B.       Conclusiones de recientes informes sobre el impacto del conflicto armado sobre los derechos humanos de los indígenas guatemaltecos

9.          En el período cubierto por este informe se han publicado los resultados de valiosos informes producidos por organismos gubernamentales y no gubernamentales, que arrojan una luz importante sobre el impacto que el conflicto armado tuvo sobre los derechos humanos de los indígenas guatemaltecos.  Estos estudios en general confirman y especifican conclusiones de anteriores informes de esta Comisión.[7] 

10.          La cifra total  de víctimas de la violencia política en este período ha sido estimada por investigaciones y estudios en más de doscientas mil, sea personas muertas o desaparecidas forzosamente, como consecuencia del conflicto armado en Guatemala ocurrido entre los años 1962 y 1996.[8] La gran mayoría de las víctimas fueron guatemalteco-mayas.

11.          Los guatemalteco-mayas representaron el 83% de las víctimas plenamente identificadas por la Comisión para el Esclarecimiento Histórico[9], (CEH) en su trabajo de documentación de las violaciones de los derechos humanos y hechos de violencia vinculados al enfrentamiento armado. En su labor de documentación la CEH identificó 42.275[10] víctimas hombres, mujeres y niños de las que 23.671 fueron víctimas de ejecuciones arbitrarias y 6.159 víctimas de desaparición forzada.

12.          La política contrainsurgente en Guatemala se caracterizó en varios períodos por acciones militares destinadas a la destrucción de grupos y comunidades como tales, así como al desplazamiento geográfico de comunidades indígenas cuando se las consideraba posibles auxiliares de la guerrilla. En el período más violento del conflicto armado (1978-1983), bajo las presidencias de los generales Romeo Lucas García (1978-1982) y Efraín Ríos Montt (1982-1983) los operativos militares se concentraron en Quiché, Huehuetenango, Chimaltenango, Alta y Baja Verapaz, costa sur y ciudad de Guatemala.

          13.          Las masacres en las aldeas Plan Sánchez y Dos Erres ocurridas en 1982 son ejemplos dolorosos de la política de exterminio en contra de las comunidades indígenas. El exterminio de todos los habitantes de las aldeas, fueran niños, mujeres o ancianos con la excusa de ser colaboradores de la guerrilla demuestra de parte de los ejecutores un desprecio total por la vida de sus víctimas y por su integridad como pueblo .[11]  En su informe de admisibilidad sobre este caso, la Comisión señala:

La petición que dio lugar al presente caso denunció la masacre de 268 habitantes de Plan de Sánchez, Baja Verapaz, por parte de miembros de las Fuerzas Armadas de Guatemala el 18 de julio de 1982. Los peticionarios manifiestan que la masacre fue perpetrada en ejecución de una política del Estado "dirigida a decapitar el movimiento insurgente por medio de la erradicación estratégica de su base de apoyo civil". Sostienen que las violaciones fueron en tal escala que representan violaciones masivas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las disposiciones pertinentes del derecho humanitario internacional, y constituyen crímenes contra la humanidad y genocidio.

(…)

Los peticionarios caracterizan la zona de Rabinal como una zona habitada predominantemente por miembros de la población maya, y describen a Plan de Sánchez como una localidad habitada enteramente por una población maya-achi en el momento de producirse los hechos en cuestión. Los peticionarios alegan que en 1982 los militares mantenían una fuerte presencia en Rabinal, y que los soldados preguntaban periódicamente en Plan de Sánchez acerca de los desplazamientos de los residentes varones, intimidando a los miembros de la población local, particularmente aquéllos que no participaban en las Patrullas de Autodefensa Civil (denominadas en adelante PAC). Como consecuencia, los peticionarios sostienen que existía "un clima de temor considerable a principios de 1982 en Plan de Sánchez", y que a veces los hombres abandonaban la comunidad para esconderse de los soldados.[12]

          14.          Respecto de la masacre de los habitantes de la aldea Dos Erres, la CEH concluye que el único propósito de la acción en contra de la aldea era el exterminio total de la comunidad:

La masacre de Las Dos Erres fue un detonante crucial que precipitó el desplazamiento de numerosas personas que vivían en los alrededores, hacia otras áreas de Petén, mientras que otra parte de la población buscó refugio en México.

La CEH considera que este caso es ilustrativo de las operaciones de aniquilamiento de población civil efectuadas por unidades del Ejército, las cuales consistieron en el asesinato indiscriminado de todos sus habitantes, la destrucción total de sus viviendas y en general de todos los bienes de las personas

El caso ilustra la sevicia con que efectivos del Ejército de Guatemala actuaron contra la indefensa población. Los actos de torturas, violaciones sexuales, abortos de mujeres embarazadas, los asesinatos a golpes de niños indefensos, el castigo mortal a los ancianos y la destrucción total de la aldea no admiten ningún tipo de justificación. Estos antecedentes llevan a concluir a la CEH que el único propósito de acciones como la investigada era el exterminio total de la comunidad.[13]

15.          Desde la colonia hasta nuestros días se han mantenido en Guatemala prácticas discriminatorias y racistas que se manifiestan en un sistema de relaciones violentas y deshumanizadoras, unidas tradicionalmente a acciones estatales destinadas a mantener la exclusión social a través de perpetuar condiciones caracterizadas por la concentración del poder y la riqueza productiva y las oportunidades de acceso a los servicios sociales, en sectores privilegiados y reducidos de la población[14].

          16.          Como expresó la CEH, el racismo expresado como doctrina de superioridad y manifestada en el actuar del Estado Guatemalteco fue una de las causas del conflicto armado y “constituye un factor fundamental para explicar la especial saña e indiscriminación con que se realizaron las operaciones militares contra centenares de comunidades mayas en el occidente y noroccidente del país, en particular entre 1981 y 1983, cuando se concentraron más de la mitad de las masacres y acciones de tierra arrasada en su contra”[15]. La desproporcionada respuesta contra la guerrilla se explica porque la política contrainsurgente pretendía no sólo romper las bases sociales de la guerrilla sino además quebrar los valores culturales que otorgaban cohesión y acción colectiva en las comunidades indígenas[16].

C.          Los acuerdos de paz

17.          En el año 1990 se inició el proceso de negociaciones por la paz en Guatemala que culminó en 1996, proceso destinado a superar el conflicto violento vigente por más de 34 años. Las partes –el Gobierno de la República de Guatemala por una parte y URNG por la otra, con la participación de una amplia Asamblea de la Sociedad Civil- suscribieron doce acuerdos[17], entre los que destacan por su pertinencia específica a los pueblos indígenas de Guatemala el acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, el acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria y el acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del Ejercito.

18.          El Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas comienza reconociendo la identidad de los pueblos maya, xinca y garifuna y considera que éstos “han sido particularmente sometidos a niveles de discriminación de hecho, explotación e injusticia por su origen, cultura y lengua, y que, como muchos otros sectores de la colectividad nacional, padecen de tratos y condiciones desiguales e injustas por su condición económica y social”.  El Acuerdo reconoce:

Que esta realidad histórica ha afectado y sigue afectando profundamente a dichos pueblos, negándoles el pleno ejercicio de sus derechos y participación política, y entorpeciendo la configuración de una unidad nacional que refleje, en su justa medida y con su plenitud de valores, la rica fisonomía plural de Guatemala.

Que en tanto no se resuelva este problema de la sociedad guatemalteca, sus potencialidades económicas, políticas, sociales y culturales jamás podrán desenvolverse en toda su magnitud, y ocupar en el concierto mundial el lugar que le corresponde por su historia milenaria y la grandeza espiritual de sus pueblos,

Que en Guatemala será posible desarraigar la opresión y la discriminación sólo si se reconocen en todos sus aspectos la identidad y los derechos de los pueblos que la han habitado y la habitan, componentes todos de su realidad actual y protagonistas de su desarrollo, en todo sentido.[18]

19.          A partir de este reconocimiento de identidad “fundamental para la construcción de la unidad nacional basada en el respeto y ejercicio de los derechos políticos, culturales, económicos y espirituales de todos los guatemaltecos”, el Gobierno de Guatemala se obligó por estos acuerdos, a realizar una serie de acciones en relación con la identidad de los pueblos indígenas, la lucha contra la discriminación, los derechos culturales, los derechos civiles, políticos, sociales y económicos, incluyéndose el derecho consuetudinario, los derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas y la regularización de la tenencia de la tierra.

          20.          Desde la subscripción del Acuerdo de Paz Firme y Duradera, el 29 de diciembre de 1996, fecha desde la cual tiene vigencia el acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, el cumplimiento de los compromisos respecto de estos pueblos[19] ha sido escaso, ha enfrentado dificultades y ha registrado ciertos avances. Entre los avances destaca la creación de la Defensoría de la Mujer Indígena, la creación del Fondo de Tierras, la constitución de Comisiones Paritarias y Comisiones Especiales[20], con participación indígena, el aumento de la cobertura de los servicios de salud y educación en las áreas indígenas[21].  En su respuesta al proyecto de informe, el Estado reconoció que el escaso cumplimiento de los Acuerdos se debió a la forma unilateral y autoritaria que se imprimió a los procesos de implementación, que en el caso de la creación de comisiones y fondos no significaron más que la cobertura de metas formales, pero no sustantivas.  Según esa respuesta del Estado,

[l]os pocos avances que en realidad podrían afirmarse, son los señalados anteriormente en cuanto a recomendaciones político  administrativas y propuestas de leyes en el seno de las comisiones creadas por los Acuerdos de Paz y en las que empieza a respetarse la costumbre indígena y aceptar las consultas previas de sus comunidades.

21.          Respecto de las Comisiones Paritarias y Especiales puestas en acción en conjunto por el Estado y organizaciones indígenas, problemas de desaveniencias internas entre las dirigencias indígenas han dificultado su funcionamiento y por consiguiente valiosas propuestas han quedado paralizadas. A lo anterior es necesario agregar, como lo han señalado a la Comisión algunos representantes indígenas, que en ocasiones, el Gobierno no ha respetado debidamente la costumbre indígena en la dinámica de esas Comisiones, no aceptando la consulta previa a sus comunidades por los dirigentes indígenas antes de participar en toma de decisiones que impliquen consecuencias para sus representados.

22.          Uno de  los principales compromisos adoptados por el Estado durante el proceso de paz fue el de promover la reforma de la Constitución de la República, con el objeto de reconocer la existencia de los distintos pueblos indígenas que habitan en Guatemala y otorgarles  garantías y derechos de rango constitucional, claramente específicados en los acuerdos. Pese a que ese proceso se implementó, el mismo no logró sus objetivos, tal como describimos más adelante

23.          Los compromisos adquiridos en los acuerdos de paz significaban, en definitiva, una modificación del patrón cultural racista y discriminatorio de la sociedad guatemalteca. La Comisión no desconoce que llevar a la práctica dicho cambio requiere de un proceso de profundas modificaciones económicas, sociales y culturales para lo que se precisa un trabajo permanente e integrado entre el Estado, los agentes económicos y sociales y los pueblos indígenas. Reconoce también que ha habido esfuerzos en ese sentido realizados por los gobiernos de los últimos años, pero que los mismos han sido insuficientes y sin la debida incorporación a esos esfuerzos de los distintos sectores de la sociedad y, en particular de los pueblos indígenas.

24.          Sin perjuicio de lo anterior, es necesario destacar el aumento de participación de los dirigentes indígenas en los gobiernos locales, por este proceso de estabilización democrática que se reflejó en 1998, cuando un tercio de las alcaldías municipales en Guatemala tenía alcalde que se autoidentificaba como indígena[22]. Asimismo, en las elecciones de noviembre de 1999 un 16% de los diputados elegidos fueron indígenas, aumento signficativo frente al no más del 5%  en 1993. Aún así esa presencia indígena en los gobiernos locales y nacionales es deficitaria considerando la conformación étnica de la ciudadanía guatemalteca.

25.          Igualmente a partir de la firma de los acuerdos ha habido mayores garantías y respeto para el ejercicio por los indígenas y sus organizaciones de los derechos de reunión, asociación y libertad de expresión, absolutamente necesario para el ejercicio de sus derechos y exigencia de los compromisos adquiridos en los acuerdos de paz, que el actual presidente de la República ha definido como acuerdos de Estado y se ha comprometido públicamente a continuar  implementándolos.

          26.          Sin embargo en la percepción de organizaciones ha sido nulo el nivel de cumplimiento del acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas en cuanto a la modificación de las políticas públicas del Estado hacia los indigenas.  Manifiestan, por ejemplo, que:

Las prácticas del Estado, la definición de las instituciones, su filosofía, su doctrina, la distribución del gasto público, el pragmatismo político, así como la emisión de leyes, siguen siendo favorables a un solo reducido grupo social, de procedencia económica y étnica, por lo tanto, continúa la discriminación y el racismo en toda su magnitud e intensidad como politica de Estado.

Es verdad que la erradicación de la discriminación nos tomará mucho tiempo y quizás generaciones, pero hasta el momento, la voluntad política del Estado y de los que dirigen el mismo no se manifiesta en nada.[23]

D.          La tentativa de reforma constitucional de mayo de 1999

27.          En los Acuerdos de Paz el gobierno se obligó a promover ante el Congreso de la República una reforma a la constitución política de Guatemala. En la cláusula 12 del Acuerdo de Paz Firme y Duradera se acordó: “Las reformas constitucionales contenidas en los acuerdos de paz, constituyen la base sustantiva y fundamental para la conciliación de la sociedad guatemalteca en el marco de un Estado de Derecho, la convivencia democrática, la plena observancia y el estricto respecto de los derechos humanos”.

28.          El 26 de octubre de 1998 el Congreso de la República de Guatemala aprobó el proyecto de reformas constitucionales[24] que tenía por objeto la reestructuración del Estado de Guatemala y el cumplimiento de los Acuerdos de Paz. Cincuenta reformas fueron sometidas a aprobación del pueblo mediante Consulta Popular celebrada el día 16 de mayo de 1999.  La papeleta de votación contenía cuatro preguntas globales sobre las reformas que se sometían a consulta, la primera sobre Nación y Derechos Sociales, la segunda Organismo Legislativo, la tercera Organismo Ejecutivo y la cuarta Organismo Judicial.

29.          En relación con los pueblos indígenas, el proyecto contemplaba reformar los artículos 1, 66, 70 y 143 del texto constitucional vigente, reconociendo que la nación Guatemalteca es pluricultural, multiétnica y multilingüe. Contemplaba además un reconocimiento expreso a los pueblos Maya, Xinca y Garifuna, estableciendo el  respeto y protección de sus formas de vida, su organización social, costumbres y tradiciones, idiomas, dialectos, sus distintas formas de espiritualidad y el derecho de usar sus trajes tradicionales.

30.          Además se establecía un reconocimiento expreso de las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas, y el respeto al acceso a sus lugares sagrados por los pueblos indígenas. El artículo 70 del proyecto de reforma establecía que cuando se previeran medidas administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, se consultaría a dichos pueblos por los mecanismos que establecería una ley específica.

31.          El referendum respecto a las reformas se caracterizó por el alto porcentaje de abstención.  Respecto de la pregunta Nación y Derechos Sociales, donde se incluían las reformas referentes a pueblos indígenas, 327.854 votos se pronunciaron a favor de la reforma y 366.591 en contra. Respecto de las demás preguntas, también obtuvo mayoría de votos la posición contraria a la reforma.

32.          Los departamentos de Chimaltenango, Quiché, Baja y Alta Verapaz y Petén, los más afectados durante el conflicto armado se pronunciaron en favor de la reforma porque esperaban cambios derivados de los acuerdos de paz. Sin embargo, el abstencionismo en esos departamentos fue más alto que el promedio nacional, estimándose una participación de un 10% de los empadronados, reflejando factores de falta de información, confianza, y organización.    Dentro del elevado abstencionismo nacional, el mayor número de votos opuestos a la reforma provenientes de la Ciudad de Guatemala dio el margen necesario para el rechazo de la misma.

33.          Se atribuye al rechazo de la reforma el abstencionismo histórico que en general siempre existió en los procesos electorales de Guatemala; acrecentado por la falta de representatividad , capacidad de educación, convocatoria y movilización que tuvieron los actores políticos y sociales que favorecían la reforma. Sin embargo, factor decisivo del rechazo fue la escasa campaña informativa por parte del Gobierno respecto a la propuesta, considerando la marginación de amplios sectores de la vida política guatemalteca  y la importancia de integrarlos en esta acción democratizadora. Esa debilidad de la acción educativa del Estado fue aprovechada por una campaña de desinformación falaz sobre el contenido de las reformas    que sirvió para confundir a la población sobre el contenido y efectos de las mismas. Dicha campaña argumentaba que con los cambios constitucionales en favor de los pueblos indígenas se crearía un Estado dentro de otro Estado, se violaría el principio de igualdad, dignidad y derechos de todos los guatemaltecos y que se rompería la unidad nacional al reconocer los idiomas propios de los mayas, xincas y garifunas.[25]  

34.          La Comisión considera que los acuerdos obtenidos en las negociaciones de paz, de consagrarse constitucionalmente e implementarse, significarán una herramienta importante educativa, política y jurídica contra la discriminación y segregación que tanto debilita a la Nación y Estado guatemalteco. Para ello espera que, tanto las fuerzas de la sociedad civil como los actores políticos, continuen el debate y los esfuerzos para esa incorporación constitucional, legislativa y en las prácticas institucionales a todo nivel.   En ese sentido la Comisión ve con beneplácito que el actual Presidente, haya refirmado que estos Acuerdos establecen “políticas de Estado” y que está dispuesto a implementarlas con la mayor celeridad y profundidad.  

E.          Actos legislativos posteriores a 1996

35.          Aún dentro de las dificultades en el avance constitucional guatemalteco respecto a los derechos indígenas, en los últimos años se han promulgado algunos instrumentos legales que son particularmente pertinentes para la vigencia de los derechos  de los  indígenas de Guatemala. Todo este cuadro normativo viene a reforzar normas constitucionales preexistentes, en particular los artículos 58, 66 a 70, 71, 76 y 143 de la Constitución Política.  Estas normas fundamentales encierran principios que pueden ser desarrollados por vía legislativa, y que de ser puestos en practica de manera sostenida podrían significar un avance importante para la situación de los indígenas y de la nación guatemalteca. 

          36.          La Comisión reitera a este respecto que un marco legislativo favorable no es suficiente para la práctica del respeto y la protección de los derechos humanos de las personas y de los pueblos, es necesario que esté acompañado de políticas y acciones estatales encaminadas a desarrollar e implementar lo prescrito por la ley interna y el derecho internacional.  Tal como sostiene el Estado en sus comentarios, este marco institucional debe determinar políticas y acciones no sólo gubernamentales sino compartidas con la Nación, en la que se incluyen todos los pueblos de manera participativa real, con el consiguiente efecto de generar políticas públicas en ese sentido.

37.          Las principales normas promulgadas en Guatemala en los ultimos años y que dicen relación con derechos de los pueblos indígenas son las siguientes:

1.          Creación de Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI)[26]

38.          En el primer considerando de la norma se establece que el Estado de Guatemala está conformado por una sociedad multiétnica, multilingüe y pluricultural. En su artículo tercero se señala que la filosofía de la educación bilingüe se sustenta en la coexistencia de varias culturas e idiomas en el país, orientado a fortalecer la unidad en la diversidad cultural de la nación guatemalteca.

2.       Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, de la Organización Internacional del Trabajo[27]

39.          Esta ratificación tiene una importancia especial pues el artículo 46 de la Constitución de la República de Guatemala consagra la preeminencia de los tratados y convenciones en materia de derechos humanos ratificados por Guatemala sobre el derecho interno, como es el caso del Convenio 169. Debe recordarse que la O.I.T. declaró expresamente que éste convenio es un instrumento internacional de derechos humanos.

3.          Ley de dignificación y promoción integral de la mujer[28]

40.          El artículo del cuerpo legal establece que la ley se basa en el reconocimiento del carácter pluricultural y multilingüe de la Nación guatemalteca y se fundamenta en los principios constitucionales de respeto por la libertad, la igualdad, la vida humana y la igualdad ante la ley.[29] Al definir discriminación contra la mujer, el artículo dos señala que es toda distinción, exclusión, o restricción basada en el sexo, etnia, edad y religión, entre otros, que tenga por objeto o de como resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce, o ejercicio de sus derechos sociales e individuales consignados en la Constitución Política de la República y otras leyes, independientemente de su estado civil, sobre la base de igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas políticas, laboral, económica, ecológica, social, cultural y civil o en cualquier otra.

41.          En el artículo 9 establece que el Estado garantiza a las mujeres la educación nacional en condiciones de equidad, en todas las etapas del proceso educativo y favorecerá el respeto y valoración de las identidades culturales sin afectar la unidad de la nación. La letra c) de la norma establece que el Sistema Educativo Nacional se obliga a proporcionar a las estudiantes indígenas, la opción de continuar utilizando en el ámbito escolar, la indumentaria y atuendos que les corresponde por su pertenencia cultural.

42.          Además, en los artículos  19, 20, 23 y 27 se establecen algunas normas relevantes para los indígenas en relación con la implementación de mecanismos específicos en la esfera de cultura y los medios de comunicación social, en la esfera económica y del poder político, y para el cumplimiento de la ley.

4.          Creación de la Defensoría de la Mujer Indígena[30]

43.          Su objetivo es atender “las particulares situaciones de vulnerabilidad, indefensión y discriminación de la mujer indígena, para lo cual  deberá promover las acciones de la defensa y pleno ejercicio de sus derechos”.

F.       Derechos económicos, sociales y culturales de los pueblos indígenas

          44.           La Comisión lamenta tener que repetir aquí en este informe lo que manifestó en el correspondiente de 1993, sobre que el capítulo respectivo sobre los derechos económicos y sociales muestra las discriminatorias y deplorables condiciones de vida de los pobres de Guatemala, población constituida masivamente por los  indígenas guatemaltecos. Prácticamente la totalidad de la población indígena está debajo de la línea de pobreza con las implicancias respectivas en cuanto a su situación de servicios de educación, salud, analfabetismo, servicios sanitarios, empleo, situación de la mujer y de los niños. Según informes del Sistema de Naciones Unidas en Guatemala el 90% de la población rural se encuentra en situación de pobreza y un 69% en estado de indigencia.[31]

          45.          Es necesario destacar que la economía guatemalteca se basa en la agricultura[32]. Según el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación de Guatemala, el 96% de los productores rurales guatemaltecos, mayoritariamente indígenas, explota sólo el 20% de la tierra agrícola y se caracterizada como un sector de infrasubsistencia o subsistencia, es decir que su producción es normalmente inferior  o apenas la necesaria para el consumo familiar. Esto provoca que importantes sectores de la población migren temporalmente desde las tierras altas a la costa para trabajar en la empresas agroexportadoras.

46.          Las empresas agroexportadoras se ubican principalmente en las tierras ricas y planas de la costa y en zonas de transición de la montaña a la costa y constituyen una fuente de empleo asalariado, temporal y mal pagado del campesinado sin tierra y del campesinado productor a nivel de infrasubsistencia. [33] En épocas de cosecha, todos los años bajan a esa zona varios centenares de miles de trabajadores indígenas, los cuales realizan sus tareas en general bajo condiciones laborales ilegales, con salarios menores que el básico legal, y en pésimas condiciones de vida y habitación;  y bajo contínuos ataques a sus intentos de sindicalizarse. La Comisión comprobó repetidas veces, la debilidad del aparato del Estado en hacer respetar los derechos de los trabajadores migrantes internos, en su mayoría indígena.

47.          La población indígena está asentada en tierras altas, de baja productividad, sobreexplotadas, caracterizadas por la estructura del minifundio. Sin embargo y a pesar de ello, los pequeños y medianos agricultores producen más de una cuarta parte del café centroamericano y un 35% de las exportaciones agrícolas no tradicionales.

Porcentaje de productores según tipo y porcentaje de la tierra agrícola que explotan:

tipo de productores    % del total de productores % tierra agrícola

de infrasubsistencia       37, 00                               3,0

de subsistencia             59,00                               17,0

excedentarios                3,85                                10,0

comerciales                   0,15                                70,0.[34]

          48.          Alimentación insuficiente, extrema pobreza e inexistencia de políticas de salud preventivas son las causa de los problemas de salud de la población indígena en Guatemala. La principales causas de las enfermedades y problemas de salud de la población indígena se originan en las condiciones de sanidad ambiental de las comunidades y en las condiciones laborales de los asalariados agrícolas.[35]

          49.          El 80% de los médicos en Guatemala se encuentran en la región metropolitana. Las zonas rurales donde se vive la mayoría de la población y donde se concentran los grupos de mayor riesgo son atendidas por auxiliares de enfermería, técnicos de salud rurales, comadronas y promotores voluntarios de salud comunitaria[36].

50.          La Comisión nota con satisfacción que el Ministerio de Educación de Guatemala está realizando esfuerzos a nivel nacional para desarrollar políticas destinadas a ampliar la cobertura y la calidad de la educación y a modernizar la institucionalidad del sector.

51.          Según un informe del Programa EPT en Guatemala “la educación constituye un renglón de primer orden para el desarrollo social y la educación primaria continúa siendo las más apoyada”[37].  Sin embargo, en el mismo informe se indica que en 1998 de 656.721 niños y niñas con edad para cursar educación preprimaria, párvulos y bilingüe, sólo se atendió al 37,4% a nivel nacional y en la zona rural sólo a 31 de cada 100 educados.

52.          La cobertura de la educación primaria aumentó significativamente entre los años 1989 y 1998 en un 8,5% (tasa neta) implicando una mayor uniformidad a nivel nacional[38]. En relación con la educación media continúa siendo impartida principalmente en el departamento que corresponde a la ciudad capital, donde estudian el 65% del ciclo básico y 86% del ciclo diversificado.

          53.          De acuerdo con el informe “ Rostro Rural del Desarrollo Humano”[39], la tasa de analfabetismo en 1998 era a nivel nacional de 31,7% de los mayores de 14 años y en el área rural de un 40%.Si bien descendió cerca de un 7% entre 1994 y 1998, continúa siendo una de las más altas de América. El mismo informe señala que los obstáculos a la tarea alfabetizadora y educativa básica relacionados con la ruralidad (dificultad de acceso y dispersión poblacional) han sido más importantes que los que resultan de la distancia cultural y lingüistica.

54.          La Comisión considera que si bien el Estado ha implementado acciones encaminadas a ampliar la cobertura y la calidad de la educación en Guatemala, éstas no han sido de la magnitud que la situación general y en particular la discriminación con especto a las zonas rurales indígenas requiere, tal como además se comprometió el Estado en los acuerdos de paz y en el programa de desarrollo del actual gobierno.

G.          Derecho de propiedad sobre la tierra de los indígenas

          55.          Como señala el Acuerdo sobre aspectos económicos:

Guatemala requiere de una reforma del marco jurídico del agro y de un desarrollo institucional en el área rural que permita poner fin a la desprotección y el despojo que han afectado a los campesinos y, en particular, a los pueblos indígenas; que permita la plena integración de la población campesina a la economía nacional; y que regule el uso de la tierra en forma eficiente y ecológicamente sostenible de acuerdo a las necesidades del desarrollo. Con este fin y tomando en cuenta en todos los casos las disposiciones del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas.[40]

56.          La sociedad indígena se estructura en base a su relación profunda con la tierra, y en Guatemala ello significa una porción importante del territorio, donde los indígenas viven y trabajan desde épocas ancestrales. .          Sin embargo, como se señaló anteriormente muy pocos y no precisamente los indígenas, son los dueños de la mayoría de la tierra productiva en Guatemala.           En 1988 el episcopado guatemalteco manifestaba en su carta el clamor de la tierra:

Nadie puede negar la excesiva desigualdad existente en nuestros días en cuanto a la tenencia de la tierra. El problema agrario guatemalteco se mide actualmente en la sóla consideración del latifundio y del minifundio, al margen de los cuales se sitúa la gran mayoría de campesinos que no poseen un pedazo de tierra.

57.          A la desigual distribución de la tierra se suma actualmente un estado de incerteza jurídica en torno al derecho sobre la propiedad raíz en particular la de las comunidades indígenas, que las hace particularmente vulnerables y proclive a conflictos y violaciones de derechos. En la mayoría de los casos, las comunidades indígenas poseen títulos de propiedad  no reconocidos por el derecho común, o que conflictúan con otros títulos, o que no están plenamente registrados y reconocidos. Se suma a esas dificultades el que los tribunales desconocen en algunos casos los derechos que emanan de su posesión y uso ancestral, y que no reconocen las normas del derecho consuetudinario indígena. Eso impide o cercena sensiblemente su capacidad de hacer valer sus derechos, así como el reconocimiento de la posesión ancestral de sus territorios.

          58.          Al respecto es necesario considerar las siguientes normas vigentes en el Estado de Guatemala:

Convenio 169 de la OIT, artículo 14:

1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.

2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.

3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.”

Constitución de la República:

Artículo 67. Protección a las tierras y las cooperativas agrícolas indígenas. Las tierras de las cooperativas, comunidades indígenas o cualesquiera otras formas de tenencia comunal o colectiva de propiedad agraria, así como el patrimonio familiar y vivienda popular, gozarán de protección especial del Estado, asistencia crediticia y de técnica preferencial, que garanticen su posesión y desarrollo, a fin de asegurar a todos los habitantes una mejor calidad de vida.

Las comunidades indígenas y otras que tengan tierras que históricamente les pertenecen y que tradicionalmente han administrado en forma especial, mantendrán ese sistema.

Articulo 68. Tierras para comunidades indígenas. Mediante programas especiales y legislación adecuada, el Estado proveerá de tierras estatales a las comunidades indígenas que las necesiten para su desarrollo.

59.          Asimismo, entre los compromisos adquiridos por el Estado en los acuerdos de paz, ratificados por el actual mandatario como acuerdos de Estado, se estableció la necesidad de desarrollar medidas legislativas y administrativas para el reconocimiento, titulación, protección, reivindicación, restitución y compensación de los derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas:

Los derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas incluyen tanto la tenencia comunal o colectiva, como la individual, los derechos de propiedad, de posesión y otros derechos reales, así como el aprovechamiento de los recursos naturales en beneficio de las comunidades, sin perjuicio de su hábitat. Es necesario desarrollar medidas legislativas y administrativas para el reconocimiento, titulación, protección, reivindicación, restitución y compensación de estos derechos.

La desprotección de los derechos relativos a la tierra y recursos naturales de los pueblos indígenas es parte de una problemática muy amplia que se debe entre otras razones a que los campesinos indígenas y no indígenas difícilmente han podido legalizar sus derechos mediante titulación y registro. Cuando excepcionalmente han podido legalizar sus derechos, no han tenido acceso a los mecanismos legales para defenderlos. Al no ser exclusiva de la población indígena, aunque ésta ha sido especialmente afectada, esta problemática deberá abordarse al tratarse el tema "Aspectos socioeconómicos y situación agraria", como parte de las consideraciones sobre reformas en la estructura de la tenencia de la tierra.

Sin embargo, la situación de particular desprotección y despojo de las tierras comunales o colectivas indígenas merece una atención especial en el marco del presente acuerdo. La Constitución de la República establece la obligación del Estado de dar protección especial a las tierras de cooperativas, comunales o colectivas; reconoce el derecho de las comunidades indígenas y otras a mantener el sistema de administración de las tierras que tengan y que históricamente les pertenecen; y contempla la obligación del Estado de proveer de tierras estatales a las comunidades indígenas que las necesiten para su desarrollo.

Reconociendo la importancia especial que para las comunidades indígenas tiene su relación con la tierra, y para fortalecer el ejercicio de sus derechos colectivos sobre la tierra y sus recursos naturales, el Gobierno se compromete a adoptar directamente, cuando es de su competencia, y a promover cuando es de la competencia del organismo legislativo o de las autoridades municipales, las medidas abajo mencionadas, entre otras, que se aplicarán en consulta y coordinación con las comunidades indígenas concernidas.

El Gobierno adoptará o promoverá medidas para regularizar la situación jurídica de la posesión comunal de tierras por las comunidades que carecen de títulos de propiedad, incluyendo la titulación de las tierras municipales o nacionales con clara tradición comunal. Para ello, en cada municipio se realizará un inventario de la situación de tenencia de la tierra.[41]

60.          En relación con la tenencia de la tierra y uso y administración de los recursos naturales el gobierno se comprometió a reconocer y garantizar el derecho de acceso a tierras y recursos que no estén exclusivamente ocupados por las comunidades, pero a las que éstas hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia (servidumbres, tales como paso, tala, acceso a manantiales, etc., y aprovechamiento de recursos naturales), así como para sus actividades espirituales; reconocer y garantizar el derecho de las comunidades de participar en el uso, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus tierras; obtener la opinión favorable de las comunidades indígenas previa la realización de cualquier proyecto de explotación de recursos naturales que pueda afectar la subsistencia y el modo de vida de las comunidades. Otorgar a las comunidades afectadas una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de estas actividades; y adoptar, en cooperación con las comunidades, las medidas necesarias para proteger y preservar el medio ambiente.

61.          Respecto de la restitución de tierras comunales y compensación de derechos y reconociendo el Gobierno la situación de particular vulnerabilidad de las comunidades indígenas, porque han sido históricamente víctimas de despojo de tierras, el Gobierno se comprometió a instituir procedimientos para solucionar las reivindicaciones de tierras comunales formuladas por las comunidades, para restituir o compensar dichas tierras y, en particular, a adoptar o promover las siguientes medidas: Suspender las titulaciones supletorias para propiedades sobre las cuales hay reclamos de derechos por las comunidades indígenas; suspender los plazos de prescripción para cualquier acción de despojo a las comunidades indígenas; y, cuando los plazos de prescripción hayan vencido anteriormente, establecer procedimientos para compensar a las comunidades despojadas con tierras que se adquieran para el efecto. Además, se comprometió a tomar las medidas necesarias, sin afectar la pequeña propiedad campesina, para hacer efectivo el mandato constitucional de proveer de tierras estatales a las comunidades indígenas que las necesiten para su desarrollo.

62.          Para facilitar la defensa de los derechos de las comunidades indígenas y proteger las comunidades eficazmente, el Gobierno se comprometió a adoptar o promover las siguientes medidas: desarrollar normas legales que reconozcan a las comunidades indígenas la administración de sus tierras de acuerdo con sus normas consuetudinarias; promover el aumento del número de juzgados para atender los asuntos de tierras y agilizar procedimientos para la resolución de dichos asuntos; instar a las facultades de ciencias jurídicas y sociales al fortalecimiento del componente de derecho agrario en las currícula de estudio, incluyendo el conocimiento de las normas consuetudinarias en la materia; crear servicios competentes de asesoría jurídica para los reclamos de tierras; proveer gratuitamente el servicio de intérpretes a las comunidades indígenas en asuntos legales; promover la más amplia divulgación dentro de las comunidades indígenas de los derechos agrarios y los recursos legales disponibles; y, eliminar cualquier forma de discriminación de hecho o legal contra la mujer en cuanto a facilitar el acceso a la tierra, a la vivienda, a créditos y a participar en los proyectos de desarrollo.

63.          Los compromisos mencionados han sido prácticamente incumplidos por el Estado. No se ha dictado la legislación necesaria para otorgar a las comunidades indígenas la debida protección legal de sus tierras, no se las ha proveido de tierras estatales. Se han realizado esfuerzos a través de CONTIERRA[42] para asesorar y otorgar asistencia legal a campesinos, trabajadores agrícolas y/o a sus organizaciones en la resolución de conflictos, lográndose disminuir la tensión en los conflictos de tierras en los casos que ha atendido, particularmente en el Petén.[43] Sin embargo, el alto nivel de conflictividad en torno a la tierra generado por la inexistencia de un registro nacional, los despojos de que han sido víctimas las comunidades indígenas, la sobreexplotación de sus tierras, requiere del Estado Guatemalteco un mayor esfuerzo para lograr los objetivos propuestos en los acuerdos de paz.

64.          MINUGUA al respecto ha señalado en el informe de verificación sobre la situación de los compromisos relativos a la tierra;

La ausencia de legislación que permita el pleno reconocimiento de los derechos de las comunidades indígenas a mantener su sistema de administración de tierras, así como el incumplimiento de la obligación del Estado, consagrada en la Constitución Política, de proveer tierras estatales a las comunidades que las necesiten para su desarrollo y garantizar su derecho a participar en el uso, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus tierras, han generado situaciones de grave conflictividad social. Además, las tierras con tradición comunal o colectiva enfrentan el riesgo de ser consideradas tierras municipales, o peor aún, baldías. Adicionalmente, el Gobierno se comprometió a desarrollar instrumentos legales que reconozcan a las comunidades indígenas la administración de sus tierras de acuerdo con sus normas consuetudinarias.

65.          En relación con la regularización de las tierras sólo se han realizado acciones de descentralización de la información y éstas son aún deficientes. Esas deficiencias ponen en peligro el registro histórico de adjudicaciones de tierras[44], todo ello en un país con el más alto índice de ruralidad de América y en donde la mayoría de la población rural es indígena y vive organizada en comunidades.

66.          La Comisión considera este punto extremadamente importante en atención a que la estabilidad democrática ha dado lugar a un resurgimiento del interés de empresas o individuos externos a las comunidades indígenas para la explotación de sus tierras y recursos naturales. La incerteza jurídica y la debilidad del Estado para reconocer y hacer respetar los derechos indígenas sobre sus tierras y recursos, está creando las condiciones no sólo para el surgimiento de conflictos por violaciones individuales sino también poniendo en riesgo el delicado sistema democrático que empieza a establecerse en Guatemala, después de tantos años de lucha fratricida.

Recomendaciones

1.       En virtud del análisis precedente, la Comisión formula al Estado de Guatemala las siguientes recomendaciones:

2.       Que cumpla con todos y cada uno de los compromisos adquiridos por el Estado en los acuerdos de paz en favor de las comunidades indígenas y sus miembros contenidos en los acuerdos sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria y sobre fortalecimiento del poder civil y función del Ejército.

3.       Que sobre la base de la abundante documentación y evidencia existente, investigue, procese y  sancione a todos los responsables de las masacres y  violaciones a la vida, integridad y otros derechos humanos de individuos y comunidades indígenas ocurridas  durante el conflicto armado.

4.       Que tome las medidas necesarias y establezca mecanismos especiales rápidos y eficaces para solucionar conflictos de dominio, garantizar y dar certeza jurídica a las comunidades indígenas respecto del dominio de sus propiedades; y para proveer tierras estatales a las comunidades que las necesiten para su desarrollo, según lo establece el artículo 68 de la Constitución Política de Guatemala.

5.       Que promueva el respeto de los derechos laborales de los pueblos indígenas teniendo presente las normas pertinentes del Convenio 169 de la OIT y fiscalice el cumplimiento de la legislación laboral, en especial con respecto a los trabajadores migrantes estacionales internos que se trasladan a las explotaciones de la Costa y el Sur, sancionando según lo contempla la ley a los empleadores que trasgredan las normas establecidas.

6.       Que adopte a la brevedad las medidas y políticas necesarias para crear y mantener un sistema de salud preventiva y asistencial eficiente, al que puedan acceder sin dificultad todos los miembros de las diferentes comunidades indígenas, y que aproveche los recursos medicinales y sanitarios propios de las culturas indígenas. Que provea los medios a dichas comunidades para mejorar las condiciones de sanidad ambiental, incluyendo servicios de agua potable y desagües.

7.       Que profundice políticas de mejoramiento cualitativo e inversión social en las zonas rurales para garantizar a los pueblos indígenas igualdad de oportunidades y el acceso a servicios educativos de nivel primario y secundario; mejorando la eficiencia interna y reduciendo el analfabetismo alli imperante.

8.       Que tome medidas positivas en lo educativo, legislativo y de todo tipo respecto a la población en general, a fin de reducir la división y discriminación  en particular por diferencias étnicas; lograr la igualdad de oportunidades; reducir los estereotipos y desconfianzas; y reestablecer el derecho a la dignidad sin discriminaciones para todos los y las miembros de la ciudadanía guatemalteca.

          67.          Es pertinente notar y valorar que, en relación a las recomendaciones 4 y 5 específicamente, el Estado señalo en sus observaciones al proyecto de informe que:

En tal sentido, si bien se reconoce la ausencia de desarrollo legislativo a favor de los pueblos indígenas, se aceptan plenamente las recomendaciones de la Comisión, que enfatiza[n] la adopción de mecanismos rápidos y eficaces para garantizar el derecho a la propiedad indígena y la provisión de tierras a sus comunidades, el respeto a los derechos laborales, salud preventiva y asistencial, inversión social que garantice la igualdad de oportunidades y la reducción de la discriminación y la exclusión.