INFORME DE SEGUIMIENTO – LAS MUJERES FRENTE A LA VIOLENCIA Y DISCRIMINACIÓN DERIVADAS DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA

V.       LA RESPUESTA DEL ESTADO COLOMBIANO AL IMPACTO DEL CONFLICTO ARMADO EN LAS MUJERES

A.       Avances en el desarrollo de un marco legislativo, de políticas públicas y de programas de gobierno para proteger los derechos de las mujeres

45.      En el Informe de 2006, la Comisión reconoció los esfuerzos del Estado en la adopción de legislación y políticas públicas para proteger los derechos de las mujeres afectadas por el conflicto armado[102].  No obstante, expresó su preocupación ante la ausencia de una política estatal integral que tome en cuenta el impacto específico del conflicto armado en los derechos humanos de las mujeres; la mirada homogénea estatal hacia las mujeres como objeto de políticas públicas y víctimas del conflicto armado; y la falta de legitimación y protección del trabajo de las defensoras de derechos humanos de las mujeres.

46.      Por lo tanto, la Comisión recomendó al Estado colombiano la adopción de una serie de medidas orientadas a mejorar la implementación de la legislación y políticas públicas existentes, destinadas a proteger a las mujeres contra actos de violencia y  discriminación en el marco del conflicto armado.  Estas medidas comprenden el asignar suficientes recursos para su aplicación efectiva a nivel nacional y local; el implementar iniciativas para difundir los derechos humanos de las mujeres; el fortalecer la capacidad institucional mediante la capacitación a funcionarios públicos; la implementación de mecanismos de coordinación entre los programas; la creación de equipos de trabajo interinstitucionales;  y el desarrollo de indicadores y sistemas de monitoreo para mitigar el impacto del conflicto armado en las mujeres (Recomendaciones 6-19). 

47.      La Comisión destaca como un avance positivo la ratificación y entrada en vigencia del Protocolo Facultativo de la CEDAW realizada el 23 de enero de 2007 en cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión (Recomendación 19).  Asimismo, la Comisión reconoce los esfuerzos del Estado en la adopción de leyes y políticas públicas encaminadas a proteger y garantizar los derechos humanos de las mujeres afectadas por el conflicto armado.  En el periodo de octubre de 2006 a febrero de 2009, se aprobaron las siguientes leyes para proteger los derechos de las mujeres a vivir libres de violencia y discriminación:[103]

-        Ley 1142 de 2007 que reformó parcialmente el Código Penal (Ley 599 de 2000) y el Código de Procedimiento Penal (Ley 600 y 906 de 2000) mediante la cual se eliminó la calidad de querellable del delito de violencia intrafamiliar para que la investigación sea realizada de oficio.  

-        Ley 1146 de 2007 por la cual se crea el Comité interinstitucional consultivo para la prevención de la violencia sexual y atención integral de los niños, niñas y adolescentes abusados sexualmente.

-        Ley 1232 de 2008 por la cual se modifica la Ley 82 de 1993 sobre las Mujeres Cabezas de Familia y se establece la obligación estatal de brindar protección especial e implementar acciones positivas en materia de acceso a la educación, vivienda, desarrollo empresarial y productivo para las mujeres cabeza de familia.

-        Ley 1257 de 2008 por la cual se dictan formas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los códigos penal, de procedimiento penal, la ley 294 de 1996 y otras disposiciones.

-        Decreto 1290  de 2008 por el que se creó un programa administrativo de reparaciones para las víctimas de grupos armados ilegales.

48.      La Comisión considera que dichas leyes constituyen avances notables en el marco normativo del Estado para reconocer y proteger los derechos humanos de las personas frente actos de violencia y discriminación. En este sentido, la Comisión destaca la obligación del Gobierno Nacional, los departamentos, los distritos y los municipios de dar un tratamiento preferente a las mujeres cabeza de familia en situación de desplazamiento forzado, establecida en la Ley 1232 de 2008[104]. Sin embargo, a la Comisión le preocupa que la mayoría de estas leyes no contienen disposiciones específicas para garantizar los derechos de las mujeres afectadas por el conflicto armado[105].  Por lo tanto, la Comisión reitera su recomendación de adoptar y reformar la legislación existente, de acuerdo con las recomendaciones de órganos nacionales e internacionales, para proteger los derechos de las mujeres dentro del conflicto armado (Recomendación 8).

49.      Respecto de la Ley 1257 de 2008, la Comisión destaca el establecimiento de medidas de sensibilización y prevención para proteger los derechos de las mujeres víctimas de la violencia causada por el conflicto armado. Entre estas medidas, se encuentran la obligación del Estado de fortalecer la presencia de las instituciones estatales en las zonas geográficas afectadas por el conflicto armado; desarrollar programas de prevención, protección y atención para mujeres desplazadas; y el adoptar medidas para investigar y sancionar actos de violencia cometidos por los actores del conflicto armado en contra de mujeres y niñas[106].  No obstante, la Comisión ha recibido información sobre el bajo conocimiento en la apropiación y aplicación de esta ley por parte de los funcionarios públicos y que todavía no se lleva a cabo su reglamentación[107]. De acuerdo con los informes de la Corporación Casa de la Mujer y la Ruta Pacífica de las Mujeres, la mayoría de los departamentos del país, no han podido responder a las solicitudes de información de las organizaciones sobre las medidas de sensibilización que deben implementar de acuerdo con la Ley 1257[108]. Tampoco se ha incluido la problemática de la violencia contra las mujeres (o se ha incluido inadecuadamente) en las agendas de los Consejos de Política Social y en los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales, según lo establece la nueva legislación.[109] Por ende, recuerda al Estado su recomendación de poner en práctica de manera adecuada la legislación nacional destinada a proteger a las mujeres de la violencia (Recomendación 6).

50.      Sobre la Ley 1257 de 2008, el Estado indica que la ley entró en vigencia en diciembre de 2008 y reconoce la necesidad de reglamentar algunos artículos “para su plena aplicación”, y para ello, “está adoptando las medidas necesarias para adelantar un proceso interinstitucional coordinado y responsable para permitir el avance en la materia”[110].   

51.      En cuanto a las políticas nacionales, la Comisión observa la adopción de una serie de planes y programas implementados por la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer (CPEM) para proteger los derechos de las mujeres a vivir libres de discriminación y violencia.  En este sentido, destaca el Plan estratégico para la Defensa de los Derechos de la Mujer ante la Justicia a partir de agosto del 2008, que incluye un portafolio de proyectos para mujeres desplazadas, rurales y marginadas[111]. Asimismo, destaca la “Estrategia Integral para la prevención, atención y erradicación de todas las formas de violencia de género en Colombia”, que comprende medidas de prevención y atención de la violencia contra las mujeres y la implementación de un modelo integral de atención a víctimas de violencia en cuatro territorios del país[112]. La Comisión también valora la firma de un convenio para el Proyecto de Prevención de la Violencia Intrafamiliar en Familias con Integrantes Desmovilizados, cuyos objetivos son el prevenir y atender la violencia intrafamiliar contra las mujeres de familias desmovilizadas o con integrantes de grupos armados desmovilizados[113].  El Estado asimismo presenta información sobre la creación de Mesas Departamentales Interinstitucionales para Erradicar la Violencia contra la Mujer lo que “permitirá aunar esfuerzos para la articulación, coordinación y cooperación entre las autoridades competentes en el tema, a fin de lograr la atención integral diferenciada, accesible y de calidad a las víctimas de violencia contra la mujer y permear los sistemas regionales[114].

52.      No obstante estos esfuerzos, a la Comisión le preocupa que los programas y proyectos sobre violencia de género y justicia implementados por la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer no cuentan con acciones específicas para abordar la violencia contra las mujeres agravada por los actores del conflicto armado y las necesidades de todas las mujeres afectadas en este contexto. Por lo tanto, reitera su recomendación de adoptar una política estatal integral que aborde el impacto específico del conflicto armado en las mujeres (Recomendación 1). También continúa preocupando a la Comisión que dicha institución no tenga los recursos suficientes para coordinar efectivamente la estrategia de género en todos los sectores del gobierno[115].  Por lo tanto, reitera su recomendación de fortalecerla a nivel de recursos humanos y financieros (Recomendación 13).

53.      Por otra parte, el Estado manifestó la existencia de un sistema de alertas tempranas para prevenir violaciones de derechos humanos que cuenta con un mecanismo para recopilar información, procesarla y producir informes de riesgo y mediante el cual se está trabajando en la adopción de medidas para proteger los derechos de las mujeres afectadas por el conflicto armado[116].  La Comisión valora la adopción de este Sistema de Alertas Tempranas que, de acuerdo con la información proporcionada por el Estado, se “coordina con otras entidades como, la Fiscalía, la Comisión Nacional de Reparaciones, la Defensoría del Pueblo, las gobernaciones y las organizaciones particulares, la adopción de medidas urgentes para la protección y atención a las niñas, adolescentes y mujeres en situación de desplazamiento forzado, en las zonas de riesgo”[117].  Por lo tanto, la Comisión insta al Estado a que continúe el fortalecimiento de sus mecanismos de coordinación y comunicación entre los programas y servicios nacionales y locales destinados a mujeres víctimas de violencia y discriminación agravadas por el conflicto armado (Recomendación 12).

54.      De igual forma, la CIDH destaca las campañas realizadas en los medios masivos de comunicación para sensibilizar sobre la violencia de género y los estereotipos sexistas y la adopción del programa “Alfabetización de las Mujeres sobre sus derechos” a nivel nacional para la prevención de la violencia doméstica contra las mujeres[118]. Por lo tanto, insta al Estado a que continúe sus esfuerzos para difundir los derechos humanos de las mujeres (Recomendación 9).  La Comisión también celebra la realización de capacitaciones y talleres del Ministerio de la Protección Social a personal del sector salud sobre violencia de género y las acciones del  Ministerio de Defensa para la capacitación y promoción de los derechos humanos de las mujeres en las fuerzas armadas[119](Recomendación 10).  Sin embargo, la Comisión ha tenido escaso conocimiento de capacitaciones y talleres donde se aborden específicamente las manifestaciones de violencia contra las mujeres derivadas del conflicto armado[120].

55.      La CIDH observa los esfuerzos del Estado para promover la participación cívica y política de las mujeres, a través de los Consejos Comunitarios de Mujeres y de Consejos Participativos de Mujeres Cafeteras, y considera positiva la representación multidisciplinaria de las mujeres líderes en los Consejos, entre las cuales se encuentran representantes de las mujeres en situación de desplazamiento, afrocolombianas, indígenas y mujeres cabezas de familia[121].  La Comisión insta al Estado a que continúe implementado medidas para incrementar la participación de las mujeres en la vida social, política y económica del país a nivel nacional y local (Recomendación 59).

56.      A pesar de estos avances, la Comisión observa que las políticas nacionales, tales como la política de defensa de seguridad democrática (2007-2010), no se han puesto en práctica de manera adecuada para proteger a las mujeres contra actos de violencia y discriminación (Recomendación 6).  De la información recibida de una variedad de fuentes[122], la Comisión nota que constituye todavía un desafío la implementación de los programas estatales de forma articulada y coordinada, con suficientes recursos públicos y humanos, para proteger, garantizar y restituir los derechos de las mujeres víctimas de violencia y discriminación derivada del conflicto armado. Al respecto, la Comisión reitera que las políticas públicas en el área de protección de la ciudadanía deben incorporar las necesidades específicas de las mujeres afectadas por el conflicto armado, tales como los riesgos de sufrir violencia sexual, el impacto del desplazamiento forzado, las consecuencias negativas de la violencia en la vida reproductiva de las mujeres, entre otras (Recomendación 19). 

B.      Perspectiva y mirada homogénea del Estado hacia las mujeres afectadas por el conflicto armado

57.      En su Informe de 2006, la Comisión expresó su preocupación respecto de la perspectiva y mirada de las mujeres como un grupo objeto y beneficiario de las políticas públicas, lo que se traduce en una respuesta que no considera las diversas particularidades que pueden necesitar distintos grupos de mujeres, como las indígenas y afrocolombianas[123].  Por lo tanto, recomendó diseñar y adoptar políticas estatales que tomen en cuenta las necesidades específicas de las mujeres indígenas y afrocolombianas dentro del conflicto armado y adoptar medidas para garantizar sus derechos, tales como: reforzar la inversión social en los ámbitos de justicia, salud y educación para aliviar el impacto del conflicto armado; fortalecer sus liderazgos; respetar y proteger sus territorios ancestrales; desarrollar iniciativas de recopilación de información y estadísticas sobre su situación específica; y promover sus derechos mediante campañas de difusión (Recomendaciones 37 a 45).

58.      En este sentido, el Estado informó que el Proyecto Integral para la Prevención de la Violencia Basada en el Género “presta atención especial a las diferentes violencias que sufren las mujeres indígenas y afrocolombianas”[124].  También manifestó que en el marco del Programa de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia con la Unión Europea, se han desarrollado “Laboratorios de Paz” para promover iniciativas de paz y desarrollo local en algunas zonas de conflicto del país, que han beneficiado a mujeres y grupos étnicos[125]. Asimismo, se informó de la ejecución del programa Embera Wera para promover los derechos humanos de las mujeres emberá. El proyecto tiene como beneficiarias directas a 300 mujeres indígenas de esta población y tiene como objetivos sensibilizarlas sobre prácticas contrarias a sus derechos reproductivos; fortalecer sus liderazgos y el conocimiento de sus derechos humanos, en especial sobre salud sexual y reproductiva.[126]  La Comisión valora la implementación de estos programas, pero observa que las políticas públicas actuales no cuentan con acciones específicas para garantizar los derechos de las mujeres indígenas y afrocolombianas afectadas por el conflicto armado. Por lo tanto, reitera su recomendación de diseñar y adoptar políticas públicas que tomen en cuenta las necesidades de las mujeres indígenas y afrocolombianas dentro del conflicto armado (Recomendación 37).

59.      La Comisión destaca la presentación del proyecto “Mujeres Indígenas, Conflicto Armado y Medio Ambiente en Colombia” que busca fortalecer las organizaciones indígenas de los pueblos Arhuaco, Wiwa , Kankuamo, Pastos, Uitoto y Ticuna para afrontar los efectos del conflicto armado en el acceso, uso, control y propiedad de los recursos naturales[127].  Sin embargo, a la Comisión le preocupa que el Estado no cuente con los recursos financieros y humanos para su efectiva realización, ni con mecanismos de coordinación y comunicación entre las instituciones con responsabilidades para implementarlo.  Por lo tanto, reitera su recomendación de reforzar la inversión social en las mujeres indígenas en los ámbitos de salud, justicia y educación para aliviar los efectos del conflicto armado (Recomendación 38).

60.      Por otra parte, el Estado también había informado a la Comisión del Proyecto “Políticas públicas, mujeres afro-colombianas e indígenas el reto para la inclusión en el desarrollo local” para incrementar “la capacidad de gestión de las mujeres y los pueblos indígenas de Guambiana, Arhuaco, Wiwa, Kankuamo y afrocolombianas (Villa Rica – Cauca), con el fin de incluir sus necesidades en los procesos de desarrollo, en los contextos de riesgo o situación de desplazamiento”[128]. Sin embargo, del último informe del Estado, la CIDH observa que este proyecto únicamente se aplicó en beneficio de mujeres indígenas de los pueblos de Pastos en el municipio de Tumbal y Pastas (Departamento de Nariño) y que no se desarrollaron acciones específicas para mujeres de otros pueblos indígenas ni para mujeres afrocolombianas afectadas por el conflicto armado.

61.      En relación con las mujeres indígenas y afrocolombianas desplazadas, la CIDH destaca el Auto 092 de 2008, emitido en seguimiento de la sentencia T-025 de 2004 para proteger los derechos de las mujeres desplazadas, mediante el cual la Corte Constitucional de Colombia constató que dichas mujeres “sufren un triple proceso de discriminación por ser mujeres, por haber sido desplazadas, y por pertenecer a grupos étnicos”[129], y que “no existen medidas oficiales para visibilizar estos cuadros agudos de vulnerabilidad, ni para comprender el rol femenino específico que cumplen las mujeres indígenas o afrodescendientes en su respectiva comunidad, y los impactos que surte el desplazamiento forzado sobre el ejercicio del mismo”[130].  Por lo tanto, la Corte Constitucional de Colombia ordenó al Director de Acción Social que diseñara e implementara el Programa de Protección de los Derechos de las Mujeres Indígenas Desplazadas  y el Programa de Protección de los Derechos de las Mujeres Afrodescendientes Desplazadas[131].  De acuerdo con la resolución de la Corte Constitucional, ambos programas deben adoptar un enfoque sub-diferencial complementario de edad y discapacidad dentro del enfoque diferencial de género y etnia[132].

62.      Respecto del Programa de Protección de los Derechos de las Mujeres Indígenas Desplazadas, el Estado informó que está en proceso de socialización del Auto 092 del 2008 emitido por la Corte Constitucional y en la identificación de propuestas de trabajo con las organizaciones indígenas para el diseño del programa, para lo cual se realizó un taller en el 2009 con la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC)[133].  Asimismo, informó que la estrategia del programa tiene 3 componentes: prevención, protección y atención del desplazamiento forzado en las mujeres indígenas[134].  En cuanto al Programa de Protección de los Derechos de las Mujeres Indígenas Desplazadas, se informó que se han realizado sesiones de trabajo con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para garantizar un acceso preferente de las mujeres afrocolombianas desplazadas en los subsidios de vivienda[135]. La Comisión valora los esfuerzos del Estado para diseñar los programas ordenados por la Corte Constitucional con la participación de las mujeres indígenas y afrocolombianas (Recomendación 41).  Sin embargo, nota que el Estado no ha adoptado medidas suficientes para implementarlos de manera integral según los lineamientos de la Corte Constitucional de Colombia, por lo cual reitera sus recomendaciones de implementar de forma efectiva la sentencia T-025 de 2004 (Recomendación 30), así como las recomendaciones del Comité para Eliminar la Discriminación Racial de asignar recursos humanos y financieros adicionales para dar cumplimiento a dicha sentencia y a sus resoluciones complementarias (Auto 092 de 2008 y autos 004 y 005 de 2009)[136].

63.      Asimismo, la Comisión ha tomado conocimiento de que las políticas públicas del gobierno de atención al desplazamiento indígena no toman en cuenta las múltiples manifestaciones de violencia y discriminación que afectan a las comunidades, particularmente a las mujeres, ni se ha garantizado una atención diferenciada a las mujeres indígenas en situación de desplazamiento, que incluya, entre otras cuestiones: traductores, atención médica y acompañamiento acorde con sus tradiciones culturales[137].  Al respecto, la organización de derechos humanos CODHES ha señalado que “los programas actuales del gobierno son de corte asistencialista y no toman en cuenta las necesidades de las mujeres indígenas”[138]. Por lo tanto, la Comisión insta al Estado a “diseñar y adoptar políticas culturalmente pertinentes, con la participación de las mujeres indígenas y afrocolombianas, dirigidas a las protección de las mujeres desplazadas de estos grupos” (Recomendación 41).

64.      Asimismo, la Comisión nota que el Estado no ha adoptado suficientes medidas para que las mujeres indígenas accedan a la justicia (Recomendación 37).  La Comisión ha recibido información de que las autoridades judiciales continúan sin otorgar un tratamiento diferenciado a las mujeres dadas sus diversas condiciones de edad, etnia, discapacidad y de desplazamiento forzado[139].  Por ejemplo, la Corporación Sisma Mujer ha manifestado que “ni las autoridades judiciales toman en cuenta su cosmovisión, ni existen peritos especializados que permitan identificar las particulares afectaciones de la violencia sexual en mujeres indígenas”[140]. Resulta preocupante que esta homogenización en el tratamiento se traduce en nuevos actos de discriminación que afectan el derecho a la justicia.

65.      En relación con las mujeres afrocolombianas, la Comisión observa que las políticas nacionales existentes continúan sin tomar en cuenta la grave situación de desplazamiento forzado que enfrentan estas mujeres. Al respecto, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD), expresó su preocupación al Estado colombiano de que “las mujeres y los niños de las comunidades afrocolombianas e indígenas sean particularmente vulnerables entre la población de desplazados y carezcan de una asistencia y protección eficaces y diferenciadas”[141].  En este sentido le recuerda al Estado que las políticas nacionales destinadas a avanzar los derechos de todas las mujeres deben contemplar las necesidades específicas de las mujeres afrocolombianas (Recomendación 37).

66.      De acuerdo con la información proporcionada por las organizaciones de la sociedad civil, las mujeres afrocolombianas en situación de desplazamiento consideran que las políticas públicas estatales deben hacer hincapié en la prevención y protección de esta manifestación de la violencia contra las mujeres causada por el conflicto armado[142]. Asimismo, la Comisión nota que persisten los desafíos para proteger los derechos de las mujeres afrocolombianas desplazadas por el conflicto armado, específicamente en la defensa de sus territorios, la adquisición de una vivienda digna; el acceso y prestación de servicios de salud, en especial de salud sexual y reproductiva, la educación y en la protección frente al abuso el acoso y la violencia sexual.  De igual forma, la Comisión observa que el Estado no ha adoptado medidas suficientes para integrar en las políticas públicas acciones para promover y fortalecer el liderazgo y la participación política de las mujeres afrocolombianas en el contexto del conflicto armado, sobre todo en el caso de las mujeres desplazadas (Recomendación 43).

C.       Diagnóstico y Prevención de la Violencia

67.      En su Informe de 2006, la Comisión recomendó al Estado crear y mejorar los sistemas y registros de información estadística y cualitativa de incidentes de violencia y discriminación contra las mujeres; uniformar los sistemas de información; implementar medidas para que los sistemas de información reflejen adecuadamente la situación de discriminación y violencia derivadas del conflicto armado a nivel nacional y local; desagregar la información estadística tomando en cuenta las variables de sexo, raza, edad y etnia; mantener estadísticas confiables y actualizadas; incorporar la problemática de la violencia sexual en las estadísticas existentes; promover que la información recogida por entidades estatales sea procesada con perspectiva de género; e impulsar un formulario único para recoger información sobre incidentes de violencia y discriminación (Recomendaciones 20 a 27).

68.      Al respecto, el Estado informó que la Consejería Presidencial de Equidad para la Mujer (CPEM), está en un proceso de estudio, diseño y reformulación de indicadores de género, incluida la violencia de género, de acuerdo con los estándares internacionales[143]. Para dichos fines se constituyó una Mesa Interinstitucional con la Policía Nacional y con el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.  En este sentido, la Comisión reconoce los esfuerzos del Estado para promover que la información recogida por entidades estatales sea procesada con perspectiva de género (Recomendación 27).

69.       La Comisión también destaca el conjunto de 31 indicadores de género elaborado por la Defensoría del Pueblo para el monitoreo del conflicto armado y su afectación en las mujeres[144]. Estos indicadores fueron formulados para ser incorporados en el sistema de alertas tempranas de la Defensoría tomando en cuenta la vulnerabilidad, las amenazas y la protección y prevención específica de las mujeres en relación con el conflicto armado[145]. La Comisión insta al Estado a que  continúe con la difusión e implementación de estos indicadores.

70.      La Comisión reconoce los avances en sistemas de estadísticas oficiales, ya que a partir del 2007, el Instituto Nacional de Medicinal Legal y Ciencias Forenses registra en las estadísticas sobre violencia y homicidios, a los actores del conflicto armado que cometen estos actos (Recomendación 24)[146].  De igual forma, el Estado informó que a partir del 1º de enero de 2009 se inició el funcionamiento del Sistema de Información de Estadísticas Indirectas (SINEI) y se  ha logrado “el acceso a los datos de diferentes zonas del país, incluso de las áreas del conflicto, con lo cual a mejorado la información sobre víctimas de violencia atendidas por el sistema médico legal”[147]. En virtud de los avances logrados, la Comisión considera importante que el Estado tome medidas para  desagregar en los cifras oficiales sobre violencia y discriminación los factores como la raza y la etnia (Recomendación 23).

71.      La Comisión también reconoce los esfuerzos del Estado para registrar la incidencia de la violencia sexual mediante la elaboración de un manual y una ficha de documentación para la sistematización de casos de violencia sexual en el marco del conflicto armado[148]. Por lo tanto, exhorta al Estado a diseñar formularios para recoger información que otras manifestaciones de violencia y discriminación contra las mujeres que puedan ser utilizados en todos los sectores de gobierno (Recomendación 27). Sin embargo a la Comisión le preocupa que no se hayan adoptado medidas suficientes para superar el subregistro oficial que enmarca las investigaciones de violencia sexual en delitos como el homicidio o la tortura y por lo tanto estos delitos suelen no ser investigados[149].  De acuerdo con la información proporcionada por la sociedad civil, “aún no existen sistemas de información, ni categorías de registro por parte de las instituciones públicas que crucen los hechos de violencia sexual con el conflicto armado y el desplazamiento”[150].

72.      Asimismo, la Comisión ha recibido información de que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, que realiza los exámenes médico legales a personas víctimas de violencia sexual con fines de judicialización, sólo cubre al 65% de la población[151].  En cuanto a los homicidios de mujeres, se ha reportado que en el 68% de los casos en el 2007 y 70% en el 2008 no se registró la información sobre las circunstancias en que ocurrieron los hechos[152]. Por ende, la Comisión reitera su recomendación de implementar medidas para que las estadísticas reflejen adecuadamente la situación a nivel nacional y local (Recomendación 22).

73.      En este sentido, la Comisión considera que todavía constituye un desafío la creación y mejoramiento de los sistemas y registros de información estadística y cualitativa de incidentes de violencia (Recomendación 20). Las organizaciones de la sociedad civil han manifestado que: “las instituciones que prestan servicios a mujeres víctimas de violencia sexual no cuentan con sistemas de detección y registro apropiados, ni con personal capacitado en el uso de los sistemas”[153].  De acuerdo la Procuraduría General de la Nación,  “el 46 por ciento de las entidades territoriales manifestaron no haber realizado acciones de diagnóstico, en el caso de la violencia intrafamiliar, y el 50%, en relación con la violencia sexual” [154].  Asimismo, la Procuraduría informó que “las Secretarías de Salud no cuentan con registros sobre atención a las víctimas de estas clases de violencia, lo cual permite advertir que el sistema de vigilancia epidemiológica para violencias o no opera o su operación es precaria”[155]. Por lo cual, la Comisión reitera su recomendación de incorporar problemas como la violencia sexual, ya reflejados en estadísticas existentes, para diseñar políticas públicas destinadas a mitigar los efectos del conflicto armado en las mujeres (Recomendación 25).   Asimismo, el Estado observa que mediante la Ley 1009 de 2006, se aprobó la creación “de forma permanente” del Observatorio de Asuntos de Género, como una herramienta de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer para “investigar, documentar, sistematizar, analizar y hacer visible la situación de las mujeres y la equidad de género en Colombia, con el objeto de formular recomendaciones en materia de políticas, planes, programas y normas, que contribuyan a cerrar las brechas de equidad de género en el país”[156].

D.       Administración de Justicia

74.      En su Informe de 2006, la Comisión recomendó al Estado para garantizar el acceso adecuado de las mujeres a la justicia: diseñar una política estatal integral y coordinada, con recursos públicos suficientes para que los actos de violencia sean adecuadamente sancionados y reparados; adoptar las medidas necesarias para prevenir, castigar y erradicar dichos actos; así como fortalecer la capacidad institucional del sistema de administración de justicia para enfrentar la impunidad; y garantizar la debida diligencia en la investigación, sanción y reparación de los actos de violencia contra las mujeres en el marco del conflicto armado (Recomendaciones 46- 56).

75.      Sobre las recomendaciones de la CIDH en el área de la administración de la justicia, el Estado destaca que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF) está aplicando dichas recomendaciones en la medida en que el programa institucional se propone: “visibilizar la violencia basada en género con especial énfasis en el desplazamiento forzado y sensibilizar a los funcionarios sobre su reconocimiento y su abordaje diferencial”[157].

76.      Al respecto, El Estado informó que se puso en marcha el Proyecto Eurosocial de Acceso a la Justicia para establecer rutas interinstitucionales en la prevención y atención integral de las mujeres[158].  La Comisión destaca la implementación del Programa de Atención a Víctimas y Testigos de la Fiscalía y del Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia para mejorar la protección de víctimas y testigos en los procesos penales[159].  Asimismo, la Comisión valora el aumento de recursos para fortalecer al sistema de justicia y la creación de 2.166 nuevos cargos en el sector de justicia desde enero de 2008[160]. 

77.      El Estado informó que la Fiscalía General de la Nación adoptó las siguientes estrategias[161] para combatir la violencia contra las mujeres en el contexto del conflicto armado: 1) La implementación de modelos interdisciplinarios e interinstitucionales de atención integral a víctimas que simplifiquen trámites y gestiones, eviten el maltrato y la doble victimización hacia las mujeres. El objetivo del modelo de atención es articular las competencias de las instituciones con responsabilidades para erradicar la violencia sexual, optimizando los recursos humanos y económicos para evitar el maltrato institucional, principalmente hacia mujeres, niñas y adolescentes. 2) Una metodología diferenciada para investigar casos de violencia sexual exacerbada por grupos al margen de la ley. Se han diseñado herramientas para mejorar la eficiencia en el trámite de las investigaciones, a través de técnicas de entrevista y la observancia del enfoque psicosocial. 3)  La realización de jornadas de estudio para el tema de la violencia sexual en el marco del conflicto armado. Se han impartido talleres a los fiscales seccionales y policías judiciales sobre estrategias para la investigación de delitos de violencia sexual del conflicto armado. 4) La creación de Unidades de Asuntos Humanitarios para la investigación y sanción de conductas lesivas de la dignidad de las mujeres. 5) La implementación de Comités Técnico Jurídicos de Evaluación, compuestos por directores y fiscales seccionales, que se reúnen mensualmente para identificar dificultades en las investigaciones y formular soluciones procesales.

78.      La Comisión valora positivamente estas acciones, así como las estrategias concretas señaladas por la Fiscalía en la investigación de casos de violencia sexual tales como: la elaboración de un registro de víctimas de violencia sexual; analizar la viabilidad jurídica de reabrir las investigaciones en casos archivados; la designación de una fiscal para asumir el conocimiento de las investigaciones; efectuar la asignación especial de investigaciones a la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario; generar espacios de interlocución con la sociedad civil; y la adopción de la Guía de investigación de delitos de violencia sexual en el contexto del conflicto armado, elaborada por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia[162].

79.      No obstante estos avances, la Comisión ha recibido información de una variedad de fuentes[163] constatando que el Estado actualmente no cuenta con una política estatal integral y coordinada que garantice el acceso a la justicia de las víctimas del conflicto armado y restituya sus derechos (Recomendación 46).  La ausencia de esta política ha tenido como consecuencia que “el Estado no haya avanzado en la investigación de los casos registrados sobre violencias de género en el marco del conflicto”[164]. De acuerdo con dichas fuentes, la Comisión nota que los programas existentes contienen limitaciones para brindar una atención integral y diferenciada a las mujeres víctimas del conflicto y proteger a las víctimas y testigos. Entre estas limitaciones se encuentran: la falta de medidas para garantizar la participación constante de las víctimas y testigos en los procesos judiciales; la ausencia de condiciones para proporcionar seguridad y protección a las víctimas y testigos y garantizar su acceso a la justicia; y una falta de coordinación entre los programas y limitaciones en su cobertura.  Esto ha ocasionado que se remita a las víctimas de un programa a otro sin obtener la protección efectiva en varios casos.  Por otra parte, las organizaciones internacionales señalan que la ausencia de una política estatal integral se debe en gran medida, “a que ni las mujeres ni las organizaciones han podido participar en el diseño y formulación de estas políticas”[165]. La Comisión observa con preocupación que el Estado no ha generado mecanismos de participación para incluir las voces de las mujeres y de las organizaciones de la sociedad civil en la formulación e implementación de los programas de atención de la violencia de género, como lo ha recomendado la Comisión (Recomendación 60).

80.      Asimismo, la Comisión nota la persistencia de obstáculos para que las mujeres víctimas de violencia y discriminación tengan un acceso adecuado a la justicia. La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en su informe de 2009 señaló que: “Entre las víctimas, las mujeres son las que han enfrentado el mayor número de obstáculos y estigmatización en la búsqueda de justicia, y las que han sufrido con mayor severidad el desplazamiento por temor a represalias y amenazas”[166]. De acuerdo con la información de las organizaciones de la sociedad civil, en el acceso a la justicia las mujeres enfrentan: “dificultades derivadas de la ausencia de normatividad, la falta de garantías procesales, exiguos e inadecuados mecanismos de seguridad para ellas y las/los testigos, la corrupción y miedo a las represalias de los grupos paramilitares”[167].  Las investigaciones académicas también han señalado otros obstáculos tales como: la persistencia del conflicto armado en sí mismo, la falta de legitimidad de las instituciones estatales, la existencia de patrones socioculturales discriminatorios hacia las mujeres, y las condiciones económicas de las víctimas del conflicto[168].  Particularmente en la atención de casos de violencia sexual, los obstáculos vinculados a las valoraciones tradicionales que se tienen de las mujeres, siguen impidiendo su acceso a la justicia. Entre estas valoraciones se encuentran: la falta de reconocimiento de las mujeres como sujetos de derecho, la prevención de la denuncia por constituir una ofensa contra la dignidad de la familia; la consideración de que las mujeres provocan los hechos violentos y la justificación de la conducta del agresor; la inversión de la carga probatoria que resulta en una falta de investigación de los hechos por las autoridades y la sanción moral y social contra las víctimas de violencia sexual[169].

81.      La Comisión también observa que las políticas estatales de atención a las mujeres víctimas de la violencia sexual en el marco del conflicto armado continúan siendo inadecuadas y revictimizando a las mujeres[170].  En este sentido, las organizaciones de la sociedad civil colombianas han conocido de casos “en los que las autoridades al recabar información sobre los delitos sexuales han ido a las comunidades a buscar a las mujeres para que denuncien, sin tener en consideración si éste es su deseo, si su familia y comunidad saben de los hechos y si la denuncia puede generar un mayor traumatismo en la víctima y su núcleo social”[171].  La extradición de los líderes de grupos paramilitares a Estados Unidos ha sido un nuevo elemento para la revictimización de las víctimas “al no poder acceder por lo menos a una verdad parcializada de los crímenes perpetrados”[172]. En este sentido, la Comisión ha expresado reiteradamente su preocupación por el impacto de la extradición de dichos líderes en el esclarecimiento de graves crímenes perpetrados durante el conflicto armado en Colombia y los obstáculos sustanciales que este proceso genera para garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación[173]. Asimismo, persiste la desconfianza de las mujeres en el sistema de justicia, especialmente en las víctimas de violencia sexual perpetrada por los actores del conflicto.  De acuerdo con la Corporación Sisma Mujer, “en los casos en los que las agresiones han sido por parte de agentes del Estado o grupos paramilitares, la confianza en los programas de protección oficiales son menores y, en algunos casos, las mujeres prefieren no denunciar antes que confiar en las instituciones públicas”[174].

82.      De igual forma, la Comisión observa que el Estado no ha dado un cumplimiento integral al Auto 092 de 2008 para proteger y garantizar los derechos de las mujeres víctimas de violencia sexual.  En dicha resolución, la Corte Constitucional constató la gravedad de la situación de la violencia sexual en el marco del conflicto armado e hizo hincapié en los riesgos provocados por este tipo de violencia en las mujeres[175]. Ante la ausencia de una política estatal adecuada a esta problemática, la Corte consideró que el Estado debía dar una respuesta “al fenómeno de la violencia sexual a la que han estado y están expuestas las mujeres colombianas en el marco del conflicto armado dentro del más alto nivel de prioridad de la agenda oficial de la Nación”[176]. Adicionalmente, remitió a la Fiscalía General de la Nación 183 casos de violencia sexual para que los investigara y ordenó que se garantizara “una supervigilancia particularmente estricta sobre el desarrollo de los procesos investigativos y de restitución de derechos fundamentales”[177].  Sobre el trabajo de la Fiscalía en casos de violencia sexual, el Estado informa que se han creado “modelos de investigación especial y atención integral para víctimas de violencia sexual e intrafamiliar, a través de los Centros de Atención a Víctimas de Violencia Intrafamiliar (CAVIF) y los Centros de Atención Integral a Víctimas de Violencia Sexual (CAIVAS), orientados a la articulación de las competencias que por mandato legal y constitucional cumplen diversas entidades estatales comprometidas con la defensa de los derechos de las mujeres, los niños, niñas y adolescentes”[178].

83.      Con base en la información proporcionada por la sociedad civil y a los informes del Estado,[179] la Comisión observa que no se ha adoptado una política criminal integral, ni se ha dado un alto nivel de prioridad a la problemática de la violencia sexual como lo ordenó la Corte Constitucional.  Resulta preocupante que la violencia sexual en contra de las mujeres cometida en el marco de masacres, homicidios y ataques colectivos a comunidades por parte de los actores del conflicto armado no sea investigada.  De acuerdo con la información de la sociedad civil, a pesar de que las víctimas de violencia sexual presentan las denuncias, las autoridades no investigan estos delitos porque “no los consideran importantes”[180]. 

84.      Por otra parte, la Comisión observa que persisten las deficiencias en la atención psicosocial especializada a las mujeres víctimas de violencia sexual. Se ha reportado que no hay suficiente personal en las instituciones de administración de justicia para brindar la atención psicológica necesaria a las víctimas en las diversas etapas del proceso penal, y que el personal existente tampoco cuenta con la capacitación adecuada para brindar atención psicosocial[181].  De igual forma, se ha documentado que la estrategia de la Fiscalía no ha garantizado una protección integral a las víctimas de violencia sexual en los procesos penales. Al respecto, se ha notado una falta de medidas para a) superar los riesgos de seguridad que enfrentan las mujeres víctimas de violencia sexual y que las inhibe a denunciar; b) dar un acompañamiento y protección adecuada a las mujeres que denuncian; y c) mejorar la comunicación y coordinación entre las instituciones que implementan programas de protección y la Fiscalía[182]. Las organizaciones de la sociedad civil también han manifestado que “la Fiscalía generalmente no suministra información a la víctima sobre el procedimiento que se surtirá en el caso, los derechos que tiene dentro del proceso, las pruebas que serán recopiladas, etc.”[183]. Por lo tanto, la Comisión reitera su recomendación de adoptar medidas suficientes para asegurar que las mujeres víctimas de violencia conozcan sus derechos dentro del sistema judicial (Recomendación 52). 

85.      La Comisión continúa recibiendo información de que la ausencia de mecanismos adecuados y eficientes de seguridad y protección para las mujeres víctimas de violencia sexual es uno de los principales factores que inhibe la denuncia y contribuye a que estos delitos queden en la impunidad[184].  La Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto Armado ha documentado casos en los que “en las sedes del programa de protección a los que llegan mujeres víctimas han llegado también agresores de grupos paramilitares que pertenecían a los bloques que victimizaron sexualmente a las mujeres, con los que se vulnera la protección y además se revictimiza a la mujer”[185].  De igual forma, se han documentado una serie de deficiencias en los programas estatales de protección a las víctimas de violencia sexual perpetrada por los actores del conflicto armado. Entre estas se encuentran: las demoras entre la solicitud de protección y la emisión de órdenes de protección que pueden llevar a la materialización de las amenazas; las instrucciones de auto-protección por parte de las autoridades y la escasa asistencia de la policía; el trasladado a integrantes de bloques paramilitares responsables de agresiones sexuales a los lugares donde se ubican las víctimas; la revictimización de las mujeres en el análisis de los riesgos y la clasificación de los riesgos como ordinarios; la persistencia de patrones de género discriminatorios hacia las mujeres en los programas de protección por parte de los funcionarios públicos (desconfianza en el dicho de la víctima, idea de que la violencia contra las mujeres es un hecho normal y de que es un delito menor)[186].  Sobre los programas de protección a cargo de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Interior y de Justicia, el Estado asevera que “no obstante que para el acceso a los mismos se debe cumplir con unos requisitos mínimos, estos están diseñados de tal manera que se pueden activar mecanismos de protección de emergencia cuando se tiene conocimiento de un riesgo inminente que pueda vulnerar los derechos a la vida, integridad, seguridad de los potenciales beneficiarios/as de tales medidas.”[187]

86.      En cuanto a los 183 casos de violencia sexual remitidos por la Corte Constitucional a la Fiscalía General de la Nación, preocupa a la Comisión el envío de 117 casos de violencia sexual a las Fiscalías Seccionales[188].  La Comisión observa que las investigaciones de los casos de violencia sexual en el mismo lugar donde ocurrieron los hechos puede generar riesgos para las mujeres víctimas de los delitos, ya que los actores del conflicto armado continúan controlando las zonas donde se cometió el delito y vigilando a las mujeres en esos territorios[189].  Por otra parte, la Comisión no ha recibido información relacionada con la implementación de estrategias de investigación por parte del Estado para determinar si estos hechos obedecen a una práctica sistemática y generalizada de violencia sexual contra las mujeres.  Por lo tanto, la Comisión reitera su recomendación de adoptar garantías efectivas para que las víctimas denuncien los actos de violencia, así como medidas eficaces de protección para denunciantes, sobrevivientes y testigos (Recomendación 54).

87.      A la Comisión también le preocupa que el Estado continúa enfrentando problemas estructurales para la investigación de la violencia sexual y la violencia de género. En su último informe, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia manifestó que: “Para la investigación de estos y otros delitos, la Fiscalía General de la Nación enfrenta problemas estructurales tales como insuficiencia de recursos, debilidades en los mecanismos de consolidación de información, falta de estructura investigativa adecuada y dificultades de coordinación”[190].  Por ende, la Comisión nota que constituye un desafío fortalecer la capacidad institucional de las instituciones de administración de justicia para enfrentar el patrón de impunidad hacia los casos de violencia contra las mujeres a través de investigaciones criminales efectivas (Recomendación 49).

E.      Atención humanitaria y servicios de apoyo a las víctimas del desplazamiento forzado

88.      En su Informe de 2006, la Comisión le recomendó al Estado fortalecer los servicios públicos a las mujeres desplazadas para hacer efectivos sus derechos en materia de salud, acceso a la justicia, educación y oportunidades económicas. Entre las acciones específicas recomendadas por la Comisión se encuentran: diseñar e implementar una política con acciones positivas; incorporar en las políticas públicas y programas estatales las necesidades específicas de las mujeres desplazadas; implementar la sentencia T-025 de la Corte Constitucional; diseñar indicadores de impacto del desplazamiento forzado; fortalecer los sistemas y recopilación de estadísticas oficiales de la población desplazada; crear medidas de seguridad efectivas para que las mujeres puedan registrarse y obtener servicios de salud y de salud sexual y reproductiva; adoptar medidas positivas para fomentar el acceso de las mujeres desplazadas a la educación; y desarrollar programas de capacitación en beneficio de las mujeres indígenas y afrocolombianas en situación de desplazamiento (Recomendaciones 28-36).

89.      La Comisión destaca la adopción del Auto 092 de 2008, en seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, mediante el cual la Corte estableció elementos mínimos de racionalidad y la necesidad de adoptar un enfoque diferenciado en los 13 programas de atención a las mujeres desplazadas.[191]  De igual forma, estableció el deber del Estado de garantizar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño e implementación de los programas[192].  La Corte Constitucional de Colombia reiteró dicha obligación del Estado en el Auto 237 de 2008[193]. En cumplimiento de dichos fallos, la Comisión reconoce los esfuerzos del Estado para focalizar programas y recursos en beneficio de personas en situación de desplazamiento por considerarlas “sujetos de protección constitucional reforzada” para el periodo 2006-2010[194].  Asimismo, celebra que la política dirigida a la población desplazada constituya una de las prioridades del gobierno, así como la asignación de 880 mil millones de recursos del presupuesto general de la nación para atender esta situación[195]. La Comisión destaca el diseño de una Directriz de atención integral a la población desplazada con enfoque de género para incorporar el enfoque diferencial en las políticas y programas de prevención y atención a la población desplazada[196]. A partir de los lineamientos de esta directriz, el Estado informó que se diseñaron planes de acción en el 2008 y el 2009 para mitigar el impacto y los riesgos del desplazamiento, así como capacitaciones en género y desplazamiento a funcionarios públicos, colectivos de mujeres y mujeres desplazadas en el periodo 2007-2008[197]. De igual forma, la Comisión reconoce la emisión de la Circular Permanente No. 630134, Política de Mando sobre observancia y respeto a los derechos humanos de las mujeres del Ministerio de Defensa Nacional “para la prevención de los riesgos extraordinarios de las mujeres en situación de desplazamiento, incluida la Violencia Sexual”[198].

90.      En cuanto al diseño e implementación de los 13 programas ordenados por la Corte Constitucional, el Estado informó que se han implementado las siguientes acciones:[199]

-        Instalación y puesta en marcha del Comité Interinstitucional de Comunicaciones del Auto 092, bajo el liderazgo de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Comunicaciones y Acción Social.

-        Revisión de las matrices presupuestales de los 13 programas específicos para mujeres desplazadas con el fin de cuantificar el monto de inversión, actividad liderada por el Departamento Nacional de Planeación con el apoyo de Acción Social.

-        Celebración de un Convenio entre Acción Social y el Programa Integral contra las Violencias de Género en Colombia, para (i) la construcción de doce (12) manuales operativos de doce (12) programas específicos para mujeres desplazadas; (ii) 5 mesas de trabajo interinstitucionales, con organizaciones de mujeres para concertar y ajustar los manuales operativos de los doce (12) programas; (iii) publicación de 5000 ejemplares de los manuales operativos; (iv) desarrollo de un (1) taller nacional de presentación sobre la aplicación de los doce (12) manuales operativos; (v) la construcción del sistema de monitoreo y evaluación que Acción Social empelará para medir y coordinar la implementación de los programas específicos para mujeres desplazadas; y (vi) la valoración integral de 157 mujeres en Cartagena para la aplicación de la presunción constitucional de vulnerabilidad acentuada de las mujeres en situación de desplazamiento.

-        Diseño del Plan de Formación y Capacitación a funcionarios(as) en enfoque diferencial para la prevención del impacto diferencial y desproporcionado de la violencia contra las mujeres en situación de desplazamiento.

91.      La Comisión valora los esfuerzos del Estado en el diseño e implementación de estos programas ordenados por la Corte Constitucional. Sin embargo, nota que el Estado ha excedido de forma repetida los plazos establecidos por los Autos 092 y 237 de 2008 para adoptar una política estatal integral que garantice los derechos de las mujeres desplazadas.  Por otra parte, se ha reportado que hay un gran desconocimiento de los derechos de las mujeres establecidos en el Auto 092 de 2008, sobre todo en las zonas rurales del país[200].  Esto ha traído como consecuencia la falta de aplicación de las presunciones constitucionales de vulnerabilidad acentuada y prórroga de ayuda humanitaria de emergencia a varias mujeres desplazadas.  La Comisión ha tomado conocimiento de que 276 mujeres desplazadas presentaron en enero de 2009 un incidente de desacato contra el director de Acción Social solicitando el cumplimiento de dicha prórroga[201]. De igual forma, se han reportado condicionamientos y trámites burocráticos excesivos para otorgar la atención humanitaria de emergencia[202].  Por lo tanto, la Comisión reitera su recomendación de implementar medidas para difundir los derechos humanos de las mujeres (Recomendación 9).

92.      De la información proporcionada por las organizaciones de la sociedad civil[203], la Comisión considera que la falta de cobertura nacional es una de las principales dificultades en la implementación inicial de estos 13 programas por el SNAIPD, ya que únicamente se han impulsado programas piloto en algunas zonas del país o en beneficio de mujeres que cuentan con órdenes individuales de protección de la Corte Constitucional de Colombia.  De dicha información, la Comisión observa con preocupación que persisten los cuestionamientos sobre la idoneidad de los programas para garantizar los derechos de las mujeres desplazadas y que en la mayoría las propuestas estatales no se cuenta con objetivos puntuales, cronogramas claros de implementación, presupuestos e indicadores de resultado. 

93.      También se ha identificado en cada uno de los programas la falta de acciones concretas que garanticen efectivamente los derechos de las mujeres desplazadas[204]. De acuerdo con la Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto Armado: “se deducen avances poco significativos específicamente en el campo de planeación y fortalecimiento de las capacidades institucionales, pero aún distan considerablemente de acciones concretas para la protección de los derechos fundamentales de las mujeres en situación de desplazamiento”[205].  Por ejemplo, respecto del programa de generación de ingresos, se reportó que las estrategias incorporadas eran las mismas que las previstas en programas anteriores, “los cuales está comprobado que dejan a las mujeres en la marginalidad económica”[206].  En cuanto a los programas de acceso a la propiedad de la tierra y sobre verdad, justicia y reparación no se han identificado medidas para evitar el despojo y restituir los bienes inmuebles que afectan particularmente a las mujeres desplazadas[207]. Por lo tanto, la Comisión reitera sus recomendaciones de implementar de forma efectiva la sentencia T-025 de 2004 (Recomendación 30), así como las recomendaciones del Comité para Eliminar la Discriminación Racial de asignar recursos humanos y financieros adicionales para dar cumplimiento a dicha sentencia y a sus resoluciones complementarias (Auto 092 de 2008 y autos 004 y 005 de 2009)[208].

94.      De la información proporcionada por las organizaciones de la sociedad civil y agencias internacionales, [209] la Comisión observa con preocupación que no se han tomado acciones suficientes para incorporar la participación y las propuestas de la sociedad civil en el diseño e implementación de dichos programas, como fue indicado por la Corte Constitucional en los Autos 092 y 237 de 2008.  Por ende, la Comisión reitera sus recomendaciones de adoptar las medidas necesarias para garantizar la participación de las organizaciones de mujeres en el seguimiento periódico al cumplimiento de la sentencia T-025 (Recomendación 30) y sus autos complementarios (Autos 092 y 237 de 2008); e incorporar las voces de las organizaciones de mujeres en el diseño de políticas públicas (Recomendación 7).

95.      Por otra parte, la Comisión reconoce los avances del Estado para emprender acciones positivas en materia de educación, salud y subsistencia económica a favor de las mujeres desplazadas (Recomendación 28), mediante la implementación de las siguientes políticas públicas y programas durante el periodo de 2006 a 2008:[210]

o        El Proyecto de Atención a Población afectada por el conflicto, implementado en coordinación con la UNESCO, en los departamentos de Sucre y Chocó para que las personas desplazadas continúen sus estudios de educación básica, media y superior. El 60% de las personas atendidas entre el 2007 y el 2008 fueron mujeres.

o        El “Plan de Acción Integral a la Población Desplazada por la Violencia a Nivel Nacional”, en cumplimiento de Sentencia T-025 de 2004, que tiene como objetivo la formación para el trabajo y la asesoría para desarrollar proyectos productivos para las personas en situación de desplazamiento. Desde el 2002 hasta julio del 2008, se han formado 109.038 mujeres desplazadas.

o        El Programa Familias en Acción para la formación de capital humano de familias en extrema pobreza, que ha beneficiado a mujeres desplazadas que han asumido el rol de cabezas de familia.

o        El Programa de prevención del impacto desproporcionado de la violencia sobre las mujeres, en el cual se desarrollaron, entre otros, los componentes de violencia sexual, vinculación de niñas, jóvenes y menores a la violencia de grupos armados ilegales.

o        Programa de Atención a la Población Desplazada que ha adoptado medidas en materia de salud, educación, reunificación familiar y ayuda humanitaria de emergencia para la protección de los derechos fundamentales de 597 mujeres desplazadas, de las cuales 498 han reclamado la ayuda humanitaria.

96.      La Comisión reconoce estas acciones del Estado, así como las medidas estatales adoptadas para promover los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres desplazadas (Recomendación 29). En este sentido, destaca el “Proyecto de promoción y monitoreo de los derechos sexuales y reproductivos de mujeres víctimas de desplazamiento forzado, con énfasis en violencia intrafamiliar y sexual”, implementado por la Defensoría del Pueblo[211]. El proyecto se ejecutó en los municipios de Cali, Medellín, Pasto y Cúcuta y dio formación en derechos sexuales y reproductivos a la población en situación de desplazamiento, así como a funcionarios/as públicos. También se desarrollaron rutas de atención a víctimas de violencia intrafamiliar y sexual en situación de desplazamiento y se diseñaron indicadores para monitorear los derechos sexuales y reproductivos en el marco del conflicto armado, incorporados al sistema de alertas tempranas de la Defensoría.[212]   

97.      Por otra parte, la Comisión ha tomado conocimiento de la emisión del Acuerdo No. 08 de 2007 por el cual se ordena a las entidades del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada (SNAIPD) adoptar medidas tendientes a evidenciar y profundizar las acciones diferenciales existentes dentro de la política pública de atención a la población en situación de desplazamiento[213].  La Comisión también reconoce la promulgación de la Ley 1190 de 2008 por medio de la cual se declaró al 2008 como el año de la promoción de los derechos de las personas desplazadas por la violencia y se instó a las autoridades departamentales y municipales a diseñar e implementar estrategias para garantizar los derechos de las personas desplazadas, así como para adoptar Planes Integrales Únicos en esta materia[214].  Asimismo, la ley establece mecanismos de coordinación y monitoreo de estos planes con las instituciones del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada (SNAIPD) y promueve la participación del sector privado. 

98.      Sin embargo, a la Comisión le preocupa que dentro de las estrategias y programas de acción que deberán tomar las entidades del SNAIPD no se le dé prioridad a la atención y protección de los derechos de las mujeres desplazadas. Por ejemplo, en los informes que deben rendir los gobernadores sobre las acciones implementadas a favor de la población desplazada, no se contempla la rendición de información sobre las acciones adelantadas para las mujeres desplazadas por el conflicto armado (artículo 4). Tampoco se consideró prioritario el desarrollo de proyectos que aborden problemáticas de las mujeres desplazadas (artículo 6). Por lo tanto, la Comisión reitera su recomendación de adoptar políticas públicas que garanticen los derechos humanos de las mujeres desplazadas (Recomendación 29).

99.      De los informes de agencias internacionales y de organizaciones de la sociedad civil[215], la Comisión nota que si bien el enfoque de género ha sido desarrollado por el SNAIPD, las acciones de prevención al desplazamiento y de atención humanitaria de emergencia no toman en cuenta los riesgos específicos de la violencia, como la violencia sexual y sus consecuencias (embarazos no deseados, contagio de infecciones de transmisión sexual, etc.); los cambios en la dinámica familiar y los nuevos roles de las mujeres como cabeza de familia, el despojo de las tierras, y la exposición de la continuidad de la violencia contra las mujeres desplazadas por parte de los actores del conflicto armado; ni las condiciones particulares de las mujeres, como la edad, la raza y la etnia. 

100.     Por otra parte,  la Comisión observa que todavía representa un desafío garantizar los derechos sexuales y reproductivos de mujeres, adolescentes y niñas desplazadas (Recomendación 29).  La Defensoría del Pueblo identificó en el 2008 diversos obstáculos para la garantía de estos derechos, entre los que se encuentran: las dificultades en la coordinación institucional de los servicios a las mujeres desplazadas; la ausencia de registro los servicios que se prestan; la falta de información sobre actos sexuales violentos, prostitución forzada o esclavitud sexual en las instituciones encargadas de la atención y judicialización de la violencia intrafamiliar y sexual; así como de información desagregada por sexo que permita conocer el impacto de esta violencia[216].  Asimismo, en un estudio publicado por el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), se considera que “la agenda humanitaria dirigida a la población en condiciones de desplazamiento históricamente ha registrado un corte asistencialista y no contempla la promoción de los derechos sexuales y reproductivos”[217].

101.      La Comisión también nota que no se han creado las condiciones necesarias para facilitar que las mujeres desplazadas ingresen al registro y al sistema de salud nacional (Recomendación 33).  La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia observó que “Acción Social, entidad gubernamental encargada de la atención a la población desplazada, en ocasiones sólo registra a algunas personas desplazadas bajo presión de acciones judiciales (acciones de tutela). Las personas desplazadas que han sufrido este tipo de restricciones a sus derechos, en general, alegan haber sido desplazadas por grupos armados ilegales o por las acciones de contrainsurgencia de la fuerza pública”[218]. 

F.     Protección y legitimación del trabajo de las defensoras de Derechos Humanos

102.      En su Informe de 2006, la Comisión le recomendó al Estado legitimar y proteger de manera eficaz el trabajo de las organizaciones dedicadas a la defensa de los derechos de las mujeres y asegurar su participación en la formulación de programas y servicios destinados a su protección (Recomendaciones 58 - 61).  Asimismo, la Comisión le ha reiterado la necesidad de garantizar la protección y participación de las víctimas, testigos y defensores de derechos humanos en los procesos de la Ley de Justicia y Paz[219]. 

103.      La Comisión destaca la Sentencia T-496 de 2008 emitida por la Corte Constitucional de Colombia como un avance en la protección y legitimación del trabajo que realizan las organizaciones de mujeres en el marco del conflicto armado[220]. Esta sentencia tuteló los derechos a la vida, la seguridad, la libertad, la integridad física y el acceso a la justicia de varias defensoras de derechos humanos.  En consecuencia, ordenó al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Fiscalía General de la Nación realizar un estudio de riesgo en relación con la situación de las defensoras y adoptar medidas para su protección adecuada[221].  En este sentido, la Corte constató que la estrategia de protección del Estado de justicia y paz “desatiende de manera flagrante las trascendentales y múltiples obligaciones constitucionales e internacionales del Estado colombiano en relación con la prevención y violencia contra la mujer, particularmente de las mujeres víctimas del conflicto armado”[222].

104.      La Corte consideró que el programa de protección de víctimas y testigos del Estado no contempla un enfoque de género ni diferencial (en relación a la edad, la etnia, la salud, etc.), determinantes para prevenir la violencia contra las mujeres derivada del conflicto armado.  De igual forma señaló que por su condición de género, las defensoras de derechos humanos de las mujeres “están expuestas a riesgos particulares y situación específica de vulnerabilidad en múltiples aspectos de sus vidas, dentro del conflicto armado. En su demanda revelan su calidad de víctimas sobrevivientes de actos violentos, situación que les impone cargas materiales y psicológicas de naturaleza extrema y abrupta”[223].  Por lo tanto, ordenó a las autoridades efectuar una revisión integral del Programa de Protección de Víctimas y Testigos establecido por la ley, a fin de adecuarlo a los principios de racionalidad y los estándares internacionales de derechos humanos.

105.      Sin embargo, la Comisión continúa recibiendo denuncias de que dicha respuesta no ha garantizado los derechos a la seguridad y protección de las mujeres víctimas y defensoras de derechos humanos. Varias organizaciones de la sociedad civil han manifestado que las amenazas, los hostigamientos y los asesinatos en contra de las víctimas y las mujeres defensoras de sus derechos lejos de haber cesado, se han agravado[224]. Asimismo, la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia registró un número significativo de ataques contra defensores y defensoras de derechos humanos y sindicalistas durante el 2008, principalmente en Antioquia, Arauca, Bogotá, Nariño, Putumayo y Valle del Cauca [225]. Estos ataques incluyeron homicidios, daños a la propiedad, allanamientos, robo de información y amenazas. Incluso, la Oficina expresó como motivo de preocupación que “algunos altos funcionarios gubernamentales hubieran continuado la práctica de estigmatizar públicamente a los defensores y defensoras de derechos humanos y a los sindicalistas, señalándolos de ser simpatizantes de grupos guerrilleros”[226].

106.      Consecuentemente, la Comisión observa con preocupación que la situación de inseguridad en contra de las mujeres víctimas de violencia y de sus defensoras no ha disminuido, y en algunos casos se ha incrementado. De acuerdo con los informes de la sociedad civil, las amenazas contra las mujeres que están en una doble condición de víctimas y líderes y forman parte del grupo de mujeres tuteladas por la sentencia de la Corte se ha recrudecido[227].  En este sentido, “de las 13 tutelantes, 4 han recibido fuertes amenazas contra su vida, lo que ha implicado cambios de ciudad y refuerzo de medidas de protección”[228].  Asimismo, se ha reportado que durante el año 2009 han continuado las amenazas en contra de algunas organizaciones de mujeres y derechos humanos que acompañan y representan legalmente a mujeres víctimas de violencia sexual en el marco del conflicto armado.  Particularmente, la Liga de Mujeres Desplazadas y la Alianza Iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz han sido objeto de persecuciones sistemáticas en contra de sus directivas, líderes y demás integrantes”[229].

107.      Por otra parte, la Comisión ha tomado conocimiento de que el proceso de desmovilización ha aumentado los riesgos a los que se exponen las mujeres líderes y defensoras de derechos humanos[230].  Los testimonios destacan el control que sufren las mujeres líderes en sus comunidades por las redes de información que se han armado a partir de la presencia de grupos armados ilegales como las Águilas Negras o las denominadas “bandas emergentes”, quienes se ubican en las mismas zonas que las mujeres desplazadas.  De acuerdo con la Corporación Sisma Mujer, las mujeres relatan que el liderazgo que ejercen “hace que seamos mucho más vulnerables, seamos más visualizadas como líderes, pero las amenazadas somos las que más nos movemos”[231]. Sin embargo, ante la falta de medidas eficaces de protección por parte del Estado, son ellas mismas las que tienen que buscar estrategias de seguridad, entre las cuales se encuentran mudarse de barrio o “bajar el perfil”[232].  Asimismo, resulta preocupante la existencia de actores rearmados que continúan controlando las zonas donde operaban los paramilitares y comprometiendo la participación de las víctimas y defensoras en los procesos de justicia y paz[233].  En este sentido, la Comisión ha recibido información de que las víctimas de violencia sexual que han iniciado procesos en la Fiscalía General de la Nación, en algunos casos, “se han retractado de los hechos ante las amenazas que reciben de parte de los perpetradores, generalmente desmovilizados de los Héroes de los Montes de María que han vuelto a delinquir”[234].

108.      Además de las denuncias de obstrucciones al acceso a la justicia por parte de los actores del conflicto armado, la Comisión considera alarmante los asesinatos perpetrados en contra de las defensoras de derechos humanos y líderes comunitarias cometidos por los actores del conflicto armado.  Particularmente, en el 2007, se denunciaron los asesinatos de Yolanda Izquierdo Berrío (31 de enero de 2007), Carmen Cecilia Santana Romana (7 de febrero de 2007), Martha Cecilia Obando Ramos (29 de junio de 2007), Osiris Jacqueline Amaya Beltrán (14 de marzo de 2007) y Judith Vergara Correa (23 de abril de 2007), notables defensoras de derechos humanos[235]. La Comisión ya ha expresado anteriormente su repudio frente a estos asesinatos[236]. De igual forma, la Comisión repudia el asesinato el 31 de agosto de 2009 en la ciudad de Cartagena de Jair Pantoja Berrío, joven de 20 años, hijo de Dorís Berrío, líder histórica de la Liga de Mujeres Desplazadas.[237] Jair era uno de los fundadores de la Liga Joven de la Liga de Mujeres Desplazadas: ‘Los Jóvenes que actúan’, cuya misión es hacer visibles los derechos de los jóvenes desplazados[238].

109.      El conjunto de estos asesinatos no sólo demuestran la fragilidad del sistema de protección de víctimas y testigos, sino que aumentan la desconfianza de las mujeres en las instituciones estatales. Respecto del asesinato de Yolanda Izquierdo, en el Décimo Informe del Secretario General al Consejo Permanente sobre la Misión de Apoyo al proceso de paz en Colombia, se comenta que: “puso en evidencia que las víctimas no tenían las garantías para poder participar activamente en el proceso y reclamar sus derechos. Este hecho tuvo repercusiones negativas inmediatas, ya que aumentó el temor y mostró la limitada capacidad del Estado para ofrecer protección en determinadas zonas”[239].

110.      En consecuencia, la Comisión considera que el Estado no ha garantizado una protección adecuada y eficaz a las mujeres víctimas y defensoras de derechos humanos. Entre las deficiencias de las medidas de protección del Programa de Protección a Víctimas y Testigos, se encuentran: fallas técnicas en el funcionamiento del equipo de protección, como celulares y avanteles; el incremento de los riesgos por las rondas policiales; la consideración de los riesgos como “ordinarios”; los trámites burocráticos que causan demoras en la implementación de las medidas y un inadecuado acompañamiento psicosocial[240]. Por lo tanto, las mujeres consideran que las medidas de protección ofrecidas son deficientes y “dejan claro no sólo los límites en virtud de la gravedad del problema, sino también la ausencia de cualquier tipo de sensibilidad frente a la situación concreta de quienes deberían beneficiarse de estas medidas”[241].

111.      El Estado por su parte informa que en cumplimiento de la Ley 975 de 2005, se expidió el Decreto 3570 de 2007 mediante el cual se creó el Programa de Protección para Víctimas y Testigos, el cual tiene por objeto “salvaguardar la vida, integridad, libertad y seguridad de la población que se encuentre en situación de amenaza o riesgo como consecuencia directa de su participación en calidad de víctima o testigo dentro de los procesos de Justicia y Paz.”  Asimismo, el Estado informa sobre el Protocolo de Protección a Víctimas y Testigos en el marco de la Ley 975 de 2005, el cual “fue elaborado conjuntamente por las entidades que hacen parte del Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo y aprobado por el Comité Interinstitucional para la Justicia y la Paz”, y “en él se fija el procedimiento para la atención de las personas que solicitan la inclusión al Programa de acuerdo a lo ordenado en el Decreto 3570 de 2007, aclarando que los criterios no son diferentes a los que contiene el Decreto que rige el programa y que son de obligatorio cumplimiento para los Grupos Técnicos de Evaluación de Riesgo”[242].

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