B.       A obrigação do Estado mexicano de atuar com a devida diligência para responder a essa violência  de modo a efetivar a investigação, o julgamento e a punição dos  responsáveis

          131.   Em virtude do carácter pernicioso da  violência  baseada no  gênero, e dos  efeitos da  impunidade na qual geralmente fica imersa essa violação de direito, a obrigação primordial dos  Estados parte na  Convenção de Belém do Pará consiste em atuar com a devida diligência para prevenir, investigar e punir  essa violência, independentemente de que a mesma ocorra no lar, na comunidade ou na esfera pública.  Este princípio de devida diligência está também estreitamente ligao as normas da  Convenção Americana, especialmente as que obrigam os Estados parte --como México-- a respeitar e garantir cada um dos  direitos protegidos, e a dispensar proteção e garantias judiciaies eficazes.

          132.   Em termos gerais, a proteção e garantias judiciais eficazes representam o direito  de uma pessoa  de recorrer a um tribunal de justiça quando foi violado algum dos seus direitos (protegido pela  Convenção, pela  Constituição ou pelas leis internas do Estado em questão), a fim de realizar uma investigação judicial a cargo de um tribunal competente, imparcial e independente que determine se ocorreu ou não alguma violação.  A este respeito, quando uma violação de direitos humanos é resultado de um ato classificado como criminal, a vítima  tem direito  a que o Estado leve a cabo uma investigação judicial realizada “seriamente com os meios a seu alcance” a fim de processar e castigar os responsáveis.[50] 

133.   Conforme a jurisprudência regional dos últimos anos, não é a existência formal desses recursos o que deixa claro  a devida diligência mas o fato  de que estejam a disposição dos  interessados e sejam eficazes.  Nesse sentido “[S]e o aparato do Estado atua de modo que tal violação fique impune e não restabeleça a vítima , quando posssível, na  plenitude de seus direitos, pode-se afirmar que descumpriu o dever de garantir ”[51] os direitos das pessoas sujeitas a sua jurisdição.  “O mesmo é válido quando tolera que os particulares … atuem livre ou impunemente em detrimento dos direitos humanos reconhecidos na Convenção”.[52]  A devida diligência requer que o Estado, por sua própria iniciativa, “busque efetivamente a verdade”.[53]  A investigação deve ser breve, completa, imparcial e de conformidade com  as normas internacionais vigentes nessa esfera.[54]

          134.   Com respeito à situação de violência contra a mulher existente na Cidade  de Juárez, a Relatora Especial insiste na questão da devida diligência na  investigação, por duas razões: em primeiro lugar, porque uma investigação adequada esclarece os fatos e determina as bases necessárias para cumprir a obrigação de processar e punir os perpetradores.  Em segundo lugar, porque a grande maioria dos  delitos ainda não chegaram a etapa da  sentença. 

135.   Com relação à obrigação de atuar com devida diligência para investigar, a Relatora Especial identificou uma série de preocupações prioritárias.  Em primeiro lugar, a impunidade dos atos de violência contra a mulher continua sendo a prática geral, e não a exceção.  Dos  aproximadamente 285 homicídios objeto de estudo, cometidos a partir de 1993, somente 20% chegaram à etapa da sentença.  Quanto aos denominados homicídios “em série” que formam parte desse grupo, somente uma pessoa foi condenada.

136.   As investigações dos assassinatos e outros delitos vem sendo viciadas por irregularidades.  Na  medida em que os familiares e os advogados que os assistem conseguiram obter acesso aos expedientes do caso, os mesmos, segundo alguns relatórios, continuam sendo incompletos.  Em algunos casos não foram realizadas determinadas provas para identificar as vítimas, em outros os resultados não estão incorporados aos respectivos expedientes.  As investigações continuam caracterizando-se por sua lentidão.  Os familiares das pessoas, cujos cadáveres possam ter sido achados em novembro  de 2001, ainda não receberam uma confirmação conclusiva de que os restos humanos correspondam a seus parentes.  Ademais, parecem ser escassos os esforços realizados para o seguimento dos  casos mais antigos.  Conquanto os acusados permaneçam presos, os supostos autores de homicídios “em série” desde 1996 e 1999 não foram ainda julgados.  Essa demora representa problemas desde o ponto de vista probatório, já que as provas testemunhais e materiais tendem a deteriorar-se ao longo do tempo, ou resulta mais difícil apresentá-las.  Ademais é  sumamente doloroso para os familiares das vítimas, que não conseguem por fim a sua luta nem adquirem a  sensação de maior segurança caso os perpetradores dos  crimes fosem julgados e presos.

137.   Não se pode superestimar a importância de uma devida investigação, já que as falhas a esse respeito costumam impedir ou obstaculizar esforços tendentes a identificar, processar e punir os responsáveis.  Segundo os artigos 1 e 2 do Código de conduta para funcionários encarregados de fazer cumprir a lei das Nações Unidas, que guardam estreita relação com o princípio da  diligência devida, essas autoridades devem cumprir com os deveres impostos pela lei “servindo a sua comunidade e protegendo a todas as pessoas contra atos ilegais”.  No  desempenho de seus deveres, os funcionários “respeitarão e protegerão a dignidade humana e manterão e defenderão os direitos humanos de todas as pessoas”.  Essas normas em muitos casos não são cumpridas na Cidade de Juárez.  Em geral, os procuradores  tampouco aplicam a norma do parágrafo  12 das Diretrizes das Nações Unidas que dispõe que os procuradores “de conformidade com a lei, deverão cumprir com suas funções com imparcialidade, firmeza e prontidão, respeitar e proteger a dignidade humana e defender os direitos humanos, contribuindo dessa maneira para assegurar o devido processo e o bom funcionamiento do sistema de justiça penal”. 

138.   Em suas observações ao projeto de relatório, especificamente em relação ao tema da impunidade, o Estado afirmou que:

De acordo com as asseverações da  Relatora Especial, o Governo  do México está convencido que a denúncia  das violações dos  direito s humanos  contra as mulheres na Cidade de Juárez, a obtenção de justiça para as vítimas, e a restituição de sua dignidade mediante o reconhecimento de seus sofrimentos, constituirão uma referência para as sociedades futuras. 

Com essa convicção, foi fortalecida a Procuradoria Especializada a fim de que investigue de maneira pronta e efetiva as denúncias relacionadas com os homicídios e os desaparecimentos  de mulheres nessa cidade, ao dotá-la de maiores recursos materiais e humanos.

139.   Em relação às deficiências que foram mencionadas acima, embora o Estado aceite  que nas primeiras etapas da  situação “houve várias dilações e irregularidades”, afirma que “deve-se  reconhecer que foram entregues à justiça, noventa e três dos autores dos  homicídios e desaparecimentos  de mulheres, incluindo cúmplices e colaboradores”.  Assim, o  Estado defende que “não é possível considerar que na Cidade de Juárez impere um fenômeno de impunidade, enquanto este conceito implique na inatividade do Governo  para sancionar os responsáveis”.  A este respeito, a Comissão e sua Relatora Especial valorizam os esforços do Estado dirigidos à superação das sérias deficiências na  investigação e punição dos  responsáveis.  Entretanto, reiteram que a individualização de menos de 100 supostos autores, incluindo cúmplices e colaboradores, aproximadamente 300 assassinatos e quase 300 desaparecimentos  não é um resultado satisfatório, já que deixa sem resposta a vasta maioria dos  casos.

140.   Se requer a plena e urgente participação de todos os setores --os Governos federal, estadual e municipal, em colaboração com a sociedade civil-- para fazer efetiva a responsabilidade por esses homicídios e remediá-los.  Conquanto a jurisdição penal seja questão de direito  interno do Estado de Chihuahua em muitos desses delitos, o Governo  Federal é responsável  conforme o Direito  Internacional de garantir diretamente e através das autoridades locais correspondentes, que os direitos dos  habitantes da  República gozem de proteção e estejam garantidos. O Governo Federal dispõe de recursos e capacidades especializados que devem ser efetivados.  Ademais de assistência e respaldo técnicos, este  Governo pode dar atenção prioritária a esta situação designando recursos materiais adicionais e efetivando energicamente a determinação política de insistir na produção de resultados. 

          141.   No que se refere ao tema de coordenação entre as autoridades governamentais, em suas observações ao projeto de relatório o Estado mexicano informou que com base na  gravidade do problema, diversas departamentos federais haviam celebrado reuniões para “estudar a forma mais adequada de colaborar conjuntamente com as autoridades estaduais, a fim de impulsionar as investigações sobre desaparecimentos e homicídios cometidos contra  mulheres na Cidade de Juárez”, assim como estabelecer políticas para prevenir a violência  contra a mulher. O Estado assinalou que cada uma das dependências do governo federal que participarem desse processo  “atuará de acordo com suas faculdades”.  O Estado afirmou que:

É um fato  real que a competência primaria corresponde ao Governo do estado de Chihuahua.  Por essa razão, o Governo  do México considera que a solução não é subrrogar obrigações, mas  adotar conjuntamente medidas que permitam trabalhar ambos governos, para que cumpram com os deveres que lhee correspondem.

Nesse sentido, a Procuradoria Geral da República seguirá colaborando com a Procuradoria  Geral de Justiça de Chihuahua na  investigação e persecução dos  homicídios de mulheres na Cidade  Juárez, por exemplo, oferecendo apoio pericial em matéria de criminologia, fotografia forense, genética forense, assistência técnico-jurídica, bem como as gestões necessárias para solicitar a colaboração de corporações policiais estrangeiras.

A Comissão e sua Relatora Especial valorizam plenamente as contribuições técnico-jurídicas oferecidas por parte do governo federal, como uma contribuição crucial ao fortalecimento dos  aspectos prácticos da  resposta oficial frente aos delitos em questão.  Ao mesmo tempo, desejam ressaltar que em vista da  responsabilidade que tem o governo federal em matéria de  direitos humanos, bem como a gravidade da situação na Cidade de Juárez, é fundamental que dê atenção prioritária a esta situação, designando recursos materiais adicionais e aplicando a determinação política para insistir na produção de resultados. 

          142.   Atualmente reina a impunidade em relação aos assassinatos e a negligência e as irregularidades da  resposta oficial aos mesmos.  Apesar das conclusões da Recomendação 44/98 da  Comissão  Nacional de Direitos Humanos no  sentido de que as investigações avaliadas apresentaram falhas grosseiras, e que deve-se efetivar a responsabilidade das autoridades competentes por descumprimento de suas funções conforme a lei, a informação recebida não indica que se estejam realizando esforços para responsabilizar administrativa, disciplinaria ou penalmente a nenhum funcionário da Cidade de  Juárez.  A vigência de normas ou procedimentos que garantem respostas oficiais eficazes a esses delitos é tão somente uma parte da equação; a outra  consiste em que se responsabilize aqueles que descumpriram as obrigações previstas na  lei.

143.   Uma das queixa repetidamente apresentada a Relatora Especial consiste em que o Estado não proporciona aos familiares das vítimas informação adequada sobre o processo  legal e seus direitos neste processo.  Os familiares das vítimas e os representantes da  sociedade civil que os assistem reclamaram que a Procuradoria Especializada não dá suficiente resposta a esse respeito.  Embora um dos objetivos estipulados na  Mesa Interinstitucional criada  para fazer frente a esses delitos consiste no  exame dos  expedientes dos  casos, segundo relatórios recentes de fontes não governamentais, a PGJE se nega a oferecer acesso a eles.  Ademais, muito dos  que ocupam-se do problema assinalaram que frequentemente os familiares das vítima s necessitam assistência jurídica eficaz para proteger e reivindicar os direitos de seus parentes e seus próprios direitos no sistema legal, mas  carecem dos recursos necessários para contratar os serviços de advogados. 

          144.   Subsiste uma intensa e contraproducente tensão entre as autoridades, os familiares das vítimas e os representantes da  sociedade civil que buscam justiça nos  casos em questão.  A Relatora Especial continua recebendo queixas em que os familiares das vítimas que procuram obter informação sobre o estado das investigações receberam respostas em alguns casos ineficazes, em outros arrogantes, ou de aberta hostilidade.[55]  Em poucos casos, os familiares manifestaram que as autoridades lhes disse que haviam deixado de realizar averiguações ou outras atividades em busca de justiça. 

          145.   Em relação a maneira de enfrentar a impunidade, em suas observações ao projeto de relatório, o Estado informou que:

Com a plena consciência de que a impunidade afeta a todas as esferas da sociedade, foram criados diversos mecanismos a fim de informar as vítimas e a seus familiares de maneira transparente, para que, de acordo com as recomendações formuladas pela  Relatora, sejam difundidas as medidas necessárias que permitam a sociedade civil e o Governo, conjuntamente, promover e fortalecer uma cultura da  denúncia, e impedir que os atos violentos contra a mulher  se repitam.  Exemplo destes mecanismos são as mesas de diálogo com a sociedade civil.

A Comissão e sua Relatora Especial valorizam o reconhecimento da  importância do direito  de invocar a proteção e as garantias judiciais para as vítimas e seus familiares, bem como o direito de receber a informação necessária para exercer este direito  eficazmente.  Também concordam com o Governo  quanto ao fato de que as mesas de diálogo possam oferecer uma contribuição  importante a respeito, como assinalado em outras seções do presente relatório.  É imprescindível, porém, que o Estado mexicano assegure que este reconhecimento dos direitos das vítimas e seus familiares, tanto a proteção e as garantias judiciais como a informação relacionada, sejam respeitados por todos os funcionários competentes, e postas em  prática as medidas administrativas, disciplinárias ou penais necessárias para assegurar que seja punido qualquer descumprimento de sua parte. 

146.   Como já assinalado anteriormente, os familiares tem direito  a exigir a devida investigação, e o Estado mexicano está obrigado a providenciar proteção e garantias judiciais eficazes, respeitando devidamente a dignidad das vítimas e de seus familiares.  Estes últimos tem direito a obter informação e a ser ouvidos nesses processos, conforme o direito  internacional e nacional. O artigo 20 da  Constituição do México prevê o direito  das vítimas a designar um advogado que ajude o promotor nas etapas de investigação e julgamento (assistente da acusação), mas este direito não pode ser exercido se a vítima carece de acesso à informação pertinente e a assistência de advogados. 

          147.   Os relatórios provenientes da  sociedade civil indicam que os esforços realizados pelos familiares e por organizações não governamentais dirigidos a obter justiça nesses casos, e os realizados pela imprensa para informar sobre os mesmos, suscitaram em alguns casos ameaças ou ataques, mas essa intimidação não provocou a suficiente atenção ou condenações oficiais.  Algumas das pessoas afetadas assinalaram que sequer tinham dirigido-se às autoridades para denunciar a situação, por falta de confiança ou temor de represálias.  É preciso prestar maior atenção ao papel que cumprem os defensores de direitos humanos na busca de justiça e os riscos que podem enfrentar nos casos em questão.  Quando seja necessário, deve-se dar prioridade a esses riscos através de medidas de proteção e a devida investigação.  Além de emanar da obrigação de proteger as pessoas afetadas, essa atenção constituiria um importante mecanismo de confiabilidade no  processo  de estabelecimento de uma colaboração multisetorial eficaz.

148.   A Cidade de Juárez continua apresentando níveis extremamente agudos de falta de confiança, suspeita e politização.  Tanto o setor estatal como o não estatal mencionaram alta desconfiança da população na polícia.  Além disso, as relações entre a Procuradoria Especializada que se ocupa dos  delitos em questão e os representantes da  sociedade civil caracterizam-se em muitos casos por suspeitas e tensão.  Como assinalado anteriormente,  os esforços destinados a fazer frente a estes delitos tropeçaram também com um nível extremamente alto de politização.  A este respeito, a CIDH  valoriza a criação de mesas institucionais de diálogo como mecanismo de fomento da confiabilidade e também a criação de espaços de colaboração entre distintos setores do Estado e entre o Estado e a sociedade civil.  Os esforços iniciais realizados para ativar essas mesas demonstram que é necessário adotar medidas adicionais para alcançar modificações importantes nesta dinâmica.

          149.   Em suas observações ao projeto de relatório, o Estado mexicano enfatizou o papel das mesas de diálogo como mecanismos que permitiram que a sociedade civil participe do planejamento de políticas de prevenção da  violência  contra a mulher, bem como no  seguimento das investigações levadas a cabo pela  Procuradoria Especializada.  A este respeito, o Estado destacou que:

Para o estado mexicano é de grande relevância a participação da  sociedade civil, já que esta chamou a atenção para o problema que  atravessa a Cidade de Juárez, e apresentou propostas de solução.  Por essas razões, se pretende garantir a eficácia dos  mecanismos vigentes de participação, com ações concretas que possam refletir as observações propostas.

150.   Ademais, em relação à prestação de serviços as pessoas afetadas por esses delitos, a Relatora Especial recebeu informação de que os familiares das pessoas assassinadas não conseguiam obter acesso a serviços psicológicos e sociais adequados.  Os relatórios indicam que os serviços médicos, psicológicos e sociais criados para servir as vítimas da  violência  doméstica estão longe de ser suficientes para satisfazer as necessidades.  A  Relatora Especial foi informada sobre a adoção, em 2001, de uma norma oficial, pertencente ao sistema nacional de saúde mexicano, destinada a melhorar a atenção nos  casos de violência  familiar dentro desse setor.  Esta norma tem como objetivo contribuir com a prestação de assistência de qualidade por parte dos provedores de serviços sanitários a fim de prevenir, detectar e denunciar situações de violência  contra mulheres.  Evidentemente, o desafio consiste em levar à prática essas normas.

151.   Os programas destinados a ajudar as mulheres que foram objeto de violência  devem ter em conta o problema da  subordinação econômica ao desenhar medidas que permitam as mulheres evitar situações de abuso.  Por isso é essencial que as vítimas disponham de refúgios, serviços de assessoramento e de reabilitação, e outros recursos conexos.  Ademais, os relatórios indicam que as mulheres que foram objeto de violência  doméstica na Cidade de Juárez podem enfrentar graves obstáculos quanto  a proteção dos  intereses de seus filhos e a definição da custódia de seus progenitores, e no momento de requerer assistência jurídica eficaz para salvaguardar seus direitos e os de seus filhos. 

152.   Além dos serviços de reabilitação, as vítimas da  violência ou de seus familiares deveriam ter direito  a um acesso efetivo a medidas de restituição e indenização.  A impunidade que caracteriza a maior parte dos  crimes de violência  contra as mulheres tem um efeito adicional de impedir as vítimas ou a seus familiares de obter reparações civis ou outras formas de indenização do responsável pelo crime.  No  caso das mulheres e meninas  assassinadas na Cidade de Juárez, é importante destacar que muitas ajudavam a manter a suas famílias; e nesses casos a perda desse aporte financeiro soma-se às consequências emocionais, e afeta gravemente  a vida da  família.

C.      A obrigação do Estado mexicano de atuar com devida diligência para impedir essa violência  

153.   A devida investigação dos atos de violência contra a mulher  e o julgamento e  punição de seus autores não somente constituem resposta obrigatória frente a esses atos, mas também se trata de medidas importantes para prevenir futuros atos de violência.  Não obstante, ainda não se deu suficiente prioridade ao direito  das mulheres de não ser objeto de violência, como demonstra a ausência de medidas de seguimento institucional de uma iniciativa importante como a Recomendação 44/98 da  CNDH -  que questiona a resposta do Estado mexicano frente aos assassinatos cometidos na Cidade de Juárez; e o fato  de que nenhuma pessoa tenha sido condenada pelas graves falhas identificadas nesta recomendação.  Isto reforça a noção estereotipada de que os delitos de violência  contra as mulheres tem menos importância, e que a violência  no lar ou na comunidade é assunto privado.  Conquanto existiram alguns avanços legislativos dignos de menção, os mesmos ainda não foram levados à  prática.[56] 

          154.   A este respeito, um dos  graves problemas identificados pela Relatora Especial consiste na atenção preferencial aos denominados assassinatos “em série”, em contraposição com o problema mais amplo e grave da  violência  contra a mulher, que é o fator subjacente de muitos desses homicídios.  Na  exposição apresentada pela  PGJE na  audiência de outubro  de 2002 perante a CIDH, foram examinados exclusivamente estatísticas referentes aos assassinatos “em séries”:

O que verdadeiramente preocupa são aqueles fatos qualificados como multihomicídios devido a periculosidade da  indeterminação da  vítima, sendo estes eventos os que motivaram a criação da  Procuradoria Especializada para a Investigação dos homicídios de mulheres e constitui o principal desafio das autoridades em agir independenetemente das medidas que todos adotem para prevenir a violência  contra a mulher .

Um dos aspectos principais do presente relatório consiste em insistir que é essencial que as autoridades de todo nível compreendam que os assassinatos constituem, em grande medida, a manifestação de um problema de violência  contra a mulher cujas causas devem receber atenção.  Uma devida diligência tendente a prevenir futuros homicídios e reagir frente aos já  cometidos exige um enfoque mais integral dos  problemas em questão.  A este respeito, é essencial que as autoridades de todo nível compreendam que essa violência tem origem na  discriminação, para compreender a maneira de modificar a resposta do Estado de modo   a ter em conta a perspectiva de gênero .

155.   Em alguns casos a obrigação de atuar com a devida diligência para prevenir a violação de um direito  exige uma resposta urgente; por exemplo no  caso da  mulher  que requer mecanismos de proteção frente a riscos de violência  iminente, ou como resposta frente a denúncias de desaparecimento .  Embora o Estado tenha informado sobre os esforços dirigidos a reagir mais rapidamente as denúncias de desaparecimentos, a informação recebida pela  Comissão  Interamericana  referentes aos casos que datam de 2001 indica que as primeiras medidas de investigação foram adotadas em poucos dias.  A informação inicial recebida sobre as medidas de proteção em casos de violência  doméstica ou familiar suscita dúvidas quanto a efetiva disponibilidade e aplicação das mesmas. 

156.   A capacitação, especialmente para as pessoas encarregadas de responder perante os delitos de violência  contra a mulher, representa um mecanismo importante para criar capacidade técnica e para compreender as dimensões de gênero  do problema.  Conquanto o Estado tenha adotado algumas medidas a este respeito e informado sobre algumas iniciativas desse gênero, resulta evidente a necessidade de uma maior capacitação para os investigadores comuns quanto a maneira de relacionar-se com as vítimas e seus familiares, respeitando plenamente sua dignidade, tratamento este que também se aplica aos funcionários que tratam com o público. A capacitação, por sua vez, deve ser acompanhada por medidas de supervisão e avaliação dos  resultados, e de aplicação de sanções quando os agentes não cumprem com suas funções conforme a lei.  A capacitação é uma cara da  moeda  e a responsabilidade é a outra .

          157.   O aspecto de segurança pública desses assassinatos começou a ser considerado mais detalhadamente pelas autoridades municipais e estaduais.  As medidas destinadas a melhorar e ampliar a iluminação  pública, pavimentar mais caminhos, incrementar a segurança nas zonas de alto risco e melhorar a seleção e supervisão dos  condutores de ônibus que transportam trabalhadores a toda hora do dia e da noite, combinadas com programas de controle mais estricto do consumo de alcool e drogas e dos  delitos relacionados com os mesmos, são fatores importantes para melhorar a segurança das mulheres na Cidade  de Juárez.  Ainda há muito por fazer, mas é alentador comprovar que se estão adotando novas medidas tendentes a uma maior colaboração e participação no planejamento de tais iniciativas, inclusive por parte da  sociedade civil.  Também é muito importante que seja  incorporada a perspectiva de gênero nesses esforços desde seu início.

          158.   Uma das preocupações da Relatora Especial com respeito as medidas de prevenção adotadas até a data consiste na necessidade de que as vítimas em potencial defendam seus próprios direitos.  A este respeito foram realizados alguns esforços, muito modestos, para oferecer  capacitação em autodefesa e orientar as mulheres sobre a maneira de estarem alertas frente a problemas de segurança.  Essas iniciativas podem cumprir um papel importante, especialmente para o grande número de mulheres jovens que chegam a Cidade de Juárez de zonas rurais ou pequenos povos de todas partes do México e não tem experiência sobre os riscos que representa viver numa sociedade urbana industrializada.  Ao mesmo tempo, a aplicação de sistemas de devida diligência exige que as medidas de prevenção sejam concebidas de modo a prestar atenção mais integral a todas as pessoas afetadas pela  violência  contra a mulher:  homens , mulheres e crianças.  Assim , é necessário que o Estado mexicano trabalhe com a sociedade civil a fim de os direitos das mulheres a não serem objeto de violência e discriminação sejam concebidos como tais, através de programas de educação, extensão comunitária, a elaboração de planos de estudo sensíveis as questões  de gênero, e um trabalho realizado com os meios de comunicação sobre campanhas de prevenção da  violência.  A violência é um comportamento aprendido;[57] motivo pelo qual a obrigação do Estado de atuar com devida diligência para prevenir os delitos desse tipo consiste em parte em trabalhar com a sociedade civil para mudar este comportamento e erradicar essa violência . 

          159.   É essencial que se amplie a participação dos homens  no  processo  de mobilização de noções estereotipadas sobre o gênero.  Durante sua visita, a Relatora Especial percebeu a tendência a uma divisão de papéis baseada no  gênero.  Ademais cabe assinalar que a grande maioria dos  familiares das vítimas que continuam exigindo o esclarecimento dos  casos e a responsabilização de seus autores são mulheres. As mesas interinstitucionais no âmbito nacional e local oferecem uma promissora oportunidade de integrar a plena participação de homens e mulheres na formulação da política pública; é importante que nessa participação seja incorporada a perspectiva de gênero  em todos os âmbitos.

160.   A capacidade de desenhar estratégias eficazes de prevenção se vê afetada pela  falta de datos empíricos sobre a amplitude e profundidade do problema da  violência  contra a mulher na Cidade de Juárez.  Fatores como a impunidade, que acostuma acompanhar os delitos de violência; os obstáculos ao acesso aos recursos judiciais; e os estigmas de que podem ser objeto as vítimas, fazem com  que muitos dos  delitos desta natureza não sejam denunciados.  Ademais, continuam sendo escassos os estudos gerais sobre este tipo de violência e suas consequências. 

V.      CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

          161.   A CIDH  e sua Relatora Especial prestaram atenção detalhada à situação da  violência  contra a mulher na Cidade de Juárez, a fim de oferecer esta análise e as recomendações que seguem.  Ambas formulam seu agradecimento ao governo federal e estadual, por sua disponibilidade e acolhida ao debate sobre a situação e sobre a informação dos avanços logrados.  Além dos  problemas e desafios mencionados no  presente relatório, foi levado em conta os esforços realizados pelo  Estado mexicano para superá-los, tanto no  âmbito nacional como no local.  A este respeito, cabe fazer especial menção aos esforços destinados a melhorar o marco normativo de garantia do direito de estar isento de violência  e discriminação.  O Estado mexicano demonstrou uma determinação muito genuina de avançar nestas esferas, como demonstram a sua ratificação da  Convenção de Belém do Pará e a sanção da  legislação regulamentar no âmbito interno --por exemplo, a penalização da  violência  familiar no  Código Penal de Chihuahua--, e a criação de novos mecanismos de colaboração interinstitucional para a incorporação da  perspectiva de gênero  na  política pública.

162.   O reconhecimento formal da  igualdade de gênero e de que a violência  contra a mulher  constitue a violação de direitos humanos abre as portas a novos enfoques de erradicação da  violência  baseada no  gênero.  A Comissão  Interamericana  e sua Relatora Especial reconhecem devidamente esses valiosos avanços.  O desafio pendente consiste em efetivar na  prática essas garantias para estabelecer um ponte que feche a brecha existente entre o que a lei diz e a  experiência vivida pelas mulheres na Cidade de Juárez. 

163.   Uma questão decisiva consiste em estabelecer se os direitos das mulheres na  Cidade de Juárez são agora mais efetivos que antes. Os esforços dirigigos a enfrentar a violência  e os assassinatos até esta data não alcançaram esse objetivo.  Existe uma urgente necessidade de dar prioridade à atenção desta situação, designando recursos humanos e materiais adicionais com o respaldo da  autoridade jurídica e a vontade política necessária para conquistar resultados efetivos.

          164.   Requer-se uma urgente atenção para garantir que as mulheres na Cidade de Juárez possam exercer plenamente e com igualdade seus direitos fundamentais, especialmente o de estar isentas de violência, não somente frente a esses assassinatos, mas  as diversas modalidades de violência  baseada no  gênero  que violam os direitos da  mulher.  Os assassinatos e desaparecimentos ocorridos na Cidade de Juárez são manifestações especialmente dramáticas de modalidades de violência  baseada no  gênero  e discriminação que incluem outras formas de violência  sexual e violência  dentro da  família.  A violência  tem  suas causas nos conceitos de subordinação, discriminação, e  impunidade (e a discriminação inerente à falta de reação eficaz) que promovem sua perpetuação.

165.   É necessário encontrar métodos efetivos para combater os assassinatos e enfrentar a violência  contra a mulher, que é antes de tudo um  problema de direitos humanos.  Aplicar a devida diligência para prevenir essa violência,  como requerem o direito  internacional e nacional, obriga a prestar atenção às dimensões de gênero do problema, bem como as dimensões de segurança humana, segurança pública e situação social. Quando os assassinatos, abusos sexuais ou ataques a golpes experimentados pelas mulheres permanecem impunes e o  Estado na  prática os tolera, isto  representa uma clara mensagem  para homens, mulheres e crianças.  A violência  constitui um comportamento [58] que não pode ser modificado e erradicado se na práctica são mantidas as modalidades de desigualdade e discriminação. 

166.   A omissão de investigar esses assassinatos, crimes sexuais e violência  doméstica contra a mulher na Cidade de Juárez e processar e punir os perpetradores contribui para criar um clima de impunidade que perpetua essa violência.  É indispensável investigar as causas da  violência  baseadas no  gênero e levar à justiça os responsáveis. 

          167.   A violência  baseada no  gênero  é inaceitável, seja aquela manifestada através de assassinatos seja aquela através da violência  sexual ou doméstica. A consequência da  impunidade consiste em reduzir a visibilidade dessas violações de direitos a ponto de que a violência  doméstica torna-se na prática um crime invisível.  Isto é o contrário do que o Estado mexicano vem procurando através da  ratificação de tratados internacionais de direitos humanos como a Convenção de Belém do Pará e a adoção de leis conexas, como as reformas do Código Penal de Chihuahua, que define a violência  familiar como um delito que dá lugar a penas de prisão.  A crianças que crescem num contexto de impunidade frente a esses crimes, crescem com a percepção de que as mulheres não tem direito ao igual reconhecimento e proteção conforme a lei. 

168.   A violência  contra a mulher  impõe um custo terrível as vítimas, a suas famílias e sociedade em conjunto, e tem efeitos que passam por gerações.  É essencial que todos os setores, tanto público como privado, sejam convocados ao processo destinado a enfrentar este problema. O método não pode consistir em culpar as vítimas, mas em modificar as modalidades e práticas que permitem que elas estejam sujeitas a essas violações de direitos humanos.  Para isto é preciso assegurar uma maior participação das mulheres na  formulação da política pública e uma maior participação dos homens a fim de modificar as modalidades e práticas tradicionais baseadas em estereótipos. A responsabilidade do Estado mexicano tendente a enfrentar  essa violência e por fim à impunidade consiste em desenhar e aplicar medidas eficazes de prevenção e resposta que implicam na participação substancial do governo  federal e do Governo  de Chihuahua e do Município de Cidade Juárez, bem como da  sociedade civil. 

          169.   Em reiteradas oportunidades o Estado mexicano enfatizou perante a CIDH e sua Relatora Especial seu compromisso institucional de combater a impunidade em relação a estes assassinatos.  O Governo  de Chihuahua expressou seu compromisso de aplicar os recursos mais eficazes e disponíveis para garantir o absoluto respeito aos direitos da  mulher, através de uma política de abertura e coordenação com as instituições públicas e privadas que estão em condições de efetuar um aporte a este respeito.  O governo  federal, por sua parte, indicou sua determinação de colaborar na  resolução dos  delitos passados e prevenir futuros delitos.  À luz dos  compromissos expressados pelo Estado é que a Comissão  Interamericana e sua Relatora Especial apresentam as seguintes recomendações como meio de ajudar o Estado a efetivar esse compromisso.

Recomendações gerais destinadas a efetivar o direito das mulheres a estarem livres de violência na Cidade de Juárez:

1.       Dar prioridade à plena inclusão, participação e colaboração de todos os níveis de Governo  --federal, estadual e municipal-- na  resposta estatal frente aos assassinatos e outras modalidades de violência  baseada no  gênero  que afetam a mulher na Cidade  de Juárez, com a aplicação de objetivos, cronogramas, mecanismos de supervisão e  avaliação específicos dirigidos a garantir a eficácia dos  mecanismos de participação interinstitucional.

2.       Ao buscar soluções ao assassinato  de mulheres e meninas  na Cidade  Juárez, dedicar maior atenção ao desenvolvimento de uma compreensão integrada sobre a maneira em que as distintas formas de violência  contra a mulher relacionam-se entre si, e a aplicação de estratégias integradas para combater essa violência .

3.       Redobrar os esforços iniciados para incorporar a perspectiva de gênero  no  desenho e na aplicação da política pública, de maneira a  efetivar esses esforços em todos os níveis do Estado de Chihuahua e do Município da Cidade  de Juárez, a fim de prestar a devida atenção ao cumprimento dos princípios de igualdade e não discriminação.

4.       Ampliar a participação das mulheres no desenho e aplicação da  política pública e a adoção de decisões em todos os níveis e setores do Governo .

Recomendações para melhorar a aplicação de devida diligência na  investigação, julgamento e punição dos  responsáveis pela  violência  contra a mulher na Cidade de Juárez, com vistas a superar a impunidade:

1.       Reforçar a capacidade institucional e os procedimentos destinados a responder aos delitos de violência contra a mulher, incluindo a alocação de recursos humanos e materiais adicionais a Procuradoria Especializada e aos demais órgãos encarregados de enfrentar e reprimir essas violações de direitos.

2.       Estabelecer procedimentos tendentes a intensificar a supervisão independente, inclusive mediante relatórios periódicos, para as investigações realizadas sob a direção da  Procuradoria Especializada, a fim de efetivar uma avaliação periódica das medidas adotadas e os avanços em cada caso. 

3.       Determinar que as investigações dos assassinatos de mulheres sejam baseadas, desde seu início, na prevalência da  violência  contra a mulher e possíveis vínculos mútuos entre determinados casos.

4.       Elaborar e aplicar um  plano de ação referente as denúncias pendentes sobre desaparecimento  de mulheres, para assegurar que estejam sendo examinadas todas as possibilidades razoáveis de investigação, e para cruzar os dados relacionados a desaparecimentos com aqueles referentes a homicídios, a fim de identificar possíveis  conexões ou modalidades.

5.       Elaborar e aplicar um plano de ação com respeito aos casos “fríos”, de modo a identificar e corrigir todas as falhas existentes nesses arquivos (como aquelas  identificadas pela  CNDH em seu estudo) e reativar as investigações.

6.       Ampliar a assistência oferecida a PGR e a PGJE em casos isolados e reforçar  as contribuições para fortalecer a capacidade local nas áreas de assistência técnica em matéria de investigação,  criminologia, medicina forense, psicologia forense e outras modalidades de assistência científica.

7.       Melhorar os procedimentos e práticas destinados a fazer com que os relatórios de pessoas desaparecidas sejam objeto de uma investigação rápida, definitiva e imparcial, inclusive através de protocolos ou directrizes tendentes a garantir o cumprimento de normas básicas em todos os casos, e a elaboração de novas iniciativas, como a publicação de boletins nos meios de difusão.

8.       Garantir um pronto acesso a medidas especiais de proteção da  integridade física e psicológica das mulheres objeto de ameaças de violência; e garantir a eficácia de tais medidas.

9.       Intensificar os esforços dirigidos a capacitar todas as autoridades competentes –incluindo os policiais, procuradores, médicos forenses e outros especialistas, juízes e servidores judiciários—quanto as causas e consequências da violência  baseada no  gênero, os aspectos técnicos pertinentes para a investigação, o julgamento e punição dos responsáveis, bem como a necessidade de aplicar os conhecimentos no relacionamento com as vítimas ou seus familiares.

10.     Aplicar reformas destinadas a proteger os direitos das vítimas ou seus familiares, de modo a promover a proteção e as garantias judiciais, principalmente melhorando os mecanismos que garantam que as partes afetadas tenham acesso a informação sobre a evolução da  investigação e sobre seus direitos nos  processos judiciais, bem como desenvolver as possibilidades deste de obter assistência jurídica quando seja necessário para levar adiante tais procedimentos.

11.     Garantir uma adequada supervisão dos  funcionários encarregados de adotar medidas de reação e investigação frente a delitos de violência contra a mulher, e garantir a efetiva aplicação dos mecanismos estabelecidos para efetivar a responsabilidade nas esferas administrativa, disciplinária ou penal, segundo o caso, quando estes descumpram as suas funções impostas pela lei.

12.     Proporcionar àqueles que tentam obter assistência desses funcionários um procedimento acessível e eficaz de apresentação de denúncias em caso de descumprimento de suas obrigações conforme a lei, e informação sobre a maneira de invocar este procedimento.

13.     Reorientar as relações de trabalho com as pessoas e entidades que prestem serviços de assistência jurídica (assessoramento jurídico em defesa dos  interesses da  vítima em investigações e processos penais) para efetivar o intercâmbio de informação e utilizar plenamente este, tal como foi concebido em sua origem.

14.     Tendo em vista o clima de temor e ameaças relacionado com alguns destes assassinatos e os potenciais vínculos de alguns com o crime organizado, considerar a possibilidade de participação dos funcionários policiais de outras regiões nas  equipes de investigação, de modo que os funcionários que vivem na  comunidade não sejam objeto de ameaças ou pressões, e de incrementar a confiabilidade dos cidadãos no sistema.

15.     Também em relação ao problema do temor e as ameaças, dar prioridade às medidas de segurança para as mulheres vítimas desses atos ou ameaças de violência, familiares, defensores de direitos humanos, testemunhas ou jornalistas em situações de risco; a fim de oferecer proteção a essas pessoas em seu direito à segurança pessoal; para que aqueles que exigem o esclarecimento desses delitos ou aqueles que desejam  proporcionar informação pertinente aos cirmes não sejam intimidados e possam  continuar seus esforços.

16.     Submeter todas as ameaças ou atos de hostilidade denunciados em relação a esses assassinatos a investigações efetivas e imparciais dotadas de mecanismos de devida diligência, realizar consultas adicionais com as organizações da  sociedade civil que ajudem as vítimas e a seus familiares, para elaborar e implementar soluções.

17.     Reforçar os serviços públicos destinados as mulheres que tenham sido objeto de violência, procurando especialmente ampliar o acesso ao tratamento médico e psicológico, estabelecer serviços sociais mais integrais destinados a atender o problema da  subordinação econômica que costuma impedir a mulher a evitar ou sair de uma situação abusiva, e proporcionar informação e assistência que garantam um  acesso efetivo aos recursos legais de proteção contra esta violação de direitos e problemas jurídicos conexos, como a guarda dos filhos.

Recomendações para melhorar a aplicação da devida diligência a fim de prevenir a violência  contra a mulher na Cidade de Juárez e aumentar sua segurança

1.       Insistir na capacitação de funcionários do setor público, especialmente policiais, procuradores, especialistas forenses, juízes e servidores judiciários quanto as causas e consequências da  violência  baseada no  gênero.

2.       Continuar  criando espaços de diálogo e colaboração institucionais com fins de intercâmbio de informação e estratégias, garantir a existência de enfoques coerentes, melhorar serviços e promover práticas; sendo que é essencial que esses esforços incluam mecanismos de controle, avaliação e seguimento para avaliar as atividades e os obstáculos existentes.

3.       Coordenar e ampliar os esforços no âmbito federal, estadual e municipal, com o  fim de melhorar os serviços básicos como os de iluminação em espaços e zonas marginais que sua segurança pública afetada; segurança no  transporte; pavimentação de caminhos em zonas marginais; e designar verbas necessárias para a prestação desses serviços.

4.       Melhorar a detecção, o registro e a elaboração de relatórios sobre a violência  contra a mulher  através de serviços de saúde; e proporcionar informação sobre prevenção da  violência, tratamento e serviços para os usuários desses serviços, especialmente serviços de saúde reprodutiva.

5.       Elaborar sistemas de colheita de dados para documentar e informar sobre o alcance e as consequências da  violência  contra a mulher na Cidade de Juárez, a fim de melhorar o desenho e a aplicação das medidas para enfrentá-la; e avaliar a eficácia dessas medidas.

6.       Trabalhar com a sociedade civil procurando desenhar e implementar campanhas de direitos e educação de ampla base; primeiro, para informar as mulheres da Cidade de Juárez sobre seu direito  a estaren livres de violência  e sobre a maneira de buscar proteção para esse direito; e segundo, para assegurar que homens, mulheres e crianças compreendam o que a violência  baseada no  gênero  é uma violação de direitos humanos no  direito  internacional e um delito punível conforme a legislação de Chihuahua.

7.       Adotar medidas destinadas a envolver mais homens nas iniciativas encaminhadas a modificar atitudes e práticas baseadas em estereótipos, e fazer com que as campanhas públicas sejam desenhadas de modo que correspondam as necessidades de homens  e mulheres e suas  famílias.

8.       Trabalhar com os meios de comunicação na  conscientização pública sobre o direito  a estar livre de violência; informar o público sobre o custo e as consequências de tal violência; difundir informação sobre serviços de apoio jurídico e social para aqueles que correm riscos; e informar as vítimas afetadas e as vítimas em potencial  sobre a punição para esta  violência .

9.       Trabalhar com entidades nas esferas do Governo Federal, do Estado de Chihuahua e do Município da Cidade de Juárez responsáveis pela proteção dos  direitos da infância, a fim de garantir a disponibilidade de mecanismos especiais de proteção para crianças ameaçadas de violência  baseada no  gênero, e fazer com que se tenha em consideração a especial vulnerabilidade dessas meninas na respostas estatal a este tipo de violência.

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