ACCESO A LA JUSTICIA E INCLUSIÓN SOCIAL:
EL CAMINO HACIA EL FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA EN BOLIVIA

CAPÍTULO VI

DERECHOS DE LOS NIÑOS Y NIÑAS[311]

A.         Introducción

367.          Durante la visita, se realizaron algunas reuniones con organizaciones de la sociedad civil que trabajan específicamente el tema de los derechos de los niños y niñas en Bolivia mediante las cuales la Comisión fue informada de algunas temáticas que dada su gravedad considera pertinente resaltar.

368.          En general, la Comisión valora positivamente el marco legal sobre los derechos de los niños y niñas. Bolivia es parte de la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas. Asimismo, la Constitución Política establece en su artículo 199 que el Estado tiene el deber de proteger la salud física y mental de los niños y niñas, así como defender sus derechos al “hogar” y a la “educación”, normativa que fue reglamentada mediante el Código del Niño, Niña y Adolescente de 1999, sin perjuicio de algunos aspectos del mismo sobre los cuales se señalarán algunas consideraciones a lo largo de esta sección.

369.          La Comisión reconoce los recientes esfuerzos del actual gobierno tales como la utilización de los recursos provenientes de la nacionalización de hidrocarburos, para  la  creación del "Bono Juancito Pinto” mediante el cual, se efectúa un pago de 200 bolivianos a los padres de los niños entre primero y quinto de primaria escolar, para destinarlos a la educación y la compra de útiles escolares.

370.          No obstante lo anterior, la Comisión observó que los niños y niñas en Bolivia continúan siendo víctimas de violaciones a sus derechos humanos, tanto civiles y políticos como económicos, sociales y culturales.

371.          Se recibió información en virtud de la cual en el año 2005 había aproximadamente 500.499 niños, niñas y adolescentes a quienes se les había negado el derecho a la educación formal pública en términos de acceso por la ausencia de cupos en los centros educativos[312]. La Comisión recuerda al Estado boliviano que de acuerdo al deber de protección especial de los niños consagrado en el artículo 19 de la Convención Americana, interpretado a la luz de la Convención sobre los Derechos del Niño y del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en relación con el deber de desarrollo progresivo contenido en el artículo 26 de la Convención, los Estados deben proveer educación primaria gratuita a todos los menores, en un ambiente y condiciones propicias para su pleno desarrollo intelectual[313].

372.          Por otra parte, la Comisión destaca que la Ley de Reforma Educativa y su implementación ha tenido como prioridad la enseñanza de la lengua indígena en las áreas rurales. Sin embargo, dada la situación estructural de discriminación a la que continúan estando sometidos los pueblos indígenas, existe oposición de los padres de familia para que sus hijos e hijas reciban tal educación por las implicaciones que se generan en cuanto al ejercicio de sus derechos, especialmente en el ámbito urbano.

373.          La Comisión resalta que las medidas adoptadas en función del desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales deben incorporar políticas integrales tendientes a solucionar los problemas que restringen el acceso a la educación, perpetúan la discriminación y afectan la calidad del servicio, y que históricamente han impedido el acceso de los niños y niñas a este derecho.

374.          Asimismo, la Comisión estima preocupante la continuidad de las altas tasas de mortalidad infantil, particularmente en el área rural como consecuencia de las precarias condiciones de vida. Según información recibida, la cuarta parte de la población de niños y niñas menores de 3 años adolecen de desnutrición crónica, con una marcada incidencia de los que viven en el área rural[314].

375.          Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil denuncian que las relaciones interpersonales que establecen los adultos con los niños y niñas en el ámbito educativo, familiar y en general en la sociedad, continúan siendo relaciones de poder y en muchos casos de violencia, que se expresan en situaciones de maltrato físico, psicológico y sexual[315]. Un avance en esta materia es la creación de las Defensorías de la Niñez y la Adolescencia. Sin embargo, según la Comisión pudo verificar, persisten problemas en cuanto a la cobertura del servicio y la estabilidad de los funcionarios respectivos, pues dependen de los gobiernos municipales, los cuales deben asignar los respetivos recursos[316].  La Comisión observa que tanto las normas del Código del Niño, Niña y Adolescente como la Ley contra la Violencia en la Familia o Doméstica si bien reconocen el derecho a la integridad personal de los niños y niñas, no los protegen de manera efectiva contra todas las formas de violencia, dado que contienen frases que sancionan la violencia sólo cuando se verifica como “abuso de los medios correctivos o disciplinarios”[317], la cual puede ser interpretada en el sentido de permitir formas de violencia que por considerarse impuestas con fines disciplinarios en el ámbito familiar quedan invisibilizadas, desconociendo la prohibición de aplicar castigos corporales a los niños y niñas.

376.          La Comisión observó con preocupación que no obstante la importancia del tema, la información oficial disponible sobre los derechos de los niños y niñas en Bolivia y las medidas adoptadas para garantizar su ejercicio, es escasa. Por esta razón, sus consideraciones se limitarán a la información aportada por la sociedad civil sobre las siguientes  temáticas: i) Derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; ii) Trabajo, trata y explotación sexual de niños y niñas; y iii) Justicia.

B.         Derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica

377.          El Código del Niño, Niña y Adolescente de 1999  señala que “todo niño o niña debe ser inscrito en el Registro Civil y recibir el certificado correspondiente, en forma gratuita, inmediatamente después de su nacimiento y tiene derecho a llevar un nombre que no sea motivo de discriminación en ninguna circunstancia”[318]. No obstante dicha norma no establece ninguna condición para su implementación, la Comisión recibió información en virtud de la cual, en abril de 2002, mediante decreto presidencial se habría determinado que únicamente los nacidos a partir de enero de ese año podrían acceder al registro gratuitamente.

378.          La Comisión observó con preocupación que dicha limitante se ha visto reflejada en la continuidad de cifras alarmantes sobre niños y niñas que no se encuentran registrados. Según  se informó, 2 de cada 3 personas menores de 18 años no cuentan con certificado de nacimiento[319].

379.          La Comisión estima fundamental que el Estado  brinde a los niños y niñas la protección especial que es inherente a la condición de sujetos en desarrollo y por tanto dé prioridad a esta problemática, dado que la falta de registro civil de los niños y niñas tiene efectos en cuanto a las posibilidades reales de que puedan ejercer sus derechos, volviendo ilusoria para aquellos que no cuentan con documentos de identidad, las protecciones y garantías establecidas tanto internacional como constitucionalmente en su favor.

C.         Trabajo, trata y explotación sexual de niños y niñas

380.          Conforme a los estándares internacionales de derechos humanos, los niños y niñas tienen derechos laborales, cuyo goce y ejercicio exige un nivel más alto de protección. Así por ejemplo, la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas establece que los Estados deben fijar la edad mínima para trabajar y que dispondrán la reglamentación para los horarios y condiciones de trabajo[320]. Asimismo, el Convenio 138 de la OIT sobre la Edad Mínima, establece que la misma debe ser determinada por los Estados y que en todo caso, no puede ser inferior a los 15 años o los 14 años siempre que se cumplan algunas formalidades establecidas en dicho instrumento[321].  En la misma línea, se ubica el Convenio 182 sobre las peores formas de trabajo infantil[322]. Por su parte, la Ley General del Trabajo en Bolivia[323], así como el Código del Niño, Niña y Adolescente[324], establecen como edad mínima para trabajar, los 14 años.

381.          No obstante la reglamentación anterior, producto de las condiciones de pobreza y pobreza extrema de Bolivia, muchos niños y niñas menores de 14 años de edad se encuentran insertos en el mercado laboral[325] en condiciones incompatibles con su desarrollo físico y psíquico. En el censo de 2001 se concluyó que en Bolivia existen alrededor de 370.993 niños y niñas trabajadoras entre los 7 y 18 años de edad. La Comisión tomó nota de que esta cifra fue fuertemente criticada por organizaciones de la sociedad civil que dan cuenta de más de 800.000. Según la Comisión fue informada, en orden descendiente, la mayoría trabaja en la agricultura, comercio, servicios de hogares privados y manufactura[326].

382.          Diversas organizaciones de la sociedad civil indican que el mayor porcentaje se encuentra inserto en actividades marginales de economía informal con mínimos ingresos, jornadas laborales excesivas y ausencia de beneficios sociales, en desconocimiento de lo establecido en el Código del Niño, Niña y Adolescente sobre este tema. La Comisión recibió denuncias según las cuales las protecciones especiales de la normativa laboral de niños y niñas, no son operativizadas dado que no existen políticas públicas para ello[327].

383.          Algunas cifras recogidas por organizaciones de la sociedad civil indicaron que en los 7 municipios en los cuales se concentra la actividad de la minería artesanal, se ha establecido la presencia de aproximadamente 3800 niños y niñas, es decir, el 10% de las personas dedicadas a esta labor que por su naturaleza es considerada como peligrosa[328].

384.          Por otra parte, se recibió información sobre los niños y niñas guaraníes que trabajan con sus padres en las haciendas en los departamentos de Santa Cruz, Tarija y Chuquisaca, tal como se detalló (supra párrs. 259 y 262), así como niños y niñas que son movilizados con sus familias para la zafra de la caña de azúcar que, según se tomó conocimiento, moviliza a más de 30.000 personas anualmente, de las cuales casi 7000 son niños y niñas[329]. La Comisión observa con preocupación que las formas de trabajo que realizan los niños, principalmente en la agricultura y en las zonas rurales de Bolivia constituyen formas de trabajo forzoso o prácticas análogas a la esclavitud[330]. 

385.          Estos datos, así como la falta de información oficial imperante sobre esta materia, preocupa especialmente a la Comisión, dado que evidencia la invisibilización de la problemática, la cual se encuentra arraigada culturalmente en la sociedad boliviana, percibiéndose como normal el trabajo de niños y niñas a muy bajas edades. En efecto, la Comisión fue informada de que el trabajo de los niños y niñas constituye un importante porcentaje de los ingresos de los hogares en los cuales se presenta esta situación[331].

386.          En cuanto a la venta y tráfico de niños, de la escasa información disponible sobre el tema, la Comisión tomó conocimiento de que en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz, aproximadamente 1453 niños y niñas entre 11 y 17 años son víctimas de la violencia sexual comercial[332]. Esta situación se encuentra agravada en el caso de las niñas.  De acuerdo a información recibida, un promedio de 45 a 50 menores entre 12 y 16 años son reclutadas en los departamentos del Beni, Pando, Cochabamba y Santa Cruz para fines de explotación sexual en prostíbulos de la ciudad de La Paz.

387.          Preocupa profundamente a la Comisión que no obstante estudios adelantados por diversas organizaciones han verificado la existencia y crecimiento progresivo de este fenómeno en Bolivia, los datos con los que se cuenta al respecto son dispares, aislados y evidencian que el tema no constituye una prioridad estatal. En efecto, no se cuenta con ninguna información relacionada con medidas adoptadas por el Estado dirigidas a la prevención e investigación de esta situación, a pesar de que Bolivia es parte del Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía[333] y de que ha tipificado estas conductas en el Código Penal.

388.          La Comisión recuerda al Estado boliviano que en virtud del artículo 19 de la Convención Americana, se encuentra obligado a adoptar medidas especiales de protección a favor de los niños y niñas que se encuentran bajo su jurisdicción, medidas que, por un lado, deben incorporar la noción de niño y niña como sujetos de derechos, y por otro, revestir la suficiente especialidad derivada de la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran[334].

D.         Justicia

389.          La Comisión tomó conocimiento de algunos aspectos relacionados con la aplicación de la justicia penal a niños y niñas en Bolivia. En primer lugar, el Código del Niño, Niña y Adolescente establece que a partir de los 16 años un niño o niña debe responder por las infracciones penales que cometa. Por su parte, los niños y niñas entre 12 y 16 años son imputables de “responsabilidad social” y pueden ser objeto de medidas socio – educativas establecidas privativamente por los Jueces de la Niñez y la Adolescencia, pero no de sanciones penales. Asimismo, se establece que las personas procesadas y condenadas entre 16 y 21 años contarán con la protección de la legislación especial de los niños, niñas y adolescentes[335].

390.          La aplicación de la justicia penal a menores de 18 años no riñe necesariamente con los estándares internacionales siempre que se respeten cada uno de los extremos del debido proceso así como las garantías especiales que establece el artículo 40 de la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas, ratificada por Bolivia.

391.          La Comisión tomó conocimiento de que no obstante la legislación interna ordena la persecución y juzgamiento penal por autoridades especiales diferentes a la jurisdicción penal ordinaria, en la práctica, los niños y niñas entre 16 y 18 años son procesados y juzgados por las mismas autoridades que los adultos. Sobre este punto cabe mencionar que la Corte Interamericana en su Opinión Consultiva 17, refiriéndose al artículo 40.3 de la citada Convención sobre los Derechos del Niño[336] como parámetro de interpretación del artículo 19 de la Convención Americana, señaló que las personas menores de 18 años imputadas de haber cometido un acto punible, debían ser investigadas y juzgadas por autoridades especiales creadas para tal fin[337].

392.          Por otra parte, la Comisión recibió información en virtud de la cual, en la práctica, hay una aplicación masiva de la detención preventiva de niños y niñas entre 16 y 18 años. A pesar de que la Ley de Ejecución y Supervisión de Penas consagra un capítulo relacionado con la protección especial en casos de detención preventiva a niños y niñas, el Código del Niño, Niña y Adolescente, permite la aplicación de la detención preventiva durante 45 días incluyendo como uno de los criterios a tener en cuenta por el juez respectivo, la existencia de un "peligro para terceros"[338]. En adición a lo mencionado, no existen centros de privación de libertad especiales para niños y niñas infractores de la ley penal en condiciones que garanticen su re-educación[339] tal como se indicó (supra párr. 197).

393.          La Comisión reitera que de conformidad con los estándares internacionales sobre la materia, la aplicación de la sanción de privación de libertad de niños y niñas debe ser excepcional y durante el período más breve posible[340].  Con respecto a la detención preventiva, la Comisión resalta que la jurisprudencia internacional reiterada sobre su aplicación en el sentido de entenderla como una medida excepcional que debe responder exclusivamente a fines procesales, adquiere especial relevancia cuando se trata de niños y niñas que por su condición se encuentran en mayor situación de vulnerabilidad. La vigencia de una norma que consagra “el peligro para terceros” como un factor a tener en cuenta en la determinación de la procedencia de la detención preventiva de niños y niñas, es incompatible con los estándares internacionales sobre la materia.

394.          Esta situación se encuentra agravada por el retardo procesal en estas causas dada la limitación tanto presupuestaria como de personal tanto en las Defensorías que actúan como brazo operativo de los Juzgados de la Niñez y Adolescencia, como en éstos últimos[341]. Sobre este punto, la Corte Interamericana, en la misma Opinión Consultiva se refirió a las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad en el sentido de que la detención preventiva de niños y niñas sólo puede obedecer a circunstancias excepcionales y en caso de aplicarse, los tribunales de menores y los órganos de investigación deben atribuir máxima prioridad a la tramitación del caso[342].

E.         Recomendaciones

395.          En virtud de lo señalado en la presente sección, la Comisión recomienda al Estado boliviano que:

1.     Priorice la ejecución de políticas públicas dirigidas a prevenir las situaciones esbozadas en la presente sección y otras que constituyan graves violaciones a los derechos humanos de los niños y niñas bolivianos, a partir de diagnósticos claros de la situación que aqueja a este sector de la sociedad.

2.      Garantizar el acceso al registro civil de manera gratuita tal como está establecido en la Constitución, y adoptar medidas dirigidas a la identificación de todos los niños y niñas a quienes se les ha obstaculizado por diversos medios la posibilidad de obtener un documento de identidad.

3.      Adopte todas las medidas necesarias para ampliar en la mayor medida posible la cobertura de la educación pública, tanto en lo relacionado con el acceso como en la continuidad y la calidad de la misma.

4.       Adopte medidas dirigidas a  ampliar la cobertura de las Defensorías de la Niñez y la Adolescencia y de otras instituciones contempladas en la legislación respectiva tanto para la protección como para la prevención, investigación y sanción de los delitos de toda naturaleza cometidos en perjuicio de niños y niñas.

5.      Adopte las medidas de toda índole que aseguren la protección de los niños y niñas contra todas las formas de violencia asegurando que las normas nacionales no incluyan ninguna formulación ambigua como, por ejemplo, “abuso de medios correctivos” o “de disciplina” o “disciplinarios”, dado que generan dudas sobre los criterios que se emplean para determinar cuándo los medios correctivos son abusivos y se encuentran en el marco de acciones prohibidas tales como el castigo corporal contra niños y niñas. En lugar de tales frases debe establecerse claramente dicha prohibición.

6.       Diseñe políticas para la erradicación del trabajo en condiciones de esclavitud de niños y niñas tanto en el sector rural como en el urbano, así como velar por el estricto cumplimiento de los parámetros en los cuales se encuentra permitido el trabajo de personas menores de 18 años en cuanto a los derechos sociales, así como la restricción en cuanto a las jornadas laborales y las actividades realizadas.

7.       Adopte medidas inmediatas para prevenir y erradicar toda forma de explotación sexual de niños y niñas, así como para investigar y sancionar tales conductas. Para esto es fundamental que se adopten todas las medidas para lograr la implementación efectiva del marco normativo creado para tal efecto.

8.      Garantice que en el marco de la llamada responsabilidad social y/o penal de menores, se imponga como última medida la privación de la libertad, y en tal caso, adopte las medidas necesarias para la creación de establecimientos que garanticen la reeducación de los niños y niñas en esa situación.

9.       Adopte las medidas necesarias a efectos de otorgar las garantías especiales del debido proceso consagradas en la legislación interna de conformidad con los estándares internacionales sobre la materia, particularmente la implementación efectiva, con la mayor cobertura posible, de los juzgados especializados con competencia para decidir sobre la responsabilidad penal de niños y niñas.

10.     Derogue las disposiciones del Código del Niño, Niña y Adolescente en las cuales se establece el “peligro para terceros” como una causal a tener en cuenta en la determinación de la procedencia de la detención preventiva de niños y niñas. El Estado debe garantizar la aplicación excepcional de la medida, y su carácter exclusivamente procesal.

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