F.          Política y práctica migratoria

158.        El ordenamiento jurídico relacionado con la migración de personas extranjeras a Costa Rica se fundamenta en el artículo 22 de la Constitución Política que establece que la libertad de circulación para los costarricenses, no así para las personas extranjeras quienes deben someterse al régimen migratorio. [157] Dicha normativa se encuentra establecida en la Ley No.7033 de agosto 4 de 1986. La ley asigna competencias a diversos órganos estatales con relación al ingreso y permanencia de personas extranjeras en el territorio nacional y establece los requisitos y procedimientos en esta materia. A continuación se describen los rasgos más importantes de la normatividad migratoria costarricense.

Organización Institucional Estatal

159.        La Dirección General de Migración y Extranjería es responsable de la ejecución de la política migratoria. La ley asigna varias funciones a la Dirección General las cuales pueden sintetizarse así: autorización, control y vigilancia del ingreso y permanencia de personas extranjeras en el país conforme a las normas y categorías migratorias; la fiscalización de la entrada y salida de personas del país; el otorgamiento de visas de salida y reingreso cuando corresponda; la expedición de pasaportes y de documentos de identificación a las personas extranjeras que residan en el país. [158]

160.        El Consejo Nacional de Migración es un órgano consultivo y asesor. El Consejo está integrado por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y Culto, Gobernación y Policía, Seguridad Pública, Trabajo y Seguridad Social y Justicia, y un representante del Instituto Costarricense de Turismo. La ley asigna al Consejo las siguientes funciones: asesorar y apoyar la puesta en práctica de la política migratoria; fijar criterios de selección para la admisión de extranjeros; conocer y recomendar las solicitudes de residencia; proponer modificaciones a la legislación y a tratados bilaterales y multilaterales de migración; promover acuerdos operativos y de asistencia técnica con organismos intergubernamentales y fijar requisitos para las solicitudes de residencia. [159]

161.        La Defensoría de los Habitantes es un órgano adscrito al Poder Legislativo con independencia funcional y administrativa. La Defensoría ejerce funciones de control de la legalidad, la moralidad y la justicia de las acciones u omisiones de la actividad administrativa del sector público, en tanto puedan afectar derechos e intereses de los habitantes. Puede actuar de oficio o a solicitud de parte, mediante quejas las cuales son investigadas y resultan en recomendaciones. Este organismo ha recibido quejas relacionadas con la violación de los derechos humanos a los migrantes en Costa Rica.  Asimismo, la Defensoría ha asumido un rol de coordinación e interlocución entre organismos estatales y de la sociedad civil. [160]

162.        El Foro Permanente sobre Población Migrante fue creado en 1995 y es un espacio de interlocución entre el gobierno y la sociedad civil. Varios organizaciones no gubernamentales, instituciones públicas, centros de investigación, organismos y agencias de cooperación participan es este espacio. El objetivo general del Foro es “incidir en la promulgación y ejecución de políticas integrales e integradoras de atención a la dinámica migratoria que garantice los derechos humanos y la calidad de vida de la población migrante en territorio nacional”. El Foro tiene cuatro comisiones: asuntos jurídicos, divulgación, servicios sociales y aspectos laborales.  El Foro ha desempeñado un papel de coordinación institucional en aspectos tales como la amnistía migratoria, la celebración de la semana del migrante y en las operaciones conjuntas o redadas. La Defensoría de los Habitantes cumple funciones de Secretaría Técnica en el Foro. [161]

Organizaciones de la Sociedad Civil

163.        Varias organizaciones no gubernamentales trabajan en Costa Rica en la defensa y promoción de los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias. Algunas de éstas conformaron la Red Nacional de Organizaciones Civiles para las Migraciones de la cual hacen parte varias de las organizaciones con las que se entrevistó la Relatoría durante sus visitas. Varias de estas organizaciones también pertenecen al Foro Permanente de Población Migrante. Estas organizaciones prestan asistencia social y jurídica a la población migrante en general, y en algunos casos, a grupos de trabajadores específicos, como las trabajadoras domésticas o los trabajadores agrícolas.

Régimen Legal Migratorio

164.        La mencionada ley crea la Policía Especial de Migración, como un cuerpo de control y vigilancia del movimiento migratorio. Las funciones de la Policía Especial incluyen: inspeccionar hoteles y otros sitios de alojamiento de personas; investigar el estatus migratorio de los trabajadores extranjeros mediante el ingreso a lugares de trabajo; visitar lugares de diversión o espectáculos públicos con fines de control migratorio; colaborar en el embarque y desembarque de personas en los puertos de entrada; solicitar la identificación de las personas extranjeras; interrogar y recibir declaración de presuntos inmigrantes indocumentados y detenerlos por el tiempo estrictamente necesario; y controlar que las personas extranjeras respeten las condiciones de su cédula o visa, realizando las actividades que les están autorizadas. [162] La Dirección General de Migración y Extranjería es asistida por representantes consulares quienes son agentes de migración en el exterior. [163]

165.        La legislación migratoria prevé diferentes categorías para el ingreso y permanencia de los extranjeros en el país. Los extranjeros pueden ser admitidos en Costa Rica bajo dos grandes categorías: residentes y no residentes.

166.        Los residentes pueden ser admitidos como residentes permanentes o radicados temporales, dependiendo de su intención de permanecer en el país. Los residentes permanentes pueden residir por tiempo indefinido en el país y pueden desempeñarse en la actividad económica que deseen. Los residentes temporales pueden residir en el país por un año, prorrogable por periodos iguales, siempre que cumplan con los requisitos establecidos para cada una categoría. Cada una de estas categorías a su vez se divide en subcategorías. Dentro de los radicados temporales se encuentran científicos y profesionales contratados para prestar sus servicios profesionales; empresarios; estudiantes; religiosos; asilados y refugiados; cónyuges y parientes de las personas mencionadas; los propietarios de naves turísticas y de recreo; y otras personas que a pesar de no estar incluidas en las categorías descritas sean autorizadas por la Dirección General. [164] Las cédulas de residencia, los documentos expedidos a los extranjeros que son admitidos como residentes, deben tramitarse en el país de origen  o residencia de la persona que desea migrar a Costa Rica.

167.        Una persona puede ser admitida como no residente, si se encuentra en alguna de las siguientes ocho subcategorías: turistas; profesionales o científicos invitados por instituciones públicas o privadas en razón de su especialidad; agentes viajeros o comerciantes; artistas y deportistas; pasajeros en tránsito; tránsito vecinal fronterizo; tripulación de compañías de transporte internacional; y trabajadores migratorios [165] .

168.        Los radicados temporales pueden solicitar que se les otorgue el estatus de residentes permanentes. Asimismo, los extranjeros que ingresan como no residentes pueden solicitar el cambio de su estatus migratorio al de radicados temporales, siempre que no hayan ingresado al país como turistas; pasajeros en tránsito; tránsito vecinal fronterizo; tripulación de compañías de transporte internacional; y trabajadores migratorios. [166] A su vez, los extranjeros indocumentados pueden solicitar la radicación temporal si son intimados a regularizar su situación migratoria o cuando se adopten medidas excepcionales con el propósito de facilitar la documentación de los extranjeros que carezcan de autorización para residir en el país.

169.        Como parte del desarrollo de este marco normativo, Costa Rica impulsó un Régimen de Excepción Migratorio para regularizar la situación de miles de inmigrantes indocumentados. [167] La iniciativa fue impulsada para contribuir a paliar los devastadores efectos económicos y sociales provocados por el paso del Huracán Mitch (1998) por Honduras, El Salvador y Nicaragua. La medida reflejó la solidaridad de Cosa Rica que, tras el desastre, quiso dar una oportunidad a los migrantes centroamericanos de regularizar su estatus migratorio con el fin de evitar su deportación y los efectos que ello tuviere para las economías y sociedades de sus países. Este régimen de excepción fue ordenado mediante el Decreto 27457-G-RE de Noviembre 24 de 1998. Inicialmente la norma debía regir por seis meses a partir de febrero 1 de 1999; se aplicaba a todo ciudadano centroamericano que residiera en Costa Rica y que hubiera ingresado al país antes del 9 de noviembre de 1998. 

170.        Un total de 152 mil personas, de las cuales un 97% eran ciudadanos nicaragüenses y 1.5% panameños, se acogieron al régimen de excepción. [168] En abril del 2000 se habían emitido 125 mil resoluciones, de las cuales el 95% fueron favorables. [169] El gobierno llevó a cabo una campaña de difusión de la amnistía con el propósito que la población migrante indocumentada se acogiera a ella. Organizaciones no gubernamentales realizaron otras actividades dirigidas a exhortar a la población migrante a acogerse a este beneficio.

171.        Las organizaciones no gubernamentales que prestaron asistencia a los migrantes para cumplir con los requisitos de la amnistía y regularizar su estatus migratorio explicaron a la Relatoría que varios obstáculos impidieron a muchos trabajadores migratorios acogerse a este beneficio o continuar amparados por el mismo, en razón al deber de renovación anual de la documentación –a menos que se acredite residencia continua por diez años. Por ejemplo, los documentos exigidos por las autoridades costarricenses debían obtenerse en el país de origen y legalizarse. En concreto hacemos referencia a Pasaporte, Certificado o Partida de Nacimiento y certificado de antecedentes penales o historial de policía, si bien era posible posponer su presentación con una declaración extra-juicio. La documentación es un requisito difícil de cumplir para la población migrante de escasos recursos, particularmente porque los documentos no pueden conseguirse en las representaciones consulares, haciéndose necesario obtenerlos en el país de origen y legalizarlos en el respectivo consulado de Costa Rica. El costo de la obtención de estos documentos incide en la posibilidad de regularizar su estatus y mantenerlo para las personas migrantes más pobres. Otra dificultad asociada a la renovación de la cédula de residencia es la imposibilidad de trasladar los expedientes en casos de cambio de residencia dentro del territorio nacional. En vista de esta problemática, en octubre de 2001, el ejecutivo expidió el Decreto 29878-G mediante el cual autoriza a las personas que están presentando la documentación para obtener la residencia permanente y que en casos excepcionales sea materialmente imposible obtener los certificados de antecedentes penales y de nacimiento, eximirse de presentarlos mediante la presentación de un escrito al Director General de Migración demostrando la imposibilidad de hacerlo. En igual sentido, en julio de 2002, el ejecutivo expidió una reforma al reglamento del Régimen de Excepción de 1999. La modificación autoriza a que, en caso de imposibilidad de presentar los certificados mencionados, las personas migrantes podrán presentar una declaración ante Notario Público. [170]    

172.        Recientemente, el Vice-ministro de Gobernación presentó una consulta a la Procuraduría General de la  relativa la procedencia de tramitar las solicitudes de residencia en Costa Rica, trámite que se estaba llevando a cabo de manera regular, en lugar de hacerlo en los consulados. La Procuraduría determinó que el procedimiento violaba la ley, pero que las resoluciones expedidas bajo este trámite eran válidas. El ejecutivo ordenó en agosto de 2002 que se tramitaran las solicitudes recibidas hasta la fecha y que en el futuro solamente se tramiten a través de los consulados. [171] Esta medida es desafortunada por cuanto no permite a las personas que se encuentran en Costa Rica regularizar su estatus migratorio dentro del país. Además, incluye gastos adicionales como el envío de los documentos del Consulado a la Dirección General de Migración a cargo del solicitante. En vista de los efectos que esta medida tendría sobre los migrantes que intentan regularizar su estatus en Costa Rica, la Subdirectora de la DGM expidió una circular el seis de noviembre del 2002 ordenando que algunas de las solicitudes  se procesaran en Costa Rica cuando el fundamento de las mismas es el matrimonio con un costarricense o se trate de hijos que buscan permanecer con sus padres.

173.        Todas las personas que ingresen a Costa Rica deberán someterse a un control migratorio. Solamente es posible ingresar al territorio por los puestos habilitados para ello. Al momento de hacer el control de ingreso, las autoridades migratorias podrán negar el ingreso a la persona que no presente la documentación necesaria o se encuentre en alguna de las causales de inadmisión. Estas causales son: estar afectado por enfermedad infecto-contagiosa transmisible, ser reconocido internacionalmente como traficante de drogas o persona que se lucra de la prostitución, [172] haber sido condenado o procesado por delito común con pena superior a un año, haber sido deportado o expulsado –a menos que la autoridad competente autorice su reingreso-, y tener antecedentes que hagan presumir que esa persona pondrá en riesgo la seguridad nacional, el orden público, o el estilo de vida. [173] Causales adicionales incluyen: cuando sea sorprendido intentando eludir el control migratorio o ingresando por un lugar que no esté habilitado para ello; cuando haya sido deportado o expulsado y no tenga permiso de reingreso; y cuando su nombre se encuentre en la lista de personas no deseables de la Dirección General. La decisión de negar el ingreso se denonima rechazo y contra la misma no caben recursos administrativos o judiciales. Las personas que son rechazadas deben ser reembarcadas al medio de transporte en el que llegaron, o ser conducidas a su país de embarque u origen o a un tercer país. [174]

174.        Se considera que una persona extranjera que haya ingresado por un lugar no habilitado sin someterse al control migratorio, o que no cumpla las condiciones de ingreso y permanencia de las distintas categorías migratorias, ha ingresado al país de manera ilegal y que su permanencia en el territorio nacional no está autorizada. Cuando se determina la ilegalidad del ingreso o permanencia de una persona extranjera en Costa Rica, la Dirección General puede: llamar al afectado a que regularice su situación migratoria; conminarlo a que abandone el país en un plazo determinado; ordenar su deportación; o solicitar que se ordene su expulsión. [175]

175.        La deportación,  a cargo de la Policía Especial de Migración, es el acto mediante el cual se pone fuera de la frontera del territorio nacional a la persona extranjera que se encuentre en una de las siguientes situaciones: haya ingresado al país clandestinamente o sin cumplir las normas migratorias; haya ingresado o permanezca en el país a partir de declaraciones o documentos falsos; permanezca en el país una vez vencido el plazo autorizado o cancelada su residencia; o cuando siendo no residente se le cancele la autorización para permanecer en el país y no abandone el país en el plazo otorgado para ello. Las personas extranjeras deben ser deportadas a su país de origen o a un tercer país. [176]

176.        La expulsión es la orden del Ministro de Gobernación dirigida a una persona extranjera residente para que abandone el país en un plazo determinado. Las razones para ordenar la expulsión son: que el gobierno considere que la presencia de esa persona es nociva o que sus actividades ponen en riesgo la seguridad nacional, la tranquilidad o el orden público, independientemente de su estatus migratorio; que esa persona haya sida condenada a pena de prisión superior a tres años; y que la persona haya obtenido el estatus de asilado o refugiado y no cumpla con las condiciones pactadas para dicho estatus migratorio. El procedimiento para la expulsión es el siguiente. La Dirección General de Migración y Extranjería solicita al Departamento Legal del Ministerio de Gobernación que presente los cargos; el extranjero es notificado y tiene de tres a cinco días para presentar descargos. El Departamento Legal valora los cargos y el Ministro dicta la resolución respectiva. La resolución que ordena la expulsión se notifica personalmente y es apelable en las 24 horas siguientes ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. [177] Mientras se resuelve el recurso respectivo, se suspende la orden de expulsión. El ministro puede solicitar que se detenga a la persona extranjera cuya expulsión se haya ordenado cuando, en razón de sus antecedentes personales, se presuma que intentará eludir la orden. [178]

177.        En noviembre de 2001, mediante el Decreto No.29964-G se agregó un nuevo procedimiento que no se encontraba previsto en la ley: la cancelación de la permanencia. El decreto explica que la Dirección General puede limitar la permanencia de los residentes y no residentes cuando no cumplan las condiciones de su ingreso al país. La resolución que ordena la cancelación de la permanencia implica una conminación para que la persona abandone el país y que, de no hacerlo, será deportado. Contra la resolución proceden los recursos de revocatoria directa y apelación. La medida conlleva la prohibición de reingresar al país en cinco años.

178.        La ley establece las causales de cancelación de la residencia y pérdida del estatus migratorio. Las mismas se refieren al cumplimiento de las condiciones propias del respectivo estatus incluyendo permanecer en el país y renovar la documentación; reingresar sin autorización o evadiendo el control migratorio; y alojar, ocultar o encubrir a un extranjero que se encuentre en el país en violación a las normas migratorias. [179] La ley establece que la salida de nacionales y extranjeros residentes permanentes y radicados temporales de Costa Rica debe estar precedida de una visa de salida. Este requisito, pese a estar establecido en varios artículos vigentes de la ley de migración, no se está poniendo en práctica. [180] A este respecto ver comentario de la Relatoría en Sección VII, Garantías del Debido Proceso.

179.        La ley indica también que las personas residentes deben portar su documento migratorio de identificación, el cual deben mostrar a las autoridades cuando sea requerido. El documento migratorio de los residentes permanentes y los radicados temporales se renueva anualmente. Los residentes permanentes que acrediten residencia continua de diez años, podrán renovar su cédula de extranjería cada cinco años. Los extranjeros tienen la obligación de comunicar a la Dirección General todo cambio de domicilio y de notificar a la policía del cantón o distrito en el que se encuentran residiendo. [181]

180.        La ley establece un conjunto de faltas administrativas y delitos por violación al régimen migratorio. Estos pueden sintetizarse de la siguiente forma. La persona extranjera que presente declaraciones o documentos falsos para obtener algún documento migratorio será sancionada con la deportación. La persona extranjera que oculte o no comunique su cambio de domicilio será sancionada con ochenta a cien días multa por la autoridad judicial competente y se le cancelará la autorización para permanecer en el país. Si reincide, se doblará la pena. La persona extranjera que haya sido deportada o expulsada y que reingrese sin autorización será sancionada con pena de seis meses a un año de prisión. La persona extranjera que ingrese al país por un lugar no habilitado sufrirá la misma sanción. [182]

181.        La normativa migratoria establece que contra las resoluciones de la Dirección General proceden los recursos de revocatoria y de apelación cuando se lesionen los intereses de personas extranjeras con relación a su estatus migratorio, o cuando se ordene la deportación de una persona extranjera por una de las siguientes razones: permanecer el país una vez cuando se haya vencido el plazo autorizado para ello, se haya cancelado la residencia o cuando se revoque la autorización de permanencia a un no residente y no abandone el país en el plazo otorgado para ello. [183] Los recursos deben interponerse durante los cinco días hábiles siguientes, contados a partir de la notificación de la respectiva resolución. Los recursos no requieren de una formulación especial; es suficiente con que se indique que se solicita la revocatoria del acto administrativo. En ese momento pueden presentarse pruebas. La Dirección General debe resolver el recurso de revocatoria en un plazo máximo de 30 días hábiles. Si el recurso no es resuelto, se tendrá por denegado.  Cuando la persona extranjera haya interpuesto el recurso de apelación en forma subsidiaria, la decisión pasa automáticamente al conocimiento del Ministro de Gobernación y Policía. Si la revocatoria es resuelta de manera negativa, la Dirección admite la apelación y emplaza a la persona extranjera a que dentro de tres días se presente ante el Ministro para hacer valer sus derechos. El Ministro tiene 15 días hábiles para decidir el recurso. La interposición del recurso de revocatoria y de apelación por las tres razones mencionadas anteriormente suspende la ejecución de las medidas ordenadas hasta tanto queden firmes. Contra la decisión del Ministro no cabe recurso contencioso administrativo alguno. [184]

182.        Durante la administración del Presidente Rodríguez Echeverría, el gobierno trabajó un proyecto de reforma de la Ley General de Migración y Extranjería. Consciente de la complejidad del problema y con el objetivo de  elaborar un proyecto de reforma migratoria sólido, la administración Rodríguez Echeverría solicitó la asesoría de expertos extranjeros con experiencia en proyectos de reforma similares en otros países del mundo. Tras meses de trabajo el ejecutivo finalizó un nuevo proyecto de ley migratoria y lo envió a la Asamblea Legislativa para su aprobación. De acuerdo con al respuesta del estado a este informe, debido a que el proyecto del ley no reunía todas las expectativas para lograr una migración ordenada y respetuosa de los derechos humanos, el ejecutivo finalmente no sometió el proyecto de reforma a votación por la Asamblea Legislativa. Actualmente el Consejo Nacional de Migración se encuentra elaborando un nuevo proyecto. 

G.          Conducción, contrabando y tráfico de migrantes [185]

183.        Durante su visita así como en su investigación previa, la Relatoría no encontró demasiados  antecedentes sobre la magnitud de este problema en Costa Rica. Como país de tránsito, muchos migrantes atraviesan Costa Rica rumbo a México, Estados Unidos y Canadá. Esta situación lleva a que contrabandistas operen en la región, indican organizaciones no -gubernamentales. Por otro lado, algunos estudios apuntan a que existe un incipiente tráfico de personas para explotación sexual tanto a Costa Rica (mujeres colombianas y dominicanas) como desde Costa Rica (mujeres costarricenses que son traficadas a Canadá). [186]  

184.        Con respecto a la conducción, contrabando y  tráfico de migrantes, los funcionarios estatales entrevistados por la Relatoría expresaron que este fenómeno es más bien aislado y poco frecuente en Costa Rica. A pesar de tratarse de una fenómeno de poca magnitud, estos funcionarios expresaron que el problema sí les preocupaba, sobre todo el tráfico sexual.  Es importante subrayar que, como se indicó, Costa Rica recientemente ratificó el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños y  el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire. De acuerdo al artículo 7 de la Constitución, tratados como el citado Protocolo aprobados por la Asamblea Legislativa, tienen rango superior a las leyes. Cabe destacar que, hasta  la ratificación de este Protocolo, en Costa Rica no se había tipificado el delito de tráfico de personas. Durante su visita, la delegación de la CIDH recogió testimonios de numerosas organizaciones no-gubernamentales que indicaban que la conducción, contrabando y tráfico de personas a Costa Rica es un fenómeno mucho más extendido de lo que comúnmente se cree. Estas personas manifestaron su preocupación por la falta de acción de las autoridades frente a este problema.

185.        En su respuesta a este informe el gobierno de Costa Rica disputa estas últimas  afirmaciones. El gobierno indica que está desarrollando iniciativas para promover la cooperación internacional para combatir el contrabando y el tráfico de migrantes. A nivel interno, en tanto, el Miniserio de Relaciones Exteriores y de Culto afirma que presentó al Congreso un proyecto de ley para la penalización del contrabando y tráfico de personas. El gobierno indica que el nuevo proyecto de ley regulará estas materias.     

H.          Garantías del debido proceso

186.        La Relatoría estudia la protección y garantía del derecho al debido proceso a partir de entrevistas y documentación recabada durante las dos visitas y durante su trabajo de investigación. La Relatoría se concentrará en las garantías del debido proceso en los procedimientos migratorios de rechazo, deportación y expulsión de trabajadores migratorios. A fin de analizar y evaluar la situación de las garantías de debido proceso en Costa Rica, este informe utiliza como referencia los elementos de debido proceso enunciados en el Informe Anual del 2000 de la Relatoría. En este sentido, el presente análisis examina los siguientes puntos: (i) limitaciones impuestas por el derecho internacional de los derechos humanos a las políticas migratorias; (ii) el principio de no-devolución (Non-refoulement) y la Convención contra la Tortura; (iii) la ausencia de discriminación; (iv) el principio de legalidad; (v) la prohibición de llevar a cabo expulsiones colectivas; (vi) la existencia de un adjudicador responsable e imparcial; (vii) derecho a ser oído;  (viii) derecho a información, traducción e interpretación; (ix) derecho a asistencia legal; (x) revisión judicial; y (xi)asistencia consular. Adicionalmente, la Relatoría toma nota de los recursos judiciales presentados por los migrantes o por otras personas para la protección de sus derechos o de denuncias presentadas ante la Defensoría de los Habitantes.

Recursos y Acciones Judiciales

187.        Todas las personas, independientemente de que tengan autorización para ingresar o permanecer en Costa Rica, pueden acudir a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante recursos de amparo y habeas corpus para mantener o restablecer sus derechos constitucionales y otros derechos fundamentales. [187] Estos recursos han sido utilizados y representan una herramienta útil para evaluar la protección de las garantías judiciales por la Dirección General de Migración y Extranjería en su defecto por el más alto tribunal del país.  

Limitaciones impuestas por el derecho internacional de los derechos humanos a las políticas migratorias

188.        La Relatoría no recibió información relativa a limitaciones al derecho de los nacionales a abandonar Costa Rica. La Ley General de Migraciones establece que existe una visa de salida para nacionales y extranjeros pero, al parecer, esa norma no se está aplicando; independientemente de esto, su mera existencia en el marco normativo costarricense constituye una violación a la Convención Americana y debe ser derogada.  Por otra parte, la Dirección General está autorizada para impedir la salida de padres o madres de familia con obligaciones alimentarias pendientes y las personas con procesos penales pendientes. [188] La Relatoría indicó en el Informe del 2000 que no pueden imponerse restricciones como visas de salida, ya que ello viola el Artículo 22 inciso 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al limitar el derecho a salir de cualquier país.

189.        La Relatoría tomó nota de la especial protección a la familia que garantiza la Constitución Política costarricense mediante los recursos de amparo presentados por padres extranjeros de menores nacidos en Costa Rica, que solicitaban se tuviera en cuenta el interés del menor quien se vería obligado a abandonar su país con sus padres o madres. Asimismo, la Relatoría observa casos en los que la Dirección General de Migración tuvo en consideración el interés de la unidad familiar y suspendió órdenes de deportación u ordenó otorgar la visa, permitiendo a las personas migrantes regularizar su estatus; [189] igualmente observa que la Corte Suprema concedió amparos por casos similares en los que la Dirección General había ordenado la deportación, siempre que se demostrara que la persona se encontraba llevando a cabo los procedimientos para regularizar su estatus. La Relatoría recuerda que antes de iniciar los procedimientos de rechazo y deportación de personas migrantes es importante que se lleven a cabo diligencias previas para verificar que no se trate de nacionales.

Principio de No-Devolución (Non-refoulement) y la Convención contra la Tortura

190.        Costa Rica es un país que tiene una larga tradición como receptor de refugiados.  Esta política fue especialmente marcada durante los años ochenta cuando dicho país recibió una significativa cantidad de refugiados centroamericanos. Como se explicó anteriormente, según el U.S.C.R en diciembre de 2000, Costa Rica albergaba a 7,300 refugiados. [190] Asimismo, en la introducción del presente informe se explicó que, a pesar de que la Relatoría no tiene mandato para ver la situación de los refugiados, considera que el respeto a la norma de no-devolución es un elemento esencial del derecho al debido proceso en materia migratoria. En este sentido,  la Relatoría quiere destacar la disposición del gobierno de Costa Rica a cumplir sus compromisos internacionales en relación con la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, la Convención Contra la Tortura y Otros Tratos y Penas Crueles Inhumanos y Degradantes, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y otros instrumentos regionales relevantes a la situación de personas que piden asilo. [191] Por ello, a la Relatoría le preocupa encontrar por lo menos un caso en el que se rechazó a un extranjero en el aeropuerto y se lo deportó, pese a que esta persona presentó una solicitud de asilo político. La solicitud de asilo político debería ser suficiente para que se permita el ingreso de un extranjero a Costa Rica. [192]

Ausencia de discriminación

191.        La legislación migratoria costarricense establece diferentes categorías entre los inmigrantes según su nivel educativo, su actividad económica y su vocación de permanencia en el país. La Relatoría observa con preocupación la diferenciación en la clasificación de las personas extranjeras a partir de los dos primeros criterios mencionados en la legislación sobre migración. Los empresarios, científicos, profesionales y el personal especializado contratado para prestar sus servicios profesionales se clasifican como radicados temporales. En virtud de este estatus, estas personas pueden solicitar que se les otorgue el estatus de residentes permanentes. Trabajadores migratorios con un nivel de instrucción limitado, por el contrario, son clasificados como no residentes y no pueden aspirar a convertirse en residentes permanentes. [193]

192.        Las distinciones establecidas en la legislación costarricense implican un tratamiento diferente a partir del nivel de instrucción y  la posición económica de las personas. La Relatoría desea enfatizar que profesionales, científicos, empresarios, trabajadores agrícolas, operadores de maquinaria o empleadas del servicio doméstico de nacionalidad extranjera son todas, sin distinción, personas que realizan una actividad remunerada en un Estado del cual no son nacionales. De acuerdo a la definición de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de Naciones Unidas, todos ellos son trabajadores migratorios. [194] A juicio de la Relatoría, la distinción entre radicados temporales y trabajadores migrantes de la legislación migratoria costarricense conlleva consecuencias disímiles e incide en las condiciones de vida de las personas que se encuentran en una u otra categoría. En este sentido, las diferenciaciones establecidas en la ley implican un tratamiento discriminatorio en razón de consideraciones como la condición social, el nivel económico y la capacidad de realizar trabajo calificado de los extranjeros. Por ello, la Relatoría considera que esta distinción de la legislación migratoria transgrede el artículo 1 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos. El gobierno estimó adecuado aclarar que considera que los trabajadores migratorios son trabajadores estacionarios y que, por lo tanto, no tienen la intención de permanecer en el país. Por lo tanto, no discrimina en contra de estas personas. La Relatoría, sin embargo, estima que este no es el caso y que una gran cantidad de trabajadores migratorios no son estacionarios y que se beneficiarían de poder regularizar su estatus al igual que los trabajadores migratorios profesionales. 

193.        En el estudio de las denuncias presentadas ante la Defensoría de los Habitantes, la Relatoría encontró casos en los cuales se denuncia una aplicación discriminatoria de la ley migratoria en la forma y lugares cómo se deciden llevar a cabo los operativos de control. Es importante que la Dirección General de Migración y Extranjería acoja la recomendación del Defensor en el sentido de que en las operaciones de control migratorio debe solicitarse la identificación a todas las personas sin distinción de nacionalidad y que siempre debe estar presente la Policía Especial de Migración. La Relatoría observa como un desarrollo positivo la Circular No.48 del Director General de la Fuerza Pública relativa a la forma cómo deben solicitarse los documentos de identidad a las personas (ver también sección VII). La Relatoría espera que se tomen las medidas necesarias para que se dé cumplimiento a dicha circular. [195]

Principio de legalidad

194.        Organismos de derechos humanos indicaron a la Relatoría que en Costa Rica en la práctica no existe diferencia entre el rechazo y la deportación. El gobierno de Costa Rica afirma en su respuesta al informe que esta afirmación es falsa y que la presunta deportación debió en realidad ser un rechazo. Como se explicó, se trata de figuras esencialmente diferentes que se aplican a migrantes que se encuentran bajo supuestos de hecho diferentes. Igualmente, se constata un caso en el que un migrante había incurrido en una de las causales de expulsión, y la Dirección General de Migración y Extranjería con el fin de agilizar la partida del extranjero, le canceló su estatus de residente, e intentó deportarlo. Es muy positivo que la Corte Suprema haya protegido el derecho al debido proceso de esta persona. [196] La Relatoría considera que los procedimientos migratorios deben llevarse a cabo con apego a las normas; es decir, deben cumplirse los presupuestos o condiciones descritas para que se ordene o tome la medida correspondiente. [197] Asimismo, el Estado tiene el deber de garantizar el debido proceso a todos los extranjeros, incluso a aquellos que han violado normas penales o que se encuentran ocupando terrenos que otra persona reclama como propios. [198]   Por lo anterior, la Relatoría toma nota de la adecuada aplicación del principio de legalidad con respecto a los requisitos para obtener la cédula de residencia. [199]

195.        Un elemento que contribuye a garantizar el principio de legalidad es que la persona afectada por la medida pueda solicitar que ésta se revise por el mismo funcionario y su superior. En el ordenamiento costarricense, esto tiene lugar mediante los recursos ordinarios de revocatoria y apelación en sede administrativa. [200] Para que sea posible acudir a esos recursos es necesario que los actos administrativos se encuentren debidamente motivados. Una deficiente motivación no permite presentar los recursos disponibles por cuanto se desconoce el fundamento legal de la decisión de la administración, lo cual viola el principio de legalidad. [201] Junto con su respuesta al informe, el gobierno de Costa Rica envió una resolución de deportación para demostrar que las decisiones son motivadas. No obstante, la Relatoría encuentra que la motivación es insuficiente. 

Prohibición de llevar a cabo expulsiones colectivas

196.        Varias organizaciones no gubernamentales denunciaron asimismo la práctica de las autoridades de policía de hacer redadas en los lugares de trabajo, particularmente en las plantas empacadoras o en los cultivos de fruta. En dichas oportunidades, explicaron estas fuentes, las autoridades solicitan los documentos de identificación a los trabajadores. Aquellos que no portan la documentación son conducidos a un bus y llevados hasta la frontera. El procedimiento es sumario e inmediato. Los trabajadores migratorios son deportados colectivamente sin la posibilidad de ejercer su derecho de defensa. El gobierno de Costa Rica en su respuesta al informe, sin embargo, indica que aunque las expulsiones se realizan de forma colectiva, las decisiones fueron hechas de forma individual.

197.        Los funcionarios del gobierno reconocieron a la Relatoría que en Costa Rica se llevan a cabo operativos conjuntos sostenidos y focalizados en lugares descritos como “problemáticos”. En estos operativos, además de los funcionarios de la Policía Migratoria, participan funcionarios de otras dependencias encargadas del control al tráfico de drogas y la protección a la infancia. Las autoridades insistieron que en el caso de redadas, los migrantes indocumentados o irregulares reciben un tratamiento individualizado y que, tras su detención, no son deportados de forma colectiva. La Defensoría de los Habitantes, sin embargo, indicó a la Relatoría que ha recibido denuncias sobre la práctica de llevar a cabo operaciones que resultan en la deportación colectiva de trabajadores migratorios.

198.        A partir de la información recabada por la Relatoría, respecto a las deportaciones colectivas, tal parece que habría diferencias entre la situación de trabajadores migratorios y otros migrantes aprehendidos en San José y sus áreas aledañas, y aquellas personas apresadas en otras zonas del país. En San José y sus alrededores las autoridades migratorias suelen llevar a cabo deportaciones individuales. En las zonas rurales y particularmente en las zonas fronterizas, en cambio, las deportaciones colectivas parecen ser frecuentes. Según datos obtenidos, las deportaciones colectivas de trabajadores migratorios tienen lugar bajo la apariencia de rechazos colectivos. La práctica de deportaciones masivas, sobre todo en áreas fronterizas, implica una trasgresión a las normas y garantías del debido proceso, así como a la prohibición expresa del artículo 22 inciso 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Adjudicador responsable e imparcial

199.        Numerosas fuentes denunciaron que en Costa Rica los trabajadores migratorios nicaragüenses son deportados de manera expedita, sin audiencia o procedimiento alguno. Personas de origen nicaragüenses utilizan regularmente la expresión “me corrieron” para describir el proceso mediante el cual son transportados en un bus hasta el otro lado de la frontera sin haber sido llevados frente a una autoridad migratoria (esencialmente sin procedimiento alguno). Varias representantes de ONGs indicaron que no existe un registro de las personas deportadas, de manera que no es posible indagar por el paradero de un trabajador migratorio que es aprehendido por las autoridades costarricenses. El gobierno de Costa Rica en su respuesta indica que dicho registro si existe. En este sentido, la Relatoria le preocupa que este registro no está disponible al público y a las organizaciones interesadas en consultarlo. Cuando las personas son expulsadas sin cumplir el procedimiento individualizado establecido por la ley, se viola el derecho a un adjudicador responsable e imparcial.

200.        La Relatoría también recibió información reiterada sobre casos en los cuales no existe un adjudicador responsable e imparcial. En ocasiones la deportación funciona como una sanción al migrante que ha ocupado terrenos propiedad de un tercero y es objeto de procesos de desalojo. La Relatoría tuvo conocimiento de casos de una operación de desalojo en colonia La Carpio en la que las autoridades migratorias negaron las solicitudes de residencia de las personas que fueron objeto de dichas operaciones, como se indica en la motivación de las resolución respectiva. Se observa la intención de la autoridad de sancionar con la deportación una conducta que no pudo sancionarse de otra manera. La deficiente motivación de las resoluciones determinó que la Corte Suprema concediera el recurso de amparo para proteger el derecho al debido proceso. [202] Adicionalmente, una deficiente motivación de una resolución no permite defenderse del acto administrativo por cuanto se desconoce el fundamento legal de la deportación.  

Derecho a ser oído

201.        En buena parte de los casos presentados ante la Corte Suprema de Justicia relativos a los procedimientos de deportación se observa que la Dirección General de Migración y Extranjería permite a la persona migrante ejercer su derecho a ser oído mediante una declaración jurada. Esto es un medio adecuado para garantizar el derecho a ser oído. [203]   No obstante, es importante que la persona migrante tenga conocimiento de las consecuencias de la declaración que está rindiendo ante las autoridades migratorias; en varios casos se constata que las personas migrantes no entienden las consecuencias jurídicas de sus declaraciones. [204] Igualmente, no reciben copia de la declaración que rinden ante las autoridades migratorias y que hace parte de su expediente migratorio.

202.        Por otra parte, la Relatoría recabó información en torno a deportaciones que se realizan de forma inmediata y sin ofrecer al trabajador migratorio la oportunidad de explicar su estatus migratorio o presentar los documentos exigidos. [205] Esto ocurre particularmente cuando se llevan a cabo operaciones de control en los lugares de trabajo. En esos casos, a los trabajadores migratorios se los priva del derecho a ser oídos y son deportados sin que medie oportunidad alguna para contradecir los cargos y presentar o producir las pruebas pertinentes. Esta situación llevó a que se deportaran personas que tenían pendiente la resolución de su impugnación a la decisión que les había negado su solicitud de cédula de residencia bajo el régimen de excepción, pese a que también apelaron la resolución que ordenaba su deportación. La Corte Suprema determinó que se violó su libertad de tránsito, anuló las resoluciones que ordenaron las deportaciones y ordenó que se permitiera a esas personas regresar a Costa Rica y permanecer en el país hasta que se resuelva su solicitud de residencia. [206]  

203.        La Relatoría reitera que el derecho a ser oído forma parte del contenido mínimo de debido proceso al que todas personas debieran tener acceso. Los trabajadores migratorios y otros extranjeros tienen derecho a presentar pruebas y a contradecir los cargos que se les imputan en relación con su estatus migratorio. Las autoridades migratorias, por ello, deben tomar las medidas necesarias para garantizar el derecho de estas personas a ser oídas. Por ello, un funcionario de la Dirección de Migración y Extranjería no puede negarse a recibir un documento en el que un trabajador migratorio presenta los recursos de revocatoria y apelación a la decisión que le negó la solicitud de residencia. [207] Además de darles la oportunidad de explicar su situación migratoria, en los casos en los que las personas se encuentren detenidas, deben poner a su disposición los medios necesarios para que los afectados puedan presentar los elementos, documentos o pruebas necesarias para demostrar que no se encuentran violando las leyes migratorias del Estado donde se encuentran.

Información, traducción e interpretación

204.        La Relatoría recopiló información en torno a la ausencia o deficiente información que reciben las personas migrantes que se encuentran sujetas a procedimientos migratorios. Es fundamental que las personas migrantes tengan conocimiento sobre el procedimiento bajo el cual se encuentran, los pasos siguientes y las decisiones que las autoridades toman con respecto a su permanencia en el país. Pese a que se trate de un procedimiento breve, la Relatoría considera que es importante que se tomen todas las medidas dirigidas a garantizar el derecho a la información. Por ejemplo, no puede pretenderse que una persona migrante deduzca del texto de una resolución que va a ser deportada, cuando ello no se indica en la parte resolutiva o dispositiva de la misma. [208]

205.        La Relatoría toma nota de que actualmente la Dirección General de Migración y Extranjería cuenta con traductores o intérpretes pagados. En su visita anterior había tomado nota de que los funcionarios de migración acudían al personal del Ministerio de Relaciones Exteriores y de Culto en busca de un funcionario que pueda servir de traductor. [209] La Defensoría de los Habitantes y las organizaciones no gubernamentales relataron diversos incidentes en los que la falta de información y traducción oportuna había afectado las garantías del debido proceso de trabajadores migratorios extranjeros, situación que muchas veces había redundado en que la detención de estas personas se hubiese prolongado por un lapso innecesario e injusto.

206.        La Relatoría insiste en que un trabajador migratorio, independientemente de su condición migratoria, debe estar en capacidad de entender los procedimientos legales a los que es sometido, así como sus derechos y oportunidades procesales. Aún tomando en cuenta la escasez de recursos, a la Relatoría le parece importante que las autoridades migratorias hagan todos los esfuerzos posibles para garantizar a los trabajadores migratorios la traducción e interpretación que garantice efectivamente su derecho a la información en todas las diligencias relativas a su proceso migratorio.

Asistencia Legal

207.        En Costa Rica buena parte de los procesos de expulsión y rechazo se llevan a cabo sin que los trabajadores migratorios afectados cuenten con asistencia legal. En muchos casos, las personas que son objeto de procedimientos migratorios no tienen información sobre cuáles son sus derechos y oportunidades procesales. Algunas de las razones fundamentales por las que las personas no cuentan con asesoría jurídica son la ausencia de información sobre quién puede prestarla o cómo obtenerla. [210] Adicionalmente, el nivel de ingresos de buena parte de los trabajadores migratorios que se encuentran en procedimientos de expulsión no les permite contratar los servicios de un abogado. La ausencia de asistencia legal es particularmente grave para personas que se encuentran privadas de la libertad y que, por ende, tienen restringido el acceso a información. Adicionalmente, y como se explicará más adelante, la posibilidad de acceder a asistencia legal muchas veces incide de manera determinante en un procedimiento migratorio. Por ejemplo, la representación legal puede ser decisiva para que una persona sea puesta en libertad mediante la presentación de un recurso de habeas corpus.

208.        La información con respecto a la legislación migratoria y la forma en que las personas pueden regularizar su estatus o ejercer su derecho a la defensa cuando se encuentren en un procedimiento migratorio es una forma de garantizar el derecho a la asistencia legal. Las autoridades migratorias y la sociedad civil pueden tomar medidas dirigidas a capacitar a los trabajadores migratorios en torno a sus derechos y a sus oportunidades para recibir asistencia legal, así como estimular y colaborar con aquellas organizaciones no gubernamentales que estén dispuestas a prestar asistencia legal gratuita o a bajo costo. Las organizaciones no gubernamentales entrevistadas y la Defensoría de los Habitantes insistieron en la necesidad de que se permita a organizaciones que prestan asistencia a los migrantes y  a ACNUR tener acceso frecuente a los centros de detención de manera que puedan prestar la asistencia legal que requieren las personas detenidas. La Relatoría acoge esta sugerencia e insta a la Dirección Nacional de Migración y Extranjería a facilitar las condiciones para que las personas que se encuentren siendo objeto de un procedimiento migratorio puedan contar con asistencia legal. El Gobierno de Costa Rica, sin embargo, afirma en su respuesta que las organizaciones de la sociedad civil que brindan asistencia legal siempre han tenido acceso a estos recintos.

Revisión Judicial

209.        El ordenamiento jurídico costarricense solamente contempla la posibilidad de revisión judicial mediante un recurso contencioso administrativo de las decisiones que lesionen intereses de personas extranjeras con relación a su estatus migratorio. No proceden los recursos contenciosos administrativos cuando se trate de personas que permanecieron en el país una vez vencido el plazo de su visa o cancelada la autorización para residir de manera temporal o permanente en Costa Rica. En estos últimos casos, como se explicó, solamente proceden los recursos de revocatoria y apelación. [211] En otras palabras, la revisión judicial solamente procede cuando se lesionan intereses de extranjeros que se encuentra en procedimiento de regularización o solicitando permanencia temporal o permanente en el país. En todos los demás casos de deportación o rechazo no es posible solicitar a un juez que revise la decisión. De hecho, contra el rechazo no proceden siquiera los recursos en la vía gubernativa. [212] No obstante, es posible acudir a los recursos de habeas corpus y amparo para solicitar que se protejan los derechos fundamentales de una persona que se encuentra en procedimientos migratorios. Es importante destacar que el poder judicial costarricense, particularmente la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha emitido decisiones relativas a recursos de habeas corpus y amparos en favor de extranjeros privados de su libertad por la Dirección General de Migración y Extranjería y que se encuentran sujetos a procedimientos migratorios.

210.        La Relatoría toma nota del impacto de las decisiones del máximo tribunal en cuanto a las prácticas y políticas migratorias dictadas por el poder ejecutivo. Los funcionarios del gobierno entrevistados indicaron que cumplen los plazos perentorios a raíz de las decisiones judiciales relativas a recursos de habeas corpus. La Relatoría celebra que, a pesar de la ausencia de un recurso judicial efectivo de revisión de las decisiones administrativas, el sistema judicial garantiza una revisión excepcional de las decisiones y medidas de las autoridades migratorias mediante los recursos mencionados ante la jurisdicción constitucional. Conforme enfatizó la Relatoría en su informe del año 2000, toda decisión de las autoridades migratorias, sea ésta de naturaleza judicial o administrativa, debe estar sujeta a revisión judicial, ya sea mediante los recursos respectivos ante la jurisdicción contencioso-administrativa o mediante un recurso de amparo o habeas corpus. La revisión judicial garantiza el derecho a un recurso judicial efectivo establecido en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. [213]

Asistencia Consular

211.        En el caso de personas extranjeras que se encuentran sujetas a procedimientos judiciales o administrativos es fundamental garantizar el derecho a la asistencia consular como elemento de las garantías al debido proceso. La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en detalle sobre el derecho a la asistencia consular y sobre el deber correlativo del Estado de ofrecer protección a sus nacionales, tal como establece la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares. [214] La Relatoría ha hecho hincapié en la importancia de garantizar el acceso de las personas extranjeras a la asistencia consular de acuerdo con los términos de la Convención de Viena. Los trabajadores migratorios requieren de la asistencia consular particularmente para la expedición de documentos de viaje. Los Estados deben tomar medidas dirigidas a garantizar una efectiva asistencia a sus nacionales, incluyendo la expedición de los documentos de viaje con celeridad, de manera que sus nacionales puedan regularizar su estatus migratoria o, ser deportados con mayor celeridad. En este sentido, la Relatoría observa positivamente que la Subdirectora de la DGM haya expedido la circular A.JUR.2047-2002-MGC instruyendo cómo se debe cumplir con la Convención de Viena Sobre Relaciones Consulares. 

212.        La pronta expedición de documentos de viaje por el Estado del cual es nacional a una persona que va a ser deportada puede incidir de manera significativa en el tiempo que permanezca privada de la libertad. Según lo observado por la Relatoría, las autoridades costarricenses normalmente cumplen con su deber de facilitar que trabajadores migratorios privados de libertad puedan contactar a sus respectivos consulados. Esto es particularmente evidente en el caso de Nicaragua, país con el que Costa Rica ha establecido acuerdos específicos. En otros casos en los que no existen acuerdos similares, el trámite es lento y muchas veces los detenidos no tienen acceso a sus autoridades consulares. La Dirección Nacional de Migración y Extranjería explicó a la Relatoría que, en los procesos de deportación de personas indocumentadas, la agilidad del Estado del cual son nacionales los afectados para expedir los documentos de viaje correspondientes determina en gran parte el tiempo de la deportación. Esto a su vez incide en el tiempo que la persona afectada permanece privada de la libertad.  En los casos de trabajadores migratorios extra-regionales, sobre todo africanos, asiáticos o de Europa Oriental, contactar a los efectivos consulares puede ser extremadamente difícil y, por ende, provocar una detención prolongada de la persona afectada. 

213.        La protección consular puede ser el único recurso con el que cuenten los trabajadores migratorios para proteger sus derechos, en particular el derecho al debido proceso. Dos recursos de amparo sobre el mismo caso resueltos por la Sala Constitucional ilustran las potencialidades de la asistencia consular. La representación jurídica que les ofreció el gobierno nicaragüense resultó fundamental para que se anularan las órdenes de deportación, pese a haberse hecho efectivas, y se ordenara que se permitiera el ingreso y permanencia de estas personas en Costa Rica hasta tanto se resuelvan sus recursos. [215]    

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