V.      VISITA IN LOCO A MÉXICO

A.      Introducción

143.        Como parte de las labores relativas a su mandato de promoción, la Relatoría de Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha establecido contactos con varios gobiernos para observar en terreno las condiciones en materia de derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias en los países miembros de la OEA. Accediendo a una gentil invitación del Gobierno de México y con el objetivo de recabar información sobre la situación de trabajadores migratorios en dicho país, una delegación de la CIDH visitó México entre el 25 de julio y el 1º de agosto del año 2002. La delegación estuvo encabezada por Juan E. Méndez, Relator Especial de Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, e integrada por Helena Olea y Andreas Feldmann, miembros del equipo de la Relatoría.

144.        La visita de la Relatoría revestía mucha importancia dada la relevancia que tiene el fenómeno para México. La migración de mexicanos a Estados Unidos de América (EUA) representa el mayor flujo migratorio de la región y uno de los principales ejes migratorios del mundo. Al mismo tiempo, a raíz de su situación geográfica (México comparte una frontera de 3.200 kilómetros de extensión con Estados Unidos), México se ha convertido en uno de los más importante países de tránsito de migrantes del mundo. Cada año miles de personas atraviesan territorio mexicano con el objetivo de cruzar hacia los EUA y Canadá. Por otro lado, un número importante de trabajadores migratorios y otras personas migrantes inmigran a México. Muchas de estas personas, sobre todo ciudadanos guatemaltecos y otros centroamericanos, emigran estacionalmente al sur de México para desempeñarse en labores agrícolas, de construcción y en el servicio doméstico. En otras palabras, dada su triple condición de país emisor, receptor y de tránsito de migrantes, así como por el enorme volumen de personas involucrado, el fenómeno migratorio tiene una importancia significativa en el desarrollo político, social y económico de México y de la región.

145.        Durante su estadía en la República mexicana los funcionarios de la Relatoría visitaron tres ciudades: Ciudad de México, Tapachula y Ciudad Juárez, así como diversos puntos de la frontera entre México y Guatemala en la región occidental del Estado de Chiapas (Ciudad Hidalgo, el Manguito, Talismán) y de la frontera norte entre México y Estados Unidos en el área de Ciudad Juárez. Un miembro de la delegación cruzó por el puesto fronterizo a El Paso, Estados Unidos. La delegación de la Relatoría sostuvo reuniones con diversos funcionarios de gobierno y  representantes de organizaciones de la sociedad civil y de la Iglesia Católica

146.        Entre los funcionarios de gobierno con los que se reunió la delegación de la Relatoría cabe mencionar a Javier Moctezuma Barragán, Subsecretario de Población, Migración y Asuntos Religiosos de la Secretaría de Gobernación; Felipe de Jesús Preciado Coronado, Comisionado del Instituto Nacional de Migración (INM);[13] Mariclaire Acosta, Subsecretaria de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE);  Juan José Gómez Camacho, Director General de Derechos Humanos de la SRE; Roberto Rodríguez Hernández, Director General de Protección y Asuntos Consulares, SRE;  Gustavo Mohar Betancourt, Negociador para Asuntos Migratorios Internacionales, SRE; Aldo Flores Quiroga, Director General de Relaciones Económicas Bilaterales, SRE; Juan Manuel Gómez-Robledo, Consultor Jurídico, SRE; Francisco Olguín, Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH); José Antonio Bernal, Tercer Visitador General de la CNDH; David Bosada, funcionario de la CNDH; Alejandro Ramos Flores, Subprocurador de Asuntos Jurídicos Internacionales de la Procuraduría General de la República (PGR); Mario Álvarez Ledesma, Director General de Protección a los Derechos Humanos de la PGR; Senadora Silvia Hernández (Partido Revolucionario Institucional, PRI), Presidenta de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado; Diputada Irma Piñeyro (PRI), Presidenta de la Comisión de Población, Asuntos Fronterizos y Migración de la Cámara de Diputados; Antonio del Valle Martínez, Director General de Protección de los Derechos Humanos de la Dirección General de Protección a los Derechos Humanos, Secretaría de Seguridad Pública; Nicolás Suárez, titular de la Coordinación General de Inteligencia de la Policía Federal Preventiva (PFP); Carlos Tirado Zavala, Coordinador de Relaciones Internacionales e Interinstitucionales INM; Saúl Ronquillo García, Director de Protección a Migrantes, INM, José Luis Velásquez Pulido, Director de Aplicación de Sanciones, INM; Alejandro Alcántara,  Jefe Estación Migratoria, Iztapalapa; Martín Salido Orcillo Campoy, Delegado Estatal, PGR, Delegación Estatal de Chiapas; Comandante Manuel González Aguilar, Encargado de la Comisaría Sector Tapachula, PFP; Carlos García Mondragón, Síndico Presidencial Municipal de Chiapas; Rafael Sommers González, Secretario Gobierno Municipal, Tapachula; Ivonne Abarco de la Oficina de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobierno del Estado de Chiapas; Javier Miguel Bolaños Sánchez, Delegado Regional del INM;  Israel Zamora Llatas, Subdelegado Local INM; Luz María Servín Sotres, Directora de Asuntos Internacionales, INM; José Pedro Tello Cuevas, Director Operativo de los Grupos de Protección a Migrantes (BETA) zona sur; Oscar Francisco Yañez, Presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, Estado de Chihuahua; Lorenzo Aquino Miranda, Delegado Estatal, PGR, Chihuahua; Juan José Huerta Flores, Delgado de la SRE, Ciudad Juárez; Adalberto Balderrama Fernández, Delegado del INM, Ciudad Juárez;  Juan Carlos Cué Vega, Cónsul en el Paso; Carlos González Magallón, Cónsul en Nogales; General (R) Margarito Ruiz Negrete, Director Nacional del Grupo BETA, y Guillermo Romero, Inspector Titular PFP, Comisaría Sector VIII.15 Ciudad Juárez.

147.        Durante su visita a México, la delegación de la Relatoría también se reunió con organizaciones de la sociedad civil, académicos y miembros de la Iglesia Católica que trabajan temas relacionados con migración y trabajadores migratorios en México.  Durante su estadía en el Distrito Federal, el Relator Especial se reunió con miembros del Foro Migraciones, una red de organizaciones y académicos que trabajan sobre diversos fenómenos del tema migratorio.[14] Esta red fue creada en el 2001 y tiene como objetivo crear un espacio de diálogo, estudio e intercambio de información con miras a avanzar en el entendimiento del tema migratorio y determinar prioridades de acción para enfrentar este fenómeno. Los integrantes de la delegación de la Relatoría también se reunieron con representantes de las Casas del Migrante, albergues de atención a migrantes dirigidos por la Orden Religiosa de los Scalabrinianos, en Tapachula y Ciudad Juárez. En Tapachula los representantes de la Relatoría sostuvieron reuniones con miembros del Foro Migraciones, del Colegio de la Frontera Sur y con promotores de derechos humanos de Tapachula. Asimismo, durante su estadía en el Distrito Federal se reunieron con miembros de la Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio.[15]

148.        Es importante destacar que la Relatoría encontró un alto nivel de cooperación por parte de todas y cada una de las autoridades mexicanas. Éstas no sólo colaboraron gentilmente en la organización de la visita, sino que se mostraron llanas a sostener conversaciones abiertas y francas sobre la situación de los trabajadores migratorios y los miembros de sus familias en el país. Asimismo, diversas autoridades mexicanas enviaron a la Relatoría información adicional con posterioridad a la visita para complementar la información ofrecida durante las respectivas reuniones o para actualizar sobre eventos o acciones que incidieron sobre el fenómeno migratorio en México. Asimismo, la Relatoría solicitó al Gobierno mexicano información adicional sobre aspectos puntuales específicos. En ese sentido, el día 1º de julio del 2003, la Relatoría recibió el último de una serie de comunicados en los que el Estado respondió a la solicitud de información adicional. Representantes de organizaciones de la sociedad civil e  investigadores también mostraron una excelente disposición a colaborar con el equipo de la Relatoría. En este sentido, la Relatoría quisiera hacer una mención especial a la organización Sin Fronteras, que colaboró de forma muy importante en la realización de esta visita. La Relatoría agradece y destaca el excelente espíritu y de cooperación de todas y cada una de las organizaciones y personas arriba mencionadas. La información brindada por todos las personas entrevistadas constituye una parte importante del material utilizado para la elaboración de este informe.

149.        El informe de la visita de la Relatoría a México se divide en diez secciones más las conclusiones y recomendaciones. La segunda describe la metodología que se utiliza para la elaboración del trabajo. Con el objeto de contextualizar la situación de los trabajadores migratorios en México así como la de los ciudadanos mexicanos en el exterior, la tercera sección examina el contexto general de la migración en el país. El informe luego analiza el impacto que la migración tiene en el desarrollo económico, social y demográfico de México. En la quinta sección, el informe comenta la política y la práctica en materia migratoria y describe el régimen legal migratorio y la organización institucional del Estado para responder a las necesidades de la población migrante. Subsecuentemente, en la sexta sección, el informe analiza el problema relativo a la trata, contrabando y conducción de migrantes en México. La séptima sección analiza las garantías y práctica de debido proceso en materia migratoria. La octava parte, en tanto, describe la situación de las personas privadas de libertad, en particular la forma como se lleva a cabo la privación de libertad de una persona por razones migratorias, así como las condiciones en los centros de detención de trabajadores migratorios y otros migrantes en México. La novena parte del informe se refiere a los derechos laborales, económicos, sociales y culturales. La décima sección resume las prácticas del Estado mexicano para proteger a sus nacionales en el exterior. El informe finaliza con un resumen relativo a las observaciones más importantes de la misión en las que se destacan  mejores prácticas y también áreas donde se observaron deficiencias en el trato a los trabajadores migratorios y otros migrantes. Como parte de esta sección y respondiendo a nuestro mandato en materia de promoción, la Relatoría ofrece recomendaciones al Gobierno mexicano, a otros Estados cuyos nacionales migran a México o viajan a través de México rumbo a otros Estados en Norte América y a las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales pertinentes.

150.        El proyecto de informe fue aprobado por la Comisión en julio de 2003. De conformidad con el artículo 58 del Reglamento de la CIDH, este informe fue transmitido al Gobierno de México en julio, pidiéndole que presentara las observaciones que considerara pertinentes dentro de un plazo de un mes. El 28 de agosto del 2003, a través de la comunicación OEA-02133 de la Misión Permanente de México ante la Organización de los Estados Americanos, los Estados Unidos Mexicanos presentaron sus observaciones.  La Comisión, de conformidad con su Reglamento, estudió tales observaciones y procedió a incluir aquellas que consideró pertinentes.
 

B.       Metodología

151.        Como guía para elaborar el siguiente informe, la Relatoría utilizó la metodología de trabajo normalmente utilizada por la CIDH para la realización de sus visitas in loco. Es importante destacar que este es un procedimiento estandarizado que ha servido de pauta para el trabajo de la CIDH por varias décadas. La metodología que utiliza la CIDH es común a la de diversas organizaciones intergubernamentales dedicadas a monitorear la situación de derechos humanos en el mundo.[16] Por diversas razones, entre ellas la duración de las visitas y los recursos humanos limitados con que cuenta la CIDH, los informes de las visitas in loco así como de las visitas de las Relatorías Especiales (como la presente) no pretenden presentar una visión exhaustiva de la situación de derechos humanos en un país, sino llamar la atención sobre problemas puntuales en materia de derechos humanos que afligen a los países visitados. Al mismo tiempo, los informes desean destacar mejores prácticas en materia de derechos humanos a modo de incentivar a que otros Estados miembros de la OEA emulen dichas acciones.  

152.        Las apreciaciones del siguiente informe se basan en dos elementos principales. Por un lado, fuentes primarias como los testimonios de trabajadores migratorios y miembros de sus familias, así como de diferentes personas vinculadas a diversas instituciones, entre ellas, el gobierno, el poder legislativo, el Ombudsman y funcionarios del poder judicial del Estado en cuestión, académicos, y miembros de organismos intergubernamentales y no gubernamentales. Es preciso recalcar que para garantizar la ecuanimidad e imparcialidad de sus informes, por norma la CIDH siempre se reúne con la más amplia gama posible de personas y organizaciones. De este modo se pretende garantizar la obtención de una visión lo más representativa, fidedigna y exhaustiva posible. De igual forma, en la elaboración de los informes la CIDH asegura que todas las partes entrevistadas aparezcan citadas en el informe. No obstante, en algunas ocasiones no se cita a la fuente de una afirmación, si ésta lo pidió expresamente. Por el otro, los informes también se basan en fuentes secundarias como trabajos académicos, informes y documentos. Al igual que en el caso de las fuentes primarias, como práctica, la CIDH y la Relatoría siempre se cercioran cuidadosamente de que estas fuentes sean verosímiles y serias.

153.        Es importante destacar que el presente informe fue elaborado sobre la base de la más diversa información y que el equipo de la Relatoría llevó a cabo un largo trabajo de investigación previo a la visita efectuada. Durante la visita y con posterioridad a ella, en tanto, los redactores e investigadores del informe corroboraron y complementaron la información obtenida. Los contenidos y comentarios son el resultado de un largo trabajo de investigación que fue concienzudamente discutido y ponderado por el Relator y su equipo y luego presentado al pleno de siete Comisionados de la CIDH, quienes aprueban la versión final del documento. 

C.      El Fenómeno Migratorio en México

154.        La migración es un fenómeno social de enorme trascendencia en la vida nacional de México. Tal como se indicó en la introducción, México es un país de origen, tránsito y destino de trabajadores migratorios y sus familias. En otras palabras, este fenómeno afecta a nacionales mexicanos residentes en el exterior, a nacionales mexicanos en México, así como a extranjeros residentes o de paso por México. Dada las múltiples aristas y ramificaciones de este fenómeno, el tema migratorio en México no sólo se caracteriza por revestir una gran trascendencia, sino también por su alto grado de complejidad. En virtud de su importancia, la migración se ha convertido en una de las áreas más relevantes y críticas en las relaciones internacionales de México. Esto se refleja por un lado en la importancia que le da México a este tema en su política internacional, sobre todo en su relación bilateral con los EUA. Este interés también se manifiesta en el papel protagónico que juega México en fomentar iniciativas vinculadas a la migración tanto en foros internacionales como al interior de organizaciones intergubernamentales que trabajan este tema.

México como país de origen

155.        Si bien México ha recibido históricamente un número importante de inmigrantes y refugiados,[17] la migración de mexicanos al exterior, sobre todo a EUA, y en menor medida a Canadá, es sin duda el rasgo más importante del fenómeno migratorio en este país.

156.        Es importante destacar que la migración de mexicanos a EUA es un fenómeno de larga data. Facilitado por la proximidad geográfica y por una frontera de 3.200 kilómetros y los profundos lazos históricos que unen a ambos países, un significativo número de mexicanos regularmente se ha establecido en EUA y viceversa. En este sentido, es importante recalcar que numerosas comunidades de mexicanos (cerca de 50 mil personas) pasaron a residir en territorio de EUA entre 1845-1848, tras la secesión de Texas y la conclusión posterior de la guerra mexicano-estadounidense (1846-8) y la firma del Tratado Guadalupe-Hidalgo.[18] La presencia de estas comunidades atrajo y facilitó la migración de mexicanos a EUA entre la segunda parte del siglo XIX y el comienzo de la segunda guerra mundial. Este patrón fue reforzado en la década de los cuarentas con la implementación del llamado “Programa Bracero” (1942-1964). Como resultado de este programa más de 4.5 millones de trabajadores mexicanos cruzaran la frontera para trabajar de forma temporal en diversas labores, sobre todo agrícolas. Tras la conclusión del programa Bracero (1964), aunque con cierta oscilación, el flujo de mexicanos que migraron a EUA en busca de trabajo se incrementó de forma gradual, sobre todo en las últimas dos décadas. El flujo comprende personas con visa y/o permiso de trabajo, así como trabajadores migrantes que cruzan la frontera de forma irregular.[19]

157.        Según el último censo efectuado por la Oficina de Censos del Gobierno Estadounidense (US Census Bureau), en el 2001 en Estados Unidos vivían 20.6 millones de personas de origen mexicano (7.3% del total de la población). De estas personas, entre 8 y 8.5 millones nacieron en territorio mexicano y entre 3 y 3.5 millones residen en EUA de forma irregular.[20] Según cifras del Servicio de Inmigración y Naturalización Estadounidense (INS)[21] del año 2000, anualmente 130 mil mexicanos emigran legalmente al país; otros 3.4 millones entran a EUA con diversas visas para no-inmigrantes, mientras que cada año se producen 213 millones de cruces temporales en la frontera México-Estados Unidos. Las cifras del INS estiman que cada año un número aproximado de 150 mil mexicanos cruza la frontera de forma irregular.[22] En los dos últimos años el número de cruces irregulares se ha acrecentado. De hecho, según proyecciones del Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE), en el quinquenio 2000-2005 la tasa de emigración de mexicanos a EUA llegaría a 2.9 por 1000, lo que implicaría la salida anual de mexicanos a EUA de unas 300 mil personas.[23]     

158.        Históricamente, la mayor parte de los mexicanos que migran a EUA provienen de estados del centro y centro occidente de México como Jalisco, Guanajuato, Michoacán, San Luis Potosí y Zacatecas, Durango, Colima y Aguascalientes.[24] En los últimos años, sin embargo, se ha producido una diversificación con respecto a los estados de origen de trabajadores migratorios mexicanos. Es así como personas de estados como Puebla, Oaxaca, Guerrero, Tlaxcala, Morelos, Hidalgo y el Distrito Federal también han comenzado a migrar a EUA. La migración de mexicanos de la región fronteriza con EUA (comprende los estados de Tamaulipas, Coahuila, Nuevo León, Chihuahua, Sonora y Baja California) es menor y bastante más reciente.[25]

159.        Dada la dimensión y la larga historia de la migración mexicana a EUA, comunidades mexicanas se han establecido prácticamente en todos los estados de la Unión. Paradójicamente, esta tendencia se acrecentó a partir de la legalización de 2.3 millones de mexicanos propiciada por la Immigration Reform and Control Act (IRCA) de 1986, una ley cuyo propósito era inhibir la migración de indocumentados. Al regularizar su situación, estas personas decidieron trasladarse a otros estados de la Unión. De igual modo, la llegada de mexicanos a otros puntos de EUA se debe al rechazo de parte de la población a la migración de mexicanos (sobre todo en California, donde aprobaron medidas restrictivas en contra de inmigrantes irregulares tales como la Propuesta 187) y  la presión hacia una política de control y restricción de la migración que derivó en reforzamiento de los controles en la frontera sur de EUA. Si bien esta tendencia se pudo observar a lo largo de la década de los ochentas, ésta se reforzó sobre todo a partir de 1993. En este sentido, el gradual y masivo reforzamiento de la frontera en zonas o puntos de entrada tradicionales desde México por California y Texas generó el desvío de gran parte del flujo de personas que ingresan de forma irregular a EUA. Es así como actualmente una gran parte de los cruces fronterizos irregulares se producen por Arizona, que no era un punto tradicional de cruce.[26]

160.        Como consecuencia, a las tradicionales comunidades de mexicanos en California, Texas e Illinois se unieron otras más recientes en Nueva York, Colorado, Washington, Louisiana, Georgia, Tennesee, Carolina del Norte, Idaho, Nebraska, Florida y Wisconsin. Una gran parte de los mexicanos que han inmigrado a EUA se han establecido en áreas urbanas donde formaron comunidades de gran magnitud y visibilidad en ciudades como Los Ángeles, San Diego, San Francisco, Chicago, Dallas, Houston y más recientemente Nueva York.[27] Por otro lado, desde 1974 existe un pequeño programa de trabajadores temporeros (sojourners) mexicanos que migran estacionalmente para trabajar en la agricultura. Este programa (H2A) recluta cada año 40 mil trabajadores.[28]  Un número mucho menor de mexicanos reside en Canadá. Según el censo canadiense de 1996,  23,295 mexicanos vivían en Canadá. Actualmente la cifra asciende a alrededor de 35 mil personas. El número de mexicanos que inmigran a Canadá se incrementa a un ritmo de 8% al año. Asimismo, casi 9 mil mexicanos migraron a Canadá como trabajadores agrícolas temporales a través del Programa Canadiense de Trabajadores Temporeros (Canadian Seasonal Agricultural Worker Program). En resumen, un número correspondiente a casi el 10% de la población mexicana (estimada en 100 millones de personas) reside en el exterior del país. [29]   

161.        Al igual que en muchos países de América Latina, México ha observado, sobre todo desde la década de los sesenta, una fuerte corriente migratoria interna desde zonas rurales hacia áreas urbanas. Los principales destinos de esta migración interna fueron grandes urbes como el Distrito Federal, Guadalajara, Monterrey, Veracruz, Ciudad Juárez, Tijuana, Puebla, entre otras. La mayor parte de las personas migraban atraídas por mejores oportunidades laborales y para acceder a servicios sociales básicos como educación y servicios médicos para ellos y sus familias. En el último tiempo se ha observado otro fenómeno interesante: muchas personas de sectores rurales, sobre todo del centro y norte de México (Sinaloa, Durango, Distrito Federal, Coahuila, Jalisco, Sonora y Guanajuato) han comenzado a migrar a ciudades fronterizas del norte de México en busca de trabajo en la industria de la maquila, que por lo general tiende a ofrecer mejores remuneraciones que las tradicionales actividades agrícolas en las comunidades de origen.[30]

Descripción de la situación social y económica de México

162.        Numerosos factores, tanto económicos como sociales, motivan la migración de mexicanos al exterior. En este sentido, con el objeto de entender mejor el contexto en el que se da la migración de mexicanos al exterior, el informe describe de manera muy sucinta algunas de las características más sobresalientes de la realidad socio-económica del país. Al igual que la mayoría de los países de América Latina y gran parte del Caribe, en términos económicos y sociales México ha sido históricamente un país en vías de desarrollo caracterizado por problemas sociales, entre ellos, altos índices de pobreza e inequidad. En términos de indicadores sociales y económicos, sin embargo, México ha logrado importantes avances en las últimas tres décadas. El Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD) considera a México como un país con un índice de desarrollo medio. México ubica el puesto 54 en el Índice de Desarrollo Humano, por debajo de otros países latinoamericanos como Argentina (34), Chile (38), Uruguay (40) y Costa Rica (43) pero más arriba que Cuba (55), Panamá (57), Colombia (68), Venezuela (69) y Brasil (73).[31] México se caracteriza por tener varios indicadores de desarrollo humano bastante positivos: según el PNUD, en el 2002 el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita (PPA dólares de EEUU) era de 9.023; la esperanza de vida llegó a 72.6 años; la tasa de alfabetización a 91.4%, el 74% de la población reside en áreas urbanas y la tasa combinada de matrícula escolar era de 71%.[32]

163.        Tras sufrir una severa crisis en 1994-5, la economía mexicana mostró signos de recuperación. La economía se caracterizó por una gran vitalidad entre 1996 y el 2000 y creció en promedio un 5.5% anual. En el 2001, sin embargo, ésta se contrajo un 0.3% debido en gran medida a la recesión que afectó a EUA, el principal socio comercial e inversionista de México.[33] Por otro lado, las exportaciones mexicanas han crecido de manera importante;[34] la inflación anual ha disminuido de 28% en 1981 a 5.7% en el 2002; el nivel de endeudamiento externo bajó de 32.4% del PIB en 1993 a 23.4% en el 2001; la inversión extranjera aumentó de 5.430 millones de dólares como promedio entre 1990-4,  a 14.192 millones de dólares en el 2000 y a 24.731 en el 2001.[35] La economía mexicana se ha desarrollado gracias a la consolidación de una serie de industrias y a un proceso importante de diversificación económica.[36] Según el Banco Mundial y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el crecimiento económico mexicano se debe en parte a los siguientes factores:  el incremento del dinamismo del sector privado, los beneficios generados por el Tratado de Libre Comercio (TLC)[37] con EUA y Canadá (que entró en vigor en 1994) y un prudente manejo macroeconómico por parte de las administraciones de los Presidentes Ernesto Zedillo (1995-2000, PRI) y Vicente Fox (2000-5, Partido Acción Nacional, PAN) caracterizado por el control de la inflación a través de austeridad fiscal y monetaria.[38]

164.        A pesar de estos avances persisten en México importantes problemas económicos y sociales. México se caracteriza por altos índices de pobreza y gran disparidad entre sectores urbanos y rurales, así como entre los estados del norte y del sur (por lo general menos desarrollados). Según el Banco Mundial, cuarenta y cinco millones de mexicanos, alrededor del 45% de la población, es pobre (se refiere a personas que viven con menos de 2 dólares de EUA al día). Diez millones de estas personas viven en condiciones de extrema pobreza  (viven con menos de 1 dólar al día) y sin acceso a agua potable y a una nutrición adecuada. Un 5% de la población sufre de desnutrición; un 27% no tiene acceso a condiciones sanitarias adecuadas (alcantarillado); 14% no tiene acceso a agua potable.[39]

165.        También existen problemas serios de distribución del ingreso. A raíz de la política de redistribución de tierras promovida por Venustiano Carranza tras la revolución mexicana (1910-1917) a través de la creación de las tierras colectivas (ejidos), México alcanzó patrones de distribución del ingreso bastante más igualitarios que los que muestran otros países de la América Latina.[40] Sin embargo, varios autores coinciden en señalar que en las últimas décadas la disparidad se ha incrementado a partir de la implementación de políticas económicas neoliberales caracterizadas por la desregulación, apertura y privatización.[41]  Un estudio indica que entre 1984 y 1994 el coeficiente GINI (índice mediante el cual se mide la distribución del ingreso) aumentó de 0.46- 0.51. Esto quiere decir que mientras que en 1984 el 10% más rico de los hogares mexicanos recibía el 34.29% del total de los ingresos del país y el 10% más pobre el 1.19%, diez años más tarde el 10% de los hogares más ricos recibía  41.29%, en tanto que el 10% más pobre sólo recibía el 1.01%.[42] Otro índice preocupante tiene que ver con el empleo. Si bien la tasa oficial de desempleo en México es baja (2.4% para el 2002) la tasa de desocupación parcial o subempleo (que incluye el desempleo abierto y las personas que trabajan menos de 35 horas semanales) ascendió a 19% en el 2001. Del mismo modo, el sector de trabajo informal sigue siendo muy extenso y absorbe un porcentaje importante de la mano de obra del sector formal, tendencia que en los últimos años se ha incrementado. A este respecto, en el 2001 un 47% de la población económicamente activa en México no recibió ningún tipo de prestación social.[43] Del mismo modo, la evolución en materia de salarios (remuneración media real) ha sido negativa, ya que ha caído en relación a la década pasada (109.7 en 1993; 90.1 en 1996; 98 en 2000 y 104.1 en el 2001; índice 1995=100).[44]

166.        Aunque han habido mejoras substanciales en la última década, México sigue padeciendo deficiencias en materia de infraestructura y en la provisión de servicios sociales.[45] Existen 186 médicos por cada 100.000 habitantes,[46] hay 125 líneas de teléfono por cada 1000 habitantes. [47] Más allá de las deficiencias en cuanto a la disponibilidad de éstos, algunos servicios sociales como educación y atención médica carecen de condiciones mínimas de calidad, sobre todo en sectores rurales.[48] En este sentido, las condiciones de pobreza y subdesarrollo son particularmente pronunciadas en sectores rurales y para las comunidades indígenas en estados del sur del país como Chiapas, Oaxaca y Tabasco.[49] México, por otro lado, tiene una de las tasas de recaudación de impuestos más bajas de la región (10% del PIB).[50]

Factores que motivan la migración de mexicanos al exterior

167.        Las razones que explican la migración de mexicanos a EUA son bastante más complejas de lo que se piensa. Como se indicó, factores sociales, económicos, culturales e históricos interactúan de forma muy compleja y determinan este vasto movimiento de personas.

168.        El estudio Binacional México EUA sobre Migración (1997) indica que si bien numerosos factores determinan y mantienen la migración de mexicanos a EUA, destacan tres grandes factores: demanda laboral en EUA; exceso de oferta de mano de obra en México y la existencia de redes sociales de migrantes y de  contactos que trascienden la frontera.[51]

169.        Condiciones objetivas de subdesarrollo, falta de oportunidades laborales, diferencial de salarios[52] y falta de acceso a créditos, entre otros, son sin duda factores muy importantes. Otro elemento relevante es la creciente armonización e interpenetración entre las economías de México y EUA. De manera creciente la economía estadounidense, sobre todo sectores como la agricultura y ciertos servicios que normalmente emplean personas con baja calificación laboral, dependen de la mano de obra de trabajadores extranjeros, sobre todo mexicanos. Por otro lado, la liberalización de la economía mexicana ha provocado una serie de cambios en la estructura productiva, fomentando así la migración. El proceso de modernización y apertura del sector agrícola (la mecanización de los procesos productivos), por ejemplo, ha desplazado gran mano de obra de zonas rurales en México. Del mismo modo, el desmantelamiento del sistema de substitución de importaciones, la contracción del aparato estatal y nuevos desafíos de competitividad para el sector privado derivados de la competencia en los mercados internacionales han contribuido a que muchas personas pierdan sus puestos de trabajo y se vean obligados a buscar nuevas alternativas para ganarse la vida. En otras palabras, la inseguridad laboral y la incertidumbre económica en México obligan a muchas personas o familias a recurrir a la migración como forma de supervivencia. En este sentido, la decisión de migrar no obedece sólo al deseo de incrementar el ingreso, sino también a minimizar el riesgo en términos de asegurar un ingreso y sobreponerse a los obstáculos que impiden acceder al consumo y a bienes de capital.[53]

170.        En términos de las motivaciones para migrar, la decisión de emigrar no se determina exclusivamente por una estimación de costo-beneficio económico. La posibilidad de acceder a ciertos beneficios sociales y de incrementar las posibilidades de ascenso y estatus social, sobre todo para los descendientes de las personas que migran, también juega un rol importante. En este sentido, la formación de comunidades transnacionales que mantienen vínculos con su país de origen a las que envían remesas e información y de las que reciben con frecuencia nuevos miembros, sin duda son un elemento importante para entender la consistencia de los flujos migratorios.[54] En el caso de México, como ya se indicó, la presencia de  comunidades de inmigrantes mexicanos de larga data y que facilitan la llegada de otros miembros sus familias o gente de sus comunidades es muy importante en fomentar la migración. Las comunidades de mexicanos en EUA ayudan a sus compatriotas a planear y financiar su viaje y a insertarse en el mercado de trabajo en EUA.[55] En este sentido, para asegurar la supervivencia colectiva, muchas familias mexicanas deciden enviar a uno de sus miembros al exterior. Esta decisión apunta no sólo a incrementar el monto del ingreso, sino a diversificar las fuentes de ingreso familiar.[56] Del mismo modo, para muchas personas jóvenes, sobre todo en sitios urbanos, la migración a EUA es considerada como un rito de pasaje para alcanzar la adultez.

Obstáculos para la migración: militarización de la frontera y muerte de migrantes

171.        Históricamente la extensa frontera entre México y EUA era un espacio poco vigilado por las autoridades. Salvo por un breve período durante 1954 cuando la presión de la opinión publica, sobe todo en Texas,[57] forzó a las autoridades estadounidenses a redoblar los controles migratorios, hasta la década de los ochentas los controles migratorios eran tenues o simplemente inexistentes en gran parte de la frontera. Algunos autores indican que el control era de carácter simbólico. De hecho, siguiendo un patrón de ensayo-error,  los mexicanos aprehendidos en la frontera y deportados a México generalmente volvían a intentar cruzar la frontera hasta lograr internarse en territorio estadounidense. La poca vigilancia fronteriza y la ausencia de la tipificación penal de la reincidencia del ingreso no autorizado contribuían a que la migración fuese circular; en otras palabras, a que migrantes indocumentados regresaran periódicamente a México para luego volver a emprender rumbo al norte.[58]

172.        Como resultado del crecimiento de la inmigración de indocumentados mexicanos a partir de la finalización del programa Bracero (1964) y la consiguiente crisis económica que afectó a EUA en la década de los setentas, algunos sectores de la opinión pública en EUA comenzaron a exigir un reforzamiento de la frontera con el fin de controlar la entrada de mexicanos.[59] Esta tendencia se acrecentó a partir de la promulgación del IRCA y posteriormente de otra serie de iniciativas legislativas y leyes tendientes a restringir la migración de indocumentados.[60]

173.        Como reflejo de la presión de la opinión pública estadounidense por afianzar los controles migratorios, a partir de 1993 la administración del Presidente Bill Clinton incrementó la vigilancia fronteriza de forma exponencial.[61] La administración demócrata aumentó el presupuesto del INS de 1.500 millones de dólares en 1993 a 4.000 millones en 1999. Parte de estos recursos se destinaron a reforzar el control de frontera. Como resultado de estas políticas, en espacio de una década la Patrulla Fronteriza (Border Patrol) pasó de ser una fuerza pequeña (comparable al departamento de policía de una urbe mediana) a una dotación multitudinaria compuesta por más de 11 mil efectivos y con un presupuesto de $ 711 millones de dólares en el 2003.[62] Además del aumento de la dotación de guardias fronterizos, EUA invirtió grandes sumas en equipamiento de última tecnología como cámaras de televisión de circuito cerrado, radares infrarrojos, detectores de movimiento, luces, helicópteros, vehículos todo-terreno. Con la colaboración de efectivos y reservistas del ejército, en tanto, las autoridades estadounidenses construyeron numerosas defensas y muros de contención de varios kilómetros de extensión en varias áreas de la frontera, sobre todo cerca de importantes urbes fronterizas como San Diego en California, y El Paso, Laredo y Nogales en Texas. Al mismo tiempo, las autoridades migratorias pusieron en marcha diversos planes de contingencia u operaciones especiales (Operation Gatekeeper en San Diego California, Safe Guard en Nogales, Arizona y Operation Hold the Line en El Paso, Texas) para prevenir el cruce de la frontera por parte de personas indocumentadas.[63] Estas medidas se complementaron con reformas a la legislación migratoria de 1986.[64] Posteriormente, los ataques terroristas de septiembre del 2001 impulsaron aún más férreas medidas para prevenir la entrada de migrantes irregulares.

174.        Las consecuencias del afianzamiento de los controles fronterizos han sido múltiples y por lo general bastante negativas. En primer lugar, a pesar de los nuevos controles, el número de personas que cruzan de forma indocumentada a EUA no ha disminuido. De manera paradójica, el número de aprehensiones por parte de la Patrulla Fronteriza ha bajado consistentemente a partir de 1986. Esa tendencia se ha mantenido tras la puesta en marcha de las operaciones de control migratorio cerca de áreas urbanas.[65] El efecto más grave, sin embargo, ha sido el incremento en las muertes de las personas que intentan cruzar la frontera. Los fuertes controles fronterizos cerca de áreas urbanas en California y Texas han implicado que las personas que intentan cruzar la frontera lo intenten por áreas deshabitadas y poco patrulladas en Arizona, Nuevo México y Texas.[66] Como resultado, un creciente número de personas ha fallecido por asfixia, hipotermia, deshidratación, accidentes o ahogados al tratar de cruzar por zonas inaccesibles y poco patrulladas como desiertos, ríos caudalosos, cañones, quebradas y zonas montañosas en donde deben resistir difíciles condiciones o sortear peligrosos obstáculos. De hecho, entre 1993 y 1997 el número de muertes de personas tratando de cruzar la frontera por lugares no habilitados se triplicó. Según cifras oficiales, entre 1994 y el 2002, 2.200 personas perecieron al intentar cruzar la frontera e internarse en EUA.[67]  Al 15 de junio del 2003, 89 personas habían fallecido. Según un vocero de la Patrulla Fronteriza, en los últimos años su servicio ha rescatado a unas 4.200 personas que estaban en serio peligro de perder la vida.[68] El Gobierno mexicano informó a la Relatoría en la respuesta al presente informe que en junio de 2003 se puso en marcha la operación “Salvamento del Desierto” dirigida a la protección de migrantes en la región fronteriza Arizona-Sonora. Este esfuerzo incluye campañas de información a través de medios de difusión masiva y la instalación de dos torres de rescate en el desierto mexicano. En otro desarrollo muy preocupante, en el último tiempo, sobre todo a partir del 11 de septiembre del 2001, varios grupos para-militares o de vigilantes de corte racista o xenófobo, como el Homeland Defense Volunteers, han comenzado a patrullar la frontera para evitar la entrada de migrantes indocumentados de origen latino. Fuertemente armados, estos grupos buscan a personas que intentan cruzan la frontera e internarse a territorio estadounidense. Las personas que se encuentran a estos grupos son retenidas contra su voluntad y luego entregadas a la Patrulla Fronteriza. Existen numerosos testimonios de migrantes que fueron rudamente tratados e incluso amenazados por estos grupos. Este fenómeno se ha producido sobre todo en el estado de Arizona.[69] 

175.        Otro desarrollo negativo provocado en parte por los nuevos controles fronterizos ha sido el aumento en la demanda por los servicios de contrabandistas y traficantes de personas (esto se analiza más en detalle en la sección VI).[70] En algunos casos estas personas utilizan métodos y rutas riesgosas que contribuyen a explicar el aumento en el número de personas que mueren al tratar de cruzar la frontera. Por último, la implementación de controles fronterizos complementados por medidas para facilitar la deportación y penalizar a las personas que ingresan o permanecen de forma irregular en EUA, sobre todo a partir de la entrada en vigencia de la ley denominada USA Patriot Act de 2001, ha cortado de raíz la migración circular. En otras palabras, como se explicó, muchos migrantes mexicanos solían regresar de manera regular a sus comunidades de origen. La dificultad de poder volver a ingresar a EUA, sin embargo, ha llevado a que la mayoría desista de volver y opte por radicarse de manera indefinida en EUA.[71]

176.        En resumen, el aumento de controles no ha redundado en una disminución substancial del número de personas que cruzan la frontera de forma irregular; por el contrario, éste ha mantenido su tendencia al alza. Los controles, empero, han motivado a los migrantes a correr más riesgos, incluidos la contratación de los servicios de personas que participan en la trata y contrabando de personas y el arriesgarse a cruzar la frontera por lugares inhóspitos y peligrosos, lo que pone en riesgo su vida e integridad física.

México como país de recepción y tránsito

177.        Además de su condición de país receptor, México alberga a un número relativamente apreciable de inmigrantes. Como se indicó con anterioridad, México históricamente ha abierto sus puertas a refugiados y perseguidos políticos. Asimismo, en razón del gran  tamaño de su mercado laboral,  (al menos comparado con  países centroamericanos y caribeños), México también absorbe un cierto número de trabajadores migratorios y los miembros de sus familias. Extranjeros con alta calificación se desempeñan en diversas áreas como la industria, el comercio, la educación y servicios como la banca o el turismo, entre otros. Extranjeros sin calificación, por su parte, trabajan en la agricultura, la construcción, en el área de servicios, o bien se unen a las filas del sector informal de la economía mexicana. Basado en estadísticas del INM citadas por Sin Fronteras, alrededor de 900 mil extranjeros residen de manera permanente en México desde hace por lo menos cinco años. Esto corresponde a casi el 1% de la población total de México. Según la Comisión Nacional de Población (CONAPO), un 63.2% de estas personas son estadounidenses, 11.9% Europeos, 11.2% centroamericanos, 7.3% sudamericanos y 6.4% son asiáticos y africanos.[72] Según CONAPO, la mayor parte de los extranjeros que residen permanentemente en México se encuentran en los estados de Baja California, Chihuahua, Nuevo León y Tamaulipas. En razón del número de migrantes que residen en el país sin la documentación adecuada, México recientemente puso en marcha un Programa de Regularización Migratoria (ver sección V sobre política y práctica migratoria). Por otro lado, como sucede en otros países receptores, no existe certeza con respecto al número de migrantes indocumentados que viven en México. Para dar una idea de la magnitud del fenómeno, según el INM, 133.485 extranjeros indocumentados fueron detenidos en México en el 2002; muchos de ellos eran personas en tránsito que se dirigían a EUA o Canadá. Éstos correspondían en orden decreciente a nacionales de Guatemala (49.3%), Honduras (30.7%), El Salvador (15%) y Ecuador (1.6%).[73]

178.        Por otra parte, México recibe cada año un número apreciable de trabajadores temporarios, sobre todo de origen guatemalteco. Un número significativo, entre 80 y 100 mil personas, migra estacionalmente al sur de México a los estados de Chiapas, Tabasco, Quintana Roo, Campeche y Yucatán para trabajar en cultivos de banano, café, soya, caña de azúcar y diversos frutales. [74] La crisis del agro en Guatemala ha incrementado el número de personas que intentan cruzar a México en busca de trabajo (ver sección IX).[75] Otro grupo importante de personas migra de forma estacional o permanente a los estados del sur de México para trabajar en construcción o como artesanos. En el último tiempo, un número significativo de mujeres guatemaltecas migra a zonas fronterizas mexicanas como Ciudad Hidalgo o Tapachula para desempeñarse en el servicio doméstico o en hotelería. Por otro lado, muchos comerciantes guatemaltecos cruzan regularmente a México para vender sus productos.[76] Asimismo, de acuerdo a la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados de Naciones Unidas (ACNUR), 10.000 refugiados y/o peticionarios de asilo residían en México en el 2002. La gran mayoría de ellos correspondían a ciudadanos de Guatemala y El Salvador. México acogió 260 nuevos peticionarios de asilo el 2002.[77]   

179.        Uno de los rasgos más sobresalientes de la dinámica migratoria mexicana tiene que ver con la transformación de México en uno de los más importantes países de tránsito de migrantes del mundo. Migrantes de las más diversas nacionalidades se internan por territorio mexicano para tratar de seguir viaje rumbo a EUA y Canadá. La larga y porosa frontera con EUA y,  en menor medida, la presencia de grupos o personas que pueden facilitar el cruce de la frontera, insta a muchas personas a entrar a México para desde ahí intentar proseguir su periplo hacia el norte. La mayor parte de las personas que cruzan por México son centroamericanos (guatemaltecos, hondureños, salvadoreños, nicaragüenses y panameños) en ruta a EUA. Asimismo, en el último tiempo se ha observado un flujo reducido pero regular de nacionales de Ecuador que intentan ingresar a México por vía marítima. Muchas veces estas naves son interceptadas en altamar por el servicio de Guardacostas de EUA o bien por la Marina mexicana y obligados a atracar en puertos de México. Como producto de los avances en materia de transporte (disminución de los costos e incremento en la eficiencia), en la última década se ha notado un incremento significativo de la cantidad de migrantes extra-regionales que arriban a México por diferentes medios con la intención de proseguir viaje a EUA. Estas personas provienen de los más diversos países en África, Asia, Europa Oriental y el Medio Oriente. Muchas de estas personas arriban gracias a la ayuda de organizaciones dedicadas al tráfico y contrabando de migrantes (ver sección VI sobre Trata, Contrabando y Conducción de migrantes). Algunas personas permanecen por un tiempo reducido en territorio mexicano y prosiguen enseguida viaje a EUA. Otros se quedan por un tiempo más largo en México y tratan de conseguir o ahorrar dinero para proseguir su viaje. Las autoridades mexicanas han reportado la presencia de personas de más de 50 ó 60 países. Como muestra de esta tendencia, en su visita a la Estación Migratoria de Itztapalapa los integrantes de la Relatoría entrevistaron a personas de Pakistán, China, India, Sri Lanka, Bangladesh, Japón, Bosnia, Albania, Siria, Irak, Macedonia, Perú, Argentina, Brasil, Japón, Palestina, Kosovo, Corea del Sur, Colombia y Ecuador. Un porcentaje reducido de estas personas solicitan asilo un vez que llegan a México.

180.        En resumen, el panorama descrito destaca la estratégica posición geográfica de México, sobre todo en cuanto a su proximidad con EUA, y de cómo esta situación confronta al país con serios desafíos en su política y práctica migratoria. 

Plan Sur

181.        Conscientes del fenómeno arriba mencionado y con el fin de restringir el flujo de migrantes indocumentados que atraviesan México rumbo a EUA, las autoridades mexicanas lanzaron en el 2001 el Plan Sur, un programa que intenta frenar el paso de personas indocumentadas a través de la frontera sur, mediante el cierre del Istmo de Tehuantepec. Entre los principales objetivos del Plan Sur figuran el fortalecimiento del control e inspección en diversas zonas fronterizas para aumentar el número de detenciones de migrantes no autorizados y controlar la trata y contrabando de personas. Del mismo modo, el Plan Sur busca reducir los abusos de autoridades y neutralizar la acción de grupos o bandas de delincuentes que operan en la zona.[78]

182.        Para lograr estos objetivos, las autoridades mexicanas han intentado reforzar la coordinación interinstitucional entre el gobierno federal y las autoridades estatales y municipales de las zonas fronterizas con el fin de optimizar los recursos disponibles. En los operativos del Plan Sur participan efectivos de la PFP, las policías municipales y estatales, el Ejército y la Marina mexicanas, las policías judiciales y agentes del INM. Como parte del plan se incluyen labores de inteligencia, intercambio de información, operativos conjuntos, prevención y vigilancia y acciones de auxilio y rescate de personas a través de los grupos BETA. El Plan también contempla intercambio de información con las autoridades de países centroamericanos, en particular Guatemala, pero también con otros países centroamericanos y Estados Unidos.

183.        Como parte del Plan Sur se puso en marcha el “Programa de Repatriación Ordenada y Segura” en virtud del cual migrantes centroamericanos (guatemaltecos, hondureños, salvadoreños, y nicaragüenses) aprehendidos por las autoridades en cualquier parte de la República mexicana son conducidos a la estancia migratoria de Tapachula, desde donde son deportados por vía terrestre en buses custodiados por agentes del INM o bien con vigilancia de una empresa privada. Dependiendo de su número, de la disponibilidad de transporte y de la cantidad de personas retenidas en la estación Migratoria de la Ciudad de México, los migrantes aprehendidos en zonas del centro o norte de México son enviados directamente a Tapachula o bien primero a la Estación Migratoria de Itztapalapa y desde ahí por tierra a Tapachula. Es importante destacar que el Programa cuenta con el apoyo del organismo norteamericano de control migratorio (hasta hace poco conocido como INS), que sufraga parte del costo de deportar a los migrantes centroamericanos desde México a sus respectivos países de origen (el Programa de Repatriación Ordenada y Segura se discute en la sección número VII). [79]

184.        Las organizaciones de la sociedad civil con las que se reunió la delegación de la Relatoría criticaron el Plan Sur por considerar negativo que se institucionalice la aprehensión de migrantes por varios cuerpos policiales, agentes migratorios y efectivos de las Fuerzas Armadas. En opinión de algunas organizaciones de la sociedad civil, esto aumenta la vulnerabilidad de los migrantes. Según informaciones proporcionadas por organizaciones de derechos humanos, en el 2000, 120 centroamericanos perecieron en la frontera sur. Asimismo, indican estas fuentes, los mayores controles pueden inducir a migrantes a tomar más riesgos, lo que redunda en el aumento del contrabando de migrantes y la trata de personas, así como en el número de migrantes muertos y heridos en razón de las rutas y medios de transporte que decidan emplear para burlar la vigilancia de las autoridades mexicanas. Por último manifiestan que tal y como está diseñado el Plan Sur, éste no ayuda a generar más control sobre el trato que las autoridades brindan a los migrantes.[80] 

Actividades de protección de migrantes: Grupos BETA, programa Paisano y programa de atención a menores no acompañados 

185.        El Gobierno de México ha tomado una serie de medidas para extender la protección de migrantes, tanto nacionales como extranjeros, que se encuentran en su territorio. Una iniciativa muy interesante ha sido la creación de los Grupos de Protección a Migrantes, también llamados Grupos BETA. Estos grupos fueron creados en 1990 durante la administración del Presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-94), con el objeto de proteger la integridad física y el patrimonio de los migrantes que intentaban cruzar la frontera norte. Si bien la iniciativa estaba destinada primordialmente a proteger a migrantes mexicanos, desde sus orígenes los efectivos del Grupo BETA extendieron sus servicios de protección a todos los migrantes independientemente de su nacionalidad y estatus migratorio. Entre las tareas específicas que realiza este grupo es posible mencionar la provisión de servicios de primeros auxilios, labores de rescate, orientación en relación a los peligros involucrados en la migración (a  través de letreros y distribución de panfletos y cartillas informativas),  asistencia social (los efectivos atienden quejas y canalizan denuncias), alojamiento, protección frente a criminales y canalización de denuncias frente a abusos por parte de agentes del Estado. Los integrantes del Grupo BETA suelen ser ex miembros de los cuerpos de seguridad que reciben un entrenamiento especial. En la actualidad existen 13 grupos en los siguientes puntos del territorio mexicano: Tijuana, Tecate, Mexicali (Baja California), Nogales, Agua Prieta, Sásabe (Sonora), Ciudad Juárez (Chihuahua), Piedras Negras (Coahuila), Matamoros (Tamaulipas), Acuyucán (Veracruz), Tenosique (Tabasco), Tapachula y Comitán (Chiapas). Las autoridades con las que se entrevistó la delegación de la Relatoría indicaron que gracias al trabajo de este grupo miles de vidas han sido salvadas y la condición de vulnerabilidad de los migrantes ha disminuido. [81]

186.        Durante su visita a México, los integrantes de la Relatoría se entrevistaron con miembros del grupo BETA en Tapachula y Ciudad Juárez. Estas personas se destacaban por su compromiso y profesionalismo.  Las acciones de este grupo, por lo general, son bien recibidas por migrantes y miembros de la sociedad civil. Sin embargo, existen algunas críticas que es preciso destacar. Por un lado, durante sus 12 años de existencia han surgido muchas denuncias de corrupción o bien de abusos, robos y malos tratos por parte de miembros del grupo BETA. Esto no fue desmentido por los miembros del grupo BETA ni por otras autoridades con los que se entrevistó la delegación de Relatoría. Asimismo, miembros de la sociedad civil indicaron su temor que parte de la razón de ser de los grupos BETA es desincentivar a las personas que migran y convencerlas de retornar a sus lugares de origen.[82] Un  problema que advirtió la Relatoría tiene que ver con un cierto grado de  desconocimiento o confusión que los migrantes tienen en relación a este grupo. Debido a que efectivos del Grupo BETA pertenecen al INM (aunque sus uniformes son distintos a los de los oficiales regulares del INM, llevan distintivos del INM), por lo general los migrantes los identifican con la autoridad y, por ello, desconfían ya que temen que el contacto con estos agentes puede llevar a su detención y posterior deportación. La delegación de la Relatoría observó esta dinámica durante su visita a la estancia migratoria de Tapachula en la que los migrantes ahí detenidos mostraron reacciones mixtas en cuanto a este grupo: algunos manifestaron desconocimiento sobre la existencia y la labor que llevan a cabo y algo de desconfianza hacia sus agentes, mientras otros expresaron su confianza y simpatía frente a los efectivos del grupo. En la respuesta al presente informe por parte del Gobierno mexicano, la Relatoría tuvo conocimiento de medidas recientes tomadas por el INM dirigidas a un mayor control de las funciones y mejor operatividad de los efectivos de los grupos BETA. Las medidas enunciadas incluyen: sustitución del Director de los Grupos BETA, creación de los cargos de supervisor de zona, canalización de denuncias, capacitación, registro del personal en el Sistema Nacional de Seguridad Pública,[83] esfuerzos en la selección de personal y redistribución de informes que permitan la identificación de los agentes de protección.

187.        Otra iniciativa interesante desplegada por el Gobierno mexicano digna de ser nombrada es la creación del llamado Programa Paisano en el año 2000. Este programa tiene como objeto orientar a los mexicanos que retornan al país sobre una serie de aspectos como procedimientos migratorios y aduaneros, permisos necesarios para facilitar su estadía en el país, información turística, derechos y deberes que deben seguir al retornar al país y rutas seguras para transitar, entre otros. El programa también contempla un mecanismo para canalizar quejas sobre maltrato o abusos por parte de las autoridades que interactúan con los mexicanos que retornan. Al mismo tiempo, el programa les advierte sobre los peligros a los que se enfrentan y sobre los recaudos que deben tomar para evitar ser robados o engañados por delincuentes comunes que esperan a las personas que retornan para robarles o estafarlos. Es así como antes de ingresar de regreso a México agentes del INM y otras dotaciones reparten folletos e información a las personas que regresan.  Asimismo, recientemente el Gobierno ha comenzado a difundirlo en EUA a través de su extensa red consular. El programa es generalmente percibido como exitoso. En opinión de la Senadora Silvia Hernández (PRI), Presidenta de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, sin embargo, la idea del Programa Paisano es muy buena e ingeniosa pero los esfuerzos desplegados hasta ahora han sido insuficientes y deben ser reforzados.

188.        Otro programa interesante es el Proyecto de Atención a Menores Fronterizos. Este programa de carácter interinstitucional fue creado en 1996 y se desarrolla en conjunto entre la Secretaría de Gobernación, de Relaciones Exteriores, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral para la Familia (SNDIF) y el INM. El programa atiende y protege a menores mexicanos deportados por las autoridades estadounidenses. Como parte del programa, las autoridades mexicanas coordinan con sus pares estadounidenses el envío de información sobre dónde se encuentran asegurados los menores. Tras el procedimiento de deportación,  las autoridades mexicanas entrevistan y acogen a los menores y los ayudan a encontrar a sus familiares y a volver a sus comunidades de origen.[84] Desde 1994, el programa ha atendido a más de 86 mil menores.[85] Como parte de este programa de protección, el INM reparte ejemplares de la “Cartilla de Derechos Humanos para la niñas, niños y adolescentes migrantes o repatriados”. Esta cartilla divulga información relevante sobre los derechos básicos de estos menores, así como sobre las instituciones a las que éstos pueden acudir en caso de requerir ayuda u orientación. Del mismo modo, como parte de la iniciativa, el INM anunció que está diseñando diversas campañas publicitarias de difusión a través de medios de comunicación masiva en los que se recalcará la necesidad de proteger a estos menores.     

Instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por  México

189.        México ha ratificado varios tratados internacionales de derechos humanos que extienden protecciones básicas a personas que migran como los trabajadores migratorios y otros migrantes. Entre los tratados más relevantes en esta materia es posible mencionar: la Carta de Naciones Unidas; la Convención y el Protocolo Sobre el  Estatuto de los Refugiados, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; el Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación Ajena; la Convención Internacional Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial;  la Convención Sobre los Derechos del Niño; la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer; la Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares; la Convención Sobre el Estatuto de los Apátridas y las Convenciones Sobre Asilo Diplomático y Asilo Territorial. Por otro lado, México también ha ratificado una serie de instrumentos regionales en materia de derechos humanos que del mismo modo proporcionan protección a trabajadores migratorios; entre ellos es posible destacar: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Carta de la Organización de los Estados Americanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención Interamericana para Prevenir y Erradicar la Violencia contra la Mujer; el Protocolo Sobre la Competencia de la Corte Interamericana; la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas. México asimismo ha ratificado algunos instrumentos específicos de protección para trabajadores migratorios y sus familias como la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y de sus Familias; el Convenio 143 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativo a los Trabajadores Migratorios, el Convenio 87 de la OIT Sobre la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación/Sindicalización, Convenio 29 de la OIT Sobre El Trabajo Forzoso; el Convenio 111 de la OIT sobre Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación. Por otro lado, México recientemente  también ratificó la Convención Sobre el Crimen Transnacional Organizado (marzo del 2003) y los Protocolos para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños; y contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire (mayo del 2003).[86] En su respuesta al presente informe, el Gobierno de México informó a la Relatoría que inició un proceso de revisión integral de la legislación nacional en materia migratoria con el propósito de adecuarla a los estándares internacionales. En este contexto, la Relatoría espera que el presente informe se constituya en un insumo para dicho proceso de revisión y estará atenta a las modificaciones legislativas que puedan efectuarse en el futuro.

190.        México, por otro lado, ha firmado una serie de acuerdos bilaterales en materia migratoria con algunos países limítrofes. En relación a los acuerdos firmados con EUA, éstos aluden y/o regulan procedimientos de repatriación, deportación y recepción de nacionales mexicanos desde EUA. Si bien estos acuerdos son de carácter binacional, por lo general tienen alcance local. En otras palabras, los acuerdos determinan puntos fronterizos específicos y los procedimientos (horarios, métodos) a través de los cuales se llevarán a cabo deportaciones  desde EUA.[87]  Algunos de estos convenios  contienen normas específicas para el caso de menores de edad y mujeres. Por otro lado, México y EUA han firmado Memoranda de Entendimiento en materia de protección consular de mexicanos en EUA y estadounidenses en México, así como mecanismos de consulta, comunicación, intercambio de información y cooperación conjunta para combatir la violencia fronteriza y el crimen organizado.[88] México y EUA además conformaron en 1981 la Comisión Binacional, un foro a nivel ministerial. Esta Comisión fue creada con el fin de abordar de manera conjunta una serie de temas de interés para ambos países, entre ellos migración y relaciones consulares y cooperación fronteriza en materia de desarrollo, seguridad y medio ambiente.[89]

191.        México, por otro lado, también ha firmado acuerdos bilaterales con Guatemala en materia de trabajadores temporarios. En febrero de 2002 ambos países establecieron un Grupo Ad Hoc sobre trabajadores temporeros agrícolas guatemaltecos en México.[90] Este acuerdo busca crear mecanismos de coordinación para regularizar el flujo de trabajadores agrícolas. México, por otra parte, también participa de iniciativas multilaterales de coordinación en materia migratoria como la Conferencia Regional de Migraciones (CRM), en la cual actualmente ocupa la Secretaría Pro Témpore y en la Conferencia Hemisférica Sobre Migraciones.  

Negociación de un acuerdo bilateral en materia de migración

192.        Como se indicó anteriormente, la relación entre México y EUA ha influido de manera importante en el desarrollo económico, político y social de México. Tras la firma del TLC, las economías de ambos países se han integrado profundamente, a tal punto que México se ha transformado en el segundo socio comercial de EUA.[91] Muchas industrias y servicios en EUA, asimismo, dependen de la mano de obra mexicana. En el plano social y cultural, el consistente flujo de nacionales mexicanos y la existencia de importantes comunidades de ciudadanos estadounidenses de origen mexicano en EUA han acentuado el nivel de complementación e interconexión entre ambos países.  La gradual democratización de México, testimoniada en la elección del presidente Vicente Fox en el 2000, generó expectativas en relación a un posible acuerdo migratorio entre EUA y México. Según las autoridades de la SRE con las que se entrevistó la Relatoría,  en septiembre del 2001 ambos países mantenían avanzadas conversaciones para lograr un histórico acuerdo migratorio que permitiría regularizar la situación de millones de trabajadores mexicanos calificados que se encontraban de manera irregular en EUA, así como la creación de un programa temporal para trabajadores agrícolas de origen mexicano. Esta versión ha sido corroborada por una serie de fuentes de prensa en México y Estados Unidos. La posibilidad de lograr dicho acuerdo se vio acrecentada por la relación de personal amistad entre los presidentes Vicente Fox y George W. Bush, así como por el apoyo que a esta iniciativa le dieron importantes sectores y la opinión pública de ambos países. En EUA, por ejemplo, importantes líderes, entre ellos diversos representantes del Congreso, el Director de la Reserva Federal, Alan Greenspan y miembros del Comité Ejecutivo de la AFL-CIO, la central obrera de EUA, apoyaron la iniciativa.[92]  

193.        Los atentados terroristas de septiembre del 2001, sin embargo, alteraron de forma radical la agenda política de EUA. El cambio de prioridades en la política exterior de la administración del Presidente Bush y el predominio que adquirieron la seguridad nacional y la guerra contra el terrorismo afectaron fuertemente las negociaciones que sostenían México y EUA. En este sentido, la supeditación de la política migratoria a consideraciones de seguridad por parte de EUA modificó las condiciones de la negociación, conspirando en contra de la eventual consecución de un acuerdo migratorio.  A pesar de las aseveraciones de algunos funcionarios de la administración del Presidente Bush y de miembros del Congreso estadounidense, representantes del Gobierno mexicano con los que se entrevistó la delegación de la Relatoría, entre ellos Gustavo Mohar, Negociador para Asuntos Migratorios Internacionales de la Secretaría de Relaciones Exteriores, coincidieron en apuntar que tras los ataques terroristas, no existían las condiciones políticas para lograr un acuerdo en materia migratoria entre ambos países. Recientemente, una iniciativa del Congreso estadounidense de vincular un posible acuerdo migratorio con México a la apertura de la Compañía de Petróleos Mexicanos (PEMEX) a capital extranjero no fue bien recibido por el gobierno del Presidente Fox, los partidos de oposición  y gran parte de la opinión pública en México. La desaceleración de la economía estadounidense y los problemas que este patrón económico generó en industrias como el turismo, los servicios y la construcción, entre otros, han obligado a un número importante de mexicanos a retornar a su país. Se estima que desde el 11 de septiembre del 2001 unos 350 mil nacionales de México retornaron a su país.[93]

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