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CAPÍTULO
X LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
1.
En nuestros dos primeros informes incluimos sendos capítulos en los
cuales examinamos la situación en que se encontraba la Contraloría General de
la República.1
Vale la pena recordar que en dichos informes expresamos nuestra opinión
en el sentido de que la esencia de dicho instituto había quedado virtualmente
desnaturalizada al ampliarse extraordinariamente, mediante la Resolución Nº
1.100 de la Contraloría, de 10 de noviembre de 1973, la categoría de los
llamados “decretos exentos”, los cuales escapan, en consecuencia, al sistema
de control de regularidad jurídica ejercida por la citada institución.2
2.
Dada la importancia que ha tenido la Contraloría General de la custodia
de la vigencia efectiva del estado de derecho, dirigimos al Gobierno de Chile
una nota el 20 de octubre de 1975, mediante la cual solicitábamos, entre otras
cosas, una copia del texto de la mencionada Resolución Nº 1.100.
El Gobierno no dio respuesta a esta solicitud.3
3.
Con el objeto de preparar el presente informe, dirigimos una nueva nota
al Gobierno de Chile el 6 de diciembre de 1976, en la cual le reiterábamos el
interés de obtener tanto el texto de dicha Resolución 1.100 y sus
modificaciones, como los fundamentos constitucionales o legales en que éstas se
basan. Asimismo, le solicitamos
informar si, con posterioridad a nuestro segundo informe, se habían dictado
normas que modificaran el régimen legal de la Contraloría General de la
República.
4.
El Gobierno de Chile, mediante nota de 14 de enero de 1977, remitió la
siguiente información:
El trámite de toma de razón está regulado de una manera general en la
Ley 10.336, cuyo texto refundido fuera fijado por decreto Nº 2421, de 1964 de
Hacienda. En efecto, el artículo 1º
de ese cuerpo legal señala entre las funciones de la Contraloría General de la
República la de “pronunciarse sobre la constitucionalidad y legalidad de los
decretos supremos y de las resoluciones de los Jefes de Servicios, que deben
tramitarse” en este Organismo. A su vez el Artículo 10 de la ley citada contiene normas de
detalle sobre la forma en que debe ejercerse la facultad en comento y, en
especial, sobre plazo, representación, insistencia, exención y urgencia.
Sin embargo, cabe hacer presente que la Constitución Política de 1925
no se refiere al trámite de toma de razón sino respecto de los decretos con
fuerza de ley, para los que establece ese control en el inciso quinto del Nº 15
de su Artículo 44, agregado por la reforma constitucional de 1970.
Por otra parte, diversos preceptos legales reiteran el principio general
de control previo de juridicidad para ciertos casos particulares.
Es necesario destacar, que a partir de la modificación del artículo 16
de la Ley 10.336 por el Decreto Ley Nº 38 de 1973, constituye norma común que
los Servicios del Estado están sometidos a la vigilancia de la Contraloría
General de la República, de tal modo que la alusión que en los citados artículos
1º y 10º de dicha ley se hace a los decretos y resoluciones “que deben
tramitarse por la Contraloría”, alcanza en realidad a la generalidad de los
documentos que dan cuenta de actos administrativos.
Ahora bien, en lo que se refiere a la exención del control previo de
legalidad el inciso quinto del artículo 10º ya aludido faculta al Contralor
General para eximir a uno o más Ministerios o Servicios del trámite de la toma
de razón de los decretos supremos o resoluciones que se refieran a materias que
no considere esenciales.
En ejercicio de la facultad antedicha, el Contralor General dictó la
resolución 1.100, de 8 de noviembre de 1973, que reemplazó a la resolución
522, de 15 de octubre de 1970, relativa a la misma materia.
Por medio del acto citado en primer término se eximen del trámite de
toma de razón los decretos y resoluciones que versen sobre aspectos no
contemplados en él. En otras
palabras, los actos administrativos que están sujetos al control preventivo de
la legalidad son aquellos que se refieren a las materias que enumera la resolución
1.100 y, además, todos los decretos firmados por el Presidente de la República
y los reglamentos y sus modificaciones, según se establece en los Artículos 1º
a 8º de ese texto. En consecuencia,
los decretos y resoluciones relativos a otras materias no están afectos a dicho
trámite, sin perjuicio de los controles de reemplazo señalados en la misma
resolución.
En relación con la segunda consulta formulada por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, cabe manifestar que con posterioridad al II
Informe de esa entidad sobre la situación de los derechos humanos en Chile no
se han dictado normas que modifiquen el régimen legal de la Contraloría
General de la República.
Por último, para una mejor comprensión de lo anteriormente expuesto, se
acompañan copias fidedignas de la resolución 1.100 de 1973, y de las que la
han modificado ulteriormente.
5.
A continuación, transcribimos las partes pertinentes de dicha
resolución:
TENIENDO PRESENTE:
Lo dispuesto en el inciso 5º del Artículo 100 de la ley Nº 10.336, que
contiene el texto refundido de la ley orgánica de este Servicio, en cuanto
faculta al Contralor General para eximir a los Ministerios y Servicios Públicos
del trámite de toma de razón, tratándose de decretos supremos o resoluciones
que, a su juicio, no tengan el carácter de esenciales;
Que el Artículo 9º de la ley Nº 16.436, delegó en el Presidente de la
Corte Suprema la facultad de dictar resoluciones sujetas al trámite de toma de
razón, sobre algunas materias relativas a los funcionarios del Poder Judicial,
sin perjuicio de la facultad del Contralor General para ejercer las atribuciones
señaladas en el párrafo anterior;
Que, por otra parte y con el fin de contribuir a una Administración del
Estado efectiva y expedita acorde con los modernos sistemas de control, resulta
de imprescindible necesidad que esta Contraloría General fiscalice la
regularidad de su funcionamiento en forma más directa y en los mismos
Ministerios, Servicios, Organismos y entidades, según corresponda. Párrafo
Primero
DETERMINACIÓN DE LAS MATERIAS AFECTAS A TOMA DE RAZÓN Y DE LAS EXENTAS
DEL REFERIDO TRÁMITE.
A. Materias Comunes relativas a
personal
ARTÍCULO 1º. Exímanse de
toma de razón las materias relativas a personal, siempre que no se trate de las
siguientes, las cuales serán consideradas esenciales para este efecto y quedarán
sometidas a dicho trámite:
1. Aplicación de medidas
disciplinarias, sobreseimientos y absoluciones en sumarios administrativos e
investigaciones sumarias;
2. Aprobación de plantas y escalas
de sueldos y modificaciones posteriores;
3. Asimilación del personal
jubilado del orden civil y su modificación;
4. Beneficios por accidentes en
actos de servicio, incluso la declaración respectiva;
5. Contratación a honorarios en la
Administración del Estado;
6. Contratación de personal,
excepto la de obreros acogidos al Código de Trabajo;
7. Delegación de atribuciones o de
firmas;
8. Designación de abogados
integrantes;
9. Designación de representantes y
consejeros;
10. Devolución de cantidades
descontadas en exceso;
11. Encasillamientos;
12. Nombramientos en general,
excepto:
a) Nombramientos en la Reserva;
b) Nombramientos
de Agentes de Naves;
c) Nombramientos
de Jueces de Distrito y Subdelegación e Inspectores de Distrito que no tengan
derecho a percibir remuneración por tales funciones;
d) Nombramientos
de Oficiales de la Fuerza Aérea de Chile como Instructores de Vuelo en Clubes
Particulares;
e) Nombramientos
de Agentes Generales de Aduana, y
f) Nombramientos
de Martilleros Públicos.
13. Otorgamiento de beneficios
previsionales iniciales;
14. Pagos de acuerdo con el inciso 2º
del Artículo 139 del DFL MS 338, de 1960;
15. Permutas;
16. Rehabilitación de ex
funcionarios;
17. Reincorporación, y
18. Término de servicio por
cualquier causal.
Respecto del personal de tropa de Carabineros, del cuadro permanente y de
gente de mar de las Fuerzas Armadas, quedarán exentos del trámite de toma de
razón, incluso los decretos y resoluciones que se refieran a las materias
indicadas en la enumeración precedente, con la sola excepción del otorgamiento
de pensiones de retiro y montepío y la concesión de desahucios.
B. Materias propias de los
Servicios Públicos Centralizados
ARTÍCULO 2º. Exímense de
toma de razón las materias relativas a presupuesto, siempre que no se trate de
las siguientes, las cuales serán consideradas esenciales para este efecto y
quedarán sometidas al referido trámite: ...
ARTÍCULO 3º. Exímense de
toma de razón las materias relativas a bienes, siempre que no se trate de las
siguientes, las cuales serán consideradas esenciales para este efecto y quedarán
sometidas al referido trámite: ...
ARTÍCULO 4º. Exímense de
toma de razón las materias relativas a atribuciones generales, siempre que no
se trate de las siguientes, las cuales serán consideradas esenciales para este
efecto y quedarán sometidas al referido trámite: ...
e) Sanciones y otros
1. Medidas que afecten la
posibilidad del ejercicio profesional de los sancionados;
2. Supresión
de franquicias tributarias o aduaneras, y
3. Suspensión
o negación del pago de subvenciones a colegios particulares.
F. Materias comunes que requieren
del trámite de toma de razón
ARTÍCULO 8º. No obstante
lo dispuesto en los artículos que anteceden, deberán enviarse siempre al trámite
de toma de razón los decretos que sean firmados por la Junta de Gobierno o su
Presidente, y los reglamentos y sus modificaciones.
ARTÍCULO 9º. Las normas
establecidas en la presente resolución rigen sin perjuicio de las disposiciones
legales que eximan de toma de razón determinadas materias y de aquellas que
permitan la aplicación inmediata de decretos y resoluciones, con la obligación
de enviarlos posteriormente al trámite de toma de razón. Párrafo
Segundo
MEDIDAS COMPLEMENTARIAS Y CONTROLES DE REEMPLAZO
ARTÍCULO 10º. La autoridad
correspondiente dictará, respecto de las materias exentas, decretos o
resoluciones que deberán tener una numeración especial correlativa, distinta
de aquellas que están sujetas al trámite de toma de razón, precedida por la
palabra “EXENTA”.
Los originales de dichos decretos o resoluciones se archivarán,
conjuntamente con sus antecedentes, en forma separada de los que están sujetos
al trámite de toma de razón y quedarán a disposición de esta Contraloría
General, para su ulterior examen ... Párrafo
Tercero OTRAS
NORMAS
ARTÍCULO 14º. El Contralor
General podrá dictar normas diferentes a las contenidas en este Reglamento
General, respecto de uno o más servicios determinados, mediante resoluciones
fundadas de índole particular.
Para este efecto se ponderarán, en cada caso, los siguientes factores:
1º La naturaleza y envergadura
específicas de las materias o actividades propias del Servicio;
2º El grado de desconcentración
territorial, y
3º La eficiencia de los sistemas de
control interno.
ARTÍCULO 15º. Derógase la
resolución Nº 522, de 15 de octubre de 1970.
6.
Si consideramos por una parte, que con anterioridad a la Resolución
1.100 las cuestiones exentas del trámite de toma de razón eran aquéllas que
comprendían ciertos actos de escasa significación, como el que concede una
licencia o decreta un feriado, etc., y por otra parte, examinamos y comparamos
con éstas la multiplicidad e importancia de las materias ahora exentas del
control de juridicidad por la citada Resolución, como todo lo relacionado al
personal de las Fuerzas Armadas, expulsiones, etc., tenemos que inferir que la
excepción se ha convertido en la regla.
7.
Esta aserción es completamente válida aún contemplando el hecho de que
el Artículo 8º de la Resolución 1.100, requiere enviar siempre al trámite de
toma de razón los decretos firmados por la Junta de Gobierno o su Presidente.
Decimos esto en vista de que el Artículo siguiente de la misma Resolución, es
decir el 9º, establece una exención de carácter general para aquellas
disposiciones legales que eximan de toma de razón determinadas materias y de
aquellas que permitan la aplicación inmediata de decretos y resoluciones.
En consecuencia, considerando el hecho de que la Junta de Gobierno reúne
en sí los Poderes Constituyente, Legislativo y Ejecutivo, la Junta podría
eximir un precepto legal del trámite de toma de razón.
De otra parte, la Junta de Gobierno puede delegar autoridad a los
Ministerios u otras autoridades para legislar sobre determinadas materias
obviando de esta manera dicho trámite. Esta
delegación ha tenido lugar en repetidas ocasiones. 8. En vista de la singular función que ha ejercido la Contraloría General sobre las decisiones que afectan los derechos fundamentales de la ciudadanía y de la importancia que esta institución representa dentro del marco legal chileno y del Continente, la Comisión ha considerado prudente destacar en el presente informe la auto-limitación que, mediante la citada Resolución 1.100, se ha impuesto la Contraloría General de la República. [ Índice | Anterior | Próximo ] 1 Véase
nuestros Primer y Segundo Informes, pp. 146 y 106, respectivamente. 2 Véase
Constitución Política de la República de Chile, Artículo 44, Nº 15,
inciso quinto y la Ley 10.336, modificada por decreto Nº 2421 de 1964, Artículos
1 y 10. 3 Véase
nuestro Segundo Informe, p. 107. |