OEA/Ser.L/V/II.83
Doc. 14
12 marzo 1993
Original:  Español

    INFORME ANUAL DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA
DE DERECHOS HUMANOS 1992 - 1993

            Como segunda etapa se realizó un análisis de derecho comparado, esto es, un examen de las medidas adop­tadas en otros países que han debido afrontar una contin­gencia semejante a la que se pre­senta en Colombia y en el Perú, en el entendimiento que la de­terminación de los cri­terios que han regido su adopción y de la eventual efec­tividad que hubieran tenido podría constituir un referente útil para la formulación de recomendaciones.

            En este orden de ideas, se  planteó como cuestión pre­liminar la determinación de las experiencias que pudieran resul­tar apropiadas. Descartadas las lecciones de la historia de ciertos países latinoamericanos que erradi­caron la violencia ejercién­dola desde el poder mediante el endoso de los métodos que se proponían combatir, fue necesario pensar en Estados con regímenes democráti­cos, que llegaron al poder mediante la elección popular.  Así, las situaciones reinantes en Italia y en la otrora República Federal de Alemania en los años 70 y 80 se presentaron como las más cercanas a la situación en estudio.  Sin embargo, forzoso resulta constatar que los escenarios no son idénti­cos. En efecto, si bien los ataques perpetrados contra los miembros del Poder Judicial por grupos como las Brigadas Rojas o Baader Meinhoff podrían servir de referente respecto del accionar de la guerrilla en Colombia y en el Perú y, aún asumiendo que el al­cance de la acción de la Maffia pudiera ser semejante al del narcotráfico en los países mencionados, los grupos paramilitares y militares que subsisten y actúan en los países latinoameri­canos no encuentran paralelo en los Estados europeos citados.  Tam­poco hay modelo para la situación contextual de conmoción so­cial.

            El desarrollo de las dos etapas de trabajo indicadas y las conclusiones que de ellas se obtienen condujeron a la propuesta de recomendaciones sobre medidas para la protec­ción de los miembros del Poder Judicial que resulten com­patibles con las garantías judiciales de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

            La Comisión ha estimado pertinente incluir, pues, en el presente Informe Anual a la Asamblea General, sus conclusiones y recomendaciones respecto al tema analizado, y desea manifestar a los Estados miembros de la Organización y a las personas e instituciones interesadas en conocer la totalidad del estudio realizado, que éste puede ser obtenido a través de  la Secretaría Ejecutiva de la Comisión, en su sede en Washington.

            Evaluación de las medidas adoptadas en Colombia y Perú

            COLOMBIA

            Las medidas legislativas y de otro carácter adoptadas por el Gobierno colombiano con el objeto de acotar los ataques de que son víctimas los miembros del Poder Judicial se inscriben en el marco más amplio de una legislación de excepción que se pro­pone enfrentar una situación de violen­cia generalizada, una de cuyas manifestaciones es la que ocupa la atención de la Comisión en el presente estudio.

            En tanto que norma de excepción, esta legislación an­titerrorista encuentra fundamento mediato en la cláusula constitucional relativa al estado de sitio y sustento in­mediato en el decreto Nº 1038 de 1984 que declaró turbado el orden constitucional y en estado de sitio todo el territo­rio del país.

            A las situaciones que sustentan la declaración del es­tado de sitio, en 1990 --en ocasión de dar el Estatuto para la Defensa de la Justicia-- el Gobierno agrega las amenazas y los atentados contra "los jueces y demás personas que por razón de sus fun­ciones deben participar en los procesos que se adelantan" contra las bandas de terroristas y de narco­traficantes.

            Sin embargo, levantado el estado de sitio el 4 de julio de 1991, la legislación de excepción adquirió carácter de legislación ordinaria permanente en razón de su aprobación por la Comisión Especial Legislativa, de con­formidad con lo dis­puesto en el Artículo Transitorio 8 de la nueva Constitución.

            Las medidas adoptadas pueden ser agrupadas, grosso modo, como sigue:

            (a) modificación de la estructura orgánica del Poder Judicial mediante la creación de nuevos fueros;

            (b) tipificación de nuevos delitos, creación de figuras agravadas de tipos penales existentes y elevación de los montos de condena;

            (c) reconocimiento de facultades a los cuerpos armados para combatir ciertos grupos generadores de violen­cia;

            (d) preservación de la seguridad de los miembros de la Rama Jurisdiccional mediante la implantación de la reserva de la identidad de los magistrados, funcionarios judiciales y de los testigos;

            (e) provisión de medios materiales de seguridad a los miembros de la Rama Jurisdiccional.

            El régimen orgánico del Poder Judicial colombiano es una profusión de normas, muchas veces contradictorias, que son modi­ficadas permanentemente a los fines de la introduc­ción de cam­bios de competencia o de la creación de nuevas instancias.  En este sentido, el Gobierno colombiano se ha apartado de los es­quemas tradicionales de competencia en razón de materia, basados en las distintas ramas del dere­cho, para generar nuevos marcos de jurisdicción en respuesta a los fenómenos del narcotráfico y la guerrilla.

            De esta suerte, un marco orgánico en permanente cambio genera inevitables conflictos de competencia y se traduce en procesos lentos en los que los autos no siempre llegan a sentencia.

            En relación con la tipificación de nuevos delitos, las nor­mas colombianas han recurrido a tipos penales muy am­plios, como el de terrorismo definido en el decreto Nº 180 de 1988, bajo el cual se comprende todo tipo de delito político, de lucha política legal, reivindicativa, etc.

            Los montos de condena no son elevados per se aunque no puede descartarse que en caso de concurso de delitos y atento las accesorias legales, los máximos previstos en las normas son largamente superados.

            Cabe recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos identifica genéri­camente las garantías judi­ciales indispensables para la pro­tección de los derechos no sus­pendibles durante los estados de emergencia:  el habeas corpus previsto en el artículo 7(6), el amparo y cualquier otro recurso efectivo ante los jueces de conformidad con el artículo 25(1) y todos aquellos procedimientos judiciales inherentes a la forma democrática de gobierno previstos en el derecho interno de los Estados partes como expresa el artículo 29(c); todos los cuales deben ejercerse den­tro del marco y según los principios del debido proceso le­gal pre­visto en el artículo 8.[1]

            El propósito de preservar la seguridad de los in­tervinientes en el proceso, incluidos los jueces, el ministerio público y los testigos, que se persigue con el Estatuto para la Defensa de la Justicia trae como conse­cuencia la instauración de procesos secretos. Esta carac­terística, que vulnera la garantía de publicidad enunciada en el artículo 8(5) de la Convención Americana sobre Dere­chos Humanos, se mantiene, por lo menos, du­rante la etapa sumarial, de modo tal que las investigaciones son secretas.  A ello se agrega la reserva de identidad de los testi­gos, resultando así virtualmente imposible controvertir la prueba y conculcando el derecho de defensa en juicio.  Si bien nadie duda que circunstancias excepcionales  rodearon la adopción de medidas de esta naturaleza, es importante reiterar que, pese a la complejidad de la situación,  deben respetarse las garantías mínimas del debido proceso, según han sido consagradas en los instrumentos internacionales sobre la materia.

            PERU

            En el Perú se han adoptado escasas normas jurídicas para en­carar la situación general de violencia que domina en el país y la situación especial por la que atraviesa el Poder Judicial. No obstante debe señalarse que el número de las normas adoptadas es inversamente proporcional a su impacto en el orden jurídico vigente.

            Se presenta en este país el atípico caso de una super­posi­ción de estados de excepción; por un lado, las zonas de emergen­cia y, por el otro, la alteración del régimen democrático.

            Los alcances de la jurisdicción militar --que se ejerce respecto de quienes resulten prima facie responsables de las violaciones a los derechos humanos de la población, incluidos los miembros del Poder Judicial-- en las zonas de emergencia, esto es la mitad del país, no resultan compati­bles con la garan­tía del tribunal independiente e imparcial prevista en el artículo 8(1) de la Convención Americana so­bre derechos humanos.

            Las facultades de disposición sobre las personas de­tenidas en sede administrativa, sin orden judicial, de que gozan los miembros de las fuerzas armadas y de seguridad entran en colisión con los preceptos del artículo 7 de la Convención.

            La virtual inoperancia de las garantías judiciales, esen­cialmente el habeas corpus, priva a los habitantes de un recurso sencillo y rápido ante los tribunales compe­tentes que los ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales, de conformi­dad con el artículo 25 del Pacto de San José.

            Más allá de estas consideraciones generales, las es­casísi­mas normas enderezadas a proteger a los miembros de la Judi­catura se reducen a la adopción de medidas operati­vas de seguri­dad.

            En todo caso, los hechos de ruptura del orden consti­tu­cional del pasado 5 de abril de 1992 no sólo han subver­tido el Estado de Derecho sino que han significado un poderoso e ilegí­timo avance del poder político sobre el Poder Judicial,  que ha resultado intervenido.  A ello se suma la disolución del Parla­mento --que se había caracteri­zado por intentar la búsqueda de métodos y medios aptos para remediar la situación de violencia-- lo que impide todo control sobre la situación de excepción y priva al Poder Judicial de una valiosa asistencia.

            EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN OTROS PAÍSES

            El fenómeno de la violencia, que hoy ataca con espe­cial ím­petu a determinados pueblos de América Latina, ha sido padecido por otras sociedades que han emprendido la búsqueda de métodos y medios idóneos para combatirla.

            La experiencia de los países europeos ante la acción constante desplegada por grupos terroristas y bandas ar­madas, además de la adquirida por Italia frente a la mafia, presenta utilidad en el contexto de este estudio.

            El hecho de acudir a la técnica comparativa en derecho puede brindar enseñanzas respecto al tema, aunque siempre debe tenerse presente que la fisonomía de la violencia en esos países no tiene un fenómeno típico de nuestro continente, el paramilitarismo; y carece asimismo del contexto de conmoción social que prima en las sociedades latinoamericanas.

            El universo documental al que se ha accedido comprende la denominada "legislación antiterrorista" adoptada desde mediados de la década del 70 hasta promediar los años 80 en Italia, Es­paña, Alemania y Francia.  Estas legislaciones in­tentan un ade­cuado equilibrio, que no siempre han logrado, entre la limitación de las libertades individuales y la se­guridad del Es­tado.

            Si bien en algunos de los Estados de que aquí se trata, los atentados y ataques contra miembros del Poder Judi­cial adquirieron una notable envergadura, la legis­lación consultada revela que no se adoptaron disposiciones especiales en este sentido más allá de resoluciones del Ministerio del Interior otorgándoles medios materiales de seguridad. Por ello, el análisis de derecho comparado que se propone en las páginas siguientes abarca el panorama de las  medidas adoptadas para combatir la violencia.  Ello ade­lanta la visión de que sólo puede protegerse a los encarga­dos de hacer justicia enfocando la situación general y no parcializando la realidad a través de la adopción de medi­das es­pecíficas que, al verse privadas de arraigo en el contexto, es­tán destinadas al fracaso.

            ITALIA,  ESPAÑA,  ALEMANIA, FRANCIA

            Las legisla­ciones europeas revisadas por la Comisión comparten diversos  rasgos. Si bien la presencia de bandas armadas o terroristas ha conducido a la adopción de medidas legislativas especiales, en general, tales medidas no han comportado la suspensión del goce y ejercicio de los dere­chos humanos por la totalidad de la población.  Ello porque no se ha recurrido a la suspensión prevista en los artícu­los 15 de la Convención europea para la protección de los derechos humanos y las libertades individuales y 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o bien porque, en el caso de España, existe una disposición constitucional que faculta la suspensión de determinados derechos respecto de personas determinadas en el caso de terrorismo.

            En la generalidad de los casos, las soluciones intentadas apuntan a atacar los núcleos o asociaciones generado­ras de vio­lencia mediante la combinación de recursos genuinamente jurídi­cos y decisiones políticas posi­tivizadas.  De esta suerte, se recurre a las herramientas del derecho para am­pliar los tipos penales existentes, ele­var los montos de las condenas, instaurar procedimientos adecuados a la investigación de la actividad terrorista.

            Por otro lado, se apela a la voluntad política para sacrificar procesamientos y condenas en aras de obtener una ventaja social superior a la de la aplicación de la san­ción, incorporando la figura del "arrepentido". En estos casos, la ley crea factores disgregantes en el seno de las bandas armadas con el propósito de destruirlas desde su pro­pio seno. Al respecto se ha señalado que "los hechos de­mostraron que numerosos terroristas procesados han echado mano del recurso que la ley ofrece, sin plantearse exce­sivos problemas de coherencia ideológica ni mucho menos ética, con tal de obtener una sanción más benigna o la im­punidad, según los casos"[2].

            Especiales disposiciones de la Convención europea facultan a los Estados a aportar restricciones al derecho al respeto de la vida privada y familiar, del domicilio y de la correspondencia, señalando así una diferencia impor­tante respecto del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y de la Convención Americana sobre Derechos Hu­manos.  Esta diferencia es aún más relevante si se tiene en cuenta que este derecho es uno de los más frecuentemente acotados en el marco de las legislaciones antiterroristas reseñadas.

            Cabe, empero, apuntar que en más de una ocasión la transferencia de la decisión que permite interceptar comu­nicaciones de todo tipo a los miembros de las fuerzas de seguridad no se ha compadecido con los parámetros constitu­cionales de los Estados en cuestión.

            Un comentario similar puede efectuarse respecto de la detenciones en sede administrativa sin necesidad de dar in­mediato aviso al juez.

            CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

            El contexto en el que se inscriben las medidas que han sido analizadas por la Comisión es el de una violencia multifacética generada por situaciones sociales congénitas y por factores perfectamente identificados:  la  guerrilla, los paramilitares y el narcotráfico, cuando no también por miembros de las fuerzas de seguridad que se exceden en sus funciones.

            La violencia de que son objeto los miembros del Poder Judi­cial es sólo una de las expresiones de una situación generalizada de la que resulta víctima el pueblo todo.

            En este orden de ideas, pretender escindir la situación por la que atraviesa la judicatura de la situación global carece de toda lógica.  Si ésta mejora, aquélla lo hará también.

            En los últimos dos años, el cuadro de violencia generalizada en Colombia ha conocido la presencia de ciertos signos posi­tivos, aunque recientemente se han presentado de nuevo fenómenos negativos.  Dentro de los primeros, está la adopción de la Constitución Política el 6 de julio de 1991; la desmovilización e incorporación a la vida civil de tres organizaciones guerrilleras:  el Ejército Popular de Liberación (EPL), ahora denominado Esperanza, Paz y Libertad, el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y el grupo indi­genista Movimiento Armado Quintín Lame; y el significativo aumento de los salarios a los miembros del Poder Judicial, entre otros. Es de lamentar, sin embargo, la nueva arremetida narcoterrorista, que llevó al Gobierno del Presidente Gaviria a decretar y renovar las medidas de excepción en virtud de la figura del estado de conmoción interior prevista en la nueva Constitución, y la interrupción de los diálogos entre el Gobierno y la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, integrada por las Fuerzas Armadas Revolu­cionarias de Colombia (FARC), el Ejército de Liberación Na­cional (ELN) y por una fracción disidente del Ejército Popular de Liberación (EPL).

            Si los signos de mejoría de la salud cívica de Colom­bia pueden ser interpretados como otras tantas señales de mejoría de la situación por la que atraviesan los miembros del Poder Judi­cial, el abandono del estado de derecho por parte del Perú no puede sino augurar un mayor daño a la in­dependencia y autonomía de su Poder Judicial. 

            En ambos países existe una opinión pública francamente ad­versa al Poder Judicial. En Colombia es ya un lugar común señalar que la justicia, especialmente el fuero penal, se debate entre la congestión de trabajo y la morosidad en la sustan­ciación de las causas.  En el Perú, se considera que el Poder Ju­dicial es corrupto y excesivamente politizado. 

            De esta suerte se ha generado un círculo vicioso en el cual el Poder Judicial es la causa de la situación por la que  atraviesa y también su efecto.  Así, se asume que la ineficacia del Poder Judicial es la madre de la impunidad y ésta es la que da lugar a los ataques de que aquél es víc­tima. 

            Sin embargo, y más allá de responsabilidades individuales que --indudablemente-- existen y deben ser re­sueltas conforme a derecho, los poderes políticos han hecho escasos esfuerzos para sostener al Poder Judi­cial a fin de que pueda cumplir su función a plenitud. 

            En todo caso, avanzando el propósito de reforzar la inde­pendencia y autonomía del Poder Judicial, en mayor es­cala en Colombia y en menor en el Perú, los gobiernos han intervenido en los asuntos propios de la justicia, modifi­cando su estructura orgánica y sus leyes sustantivas y ad­jetivas.

            Los estados de excepción vigentes por mucho tiempo en ambos Estados, no han respetado la independencia del Poder Judicial, cercenándola y conculcando el derecho a la juris­dicción y al de­bido proceso legal.

            Más allá de la necesidad de la vigencia plena del Es­tado de Derecho, que resguarda adecuadamente el principio de la sepa­ración de poderes, y de la oportunidad y conve­niencia de las me­didas administrativas que permiten dotar a los jueces de los medios materiales idóneos para proteger su seguridad, la au­tonomía, independencia e integridad de los miembros del Poder Judicial apela a la adopción de me­didas que aseguren el acceso irrestricto a la jurisdicción, la sustanciación de las causas conforme al debido proceso legal, y su conclusión en un plazo razonable mediante sen­tencias exhaustivas.

            En este orden de ideas, se estima oportuno formular algunas recomendaciones, tanto en relación con los miembros del Poder Judicial, como frente a ciertas garantías que, sin perjuicio de las situaciones críticas por las que eventualmente atraviesen los Estados, deben caracterizar la administración de justicia, y cuya implementación y adecuación a las circunstancias particulares de cada Estado, corresponde a sus autoridades:

            - garantizar la no intervención de los poderes ejecutivo y legislativo en los asuntos propios del Poder Judicial;

            - dotar al Poder Judicial del apoyo político y de los medios necesarios para que cumpla su función de garante de los derechos humanos a plenitud;

            - asegurar la exclusividad del ejercicio de la jurisdic­ción por parte de los miembros del Poder Judicial, dero­gando las ju­risdicciones especiales;

            - garantizar la inamovilidad de los jueces en tanto dure su buena conducta y la constitución de jurados de enjuiciamiento a los magistrados respecto de los cuales existan acusaciones de mal desempeño de sus funciones;

            - mantener la vigencia del Estado de Derecho, y declarar estados de emergencia solamente cuando ello sea absolutamente necesario, en los términos de los artículos 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, estructurando adecuadamente dicho régimen, de modo que no afecte la independencia de los distintos órganos del poder;

            - consagrar el acceso irrestricto a la jurisdicción e incor­porar, cuando ello sea necesario, a la víctima en calidad de le­gitimada para el ejercicio de la acción puni­tiva;

            - asegurar la efectividad de las garantías judiciales indis­pensables para la protección de los derechos humanos, removiendo los obstáculos que se oponen a su trámite rápido y adecuado;

            - garantizar el debido proceso legal --acusación, de­fensa, prueba y sentencia-- mediante la sustanciación pública de los procesos;

            - devolver a los jueces el derecho de disposición y con­trol sobre las personas privadas de libertad;

            - garantizar el conocimiento inmediato por los jueces de to­dos los hechos y situaciones en los que se restrinjan o suspen­dan los derechos humanos, con independencia de la condición ju­rídica de los imputados;

            - remover los obstáculos procesales que dilatan el pro­cedimiento, de manera que los juicios se sustancien en un plazo razonable y se concluyan mediante sentencias exhaus­tivas;

            - garantizar la sustanciación independiente de las causas pe­nales y de las civiles o contencioso-administrati­vas por indem­nización de daños y perjuicios.