167. Al concluir su revisión de temas seleccionados relativos al sistema canadiense de determinación de la condición de refugiado, la Comisión desea reconocer los recursos humanos y materiales destinados por el Estado para hacer que esta compleja operación a gran escala funcione y la constante atención que en años recientes se ha brindado a su perfeccionamiento. El sistema en su conjunto tiene un espíritu altamente humanitario y es sumamente generoso en sus resultados. El mismo es un factor primordial en el empeño del Estado por respetar el derecho de asilo y otros derechos relevantes y sirve como modelo en muchos aspectos. El permanente interés del Estado en perfeccionar el sistema de inmigración y aquel aplicable a los refugiados para responder de mejor manera a los intereses de los peticionarios y de la ciudadanía de conformidad con las obligaciones internacionales y la legislación interna proporciona la base necesaria para mejorar aún más el cumplimiento de sus obligaciones en materia de derechos humanos.

168. Como se ha señalado, este informe analiza asuntos específicos relacionados con el cumplimiento por Canadá de sus obligaciones en materia de derechos humanos bajo la Carta de la OEA y la Declaración Americana. Sobre la base de su inspección, la Comisión señala que la adopción de medidas encaminadas a garantizar que las autoridades gubernamentales involucradas en todos los aspectos del sistema para los refugiados sean conscientes de las obligaciones que Canadá ha asumido libremente facilitaría en gran medida la consecución de un mejor cumplimiento de las normas aplicables en materia de derechos humanos. Con ciertas importantes excepciones, la Comisión advirtió una sorprendente falta de información o comprensión por parte de los funcionarios administrativos y judiciales, tanto a nivel federal como provincial, de las obligaciones de Canadá en materia de derechos humanos, tanto regionales como internacionales, en el ámbito de los refugiados. La Comisión también observó una percepción por parte de algunos funcionarios de que las normas internacionales sobre derechos humanos eran una cuestión que cae dentro de la esfera de los asuntos exteriores y no concerniente a la implementación de la legislación interna.

169. Como Estado Parte de la Carta de la OEA, Canadá se ha comprometido libremente a defender el respeto a los derechos humanos, uno de los principios fundamentales de la Organización. Puesto que la Declaración Americana es el origen de una obligación internacional, que quienes están sujetos a la jurisdicción de Canadá tienen derecho a sus protecciones y que la falta de observancia de tales derechos puede dar lugar a una responsabilidad del Estado en el plano internacional, es de fundamental importancia que todas las autoridades pertinentes, tanto a nivel provincial como federal, tengan pleno conocimiento de sus disposiciones, así como de otras derivadas de otros tratados e instrumentos vigentes en Canadá.

170. En sus observaciones, el Estado mencionó iniciativas que se estaban formulando o empezando a aplicar para capacitar a las autoridades pertinentes en relación con las obligaciones internacionales de Canadá en materia de derechos humanos. Informó que los integrantes de la IRB y los encargados de la adopción de decisiones en los procesos PCDO y por razones humanitarias y de compasión reciben capacitación en derechos humanos; los integrantes de la división para refugiados de la IRB reciben capacitación en relación que existe entre el derecho internacional en materia de derechos humanos y el derecho internacional sobre refugiados; y que el CIC ofrece varias iniciativas de capacitación a su personal, por ejemplo, la capacitación de los funcionarios de inmigración sobre la relación con las nuevas directrices sobre factores humanitarios y de compasión y las normas internacionales. El Estado señaló que los encargados de la adopción de decisiones tienen a su disposición otras directrices y actividades de capacitación en relación con las obligaciones internacionales de Canadá en materia de derechos humanos.

171. Canadá observó que "a efectos de garantizar la precisión y oportunidad de la capacitación, sin embargo, es de primordial importancia contar con la orientación pronta y completa por parte de los órganos involucrados". El Estado indicó que esperaba "considerar la posibilidad de desarrollar actividades de capacitación con el personal de la Comisión" en una fecha futura que ambos consideren oportuna.

172. Sobre la base del análisis que antecede y teniendo en cuenta el compromiso global de Canadá en favor de la protección de los refugiados, la Comisión hace las siguientes recomendaciones con el fin de asistir al Estado en las acciones que están actualmente en marcha para perfeccionar el sistema de determinación de la condición de refugiado y para perfeccionar su cumplimiento de las normas de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y otros instrumentos internacionales que ayudan en su interpretación.

173. Con respecto a la cuestión del acceso al sistema de determinación de la condición de refugiado, la Comisión recomienda que el Estado tome medidas para:

1. Colocar la determinación substantiva de la admisibilidad al proceso de determinación dentro de la competencia de la CRDD. Aunque el derecho internacional aplicable a esta determinación deja a las autoridades nacionales la decisión sobre los procedimientos a aplicar, el asegurar que la decisión de excluir solicitantes de asilo del proceso de determinación sea tomada por un oficial competente para determinar el estado de refugiado salvaguardaría el derecho fundamental de la persona afectada a ser oída con eficacia en la presentación de su reclamo, de conformidad con el artículo XXVII de la Declaración Americana y sus garantías mínimas relacionadas del debido proceso y, al mismo tiempo, respetaría el deber del Estado de proteger el sistema y la seguridad de la ciudadanía.

2. Enmendar el proceso de determinación ante la CRDD para permitir que éste pueda ser reabierto para considerar hechos o pruebas importantes posteriormente obtenidos que sean considerados pertinentes de acuerdo a un umbral razonable de pertinencia, proporcionando por este medio una importante salvaguarda al identificar a los refugiados legítimos y garantizar su derecho de no devolución de acuerdo con el artículo XXVII de la Declaración Americana, y las garantías mínimas procesales necesarias para asegurar la eficacia de este derecho.

3. Acelerar la reunificación familiar en el caso de personas que han solicitado la residencia permanente sin contar con documentos de identificación suficientes, guardando coherencia con el generoso compromiso global de Canadá con la reunificación familiar y el respeto a la vida familiar.132

174. Con respecto al acceso a los mecanismos de revisión administrativa y judicial, la Comisión recomienda que el Estado tome nuevas acciones encaminadas a garantizar que:

1. Los peticionarios a quienes se les haya negado la condición de refugiado tengan acceso a una revisión en méritos del caso de la decisión adoptada por la CRDD, ya sea por la vía administrativa o judicial. Esto se podría lograr mediante el establecimiento de una competencia separada de apelación dentro de la CRDD o mediante la modificación de los requisitos para la admisión a trámite judicial para garantizar el acceso como un derecho. En cualquiera de estos casos, de conformidad con el artículo XVIII de la Declaración Americana, los peticionarios deberán continuar teniendo acceso a la protección judicial efectiva de sus derechos en virtud de la Declaración o la Carta Canadiense.

2. Los peticionarios a quienes se les ha negado la condición de refugiado y que, aunque no cumplan con el estándar para ser considerados como refugiados según los términos de la Convención, puedan demostrar que su retorno les expondría a un serio riesgo de trato inhumano o tortura sean oídas a través de un procedimiento rápido y eficaz que pueda efectivamente proteger su derecho fundamental de no ser objeto de tortura, de conformidad con el artículo I de la Declaración Americana, con las garantías procesales mínimas necesarias para asegurar la eficacia de este derecho.

3. Aquellos peticionarios que necesitan asistencia jurídica para reivindicar efectivamente sus derechos en el marco de la totalidad del sistema aplicable a los refugiados, ya sea en los procedimientos de determinación, la revisión de la detención, la revisión administrativa posterior a la petición o la revisión judicial posterior a la petición, puedan valerse de esa importante salvaguarda, relativa a, entre otros, los artículos XVIII, XXV y XXVII de la Declaración Americana.

175. En sus Observaciones, el Estado suministró información en relación con las recomendaciones formuladas en los párrafos 173-74. En primer lugar, informó que en enero de 1999 el Gobierno había anunciado opciones de "política para enmendar la Ley de Inmigración, incluida una propuesta de consolidar en una todas las decisiones sobre la necesidad de protección, a cargo de la Dirección de Inmigración y Refugiados (IRB), a saber, el proceso de determinación de la condición de refugiado, el examen de los riesgos después de la determinación, y el examen de los casos desde el punto de vista humanitario y de compasión". "En las circunstancias apropiadas, se podría tener acceso a una evaluación de riesgo antes de la expulsión". El Estado indicó que "la implementación de estas propuestas acelerará el proceso para que quienes piden asilo puedan seguir haciendo su vida normal lo más pronto posible. El Estado informó, además, que el Departamento de Ciudadanía e Inmigración está examinando opciones para la consolidación del proceso decisorio en la IRB. "Se mantendrá la posibilidad de la revisión judicial, al igual que la evaluación del riesgo antes de la expulsión". "Las decisiones sobre elegibilidad seguirían a cargo del CIC, dado que las determinaciones a cargo de los funcionarios principales de inmigración se basan en la interpretación de hechos".

176. La Comisión espera recibir mayor información sobre el proceso de reforma legislativa, en particular, por cuanto el mismo puede fomentar aún más la observancia por Canadá de sus obligaciones interamericanas en materia de derechos humanos. Dados sus efectos en la situación de las personas que se encuentran dentro del sistema, es fundamental el objetivo de garantizar que las determinaciones de la condición de refugiado se realicen en plazo, con todas las garantías necesarias. Con respecto a la cuestión de la determinación de la elegibilidad, la Comisión ha expresado su preocupación por los procedimientos vigentes y sigue sosteniendo que la modificación recomendada aseguraría mejor los derechos fundamentales en estudio. Con respecto al proceso de determinación en su conjunto, la Comisión exhorta encarecidamente a los encargados de diseñar e implementar las reformas asegurarse que se pueda considerar toda nueva información pertinente disponible y que se ofrezca la posibilidad de una revisión basada en los méritos.

177. En segundo lugar, el Estado indicó que el Departamento de Ciudadanía e Inmigración "está examinando la posible ampliación de los fundamentos para la protección a efectos de incluir ciertas convenciones internacionales para los casos en que la expulsión pueda poner en peligro la vida o la seguridad de la persona". En vista de la naturaleza fundamental de la prohibición de la devolución bajo tales circunstancias, la Comisión espera recibir información sobre las medidas que se adopten. La Comisión valora y estimula toda iniciativa que pueda ampliar la aplicación de las obligaciones internacionales de Canadá en materia de derechos humanos en su política interna.

178. Por último, como se señaló en la sección VI. B. 3 supra, el Estado informó que "la Ministra de Ciudadanía e Inmigración ha anunciado que el plazo de espera para la UCRCC se reducirá de cinco a tres años... con lo que se aceleraría la estabilidad y la reunificación familiar" de los miembros de esta clase. La Comisión se siente sumamente complacida ante la adopción de esta medida positiva que, como lo señala correctamente el Estado, acelerará el proceso de reunificación familiar. La Comisión atribuye una importancia sustancial a las medidas destinadas a fomentar el respeto por el derecho a la vida familiar.

179. Con respecto al derecho a la libertad en procedimientos de exclusión y expulsión, la Comisión recomienda que el Estado emprenda acciones adicionales para garantizar que:

1. Se aclare aún más el estándar para la detención por razones de "peligro para el público" para garantizar la coherencia en la toma de decisiones y la capacidad del detenido de defender su derecho a la libertad, tal como está consagrado en los artículos I y XXV de la Declaración Americana.

2. Se considere más detenidamente la cuestión de la duración de la detención preventiva en el ámbito de la inmigración y los refugiados y para garantizar que se pongan en vigencia salvaguardas adicionales para evitar que dicha detención se extienda por meses y algunas veces por años en ausencia de una acción efectiva que pueda resolver la situación de acuerdo con los requisitos del artículo XXV de la Declaración Americana.

3. Específicamente con respecto al procedimiento de certificación de seguridad bajo la sección 40.1 de la Ley de Inmigración, que se adopten salvaguardas adicionales para: a) dar al detenido acceso a la revisión judicial de la legalidad de la detención sin dilación; b) brindar acceso a revisiones periódicas de la detención en intervalos razonables y c) garantizar que existan procedimientos adecuados para proteger a estas personas de la devolución en los casos en que esto las expondría a un serio riesgo de trato inhumano o tortura; y d) con relación específica al derecho al debido proceso, que la persona nombrada en el certificado tenga la oportunidad de conocer el caso frente a ella y disfrutar de las garantías procesales mínimas necesarias para asegurar la confiabilidad de las pruebas bajo consideración.

180. En relación al respeto de los derechos del niño y del derecho a la vida familiar en procedimientos de expulsión bajo los artículos V, VI y VII de la Declaración Americana, la Comisión recomienda que el Estado emprenda acciones adicionales encaminadas a mejorar:

1. El cumplimiento, en la toma de decisiones en todos los niveles del proceso, de la obligación de tomar en cuenta los intereses del niño en toda decisión que lo afecte y de garantizar que, en los casos en que el niño sea capaz de expresar sus opiniones, éstas sean tomadas en cuenta. Tras los alentadores desarrollos recientes en la jurisprudencia canadiense, analizados anteriormente, en relación con el reconocimiento de los derechos de niños nacidos en Canadá en ciertos procesos relacionados con la expulsión de un padre o padres extranjeros, y en vista de la importancia de asegurar que los mejores intereses del niño sean considerados adecuadamente en toda determinación que le afecte, la Comisión recomienda que se tomen medidas adicionales para aclarar la aplicación de este estándar a las personas encargadas de tomar decisiones en todo nivel ó de acuerdo a los artículos V, VI y VII de la Declaración Americana, interpretada en conjunción con la Convención sobre los Derechos del Niño.

2. El cumplimiento, en la toma de decisiones en todos los niveles, de la obligación internacional de considerar el principio de reunificación y unidad familiar.

3. El apego de dichas decisiones al estándar mediante el cual las expulsiones que separan a familias son una medida altamente excepcional que requiere de una justificación sumamente seria para pasar por alto la resultante interferencia en la vida familiar.

181. En relación a las acciones globales de Canadá para perfeccionar el cumplimiento de sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, la Comisión recomienda que se tomen medidas adicionales para:

1. Garantizar que, en los casos en que tales obligaciones no estén expresamente incorporadas a la legislación interna, existan políticas y procedimientos aplicables para asegurar que las disposiciones pertinentes sean cumplidas y se les haga valer como derechos.

2. Informar y capacitar a los funcionarios pertinentes en todos los niveles, particularmente a los jueces y otras autoridades designadas para la toma de decisiones y que tienen la responsabilidad de interpretar y aplicar las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos, para garantizar que tengan conocimiento de estas obligaciones y las comprendan en virtud del derecho internacional aplicable.

182. Específicamente con respecto a la condición de Canadá como Estado miembro de la OEA, la Comisión recomienda que se considere más detenidamente lo siguiente:

1. La adopción de las medidas necesarias para adherirse a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, guardando coherencia con su compromiso a favor de la igualdad de género, prevención y sanción de la tortura, su adhesión a la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer y la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.

2. El uso pleno de los recursos que existen en el sistema regional para prestar servicios consultivos y colaboración en la protección de los derechos humanos, por ejemplo, por medio de la presentación de solicitudes relativas a la interpretación y aplicación de disposiciones sobre derechos humanos a través de la jurisdicción consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y actividades de capacitación con personal de la Comisión destinadas a aumentar el conocimiento y comprensión por parte del personal pertinente del Estado de las normas, procedimientos y prácticas del sistema interamericano de derechos humanos.

183. Tras señalar su posición de que la Comisión debe limitar sus comentarios a la Declaración Americana, el Estado ofreció comentarios específicos en relación con las recomendaciones formuladas en el párrafo 182. Con respecto a la cuestión de la ratificación de la Convención Americana, el Estado observó que funcionarios gubernamentales han mantenido consultas con sus contrapartes provinciales y territoriales desde 1991 para determinar sus respectivas posiciones y preocupaciones. "Canadá tiene reservas en relación con la Convención respecto del alcance exacto de la misma y, por lo tanto, respecto de su capacidad para garantizar el pleno cumplimiento". El Estado indicó que ha identificado algunas aparentes incongruencias entre las disposiciones de la Convención y otras normas internacionales de derechos humanos y tendencias del derecho internacional en materia de derechos humanos. El Estado se refirió a preocupaciones específicas vinculadas a ciertas disposiciones de la Convención,133 observando que esa ratificación exigiría por tanto una serie de reservas y declaraciones que irían en contra de la posición de Canadá de que las reservas a los tratados de derechos humanos deben ser pocas y de escaso alcance. Canadá indicó que, si bien "no adhiere a la Convención, ello no ha de socavar nuestro compromiso con sus principios fundamentales".

184. Con respecto a la recomendación de que Canadá considere la ratificación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer y la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, el Estado indicó que, dado que la Convención Americana es el instrumento fundamental del sistema, le sería difícil, como Estado no Parte, ratificar esos dos tratados. También señaló varias preocupaciones vinculadas al contenido de estos instrumentos,134 aunque subrayó su decidida adhesión a la igualdad de género y a la prevención y sanción de la tortura en el derecho interno e internacional.

185. Dado el aporte de estos instrumentos a la protección de los derechos fundamentales en la región, la Comisión exhorta al Estado a seguir manteniendo consultas y a adoptar otras medidas en relación con la ratificación. La Comisión espera que el Estado utilice plenamente los recursos que ofrece el sistema, como los señalados en el párrafo 182, recomendación 2, para procurar una aclaración con respecto a los motivos de preocupación señalados en sus observaciones. Sin responder en forma exhaustiva en el presente informe, la Comisión observa que esas preocupaciones merecen aclaraciones que ayudarían sustancialmente al Estado a apreciar el alcance de los derechos y deberes derivados de estas tres convenciones.135

186. La Comisión ha presentado el análisis y las recomendaciones precedentes de conformidad con su mandato de proteger y promover los derechos humanos en las Américas y en el contexto del compromiso demostrado por Canadá de proporcionar asilo seguro. La Comisión está a la disposición del Estado con respecto a cualquier cooperación que pueda ofrecer en el proceso de implementación de estas recomendaciones, y espera con interés que se presenten oportunidades para un compromiso permanente con respecto a los derechos humanos y a las obligaciones fundamentales que se han planteado.

[ Índice | Anterior ]

¹³²  Como está señalado en el párrafo 79, supra, y el párrafo 178, infra, las autoridades canadienses recientemente han tomado medidas para acelerar el proceso para conferir la residencia permanente a esta categoría, facilitando de ese modo la reunificación familiar más rápida.