CAPÍTULO VIII

DERECHO DE SUFRAGIO Y A PARTICIPAR EN EL GOBIERNO 

A.  La ciudadanía y el sufragio:  bases constitucionales 

          1.          “Los derechos políticos y la capacidad para ejercer cargos públicos con mando y jurisdicción, se reservan a los ciudadanos panameños”.  (Artículo 119.)  Los ciudadanos panameños están definidos en el artículo 119 como “todos los panameños mayores de diez y ocho años, sin distinción de sexo”.  La ley regula la suspensión y el recobro de la ciudadanía.  (Artículo 112.)  El ejercicio de los derechos de ciudadanía puede ser suspendido por motivo de la renuncia expresa o implícita o por pena conforme a la ley.  (Artículo 120 y 13.) 

          2.          La Comisión describe el sufragio como libre y universal, directo o indirecto, y como deber y derecho de todos los ciudadanos cuyos derechos no hayan sido suspendidos.  El voto debe ser igual y secreto y las autoridades tienen la obligación de garantizar la libertad y honradez del sufragio.  (Artículo 122.)  La protección mayor que establece la Constitución en el Tribunal Electoral que, con carácter exclusivo, interpreta y aplica la Ley Electoral y dirige, vigila y fiscaliza todas las fases del proceso electoral.  (Artículo 126.)

B.  El derecho de participación en el gobierno 

          1.          Con excepción de aquellos a quienes se exilia oficialmente y de aquellos compelidos a optar por el exilio por sentirse amenazados, no existe discriminación en Panamá con respecto al derecho de participación en el Gobierno. 

          2.          La Constitución de 1972 contiene una modificación que ha permitido mayor participación popular de los tratados relacionados con el Canal por medio del plebiscito nacional: 

          Los tratados que celebre el Órgano Ejecutivo sobre el Canal de Esclusas, su zona adyacente y la protección de dicho Canal, lo mismo que para la construcción de un nuevo Canal a nivel del mar o de un tercer juego de esclusas, se someterán a plebiscito nacional. 

          Aunque esta es una disposición transitoria cuya aplicación  no se prevé como frecuente, el 23 de octubre de 1977 se celebró un plebiscito con éxito en cuanto se refiere a la participación de votantes.  

          3.          No obstante, la Constitución de 1972 contiene varias modificaciones importantes que disminuyen la efectividad de la participación en el Gobierno por medio del sufragio.  Es esta una de las principales diferencias entre esta Constitución y la anterior de 1946.  La Constitución de 1946 disponía la elección del Presidente y el cuerpo legislativo por voto directo y creaba un sistema de división y equilibrio de poderes entre las tres ramas de Gobierno.  A diferencia de ello, en la nueva Constitución el Presidente es nombrado por la Asamblea General, los miembros del principal cuerpo legislativo (Consejo Nacional de Legislación) son nombrados no electos, los poderes de la Asamblea electiva han sido notablemente limitados y el Jefe del Ejecutivo puede dominar los órganos legislativos y judicial mediante su poder de designación.  

          4.          La Asamblea Nacional de Representantes de Corregidores  

          a.          La Asamblea Nacional de Diputados establecida por la Constitución de 1946 fue sustituida en la nueva por la Asamblea Nacional de Representantes de corregimientos, que está compuesta “por tantos miembros cuantos correspondan al número de corregimientos”.  (Artículo 130.)  Cada distrito elige por voto popular directo un representante y un suplente por un período de seis años.  En 1972 se eligieron 505 representantes a la Asamblea Nacional.  

          b.          La Asamblea se reúne anualmente en la ciudad de Panamá durante un mes (del 11 de octubre al 11 de noviembre).  El Órgano Ejecutivo puede además convocarla a una sesión extraordinaria “para asuntos específicos por el tiempo que él señale”.  (Artículo 212.)  

          c.          La brevedad de la sesión ordinaria revela la exigüidad de sus poderes y deberes.  Aunque se la denomina cuerpo legislativo sus funciones legislativas son básicamente tres:  “Aprobar los tratados públicos que celebre el Ejecutivo, conceder amnistía por delitos políticos, declarar la guerra y facultar al Ejecutivo para negociar la paz.  También puede aprobar o improbar las reformas a la división política del territorio nacional que le proponga el Consejo Nacional de Legislación”.  

          Pero sí ejerce una función de control del Poder Ejecutivo:  por intermedio de sus Comisión Judicial puede juzgar al Presidente, al Vicepresidente, a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, al Procurador General de la Nación, al Comandante Primer Jefe de la Guardia Nacional y al Procurador de la Administración “por actos violatorios de la Constitución y de las leyes ejecutados en el ejercicio de sus funciones”.  (Artículo 142.)  

          La Asamblea puede también solicitar informes orales o escritos de funcionarios y de mandar que comparezcan a sus sesiones, pero este poder es limitado porque esos funcionarios no son, en ningún caso, responsables ante la Asamblea.  De igual manera recibe informes anuales sobre las actividades del Presidente, el Vicepresidente, los Ministros, el Procurador General e instituciones autónomas o semiautónomas.  (Artículo 143.)  Sin embargo, le es prohibido a la Asamblea dar votos de aprobación o de censura respecto de los actos del Presidente de la República o de exigir informes públicos sobre negociaciones diplomáticas pendientes que tengan carácter reservado.  (Artículo 144.)  

          d.          Existe cierta controversia en cuanto a si esta forma de representación por distritos municipales fomenta la participación popular en el Gobierno o si sirve primordialmente para restringir su efectividad.  

          Quienes creen que el nuevo sistema fomenta la participación popular y aumenta su efectividad se basan en los datos electorales y en el argumento de la creación de distritos electorales más pequeños.  Señalan que los Diputados de la Asamblea Nacional (Constitución de 1946) eran electos por provincias y a menudo tenían conocimiento escaso o nulo de las necesidades de las zonas rurales pequeñas, que en consecuencia no se las tenía en cuenta en el plano nacional, pero en la actualidad, como los nuevos distritos electorales son pequeños y se exige como requisito para ser electo que los representantes residan en sus distritos, estos representantes tienen más conciencia de la realidad local y son más accesibles al electorado.  Los miembros de la Comisión Especial se entrevistaron con concejales municipales y representantes en la Asamblea Nacional durante su visita a Boquete, en la provincia de Chiriquí, y tuvieron la impresión de que esos funcionarios tenían conciencia de las necesidades locales y estaban a disposición de los residentes para ser consultados.  

          Los participantes de este sistema alegan que su éxito puede comprobarse en el drástico aumento de electores.  Al comparar las elecciones de 1968 para presidente y congresales con las de 1972 para representantes de corregimientos, las cifras oficiales indican que el número de votantes aumentó de 327.048 a 531.362 y el porcentaje de votantes registrados que participaron se elevó de 60.1 a 89.2.[2]  

          e.          Los que se oponen al nuevo sistema manifiestan que constituye una forma desproporcionada de representación que en verdad disminuye la efectividad del sufragio ejercido por la mayoría y permite que los distritos rurales poco poblados, fácilmente controlables por el Ejecutivo mediante nombramiento locales, dominen el electorado y la Asamblea Nacional.  Según las cifras oficiales sobre las elecciones de 1972, 470 de los 505 distritos tenían menos de 3.000 votantes cada uno y de éstos 118 tenían menos de 250 votantes y 31 menos de 75.[3]  

          La efectividad de representación por corregimientos se ilustra en el cuadro que se presenta a continuación:  

ELECCIONES DE REPRESENTANTES, 1972 [4]

              Los casos más extremos son el de Playa Chiquita, que a pesar de tener sólo 28 votantes envió un representante a la Asamblea General, y el de La Exposición, que con 19.965 votantes eligió un solo representante.  En total, los 470 distritos con menos de 3.000 votantes cada uno, lo cual representa sólo el 44,62% del total de votantes, eligió a 470 de los 505 representantes, es decir el 93,07%.[5]  

          En la práctica, el nuevo sistema ha neutralizado el voto urbano, más numeroso y de mayor conciencia política, donde tenían fuerza los partidos tradicionales, y ha convertido a los distritos rurales menos populosos en la fuerza dominante de la Asamblea Nacional, concediéndoles así el poder de elegir al Presidente y Vicepresidente de la República.  Los opositores del sistema aducen que como muchos de los distritos son muy pequeños y se exige que los candidatos residan en ellos, hay en la Asamblea Nacional representantes que carecen de aptitudes para tomar decisiones de orden nacional.  Debido a que el número de candidatos y votantes de los distritos rurales es limitado y a que carecen de habilidad política, son manipulados y controlados con facilidad por quienes ya están en el poder, que son los únicos que pueden ofrecer algo.  Como estos mismos representantes se desempeñan también como concejales, son más limitadas las oportunidades de participar en el gobierno municipal y el poder tanto en el plano nacional como en el municipal se concentra en las mismas manos.

          f.          Los adversarios del sistema alegan además que la participación popular en el Gobierno ha sido efectivamente limitada al transformarse la única institución cuyos miembros son elegidos por sufragio directo en un cuerpo relativamente impotente y mudo, cuya única función real es la de elegir el Presidente.  Los poderes que una vez ejercía el pueblo por intermedio de sus representantes en la Asamblea Nacional de Diputados se comparan, en el cuadro siguiente, con los que ejerce mediante la actual Asamblea Nacional.

          g.          Igualmente se han suprimido los siguientes poderes administrativos de que gozaba el pueblo mediante sus representantes elegidos directamente y la Asamblea Nacional:  

          1.          Nombrar al Procurador General de la Nación y sus suplentes y al Contralor y Subcontralor General de la República y aprobar o improbar los nombramientos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y sus suplentes y de los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y sus suplentes (Artículo 120);  

          2.          Nombrar comisiones para que investiguen cualquier asunto relativo a actos ejecutados o medidas propuestas por el Ejecutivo;  

          3.          Dar voto de censura contra los Ministros de Estado;  

          4.          Examinar y fenecer la cuenta general del Tesoro que el Ejecutivo le presente;  

          5.          Rehabilitar a los que hayan perdido la nacionalidad o la ciudadanía;

          h.          También se han suprimido los poderes que la Asamblea ejercía por medio de su Comisión Legislativa Permanente:  

          1.          Aprobar o rechazar la solicitud del Órgano Ejecutivo de considerar estado de sitio y de suspender las garantías constitucionales; y  

          2.          Aprobar o improbar las propuestas de decretos-leyes que presente el Ejecutivo.

          i.          En resumen, se alega que el pueblo ha perdido la mayoría de los poderes administrativos y legislativos que ejercía antiguamente por medio de los representantes elegidos directamente.  La actual Asamblea Nacional no puede ejercer control sobre el Poder Ejecutivo.  Su poder de aprobar o improbar se ha restringido drasticamente.  Ha perdido sus poderes de investigación, de censura, de expedición de leyes y de nombramiento, y se ha reducido su poder judicial.  

5.          El líder Máximo de la Revolución Panameño  

          Como se menciona en el Capítulo I (p.12), el artículo 277 de las Disposiciones Transitorias reconoce como Líder Máximo de la Revolución Panameña al General de Brigada Omar Torrijos y le otorga el control de la República.  Tiene amplios poderes “para coordinar toda la labor de la administración pública”, “acordar la celebración de contratos, negociación de empréstitos y dirigir las relaciones exteriores”.  Es Comandante en Jefe de la Guardia Nacional y nombra a “los Jefes y Oficiales de la Fuerza Pública”.  Controla la administración de justicia, como se explicó en detalle, mediante el poder de nombrar a los Magistrados de la Suprema Corte, al Procurador General de la Nación y al Procurador de la Administración, y controla el proceso legislativo ejerciendo el poder de nombrar y remover libremente a los Ministros de Estado y a los miembros de la Comisión Legislativa.  

          6.          Según la Constitución actual, el Presidente y el Vicepresidente deben ser electos por los miembros de la Asamblea Nacional.  Con base en los datos electorales de 1972, la mayoría simple necesaria para ser elegidos por el sistema presente podría haberse obtenido con los votos de 254 representantes de distritos con menos de 88.746 votantes en total, en comparación con los 531.362 votantes de todo el país.  Si esos 245 representantes ganaran con un 50% promedio de los votos de sus distritos, el Presidente electo por ellos representaría entonces sólo el voto de 44.373 ciudadanos.  estas cifras demuestran que, con la Constitución presente, es suficiente para elegir al Presidente el 8% de la población votante.[6]  

          Si en octubre de 1978 la Asamblea Nacional elige un Presidente con plenos poderes constitucionales, éste gozará prácticamente de los mismos poderes que ejerce al presente el Líder Máximo de la Revolución.  La Constitución establece que el Presidente ejerce por sí sólo las atribuciones de coordinar toda la labor de la administración pública, dirigir las relaciones exteriores, nombrar y remover a voluntad los Ministros de Estado y los miembros de la Comisión Legislativa, y nombrar al Contralo y Subcontralor General de la República y a los jefes de las entidades autónomas y semiautónomas.  (Artículos 163.)  Como se demostró en el Capítulo IV (p.74), controla el poder judicial mediante el nombramiento de los Magistrados de la Suprema Corte, el Procurador General de la Nación, el Procurador de la Administración y sus respectivos suplentes (Artículo 164).  Nombra además a los Jefes y Oficiales de la Fuerza Pública de conformidad con la Constitución, la Ley y el Escalafón Militar.  También controla el principal órgano legislativo —el Consejo Nacional de Legislación— compuesto por el Presidente mismo, el Vicepresidente, el Presidente de la Asamblea Nacional, los Ministros de Estado y los miembros de la Comisión Legislativa.  Sólo hay dos miembros del Consejo que no pueden ser nombrados ni removidos libremente por el Presidente:  el Vicepresidente y el Presidente de la Asamblea Nacional.  

          El Presidente también puede ejercer influencia en el Tribunal Electoral “autónomo” descrito en el artículo 126.  Este Tribunal está compuesto por tres magistrados electos por un período de siete años; uno es elegido por la Asamblea Nacional, otro por la Corte Suprema de Justicia y el tercero por el órgano ejecutivo.  El Jefe de estado que nombra a los magistrados de la Corte Suprema en 1972 controla, en efecto, el nombramiento de dos de los tres miembros del Tribunal Electoral, cuyo mandato expira en 1979.  Si el Jefe de Estado es elegido Presidente en las elecciones de 1978, la Corte Suprema seguirá siendo la misma y él podrá nombrar a dos de los tres miembros del Tribunal Electoral por un nuevo período de siete años y en 1982, cuando venza el período de los jueces de la Corte Suprema, él podrá volver a integrarla por otros diez años más.  

          Los poderes de nombramiento que tiene el Presidente le permiten ejercer influencia en el nivel más bajo de autoridad administrativa y judicial.  Puede nombrar y remover a los Gobernadores de provincias (artículo 164) quienes, a su vez, tienen la atribución de presentar al Consejo Municipal una terna de tres candidatos de los cuales se elige a los Alcaldes de Distrito y sus suplentes (artículo 216).  Estos presiden los Concejos Municipales y actúan como jefes de policía de sus distritos y de acuerdo con la Constitución no pueden ser suspendidos ni destituidos por autoridades municipales (artículo 210), pero el Gobernador puede suspender al alcalde (Ley 106 del 8 de octubre de 1973) y, por supuesto, el Gobernador puede ser suspendido o sustituido por el Presidente de la República.  

          En algunos casos el Alcalde nombra a miembros del Concejo Municipal.  Por ejemplo, el Concejo está compuesto por un mínimo de cinco representantes de la Asamblea Nacional pero si el número de representantes de un distrito es inferior a cinco el Alcalde, de acuerdo con los representantes, nombra a cuantos individuos sean necesarios para llenar los cargos vacantes (artículo 212).  De una terna de candidatos que le presentan los representantes, el Alcalde también elige a los corregidores, quienes se desempeñan como funcionarios administrativos y jueces de paz, para resolver casos civiles menores.  El ciudadano medio puede tener la oportunidad de participar en el gobierno como resultado de un nombramiento, pero con el presente sistema es muy reducida su participación en el gobierno mediante el sufragio.