D.      Migración y Desarrollo

194.        Como puede apreciarse en razón de las características descritas en los pasajes anteriores de este informe, el fenómeno migratorio tiene efectos sociales, económicos y políticos que repercuten de manera muy importante en el desarrollo de México. Por ser un importante país de origen de trabajadores migratorios (aproximadamente un 10% de la población mexicana reside en el exterior), el tema de las remesas (envíos de dinero por parte de nacionales de un país que residen en el extranjero a su país de origen) naturalmente adquiere gran trascendencia para el país. La partida de millones de mexicanos al exterior, por otra parte, influye en materia económica, sobre todo en el mercado laboral, pero también en materia social, ya que el éxodo de personas, sobre todo jóvenes, tiene un impacto importante en las relaciones sociales y en el desarrollo y bienestar de muchas familias y comunidades. Del mismo modo, el hecho de ser uno de los principales países emisores y de tránsito de migrantes del mundo también influye de manera pronunciada en el desarrollo del país. A este respecto, la presencia masiva de migrantes en ambas fronteras genera dinámicas especiales sobre todo en esas zonas. Esta sección del informe revisa de manera sucinta el impacto de la migración en el desarrollo de México. El informe se centra en tres puntos: el impacto de las remesas y su vínculo con el mercado laboral, las repercusiones de la migración en algunas comunidades de origen, la situación de las zonas fronterizas y la criminalidad a que se ven afectados miles de migrantes y finalmente programas de desarrollo regional para generar alternativas a la migración.    

Remesas

195.        Numerosos estudios destacan la importancia económica que revisten las remesas para los países de origen de los migrantes. Los envíos de dinero de nacionales de un país que residen y trabajan en el extranjero por lo general representan una fuente de ingreso de divisas muy importante para la economía de sus países de origen. Los estudios en materia de remesas indican que éstas son generalmente usadas por las personas o familias que las reciben para comprar numerosos productos y/o servicios. Entre éstos es posible destacar bienes de consumo, servicios de salud, alimentos, vivienda, desarrollo de infraestructura, educación, entretenimiento, entre muchos otros. Las remesas estimulan el consumo y suelen ayudar al crecimiento de la economía; por ello representan importantes fuentes de ingreso de divisas para muchos países. Para ciertos países, las divisas obtenidas a través del envío de remesas de sus nacionales en el extranjero muchas veces se convierten en importante instrumento de política macroeconómica que pueden ser utilizadas para mantener tasas de cambio estables o para cuadrar balanzas de pago deficitarias.[94] Las remesas también ayudan a generar crecimiento, a desarrollar el comercio y a mejorar la distribución del ingreso.[95] Otros estudios, sin embargo, destacan ciertos aspectos negativos de las remesas. Estos estudios indican que las remesas generan dependencia económica y conspiran o retrasan el crecimiento de la economía local, ya que inhiben la iniciativa propia y generan dependencia en las personas en las comunidades de origen.[96] 

196.        En el caso de México, las remesas han adquirido una creciente importancia. Mientras en 1980 éstas ascendían a $ 800 millones de dólares, en 1990 llegaban a $ 2.400 millones de dólares y alcanzaron $ 6.500 millones de dólares en el 2000.[97] Algunos estudios indican que el volumen de remesas prosiguió su repunte y llegó a 8.900 millones en el 2001.[98] De hecho, algunos estudios presagian que en el 2003 las remesas enviadas por mexicanos en EUA podrían llegar a una cifra récord de $ 10.000 millones de dólares.[99] Después de la India, México es el país que recibe el mayor volumen de dinero enviado en forma de remesas en el mundo.[100]  A diferencia de países con economías más pequeñas y en los que las remesas representan un porcentaje importante del PIB y la mayor fuente de divisas (en países como el Salvador, Nicaragua y República Dominicana las remesas representan entre el 8-14% del PIB y generan más divisas que los principales productos de exportación), en una economía grande como la mexicana el impacto de las remesas es bastante inferior. En este sentido, las remesas representan sólo un 2% del PIB. Sin embargo, las remesas equivalen aproximadamente al 10% de las exportaciones de México. Asimismo, el monto de las remesas en el 2000 representó casi el 80% de la inversión extranjera en México e ingresos comparables con los generados por la industria del turismo, una de las más importantes en México. En cuanto a la generación de divisas, sin embargo, sólo la industria petrolera y la industria de la maquila superan el volumen de dinero generado por las remesas.[101] 

197.        Un problema importante relativo a las remesas tiene que ver con los costos de intermediación por el envío de dinero. Tradicionalmente, los trabajadores migratorios tenían que pagar comisiones de entre 10 y 25% por el envío de dinero a su país de origen. Estas comisiones son demasiado altas. Según el Departamento del Tesoro Estadounidense, en el 2002 los mexicanos que residían en EUA pagaron unos 1.000 millones de dólares en comisiones por el envío de sus remesas a México. La gradual implementación de transferencias electrónicas de dinero y la apertura a la competencia en este servicio han disminuido notablemente los costos del envío de remesas. Según la CEPAL los costos de envío bajaron de 11% del monto del dinero en 1999 a 4.1% en el 2001. Recientemente, en tanto, Citigroup anunció que cobrará una tarifa de 5 dólares por cualquier transferencia de dinero a Banamex, su filial mexicana.[102] La Relatoría considera que este es un desarrollo muy positivo que permite que una parte mayor del producto de los trabajadores migratorios llegue a sus familias.

198.        En relación al efecto que tienen las remesas en la economía mexicana, existen bastantes  discrepancias. Numerosos estudios realizados al respecto argumentan que los envíos de dinero desde EUA generan dependencia económica e inhiben el desarrollo local autónomo. Un recuento de esos estudios encontró que la mayoría de los investigadores consideraba las remesas meramente como un paliativo ya que generalmente son utilizadas para adquirir bienes de consumo, salud, alimentación, vivienda, pero que rara vez se transforman en bienes de capital (herramientas, inversión) que podrían generar desarrollo y aumentar la producción.[103] Otro estudio bastante influyente, sin embargo, sostiene lo contrario e indica que las remesas son una importante fuente de crecimiento económico y que tienen un efecto positivo en la economía en términos macroeconómicos. El estudio sostiene que el arribo anual de alrededor de dos mil millones de dólares a México genera una actividad económica cercana al 3% del PIB.[104] 

199.        Dado el volumen de dinero involucrado, el arribo de las remesas repercute de manera importante en la economía mexicana  y por tanto contribuye al desarrollo económico y social. Incluso en mayor medida, las remesas afectan los patrones de consumo, inversión y ahorro familiar e individual de millones de familias mexicanas. Por supuesto, los envíos de dinero desde el exterior no siempre son constantes, ya que tienden a replicar de manera cíclica las fluctuaciones de la economía. Si bien el margen que sobra de las remesas es más bien limitado, ya que éste se usa para asegurar la supervivencia, en algunos casos ciertas familias invierten el dinero en la creación de micro empresas. Otro fenómeno muy interesante tiene que ver con el uso de remesas para generar proyectos de desarrollo comunitario para la producción, en materia educacional o bien para el desarrollo de infraestructura (caminos, instalaciones sanitarias, de recreación). Algunas comunidades de mexicanos en EUA han formado asociaciones y a través de ellas han enviado  dinero o especies de manera conjunta a sus comunidades de origen. Estas asociaciones colaboran a través de actividades caritativas o ayuda humanitaria en casos de desastre. El punto más interesante, sin embargo, lo constituyen los envíos de dinero  destinados a financiar proyectos productivos, desarrollo de capital humano y de infraestructura en sus comunidades de origen.[105]

200.        El gobierno Federal Mexicano, los gobiernos estatales y algunos municipios mexicanos se han plegado a estas iniciativas y han complementado el envío de dinero de los migrantes del exterior para lograr el financiamiento de proyectos de infraestructura. Un ejemplo de este tipo de iniciativas es el llamado proyecto Tres por Uno implementado en el estado de Zacatecas, en virtud del cual por cada tres dólares enviados por mexicanos desde EUA, el gobierno federal, el estado de Zacatecas y los municipios correspondientes suplementan con 1 dólar (un tercio) el esfuerzo de las asociaciones de trabajadores migratorios en el exterior para financiar proyectos de desarrollo. Desde la creación de este tipo de iniciativas, cientos de programas similares han sido lanzados en otros puntos de México.[106]  Por otra parte, el Programa de Comunidades Mexicanas  Residentes en el Exterior y el recientemente creado Instituto de los Mexicanos en el Exterior  (durante la administración del Presidente Fox), dependiente de la SRE,  han colaborado con las comunidades y asociaciones de mexicanos para facilitar el envío de las remesas.[107] Fuentes de la sociedad civil y ciertos académicos, sin embargo, indican que deben ser redoblados los esfuerzos del Estado en materia de regulación del envío de remesas y en general en el apoyo a las asociaciones de migrantes y comunidades mexicanas en el exterior.[108]

Mercado laboral

201.        La migración también tiene un efecto importante en el mercado de trabajo local. En este sentido, el éxodo de trabajadores desde México genera una reducción de la fuerza laboral local, sobre todo de personas jóvenes. Esto reduce la productividad de muchas comunidades, ya que los que migran al exterior son generalmente las personas jóvenes y emprendedoras. En comunidades rurales, por ejemplo, el éxodo de personas jóvenes implica que los trabajos del campo, que generalmente son muy demandantes, terminan en manos de ancianos, mujeres o niños. Asimismo, el éxodo de trabajadores hombres genera consecuencias sociales. En un sinnúmero de comunidades de origen,  mujeres, adultos mayores y menores de edad se quedan solos y se ven obligados a velar por su bienestar por su cuenta. La falta de presencia paterna ha obligado a muchas mujeres a transformarse en las jefas de familia y a asumir un doble rol y a cargar con la responsabilidad por la crianza de los hijos. En algunos casos en los que migran hombres y mujeres los niños quedan al cuidado de adultos mayores, lo que muchas veces implica una carga de trabajo y responsabilidad muy alta. Por otro lado, en muchas de las comunidades de origen, personas de edad también han quedado solas, producto de la partida de sus hijos, nietos y otros familiares. En resumen, el éxodo de un número significativo de personas jóvenes, ha modificado patrones sociales largamente establecidos y ha obligado a los que permanecen a adaptarse a nuevas y muchas veces demandantes condiciones sociales y económicas.[109]

Problemas fronterizos y criminalidad

202.        Durante su trabajo, la Relatoría ha observado la generación de un fenómeno bastante preocupante. De forma creciente, zonas limítrofes, sobre todo ciudades caracterizadas por la presencia de un número importante de población flotante (tanto personas que llegan para cruzar la frontera como otras que son deportadas y que no tienen medios para regresar a sus comunidades de origen o bien que deciden permanecer para volver a intentar el cruce) se han convertido en sitios extremadamente peligrosos. Estos lugares también atraen a personas que buscan las oportunidades de trabajo generadas por la industria informal de servicios para migrantes y concitan la presencia de delincuentes que llegan con la intención de victimizar y lucrar con la presencia de migrantes. La falta de capacidad o voluntad o bien la abierta colusión de las autoridades con elementos criminales contribuye a incrementar la peligrosidad de estas zonas, ya que los delitos se cometen con absoluta impunidad. Al mismo tiempo, la presencia de migrantes atrae individuos y organizaciones dedicadas a la conducción, contrabando y tráfico de personas. Muchos de los individuos o bandas dedicadas a este negocio cometen serios abusos en contra de las personas migrantes en estas zonas (el problema de la trata, contrabando y conducción de personas se desarrolla en la sección V de este informe). Un problema relacionado tiene que ver con la carga adicional sobre los servicios básicos prodigados por el Estado que implica la presencia de una gran cantidad de población flotante, la cual muchas veces vive en condiciones de pobreza y marginalidad.[110] Este fenómeno ha sido caracterizado como la creciente criminalización de zonas fronterizas.[111]

203.        Dada la presencia masiva de migrantes, tanto mexicanos que intentan cruzar la frontera con EUA como de extranjeros que se internan en México con el propósito de cruzar a EUA, la criminalización aludida se presenta como un problema bastante generalizado. Los migrantes que se internan en el país no sólo sufren los rigores del demandante viaje hasta la frontera con EUA, sino que también a menudo son victimizados por delincuentes comunes y algunas autoridades inescrupulosas en su marcha hacia la frontera norte.[112] Si bien la victimización de migrantes a manos de delincuentes y funcionarios inescrupulosos se da a lo largo del territorio mexicano, los problemas tienden a concentrarse en las zonas fronterizas donde la presencia de los migrantes es más concentrada y pasa menos desapercibida.  En este sentido, numerosos puntos fronterizos de alta circulación, tanto al  sur del país en el límite con Guatemala y Belice como en la larga frontera con EUA, presentan las características arriba enunciadas. En estas áreas elementos y bandas criminales operan con un alto grado de impunidad. Esta situación se ve agravada por la actitud de ciertos agentes del Estado que extorsionan a los migrantes o de otros agentes que no toman las medidas adecuadas para prevenir, investigar y sancionar los delitos en contra de los migrantes.[113]

Frontera Sur

204.        A lo largo de la frontera sur de 962 kilómetros que separa a México de Guatemala y de Belice, los migrantes sufren abusos a manos de delincuentes comunes o de autoridades inescrupulosas. Los problemas son comunes en los estados de Chiapas, Tabasco y Campeche y tienden a ser menos recurrentes en la Frontera entre Belice y México y la frontera de Guatemala con el Estado de Quintana Roo. La mayor cantidad de los incidentes se concentran en el Istmo de Tehuantepec.  Aprovechándose de la condición de vulnerabilidad de los migrantes, diversos grupos de delincuentes atacan, roban, extorsionan y engañan a migrantes. En algunas ocasiones estas personas golpean o asesinan a las personas que se resisten. Muchas mujeres se convierten en víctimas de graves casos de violencia sexual. Las bandas de delincuentes en la frontera sur generalmente operan en ciertas áreas despobladas que los migrantes utilizan para evadir la presencia de las autoridades. También merodean caminos aledaños, vías férreas o trenes de carga que los migrantes utilizan para dirigirse al norte por territorio mexicano.  Muchas de estas bandas están compuestas por nacionales de México o Guatemala. Numerosos reportes, sin embargo, indican que varios de los grupos más peligrosos son las llamadas Maras Salvatruchas, bandas criminales de extremada peligrosidad conformadas por nacionales de El Salvador. Muchos de los integrantes de estas bandas son personas que fueron deportadas a El Salvador desde Los Ángeles y otras ciudades de EUA. Estas bandas, compuestas por elementos criminales, algunos ex guerrilleros o ex militares del Ejército Salvadoreño, tienden a operar a ambos lados de la frontera entre Guatemala y México. Numerosas denuncias también indican que extorsiones, robos y actos de violencia son cometidos por autoridades a ambos lados de la frontera.  En el caso de México, las acusaciones afectan tanto a funcionarios de los diversos cuerpos de policía como a miembros del INM. Aunque en mucho menor medida también se registran denuncias en contra de efectivos del Ejército mexicano que patrullan ciertas áreas de la frontera para combatir el narcotráfico.[114]

205.        Como se indicó anteriormente, la delegación de la Relatoría visitó Tapachula y diversos puntos de la frontera entre México y Guatemala en la región occidental del Estado de Chiapas, entre ellas Ciudad Hidalgo, el Manguito y Talismán. Durante el curso de su visita, la Relatoría recogió diversos testimonios que reflejan las tendencias descritas en el párrafo anterior. El personal de la Casa del Migrante en Tapachula, un albergue que entrega asistencia a migrantes dirigido por el Padre Flor María Rigoni y operado por la orden de los Scalabrinianos, relató que los ataques en contra de los migrantes por parte de delincuentes comunes han aumentado de manera apreciable. La presencia de migrantes de diversas nacionalidades con dinero, que no conocen la zona bien y temen llamar la atención de las autoridades, los convierte en un blanco fácil de bandas de delincuentes comunes o de autoridades inescrupulosas. Personal de la Casa del Migrante en Tapachula relató a la delegación de la Relatoría que han recogido denuncias por parte de un porcentaje de los migrantes que llegan al albergue sobre asaltos, maltratos,  robos, violaciones y asesinatos. Muchos de ellos llegan sin ropa y en severo estado de shock.[115]  En este sentido, el gran flujo fronterizo y el aumento de la población flotante en Tecún Umán, donde muchas personas llegan o bien permanecen con la intención de intentar cruzar la frontera, contribuye a generar delincuencia en el sector mexicano de la frontera. En el 2002, y como parte del Programa de Repatriación ordenada y Segura firmada por México y Guatemala, el INM deportó a Guatemala más de 99 mil personas que correspondieron a nacionales de Guatemala (49.2%), Honduras (30.2%), El Salvador (15%) y Nicaragua (1%).[116]  En tanto, durante el año 2001 el INM deportó a Guatemala a 140,493 personas.[117] Es preciso insistir en que dada la dinámica anteriormente descrita, el problema es de carácter binacional y que por ello debe ser abordado de forma conjunta por las autoridades mexicanas y guatemaltecas. 

206.        La violencia, sin embargo, no sólo se reduce a migrantes, sino que también ha afectado a autoridades que han denunciado abusos o corrupción. Un caso bastante importante fue el asesinato del Coordinador del Grupo BETA en Tabasco, José Angel Martínez Rodríguez, quien durante la visita a México de Mary Robinson, ex Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU, denunció los peligros que afrontaban los miembros del Grupo BETA al tratar de proteger a migrantes. Martínez Rodríguez implicó a miembros del Cartel de Sayaxché, que tiene presuntas vinculaciones con poderosos hombres de negocios en Tenosique y Palenque. Cuatro días después de sus denuncias, un oficial de la PFP, Anarcarsis Peralta Moo, disparó en contra de Martínez Rodríguez, quien murió en el incidente. Peralta Moo indicó que el disparo fue un accidente. A pesar de las investigaciones llevadas a cabo por las autoridades, hasta ahora no se ha resuelto el caso y Peralta Moo sigue libre.[118]  

207.        Durante la visita a Tapachula, miembros del grupo BETA, de la Casa del Migrante y del Centro Fray Matías de Córdoba mostraron su preocupación por la gran cantidad de accidentes que sufrían diversas personas que tras cruzar la frontera intentaban abordar trenes en marcha para seguir rumbo al norte del país. Los relatos indicaron que con suma frecuencia personas que intentaban subirse al tren sufrían accidentes muy serios que resultaban en la pérdida de extremidades o fallecimiento. Esta situación se da en muchas otras zonas del país.[119]

Frontera Norte

208.        Si bien la presencia masiva de bandas criminales descrita anteriormente parece ser más generalizada en la frontera sur, este fenómeno también se advierte en la frontera norte. Abusos cometidos en contra de migrantes por parte de bandas de delincuentes comunes se dan a lo largo de la extensa frontera entre México y EUA. Muchos migrantes son asaltados y extorsionados en sectores aledaños a la frontera o bien en ciudades fronterizas a donde llegan para internar cruzar la frontera. La presencia de numerosos grupos dedicados al narcotráfico y al tráfico, contrabando y conducción de personas y la existencia de violencia estructural caracterizada por altas tasas de criminalidad e impunidad, naturalmente contribuyen a exacerbar la vulnerabilidad de los migrantes.[120] A diferencia de la frontera sur, sin embargo, en su mayoría los abusos son cometidos en contra de migrantes mexicanos. Al igual que en la frontera sur, los migrantes no sólo son víctima de bandas de criminales sino también muchas veces de autoridades corruptas e inescrupulosas que roban, abusan y extorsionan a estas personas.[121] La presencia de una gran cantidad de población flotante contribuye a acrecentar el problema. En este sentido, según cifras del INM, en el año 2002 se registraron 570.453 eventos de repatriación de mexicanos desde EUA.[122] Muchas de las personas deportadas desde EUA, permanecen en ciudades o regiones fronterizas en donde intentan juntar dinero para volver a intentar cruzar la frontera. Las autoridades municipales de Ciudad Juárez indicaron que la existencia de una gran población flotante constituía un serio problema tanto en materia de orden público como en relación a la recarga de los servicios públicos.

209.        Durante su estadía en Ciudad Juárez, la delegación de la Relatoría recibió numerosas denuncias respecto al peligro que enfrentan los migrantes. Personal de la Casa del Migrante de Ciudad Juárez, otro albergue que prodiga atención y ayuda a los migrantes de la comunidad religiosa de los Scalabrini, detalló que constantemente reciben denuncias de maltratos, violencia y abuso por parte de las autoridades estadounidenses y mexicanas.[123] En relación a estas últimas, son frecuentes las denuncias por uso excesivo de la fuerza, extorsión, abuso de autoridad y detención arbitraria. De acuerdo a ciertas fuentes, muchas de las acusaciones recaen en miembros de la policía, registro civil y autoridades migratorias.[124] Personal de la Casa del Migrante de Ciudad Juárez también indicó que las denuncias por maltratos y violencia perpetrada por delincuentes comunes son también bastante usuales. Muchas de las víctimas de robos y engaños o acoso corresponden a mexicanos que han sido deportadas de EUA.

210.        La gravedad de la situación en ambas fronteras fue destacada por los miembros de la sociedad civil con los que la delegación de la Relatoría se reunió en Ciudad de México, Tapachula y Ciudad Juárez. Las autoridades con las que se reunió la delegación de la Relatoría, en tanto, compartieron su preocupación frente a este problema. Varios  funcionarios, entre ellos Moctezuma Barragán y el ex Comisionado del INM, Felipe de Jesús Preciado, dijeron que el gobierno del Presidente Fox era plenamente consciente de la seriedad de la situación.

211.        Ante la magnitud del fenómeno delictivo, el Gobierno mexicano ha tomado diversas acciones para abordar el problema. Entre ellas se cuentan ciertas medidas dentro del llamado Plan Sur para atacar la violencia y la impunidad con la que operan bandas criminales, así como mayor control sobre la acciones de agentes del Estado involucrados con migrantes. El Gobierno también aumentó la dotación de los miembros del Grupo BETA de 47 a 130 efectivos en la zona sur, desde Tapachula a Comitán. Asimismo, durante la administración de Felipe de Jesús Preciado se realizaron esfuerzos por combatir la corrupción al interior del INM. Es así como un número importante de supervisores y delegados regionales (94%) fueron reemplazados y 800 funcionarios fueron despedidos; del mismo modo se intentó aumentar los controles para evitar abusos a través de la creación de la Fiscalía Especial de Asuntos Migratorios. Por otro lado, representantes de la PGR informaron a la delegación de la Relatoría de sus esfuerzos por combatir la acción de bandas de delincuentes que operaban en el sur del país.

212.        Miembros de la sociedad civil con los que se entrevistó la delegación de la Relatoría indican que las medidas impulsadas por el gobierno han sido superficiales y que, prueba de ello son los ataques a migrantes y el evidente clima de violencia e impunidad sigue reinando en las zonas fronterizas del país. Asimismo, indicaron que a pesar de las medidas persisten incidentes de corrupción en los servicios encargados de interactuar con los migrantes.

Plan Puebla Panamá

213.        El gobierno del Presidente Fox lanzó durante el año 2001 una iniciativa para promover el desarrollo regional en el sur de México y Centro América, denominada Plan Puebla Panamá (PPP). La iniciativa apunta a promover el desarrollo e integración regional en zonas históricamente postergadas. El plan busca contribuir al desarrollo a través de la generación de puestos de trabajo y, de modo general, incrementar el nivel de vida de la población.  Con este objeto, el PPP pretende desarrollar la capacidad industrial y la infraestructura (puertos, carreteras, oleoductos, gasoductos, plantas generadoras de electricidad) para facilitar la capacidad exportadora de la región; abrir las puertas al capital privado y también generar alternativas económicas a la agricultura como industrias de ensamblaje (maquiladoras) y manufacturas. Hasta ahora el plan ha sido muy bien recibido por todos los gobiernos centroamericanos. Del mismo modo, muchos organismos intergubernamentales, entre otros el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), cuyo presidente, Enrique Iglesias preside la comisión de financiación del plan, han apoyado la iniciativa.

214.        Aunque el apoyo al PPP ha sido hasta ahora más bien lento y difícil, en parte en razón del incierto panorama económico mundial y la falta de recursos de los gobiernos involucrados, se han concretado contribuciones para financiar proyectos de infraestructura vial, turismo, industria y puertos. El BCEI, por ejemplo, otorgó un préstamo por $ 149 millones de dólares para proyectos viales y portuarios en El Salvador, Costa Rica, Nicaragua y Honduras. El Banco Mexicano Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT) también anunció una inversión por $ 300 millones de dólares en la región para el desarrollo de proyectos turísticos y de industrias textiles y de ensamblaje. Algunos inversionistas asiáticos, sudamericanos, europeos y norteamericanos asimismo han expresado interés en el plan. Si bien el PPP ha despertado interés en gobiernos, el sector privado y organizaciones intergubernamentales, el programa ha generado inquietud y resistencia por parte de una serie de organizaciones de la sociedad civil, miembros de la iglesia como los obispos Centroamericanos y de muchos de los propios residentes en las zonas donde el proyecto se lleva a cabo. Muchas de estas personas critican el tinte neoliberal del proyecto y su énfasis en infraestructura y energía en detrimento del desarrollo humano y el combate a la pobreza.  La resistencia ha sido particularmente fuerte por parte de organizaciones campesinas. En el caso de México, la resistencia por parte de organizaciones campesinas es especialmente fuerte debido a la creciente crisis del agro que aqueja al país.[125]

E.       Política y Práctica Migratoria

215.        El régimen jurídico migratorio mexicano se desarrolla a partir de los artículos 11 y 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 11 establece el derecho de toda persona de entrar a la República, a salir y a viajar por ella.[126] El artículo 33 define a los extranjeros como los que no son mexicanos por nacimiento o adopción y establece que los extranjeros son titulares de las garantías del Capítulo I, Título Primero.[127] Ese artículo también faculta al ejecutivo para hacer que personas extranjeras abandonen el territorio nacional de manera expedita y sin un procedimiento, cuando se determine que su presencia es “inconveniente”. Los extranjeros no pueden participar en asuntos políticos internos.[128]

216.        Al ratificar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, México incluyó una reserva con respecto a la aplicación del artículo 13 de dicho instrumento, relativo a la expulsión de extranjeros, en razón del artículo 33 de su Constitución. De forma similar, al ratificar la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, México también incluyó una reserva con respecto al artículo 22, inciso 4 en la medida en que se refiere a la aplicación del artículo 33 de la Constitución y a la Ley General de Población (artículo 125). El artículo 22, inciso 4, de dicha Convención establece el derecho de todo trabajador migratorio y los miembros de sus familias a que la decisión de expulsarlos de un país sea revisada o apelada y a solicitar que se suspenda la orden de expulsión hasta tanto se revise dicha decisión. Por otra parte, al ratificar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, México no incluyó reserva alguna relacionada con el artículo 33 de su Constitución Política. No obstante, cuando México depositó la declaración para el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Diciembre de 1998, expresamente excluyó los casos derivados de la aplicación del artículo 33 de su Constitución Política. En su respuesta al presente informe, el Gobierno de México informó a la Relatoría que se encuentra adelantando un análisis puntual de las reservas a los instrumentos internacionales anteriormente mencionadas. Por todo lo anterior, resulta pertinente indicar que este informe asume que para México la Convención Americana es compatible con su ordenamiento interno y por ello la Relatoría utilizará las obligaciones plasmadas en la Convención como criterio para evaluar las políticas y prácticas migratorias en México y determinar si se ajustan a sus compromisos internacionales.[129]

Autoridades y políticas migratorias

217.        La Ley General de Población del 7 de enero de 1974 (en adelante LGP) y su reglamento (en adelante Reglamento LGP) expedido en abril de 2000 establecen el régimen legal migratorio en México con el propósito de regular los fenómenos relativos al volumen, estructura y distribución de la población en el territorio nacional. A continuación se describen los rasgos más importantes de dicho marco jurídico.

218.        La determinación de la política migratoria se encuentra a cargo de la Secretaría de Gobernación. En las decisiones de autorizar el ingreso y permanencia de personas extranjeras, se indica en la LGP, deben tomarse en cuenta factores como las actividades que desempeñarán y el lugar donde residirán, valorando “sus posibilidades de contribuir al progreso nacional”. La Secretaría de Gobernación tiene la facultad de fijar condiciones para el ingreso y permanencia de extranjeros en México. En desarrollo de lo anterior, la LGP establece que los permisos de internación deben otorgarse preferentemente a los científicos y técnicos, a las personas que se dedican a la investigación o enseñanza de disciplinas que no estén suficientemente cubiertas por mexicanos, así como a los inversionistas. Las personas que hayan sido objeto de persecución en su país deberán ser admitidas de manera provisional mientras se resuelve su situación. También debe promoverse el turismo (artículos 32 a 36 LGP).[130]   

219.        La rama ejecutiva establece la política migratoria a través del Consejo Nacional de Población. El Consejo tiene una Secretaría General y una Comisión Consultiva de Enlace con Entidades Federativas.[131] El Registro Nacional de Población es responsable de coordinar los métodos de identificación y registro de personas. La Secretaría de Gobernación organiza y coordina los servicios de población en materia migratoria. Estos servicios se dividen en interior y exterior, según cumplan sus funciones en territorio mexicano o como parte de las funciones consulares. La Secretaría de Gobernación tiene la potestad de crear grupos de protección a migrantes que se encuentren dentro del territorio nacional con el propósito de proteger y defender sus derechos humanos (artículo 137 Reglamento LGP). La creación de los Grupos Beta y el Programa Paisano son el resultado de esta prerrogativa.[132]

220.        Con el propósito de ejecutar la política migratoria se creó el Instituto Nacional de Migración (INM) que depende de la Secretaría de Gobernación. El INM debe procurar que los movimientos migratorios favorezcan el desarrollo económico, social y cultural del país. Los objetivos del INM son: promover los flujos migratorios que beneficien al país aplicando un amplio sentido humanitario y ejercer las funciones de control y verificación migratoria conforme a las normas existentes (artículos 133 a 136 Reglamento LGP).  Los funcionarios del INM y la Policía Federal Preventiva (PFP) están facultados para inspeccionar la salida y entrada de personas que viajan en medios de transportes, o se encuentran en puertos, aeropuertos o zonas fronterizas (artículo 16 LGP). 

221.        Las autoridades que tengan a su cargo fuerzas públicas federales, estatales o municipales deben prestar su colaboración a las autoridades migratorias, cuando estas últimas lo soliciten. La solicitud puede ser verbal, cuando la urgencia lo amerite, pero debe haber una confirmación por escrito (artículos 73 LGP y 98 Reglamento LGP).[133]

222.        Es importante indicar que la LGP establece las facultades y atribuciones en cabeza de la Secretaría de Gobernación, pero mediante normas posteriores estas funciones han sido delegadas al INM. Por tanto, debe entenderse que al hacer mención o referencia a la Secretaria, en la práctica se trata del INM.

Organizaciones de la sociedad civil

223.        En México un grupo de organizaciones civiles y personas que trabajan el fenómeno migratorio desde diferentes perspectivas conformaron el Foro Migraciones.[134] Como se indicó, Foro Migraciones se creó en marzo de 2001 y sus objetivos son: fortalecer la comunicación y el trabajo entre organizaciones y académicos, avanzar en la comprensión de la problemática e identificar acciones prioritarias. La Relatoría considera que es importante valorar el esfuerzo de diálogo y cohesión de Foro Migraciones, así como el trabajo de sus miembros individualmente considerados. El diálogo entre académicos y activistas contribuye a enriquecer el entendimiento del fenómeno migratorio y el trabajo por los migrantes.

224.        De igual forma, la Relatoría quiere resaltar las Casas del Migrante de la comunidad religiosa Scalabrini, las cuales en diferentes puntos de la frontera norte y sur de México prestan asistencia a las personas migrantes y hacen trabajo de promoción, asesoría jurídica y trabajo social en materia de derechos humanos a través de los Centros de Derechos Humanos del Migrante. La primera casa fue abierta en Tijuana en 1985. El primer centro de derechos humanos funciona en Ciudad Juárez desde noviembre de 2001. Actualmente existen casas en Tijuana, Ciudad Juárez, Tapachula y Agua Prieta, y en ellas funcionan extensiones del Centro de Derechos Humanos del Migrante.

Organizaciones intergubernamentales

225.        En México se encuentra presente el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) con una oficina regional. Recientemente está operando un Acuerdo de Sede por el que se estableció una representación de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). Finalmente, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) desarrolla actividades en México, luego de que este Estado se incorporó en el 2002 a dicha organización.

Calidades y categorías migratorias

226.        Este apartado describe de manera sucinta las calidades y categorías migratorias en México. Los extranjeros pueden ingresar a México bajo dos calidades migratorias: no inmigrante o inmigrante. (a) No inmigrante es la persona que ingresa temporalmente a México bajo alguna de las siguientes categorías: turista, transmigrante, visitante, ministro de culto o asociado religioso, asilado político, refugiado, estudiante, visitante distinguido, visitante local, visitante provisional y corresponsal (artículos 41 a 42 LGP y 160 a 173 Reglamento LGP).[135] (b) Inmigrante es la persona que ingresa con autorización legal con el propósito de radicarse en el país. Los inmigrantes pueden ingresar a México bajo alguna de estas categorías: rentista, inversor, profesional, trabajador en cargos de confianza, científico, técnico, familiar, artista y deportista y asimilado.[136] El inmigrante es admitido por cinco años y tiene el deber de comprobar a la Secretaría de Gobernación que está cumpliendo las condiciones propias de su estatus y categoría migratoria, para que se le refrende anualmente su documentación migratoria (artículos 44 a 46 y 48 a 51 LGP, y 174 a 189 Reglamento LGP). La calidad de inmigrado se adquiere después de residir legalmente en México durante cinco años y de cumplir los requisitos que establecen las normas y haber sido “honesto y positivo para la comunidad”. La calidad de inmigrante se pierde si cumplido el plazo de cinco años la persona no solicitó la calidad de inmigrado o si ésta le fue negada. En tal caso, la persona debe abandonar el país, y puede solicitar que se le autorice su ingreso bajo otra calidad migratoria (artículos 52 a 53 LGP y 190 a 194 Reglamento LGP). La calidad de inmigrado se obtiene mediante declaración de la Secretaría de Gobernación, y se pierde si la persona permanece fuera de México durante tres años consecutivos.

Ingreso de extranjeros a México

227.        Las personas extranjeras que pretendan ingresar a México deben acreditar su calidad migratoria y deben cumplir los requisitos de sus permisos de internación. En los casos que determine la Secretaría de Gobernación, los extranjeros que intenten salir de México deberán presentar su documentación migratoria (artículos 104 y 105 Reglamento de la LGP). En México, los extranjeros solamente pueden dedicarse a las actividades autorizadas por la Secretaría de Gobernación, y en algunos casos deben residir en el lugar que ésta les señale. Asimismo, la Secretaría de Gobernación puede establecer restricciones al lugar de residencia o tránsito de personas extranjeras, así como a las actividades a las que se dedican, por razones de interés público (artículo 139 Reglamento LGP).  

228.        Las autoridades migratorias pueden negar la entrada, permanencia, regreso, o cambio de calidad o característica migratoria a una persona extranjera por alguna de las siguientes razones: 1) carezcan de documentación migratoria o tengan algún impedimento para ser admitidos; 2) hayan violado las leyes nacionales, hayan “observado mala conducta” durante su estancia en el país o tengan malos antecedentes en el extranjero; 3) hayan violado las normas migratorias o incumplido los requisitos establecidos en las mismas; 4) hayan sido expulsados y no haya pasado el término impuesto por la Secretaría de Gobernación en el que no pueden reingresar, o no hayan obtenido un acuerdo de readmisión; 5) se hayan impuesto restricciones para ingresar al país; 6) violen las condiciones de su ingreso y permanencia respecto a las actividades a las que pueden dedicarse o el lugar de su residencia (artículo 34 LGP); 7) se considere lesivo para los intereses económicos de los nacionales; y 8) la autoridad sanitaria indique que la persona padece una enfermedad infectocontagiosa de riesgo para la salud pública o que no se encuentra física o mentalmente sana (artículo 106 Reglamento LGP y 37 LGP). Además, la Secretaría de Gobernación puede negar la permanencia, el regreso al país o el cambio de calidad o característica migratoria a una persona cuando no exista reciprocidad internacional, lo exija el equilibrio demográfico nacional o no lo permitan las cuotas de admisión de extranjeros (artículo 107 Reglamento LGP y 37 LGP) (Ver el aparte sobre principio de legalidad en la sección VII. Garantías del Debido Proceso).

Procedimientos migratorios

229.        El siguiente apartado describe algunos rasgos y elementos generales de los procedimientos migratorios. La autoridad migratoria debe resolver mediante resolución todas las cuestiones planteadas por el interesado y puede procurarse todos los medios de prueba que estime convenientes. La decisión debe estar fundamentada y motivada. La autoridad migratoria tiene noventa días para dictar la resolución correspondiente a partir de la fecha en que el solicitante cumpla con todos los requisitos que establezcan las normas. Si trascurre ese plazo sin que la autoridad profiera la resolución respectiva, se entenderá que ésta es negativa. Es decir, se aplica el silencio administrativo negativo ante la inacción de la administración (artículos 149 y 150 LGP).

230.        Dentro de los procedimientos de verificación y vigilancia, la Secretaría de Gobernación o la Policía Federal Preventiva (PFP) tienen la facultad de citar por escrito a una persona extranjera para que comparezca ante la autoridad migratoria (artículos 151 II, 154 y 155 de la LGP).  Se debe levantar un acta de la diligencia. Posteriormente, la Secretaría de Gobernación tiene un plazo máximo de quince días hábiles para tomar una decisión respecto de la situación de esa persona, la cual deberá notificarle (artículo 157 LGP).

231.        En todos los procedimientos migratorios, la Secretaría de Gobernación tiene amplias facultades para solicitar documentación relativa a los trámites migratorios y exigir evidencia sobre la autenticidad de los datos y requisitos de la solicitud, así como comprobar su veracidad. La Secretaría de Gobernación puede modificar la calidad o característica migratoria de una persona, a partir de una audiencia o a petición de ésta, siempre que haya razones que lo justifiquen. La celebración de la audiencia debe notificarse personalmente. En el curso de la misma, el interesado puede presentar pruebas o manifestar lo que a su derecho convenga. Cuando se modifiquen las condiciones a las que está sujeta la estancia de una persona en México, esta última debe informarlo a las autoridades, que deben darle un plazo para abandonar el país o regularizar su situación. Las personas de quien dependa o para quienes esa persona trabaje también tienen el deber de informar a las autoridades cuando cambien dichas condiciones (artículos 111 a 114 Reglamento LGP). 

232.        Cuando la Secretaría de Gobernación cancela la calidad migratoria de una persona extranjera, ésta deberá salir del territorio nacional dentro del plazo que le sea fijado. En caso de no hacerlo, será sancionado con una multa de $5,000 pesos mexicanos (artículo 117 LGP).

Medidas dirigidas al control migratorio

233.        Esta parte describe los mecanismos contemplados dentro del ordenamiento mexicano con el propósito de ejercer el control migratorio y velar por el cumplimiento de la legislación. Las personas que ingresan a México deben cumplir las condiciones de su respectiva categoría migratoria. Las normas mexicanas han establecido delitos y faltas administrativas, junto con otras medidas, con el propósito de llevar a cabo el control migratorio.

234.        El procedimiento de verificación migratoria debe realizarse de la siguiente manera. El funcionario público que lleve a cabo la verificación debe haber sido comisionado para ello mediante oficio escrito. A petición expresa del INM, la PFP realiza labores de vigilancia en lugares específicos. El personal comisionado debe identificarse ante la persona extranjera. Debe levantarse un acta de todo procedimiento de verificación. Si se determina que es necesaria su comparecencia, se le debe enviar un citatorio a la persona (artículos 196 a 197 Reglamento LGP) (Ver aparte sobre derecho a ser oído en sección VII. Garantías del Debido Proceso). Cuando la autoridad encargada de la verificación migratoria encuentra a una persona incurriendo en alguno de los supuestos que puedan resultar en su expulsión (artículo 125 LGP) debe llevar a cabo el aseguramiento de dicha persona y ponerla de inmediato a disposición de la autoridad competente (artículos 198 a 199 Reglamento LGP) (Ver secciones VII. Garantías del Debido Proceso y VIII. Libertad Personal para una descripción de los procedimientos migratorios cuando una persona se encuentra sujeta a una medida de aseguramiento).

235.        El Coordinador de Inteligencia de la PFP indicó a la Relatoría que durante el año 2001 la PFP aseguró a 17,000 extranjeros indocumentados que puso a disposición del INM. A este respecto es importante anotar que las personas migrantes detenidas en la Estación Migratoria de Iztapalapa y en la Estancia Migratoria de Tapachula, así como las organizaciones de la sociedad civil con las que se entrevistó la Relatoría, insistieron en que las autoridades migratorias y de policía no se identifican al momento de pedirles sus documentos. En la respuesta al presente informe, el Gobierno mexicano indicó que existe el deber de identificarse de manera verbal y mostrando la placa de identificación.

236.        Cuando la autoridad migratoria lo considere conveniente, puede citar a una persona extranjera para que comparezca ante la misma con el propósito de verificar su estancia legal (artículo 203 Reglamento LGP). La autoridad migratoria también está facultada para recibir denuncias verbales o escritas. Cuando del procedimiento de verificación se derive la presentación de una denuncia, la autoridad migratoria tiene el deber de informar al denunciante sobre el resultado de la investigación (artículos 204 a 205 Reglamento LGP). 

237.        Una vez se hayan cumplido los requisitos y procedimientos establecidos en las normas migratorias, la Secretaría de Gobernación tiene un plazo máximo de quince días hábiles para tomar una decisión. La misma debe considerar la gravedad y naturaleza de la infracción, las circunstancias en que tuvo lugar, las pruebas y las declaraciones de la persona. La decisión debe notificarse personalmente, a través de su representante legal o por correo (artículo 210 Reglamento LGP).

238.        Las autoridades administrativas y judiciales tienen el deber de proporcionar a la Secretaría de Gobernación los informes relacionados con asuntos migratorios que ésta les solicite (artículo 206 Reglamento LGP). Las autoridades públicas, ya sean federales, estatales o municipales, los notarios públicos y los corredores de comercio que desarrollen sus funciones con personas extranjeras, están obligadas a pedirles los documentos que acrediten su categoría migratoria. En los casos que determine el reglamento deberán dar aviso a la Secretaría de Gobernación en los 15 días siguientes. Los jueces u oficiales del Registro Civil tienen un deber similar, excepto para los registros de nacimiento y defunción (artículos 67 a 69 LGP) (Ver el aparte sobre revisión judicial en la Sección VII. Garantías del Debido Proceso).[137]

239.        Con respecto al aspecto punitivo del control migratorio, es importante empezar por resaltar que el ingreso no autorizado está penalizado como delito en México. Esto se da de la siguiente manera: “el extranjero que se interne ilegalmente al país” será sancionado con pena de hasta dos años de prisión y multa de $300 a $5,000 pesos mexicanos (artículo 123 LGP). Esta norma fundamenta y explica el que autoridades federales, estatales y municipales tengan facultades para preguntar a las personas por su condición migratoria y aprehender a quienes no están en condiciones de demostrar su legal estancia en México. Todo esto sin perjuicio de que las autoridades opten por no procesarlas penalmente, ya que se trata de un delito querellable (artículo 143 LGP) y la Secretaría de Gobernación prefiera darles el tratamiento de infractoras a normas administrativas y sancionarlas con la expulsión.

240.        La persona que “habiendo obtenido legalmente autorización para internarse al país, por incumplimiento o violación de las disposiciones administrativas o legales a que se condicionó su estancia, se encuentre ilegalmente en el mismo” será sancionada con pena de hasta seis años de prisión y multa de hasta $5,000 pesos mexicanos (artículo 119 LGP). Por otra parte, el extranjero que “dolosamente haga uso o se ostente como poseedor de una calidad migratoria distinta de la que la Secretaría de Gobernación le haya otorgado” será sancionado con pena de hasta cinco años de prisión y multa de hasta $5,000 pesos mexicanos (artículo 122 LGP).

241.        Igualmente, se sancionará con dos años de prisión y hasta $10,000 pesos mexicanos de multa al extranjero que “por la realización de actividades ilícitas o deshonestas, viola los supuestos a que está condicionada su estancia en el país” (artículo 121 LGP). La jurisprudencia ha establecido que la tipificación de la conducta requiere que la persona desarrolle actividades ilícitas o deshonestas de manera reiterada; en otras palabras, “la comisión de un sólo hecho ilícito no es suficiente”.[138] 

242.        La legislación mexicana tipifica como delito el que una persona mexicana contraiga matrimonio con una extranjera “al mexicano que contraiga matrimonio con extranjero sólo con el objeto de que éste pueda radicar en el país, acogiéndose a los beneficios que la Ley establece para estos casos”. Se sanciona tanto al nacional mexicano como al extranjero con hasta cinco años de prisión y multa de hasta $5,000 pesos mexicanos (artículos 54 a 56 y 127 LGP).

243.        Finalmente, cualquier infracción administrativa a la LGP  o a sus reglamentos para la cual no exista una sanción específica se sancionará con multa de hasta mil días de salario mínimo, o con arresto hasta de 36 horas si la persona no paga la multa. La Secretaría de Gobernación debe imponer la sanción teniendo en cuenta la gravedad de la conducta (artículo 140 LGP).

244.        Ahora bien, es importante tener en cuenta que el ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público Federal, a través de la Procuraduría General de la República, está sujeto a la querella que formula la Secretaría de Gobernación en cada caso (artículos 140 y 143 LGP). Cuando la infracción implique la comisión de un delito, las autoridades migratorias deben levantar un acta en la que se consignan los hechos y las pruebas. Dicha acta debe enviarse al Ministerio Público para las gestiones que correspondan (artículo 222 Reglamento LGP). No obstante, los Tribunales Colegiados de Circuito han establecido que la querella a la que se hace referencia no requiere de formalidad especial, basta con “la manifestación de voluntad de la Secretaría de Gobernación expresada por alguno de sus representantes para que dicho requisito quede satisfecho”.[139] 

Trabajadores migratorios

245.        Esta parte enuncia el marco legal que autoriza a los extranjeros a trabajar en México. (En la sección sobre derechos laborales y económicos sociales y culturales se analiza la situación de los trabajadores migratorios en México). Como se indicó anteriormente, un extranjero solamente puede realizar las actividades para las cuales tiene autorización. Si quiere ejercer otras labores, requiere de un permiso expedido por la Secretaría de Gobernación (artículos 60 LGP y 140 Reglamento LGP). El extranjero que realice actividades en México para las cuales no tiene autorización conforme a la LGP o a su permiso de internación será multado con hasta $3,000 pesos mexicanos y pena de hasta diez y ocho meses de prisión (artículo 120 LGP).

246.        Para contratar a un trabajador extranjero, las personas interesadas deben cerciorarse de que las condiciones de su calidad migratoria les permitan desarrollar las actividades objeto del contrato de trabajo (artículo 141 LGP). Los empleadores y las personas que sostengan económicamente a una persona extranjera tienen el deber de informar a la Secretaría de Gobernación cualquier circunstancia que modifique o pueda alterar su situación migratoria. Adicionalmente, la Secretaría de Gobernación puede obligarlos a sufragar los gastos de la expulsión de México de dicha persona (artículo 61 LGP y 145 Reglamento LGP).

Registro nacional de extranjeros

247.        Las personas extranjeras que ingresen a México bajo la calidad migratoria de inmigrantes y los no inmigrantes que ingresen como científicos, ministros de culto o asociados religiosos, asilados políticos, refugiados y estudiantes deben inscribirse en el Registro Nacional de Extranjeros. Esas personas tienen el deber de mantener actualizada la información que dicho Registro tiene sobre ellas. Los matrimonios y divorcios entre personas mexicanas y extranjeras también deben inscribirse en el Registro Nacional de Extranjeros (artículos 63 a 65 y 68 LGP y 78 y 79 del Reglamento LGP).

Regularización migratoria

248.        Frente a circunstancias en las que existe un número considerable de personas extranjeras que han ingresado de manera no autorizada o han permanecido en el país más tiempo del autorizado, los Estados enfrentan dilemas de política migratoria. Confrontado con esta situación, en los años 2000 y 2001 México optó por llevar a cabo un programa de regularización migratoria.

249.        El programa de regularización del 2001 se aplicó a todos aquellos que hubieran ingresado a México antes del 1º de enero de 2000, tuvieran la posibilidad de un empleo o estuvieran en condiciones de trabajar y tuvieran vínculos familiares con nacionales o extranjeros legalmente establecidos en el país.[140] El programa inicialmente estaba previsto para seis meses pero fue extendido por dos meses más en razón de su favorable acogida. Según información del INM, en el programa de regularización del 2001 se presentaron 6,500 trámites, en comparación con 7,800 en el programa del 2000. En el 2001, los centroamericanos se acogieron mayoritariamente al programa: el 30.6% de los solicitantes fueron guatemaltecos, 20.4% eran hondureños y 13.9% eran salvadoreños.[141]

250.        Las organizaciones miembros de Foro Migraciones explicaron a la Relatoría que el programa de regularización tenía algunos problemas que fue necesario superar. Por un lado, tenía un costo muy alto para algunos trabajadores, por lo que algunas personas no pudieron acogerse a él. El costo del programa variaba según el costo de la expedición de los documentos de identidad por la representación consular respectiva. El programa no tuvo una amplia difusión, por lo que las organizaciones de la sociedad civil debieron promoverlo entre las comunidades de migrantes. También explicaron que fue difícil convencer a los potenciales beneficiarios que no corrían riesgos si se presentaban o informaban sobre su situación al INM. 

La expulsión y salida voluntaria de extranjeros

251.        A la persona extranjera que viole la LGP en desarrollo de alguna de las acciones para las cuales está prevista una sanción (artículos 115, 117 a 124, 126, 127 y 138), se le cancela su categoría migratoria y se le expulsa del país, sin perjuicio de las penas que se le impongan por su conducta. La expulsión es definitiva cuando la persona extranjera haya atentado contra la soberanía nacional. En los demás casos la Secretaría de Gobernación señala el plazo de tiempo durante el cual la persona no será readmitida a México (artículos 125 y 126 LGP). En ese período, solamente puede ser readmitida por acuerdo expreso del Secretario o Subsecretario de Gobernación conforme a un procedimiento y requisitos específicos (artículo 229 Reglamento LGP).

252.        La autoridad migratoria puede sustituir la orden de expulsión por un oficio de salida voluntaria cuando se cumpla alguna de estas condiciones: 1) la persona no haya violado la ley de forma reiterada; 2) la persona lo solicite voluntariamente; o 3) sea la consecuencia de un trámite migratorio. El oficio de salida voluntaria permite que el extranjero reingrese a México cuando cumpla los requisitos migratorios propios de la calidad migratoria a la que aspira (artículo 212 Reglamento LGP). 

253.        La orden de expulsión debe ejecutarse de inmediato, previa notificación personal. Las autoridades tienen la facultad de tomar las medidas adecuadas para llevar a cabo la expulsión de una persona. Estas medidas incluyen la separación o aseguramiento de las personas en estaciones migratorias (artículo 225 Reglamento LGP). Cuando la expulsión no pueda llevarse a cabo por circunstancias ajenas a la autoridad migratoria, ésta deberá ampliar el término de la privación de la libertad (artículo 211 I Reglamento LGP) (Ver Sección VIII. Libertad Personal). Es importante agregar que la Corte Suprema Mexicana considera que la suspensión de la expulsión es improcedente, de manera que la interposición de recursos administrativos o judiciales no tiene efectos sobre esta medida.[142]

254.        La persona extranjera que haya sido expulsada del territorio nacional y reingrese sin haber obtenido “acuerdo de readmisión” será sancionada con hasta 10 años de prisión y multa de hasta $5,000 pesos mexicanos.  Igual sanción se aplica al extranjero que oculte haber sido expulsado y obtenga autorización para ingresar nuevamente a México (artículo 118 LGP).

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