JUSTICIA JUVENIL Y DERECHOS HUMANOS EN LAS AMÉRICAS

V.      MECANISMOS DE SUPERVISIÓN, MONITOREO, INVESTIGACIÓN Y SANCIÓN

585.            Entre las principales debilidades de los sistemas de justicia juvenil en el continente se encuentra la ausencia de medios efectivos para presentar quejas sobre presuntas violaciones ocurridas en las distintas instancias de aplicación de la justicia, desde la intervención de la policía hasta la ejecución de las sentencias.  Más aún, en aquellos Estados donde existen mecanismos para presentar quejas, es común que éstas no sean investigadas con la rapidez, seriedad y eficacia que amerita la situación, lo que a su vez genera la falta de sanciones penales, civiles y administrativas de los responsables de vulnerar los derechos de los niños acusados o condenados por la infracción de una ley penal.  En ese sentido, expertos en la materia han identificado una “cultura de impunidad y tolerancia de la violencia contra los niños”[428]. 

586.            Asimismo, más allá de los mecanismos para presentar quejas o denuncias, la Comisión estima indispensable el funcionamiento efectivo de mecanismos independientes de supervisión y monitoreo de los sistemas de justicia juvenil, los mismos que, sumados a sistemas de registro de información que sistematicen los datos e indicadores disponibles sobre justicia juvenil, permiten realizar evaluaciones periódicas del funcionamiento del sistema de justicia juvenil, corregir aquellos aspectos que podrían generar violaciones a los derechos de los niños y formular políticas públicas en la materia.

587.            A continuación la CIDH hará referencia a estos aspectos, tomando en especial consideración la obligación de los Estados de prevenir, investigar, sancionar y reparar toda violación de los derechos humanos de los niños que ocurra bajo su jurisdicción. 

A.      Sistemas para la compilación de información y la formulación de políticas en materia de justicia juvenil

588.            La Comisión resalta la importancia de que los Estados produzcan información e indicadores con respecto a los sistemas de justicia juvenil, con miras a mejorar su gestión y permitir su adecuada supervisión.  Más aún, la Comisión considera que la recopilación sistemática de información con respecto a los sistemas de justicia juvenil es un instrumento esencial para la planificación, formulación y evaluación de políticas públicas en la materia.  Para ello, es recomendable que los Estados hagan uso de los documentos que se han elaborado por los órganos de Naciones Unidas para facilitar el uso de los criterios e indicadores que permiten analizar apropiadamente la información recopilada en materia de justicia juvenil.  Al respecto, el Consejo Económico y Social de la ONU ha recomendado establecer sistemas de recolección de datos e información sobre justicia juvenil con respecto a los menores en conflicto con la ley, utilizando como guía el Manual para la medición de indicadores sobre la justicia de menores[429.

589.            En dicho Manual se incluyen indicadores cuantitativos e indicadores sobre políticas públicas.  Los primeros incluyen indicadores con respecto al número de niños arrestados, detenidos, sometidos a prisión preventiva y sentenciados; la duración de la prisión preventiva y de las sentencias privativas de libertad; la aplicación de sentencias alternativas a la prisión de libertad; el número de niños muertos mientras se encontraban bajo custodia del Estado; el porcentaje de niños que no se encuentran separados de los adultos durante su detención; la frecuencia del contacto con la familia; el cuidado posterior a la puesta en libertad, entre otros.  Los indicadores sobre políticas públicas se refieren a la existencia de un sistema que garantice la inspección regular de los lugares de detención; la frecuencia de dichas inspecciones; la existencia de un mecanismo de quejas para niños privados de libertad; la existencia de un sistema de justicia juvenil especializado y la existencia de un plan nacional para prevenir la violación de derechos de los niños en la aplicación de la justicia juvenil. 

590.            La Comisión observa que el cuestionario sometido a los Estados en el marco de la preparación del presente informe estaba estrechamente relacionado con los indicadores antes mencionados, y sin embargo la información recibida con respecto a varias de las preguntas fue escueta o inexistente, lo que hace pensar que en gran parte de la región todavía no existen mecanismos efectivos de recolección de información con respecto al sistema de justicia juvenil de conformidad con dichos indicadores. 

591.            En el mismo sentido, las organizaciones de la sociedad civil que respondieron al cuestionario y los expertos convocados a las reuniones celebradas por la Comisión para preparar este informe, informaron a la CIDH sobre las inmensas dificultades que tienen para acceder fácilmente a esta información, sobre todo debido a la dispersión de los servicios prestados por el Estado, lo que constituye un obstáculo para que puedan ser un agente de evaluación de la eficacia del sistema y contribuir con ideas para mejorarlo.  Al respecto, resulta pertinente recordar que el Comité de los Derechos del Niño ha recomendado la evaluación periódica y por medio de instituciones académicas independientes, del funcionamiento práctico de justicia juvenil[430].  Asimismo, la Corte ha considerado que:

[...] el Estado debe proteger y respetar las funciones que puedan desempeñar organizaciones no gubernamentales y otros grupos o individuos que defienden los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas privadas de libertad, ya que éstas constituyen un aporte positivo y complementario a los esfuerzos realizados por el Estado[431].

592.            Al recopilar esta información y evaluar los sistemas de justicia juvenil, los Estados deben tomar en cuenta lo señalado en el artículo 12 de la CDN, de donde se desprende que los niños que han tenido o tienen contacto con el sistema de justicia juvenil constituyen un actor clave a la hora de evaluar e investigar el funcionamiento del mismo, por lo que debe asegurarse su derecho a ser oídos y expresar su opinión libremente[432].  Toda investigación debe respetar la privacidad de la información respecto de los niños y cumplir con las normas nacionales e internacionales sobre protección de datos. 

593.            De la información que ha sido recopilada en el marco del presente informe, la Comisión nota que por lo general los sistemas de justicia juvenil de la región se caracterizan por su aislamiento con respecto al resto de políticas públicas en materia de infancia y adolescencia.  Asimismo, es posible observar que la atención de los niños sometidos a la justicia juvenil está a cargo de una diversidad de instituciones, tanto públicas como privadas, dependientes de distintas autoridades y ministerios, lo que en ocasiones dificulta la recopilación centralizada de información.  La Comisión también nota con preocupación que sólo cuatro Estados hayan podido proporcionar información sobre el presupuesto para la justicia juvenil especializada[433], lo que da cuenta de la falta de transparencia con respecto a la asignación de fondos para esta materia. 

594.            La Comisión llama a los Estados a fortalecer sus sistemas de producción de información e indicadores con respecto a los sistemas de justicia juvenil, con miras a mejorar su gestión, permitir su adecuada supervisión y formular políticas públicas que contribuyan a garantizar los derechos de los niños sometidos a la justicia juvenil.  La Comisión alienta a los Estados a establecer mecanismos mediante los cuales los niños puedan participar de la formulación de las políticas públicas que les afecten. 

B.      Mecanismos de supervisión y monitoreo del sistema de justicia juvenil

595.            Estrictamente relacionado con la producción de información e indicadores sobre justicia juvenil se encuentra el deber de los Estados de establecer mecanismos de supervisión y monitoreo que puedan evaluar de manera periódica del sistema de justicia juvenil.  La evaluación debe abarcar todos los aspectos del sistema de justicia juvenil, incluyendo: la intervención de la policía; la actuación de los jueces; el desempeño de los funcionarios encargados de la ejecución de las medidas privativas o no privativas de la libertad así como del seguimiento a los niños con posterioridad a su liberación; la eficacia de los programas establecidos para garantizar el contacto de los niños con su familia y su comunidad, así como para facilitar la reinserción de los niños que estuvieron internados; el funcionamiento de los centros en los cuales se ejecutan las penas privativas de libertad, entre otros aspectos.

596.            Uno de los mecanismos más importantes es el que prevé un sistema regular de inspecciones y visitas a los centros donde se ejecutan las penas privativas de libertad por parte de instituciones independientes, mecanismo que debe establecerse de manera adicional a la evaluación que realicen las autoridades administrativas y judiciales del Estado.  Este mecanismo deberá realizar una supervisión periódica de las condiciones de detención así como del estado físico y emocional de los niños detenidos. 

597.            Sobre este aspecto, la regla 14 de las Reglas de La Habana establece que:

La protección de los derechos individuales de los menores por lo que respecta especialmente a la legalidad de la ejecución de las medidas de detención será garantizada por la autoridad judicial competente, mientras que los objetivos de integración social deberán garantizarse mediante inspecciones regulares y otras formas de control llevadas a cabo de conformidad con las normas internacionales, la legislación y los reglamentos nacionales, por un órgano debidamente constituido que esté autorizado para visitar a los menores y que no pertenezca a la administración del centro de detención.

598.            Asimismo, el Comité de los Derechos del Niño ha expresado que:

Deberá facultarse a inspectores calificados e independientes para efectuar visitas periódicas y para hacerlas sin previo aviso por propia iniciativa; deberán hacer especial hincapié en mantener conversaciones con los menores en condiciones de confidencialidad[434].

599.            La Comisión reafirma que las visitas llevadas a cabo por los organismos independientes de supervisión y monitoreo deben poder ser realizadas de forma periódica y sin previo aviso.  Los Estados deben garantizar que estos organismos puedan, entre otras cosas, realizar entrevistas confidenciales con los niños privados de libertad o con los funcionarios del centro de privación de libertad; acceder a todas las instalaciones del centro; y revisar toda la documentación existente.  Los equipos deben estar compuestos por profesionales de distintas disciplinas y específicamente deben contar con un médico calificado, capaz de evaluar el entorno físico, los servicios médicos y todos los demás aspectos que afectan a la salud física y mental de los niños[435].  Asimismo, las conclusiones de las acciones de supervisión y monitoreo realizadas por organismos independientes deben ser públicas y contar con un procedimiento para el seguimiento de sus recomendaciones.  El equipo de la visita debe poder, entre otras cosas: realizar entrevistas confidenciales con los niños, acceder al personal penitenciario, a toda la documentación existente, y a todas las instalaciones del centro.  A este respecto, la regla 72 de las Reglas de La Habana señala que:

Los inspectores calificados o una autoridad debidamente constituida de nivel equivalente que no pertenezca a la administración del centro deberán estar facultados para efectuar visitas periódicas, y a hacerlas sin previo aviso, por iniciativa propia, y para gozar de plenas garantías de independencia en el ejercicio de esta función.  Los inspectores deberán tener acceso sin restricciones a todas las personas empleadas o que trabajen en los establecimientos o instalaciones donde haya o pueda haber menores privados de libertad, a todos los menores y a toda la documentación de los establecimientos[436]. 

600.            La ausencia de mecanismos de supervisión periódica e independiente de los centros de privación de libertad en los Estados Miembros quedó en evidencia en las respuestas que éstos enviaron al cuestionario sometido por la Comisión.  Si bien la mayoría de Estados respondieron que este tipo de mecanismos sí existen, su descripción no se ajusta a los estándares mínimos señalados por la Comisión en estos párrafos.  Asimismo, la información recibida por la CIDH con respecto a los países que afirman tener mecanismos de supervisión independientes da cuenta de que existen dudas sobre la verdadera independencia de los órganos o comités a cargo de la supervisión.  Más aún, según la información recibida, este tipo de mecanismos independientes carecen de los recursos humanos y presupuestarios suficientes para cumplir adecuadamente la difícil tarea que les ha sido asignada. 

601.            Otro mecanismo indispensable para poder evaluar y monitorear los sistemas de justicia juvenil es aquel que garantiza la posibilidad de presentar quejas y denuncias con respecto a la implementación del sistema.  Conforme se señaló anteriormente, estos mecanismos deben estar disponibles con respecto a todas las fases del sistema, desde que el presunto infractor entra en conflicto con la ley penal y es juzgado hasta que cumple su pena y regresa a la comunidad.  De particular importancia resultan los mecanismos para investigar las detenciones ilegales o arbitrarias, donde la vulnerabilidad de los niños es aún mayor. 

602.            Al respecto, la Corte ha señalado la obligación de los Estados de garantizar que los niños y sus padres o responsables dispongan de recursos efectivos contra detenciones arbitrarias[437].  También la CIDH establecido el derecho de toda persona detenida a presentar quejas o denuncias por actos de tortura, violencia carcelaria, castigos corporales, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como por las condiciones de reclusión o internamiento, por la falta de atención médica o psicológica, y de alimentación adecuadas[438].  Asimismo, el Comité de los Derechos del Niño ha señalado que:

Todo niño tendrá derecho a dirigir, sin censura en cuanto al fondo, peticiones o quejas a la administración central, a la autoridad judicial o a cualquier otra autoridad competente e independiente, y a ser informado sin demora de la respuesta; los niños deben tener conocimiento de estos mecanismos y poder acceder a ellos fácilmente[439].

603.            El Experto Independiente de Naciones Unidas para el estudio de la violencia contra los niños, también se ha referido a la necesidad de que se establezcan:

[...] mecanismos seguros, bien publicitados, confidenciales y accesibles para los niños, sus representantes y otras personas para denunciar la violencia contra los niños.

Todos los niños, incluidos los que están en régimen de tutela y en instituciones judiciales, deberían conocer la existencia de mecanismos de denuncia.  Se deberían establecer mecanismos como líneas telefónicas de ayuda mediante los cuales los niños puedan denunciar los abusos, hablar con un asesor capacitado de manera confidencial y pedir apoyo y asesoramiento, y se debería considerar la posibilidad de crear otras maneras de denunciar los casos de violencia mediante nuevas tecnologías[440].

604.            La Comisión estima necesario que los Estados establezcan procesos simples y eficaces a través de los cuales los niños y sus padres o responsables puedan realizar quejas o denuncias ante las autoridades a cargo del sistema de justicia juvenil en relación con cualquier aspecto de la intervención del sistema en la vida del niño y en particular en relación con la ejecución de las medidas que se adopten como sanción.  Los Estados deben adoptar medidas para que la existencia de estos mecanismos de queja y sus procedimientos sean conocidos por los niños sometidos al sistema de justicia juvenil y por sus padres o representantes.  Toda resolución que se adopte frente a la queja deberá ser fundamentada y debe establecerse la posibilidad de recurrir dicha resolución ante una autoridad independiente e imparcial.  Los centros y demás autoridades receptoras deben llevar un registro de las quejas y peticiones formuladas así como de su resolución.  Los procesos de quejas o denuncias garantizarán los derechos de los niños a ser oídos y a recibir asistencia de un abogado[441].  A los efectos de proteger la integridad de los denunciantes deben preverse medidas de protección contra posibles represalias y deben existir mecanismos que posibiliten la presentación de quejas y peticiones en forma anónima.  Más aún, para que estos procedimientos puedan considerarse efectivos, deberán incluir una investigación seria de las denuncias y, en caso de que corresponda, deberán determinarse las responsabilidades penales, civiles o administrativas. 

605.            De la información recibida en el marco del presente informe, incluyendo las respuestas de los Estados al cuestionario enviado por la CIDH, es posible determinar que en la mayoría de Estados de la región no se cuenta con mecanismos de quejas y peticiones que cumplan con los requisitos señalados en este apartado.  Asimismo, la información recibida da cuenta de que los índices de denuncias y quejas presentadas son sumamente bajos en relación con los índices de abusos y violaciones que tienen lugar en el marco del sistema de justicia juvenil, probablemente por el desconocimiento de los recursos disponibles y por los temores que se presentan a la hora de interponer una denuncia.  También se puede apreciar que los índices de sanciones impuestas como resultado de las denuncias y quejas presentadas son mínimos, lo que evidencia la poca efectividad de la manera en que han sido implementados estos mecanismos. 

606.            También es fundamental el control judicial del funcionamiento del sistema de justicia juvenil especialmente en lo que refiere a la situación de los niños que se encuentran privados de libertad o sometidos a sanciones o medidas.  La creación de jueces de ejecución o la asignación de competencias de control a los jueces de las causas es fundamental.  La Comisión estima conveniente la creación de estas figuras jurisdiccionales, las que pueden encargarse de controlar y vigilar la ejecución de la pena y resolver sobre todo tipo de quejas y reclamos que puedan ser presentados por los niños sancionados, sus abogados, sus familiares o cualquier otra persona. 

607.            En adición a los mecanismos señalados anteriormente, la CIDH exhorta a los Estados a ratificar el Protocolo Facultativo a la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de Naciones Unidas.  Este instrumento requiere que los Estados establezcan un mecanismo nacional de prevención de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes y prevé el establecimiento de un Subcomité para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes del Comité contra la Tortura a nivel internacional.  Tanto el mecanismo nacional de prevención como el Subcomité para la prevención visitarán los centros carcelarios y de detención en el Estado con el fin de fortalecer la protección de las personas privadas de su libertad. 

C.      Prevención, investigación, proceso, sanción y reparación en casos de violación a los derechos de niñas, niños y adolescentes acusados de infringir leyes penales

608.            Independientemente de las investigaciones y sanciones que se generen como consecuencia de los mecanismos de supervisión independiente o de los mecanismos de quejas a los que ha hecho referencia la Comisión en esta sección del informe, debe reiterarse la obligación de los Estados de actuar de oficio para prevenir, investigar, procesar, sancionar y reparar cualquier violación de derechos humanos de los niños que han sido intervenidos por el sistema de justicia juvenil.  Así, por ejemplo, los centros en los que se ejecutan las sanciones deben registrar las situaciones de violencia, uso de la fuerza, lesiones, muertes, y cualquier otra presunta violación de los derechos de los niños que ocurra durante la ejecución de la privación de libertad[442], y todos estos casos deben ser puestos en conocimiento de la justicia para las sanciones correspondientes. 

609.            En aplicación de la jurisprudencia reiterada de la Corte y la Comisión Interamericanas, los Estados deben garantizar una investigación seria, imparcial y efectiva, sin dilaciones y ex officio con respecto a presuntas violaciones de derechos humanos.  En particular, la Comisión considera importante que dichas identificaciones sean eficaces al momento de identificar la existencia de posibles motivos de discriminación en la violación de los derechos de los niños. 

610.            En cuanto a las sanciones, la Comisión coincide con el Informe del Experto Independiente de Naciones Unidas para el Estudio de la Violencia contra los Niños en la necesidad de establecer una serie de sanciones apropiadas contra las personas responsables de violaciones de derechos, las que deben incluir, inter alia: sanciones penales; sanciones civiles, incluyendo acciones por daños y perjuicios y otras acciones que permitan hacer cambios en la institución; sanciones administrativas (como la revocación de licencias, la imposición de multas o el cierre de la institución); sanciones profesionales (como la anotación en el expediente del funcionario, su despido o la prohibición de trabajar con niños y niñas)[443].

393.            Asimismo, los Estados deben orientar su accionar a evitar la repetición de los hechos denunciados y los niños que han sido víctimas de violencia o violaciones de sus derechos deben recibir los cuidados, el apoyo y la compensación pertinentes.  En el caso de niños y niñas pertenecientes a minorías, a quienes les han sido negados sus derechos sistemáticamente, puede ser necesario suministrar formas colectivas de reparación, particularmente cuando esto ha sido el resultado de políticas gubernamentales. 

611.            En definitiva, los Estados deben actuar de conformidad con la interpretación reiterada de la Corte y la Comisión Interamericanas con respecto al artículo 1.1 de la Convención Americana, que establece su deber de prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación[444].  Asimismo, las garantías generales contenidas en los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana requieren que los Estados no sólo se abstengan de desarrollar prácticas violatorias de derechos humanos, sino que además exigen la adopción de todas las medidas positivas para proteger y preservar esos derechos.  Este deber incluye la adopción de las medidas necesarias a nivel legislativo, administrativo y judicial para proteger los derechos humanos.

612.            A la luz de lo anterior, la CIDH reitera la obligación de los Estados de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones de los derechos de los niños que ocurran en el marco de cualquiera de las etapas del sistema de justicia juvenil y recuerda que esos derechos incluyen no sólo los relativos a la protección especial que se debe suministrar a los niños de conformidad con el artículo 19 de la Convención Americana y el artículo VII de la Declaración Americana sino también todos los contenidos en el corpus juris internacional.

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