INFORME ANUAL 1993
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CAPITULO
V
cont... La
evidente insuficiencia de estadísticas en estos gráficos es una
ilustración de la falta de atención y de compromiso político en el ámbito
de los derechos económicos, sociales y culturales. Sin embargo, las estadísticas
que existen demuestran la correlación entre la desatención de estos
derechos y la pobreza. Una rápida
mirada al índice del gasto público pone de manifiesto la insuficiencia
del gasto público asignado a educación y atención de la salud, quizá
con la excepción de Canadá. También
resulta evidente que el nivel de pobreza absoluta en tantos países es
inaceptable, en especial si se lo compara con el producto nacional bruto (PNB)
y el extraordinario desequilibrio en la distribución del ingreso en los
distintos países. Las estadísticas
sobre el número de niños que mueren antes de los cinco años son
alarmantes y ponen de relieve la insuficiente atención que se presta al
mejoramiento de lo que son niveles de nutrición y atención de la salud
muy por debajo del mínimo aceptable. En
general, en toda la región existe un número inaceptable de personas que
viven en condiciones que les niegan el nivel mínimo de bienestar material
que les garantizaría el respeto de sus derechos a la seguridad personal,
la dignidad, la igualdad de oportunidades y la no discriminación. VI.
RECOMENDACIONES Teniendo
en cuenta lo anterior, la Comisión recomienda lo siguiente: 1.
Los Estados miembros deberían adoptar medidas para garantizar a
todas las personas el acceso a los alimentos, a los servicios de salud y
educación, y la aplicación plena y coercitiva de leyes sobre salario mínimo.
A este efecto, los Estados miembros deberían reformar sus estructuras básicas
económicas y políticas que inhiben el desarollo de estas condiciones. 2.
Al formular sus políticas económicas, los Estados miembros deberían
garantizar un ambiente económico que permitan a los sectores pobres
participar en en los procesos decisorios en materia política y económica.
Como ejemplo, los Estados miembros deberían fomentar el respeto a
los sindicatos, incluyendo el derecho a organizarse, a negociar
colectivamente y a la huelga, desempeñando el Estado un papel neutral. 3. Los Estados miembros deberían asegurar que los grupos socialmente desaventajados, en especial las minorías, no sufran desproporcionadamente las consecuencias del ajuste económico.
4.
En el proceso de formular los estudios iniciales para los programas
de restructuración económico, los Estados miembros y las instituciones
de desarollo y finanzas con los cuales trabajan, deben evitar programas
que empeoren la condición de pobreza de los sectores más vulnerables de
la sociedad. 5.
El Secretario General debiera asignar un Relator Especial para
estudiar y elaborar métodos de supervisar los programas de ajuste económicos
que afecten el goce de los derechos económicos, sociales y culturales.
La tarea del Relator Especial deberá incluir la creación de
arreglos institucionales entre organismos económicos, de derechos humanos
y los Estados correspondientes. 6.
Los Estados miembros que no lo han hecho, deberían ratificar el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de
San Salvador," y otros instrumentos internacionales relevantes al
tema. Los Estados deberían
establecer legislación interna que le de significado y efectividad a
estos derechos. 7.
Datos sociales son esenciales para el desarollo de programas de
fortalecimiento de los derechos económicos, sociales y culturales. Por lo
tanto, los Estados miembros deberían establecer métodos para recolectar
estadísticas sociales y económicos e informar anualmente a los Comités
Ejecutivos del Consejo Interamericano Económico y Social y del Consejo
Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
En el proceso de preparación de esos informes, los Estados deberían
estimular la amplia participación de los ciudadanos y de las
organizaciones no gubernamentales. II.
SITUACION DE LOS
REFUGIADOS, DESPLAZADOS Y REPATRIADOS
EN
LAS AMERICAS INTRODUCCION En
cumplimiento de las recomendaciones de la Asamblea General de la OEA
formuladas en la resolución AG/RES. 1214 (XXIII-0/93), la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos ha preparado el presente estudio sobre
la situación actual de la protección de los refugiados, desplazados y
repatriados en las Américas. Por
medio de este trabajo, la Comisión espera, en particular, poner de
relieve los derechos y protecciones en materia de derechos humanos y
derecho internacional humanitario, y demostrar la aplicabilidad de la
normativa internacional existente al creciente fenómeno de los
desplazados y repatriados internos. Asimismo,
en el presente estudio se examina la labor y se reafirma el compromiso de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de buscar soluciones a los
problemas de los refugiados, desplazados y repatriados. Cuando
seres humanos se ven obligados a abandonar sus hogares por temor o por
cuestión de sobrevivencia, se vuelven mucho más vulnerables a los abusos
de los derechos humanos. Como tal, la Comisión recalca la necesidad de
incluir la protección de los refugiados, repatriados y desplazados
internos dentro del mandato del sistema regional de los derechos humanos. I.
ANTECEDENTES Durante
la década de los ochenta, las situaciones de violencia y conflicto
forzaron a más de dos millones de centroamericanos a abandonar sus
hogares. La mayoría de esta
población huyó a los países vecinos, lo que determinó el
establecimiento de campamentos de refugiados supervisados por el Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y varias
organizaciones no gubernamentales (ONG) en el sur de México, Honduras y
Costa Rica. No obstante, el
ACNUR sólo pudo atender las necesidades de unas 200.000 personas, es
decir, el 7,5% del número total de refugiados, dejando al resto librado a
sus propios recursos.[1] Al
aumentar el número de refugiados, muchos países de América Latina
reconocieron la necesidad de incluir la solución de estos problemas en su
labor en pro de la paz y la estabilidad en la región. En el Acta de Contadora para la paz y la cooperación (1986),
propuesta de paz negociada por el Grupo de Contadora (México, Colombia,
Venezuela y Panamá), y en los Acuerdos de Paz Esquipulas II (1987),
suscritos por cinco países centroamericanos (Guatemala, Honduras,
Nicaragua, El Salvador y Costa Rica), se reconoció que el logro de la paz
estaba vinculado a la solución del problema de los refugiados.
Como continuación de los Acuerdos de Esquipulas II, en 1988, los
presidentes centroamericanos aprobaron el Comunicado de San Salvador, en
el que proponían un plan para abordar el mencionado problema.
El plan incluía una solicitud de que la ONU convocase una
conferencia internacional sobre los problemas de los refugiados,
desplazados y repatriados de la región. La
ONU respondió, primero, con una propuesta de la Asamblea General de crear
un Plan especial de cooperación económica para Centroamérica, y luego
con la convocación de la primera Conferencia Internacional sobre los
Refugiados de Centroamérica (CIREFCA), que se celebró en mayo de 1989.[2] La Conferencia demostró ser un paso decisivo en el abordaje
del problema de los refugiados de Centroamérica porque el Plan de acción
suscrito en la clausura comprometió a los gobiernos de la región a poner
en práctica medidas específicas con respecto a los refugiados,
desplazados y repatriados. Además,
los países participantes prometieron dar un tratamiento no
discriminatorio a los refugiados, garantizaron los derechos de refugiados
y desplazados a regresar a sus hogares en condiciones de seguridad y
dignidad personal y prometieron incluir a la población afectada en un
proceso de reintegración, a la vez que reconocieron el papel crucial de
las ONG. Como
resultado de las iniciativas de paz y del fin de los conflictos internos
en la década de los noventa, el foco de preocupación respecto de los
refugiados pasó gradualmente de garantizar la seguridad y la integración
en el país de asilo, a la asistencia en la repatriación a sus países de
origen. Las repatriaciones,
que comenzaron en gran escala con el regreso en 1987 de 4.300 salvadoreños
del campamento de refugiados de Mesa Grande, en Honduras, ha continuado
oficialmente, con la asistencia del ACNUR, y oficiosamente, desde los
campamentos de Honduras y Costa Rica. Los campamentos de esos países están
clausurados, centrándose ahora la atención en la repatriación de
guatemaltecos refugiados en México. El
decenio actual también se ha visto signado por una creciente conciencia
acerca del problema de las personas desplazadas internamente en América
Latina, problema atribuible no sólo a la continua violencia y represión
en países como Guatemala y El Salvador, sino también a los efectos de la
violencia guerrillera y el tráfico de narcóticos en países como Perú,
Colombia y Bolivia, así como al deterioro ambiental en países como el
Ecuador. A
nivel internacional se ha ido reconociendo cada vez más que el problema
de los desplazados internos debe merecer la preocupación de la comunidad
internacional, habiéndose hecho muy evidente ese reconocimiento en las
declaraciones e informes Por
último, la situación de los refugiados de Haití ha aportado una dimensión
adicional al problema de los refugiados en las Américas.
Desde el derrocamiento militar del Gobierno del Presidente Aristide
en septiembre de 1991, la grave represión y las difíciles condiciones
económicas provocaron un éxodo masivo de haitianos a países como los
Estados Unidos. Desde 1991, más
de 50.000 haitianos han abandonado el país, muchos de los cuales murieron
en el camino a los Estados Unidos. Otros
miles fueron obligados a dar marcha atrás en altamar en conformidad con
la controvertida política de Estados Unidos de clasificar a los
refugiados haitianos que llegan por mar.[4]
Se calcula que unos 300.000 haitianos han sido internamente
desplazados, cifra que aumenta a medida que la población abandona sus
hogares y busca refugio en otras partes del país. II.
FUENTES Y SISTEMAS DE PROTECCION A.
INSTRUMENTOS JURIDICOS INTERNACIONALES Existen
protecciones internacionales para las poblaciones desarraigadas no sólo
en la legislación internacional sobre refugiados, sino también en los
derechos humanos y el derecho humanitario internacional.
La tirantez que a veces resulta de los intentos de armonizar los
tres cuerpos de normas surge en parte de sus distintas bases conceptuales.
Las normas sobre refugiados y el derecho internacional humanitario
surgieron del intento de la comunidad internacional de abordar los
desplazamientos masivos provocados por la Segunda Guerra Mundial, dentro
del marco de los Estados soberanos. Como
tales, esos cuerpos de leyes subrayan la no devolución, la integración y
el tratamiento de civiles en tiempos de conflicto.
En contraste con ello, la legislación sobre derechos humanos se
basa en la premisa de que todo ser humano tiene ciertos derechos
fundamentales que no son materia de negociación por o entre los Estados.
De manera que la legislación sobre derechos humanos puede servir a
los refugiados, desplazados y repatriados en formas que la legislación
sobre refugiados y el derecho humanitario no pueden hacerlo, brindándoles
principios más amplios para determinar su derecho a ciertas protecciones
de parte de los Estados. 1.
DERECHO INTERNACIONAL DE REFUGIADOS La
Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados[5]
("la Convención de 1951") y el Protocolo de 1967 relativo a la
condición de los refugiados[6]
("el Protocolo de 1967") son los principales instrumentos jurídicos
internacionales que rigen la condición y protección de quienes buscan
asilo, de los refugiados y de otras personas que han atravesado fronteras
y no pueden o no quieren regresar a sus países de origen por temor a la
persecución. La Convención de 1951 fue específicamente creada para
abordar las situaciones de los refugiados transitorios provocados por la
Segunda Guerra Mundial y, por tanto, pone especial énfasis en los
derechos de no retorno y asimilación.
El Protocolo de 1967 amplió la aplicabilidad de la Convención de
1951, eliminando la situación geográfica y temporaria que había
restringido la Convención a los desplazados por los acontecimientos de la
Segunda Guerra Mundial. El
factor que caracteriza definitivamente a la Convención de 1951 y al
Protocolo de 1967 es una limitación del término "refugiado"
que se restringe a las personas que han abandonado su país de origen.
El artículo 1(A)(2) de la Convención de 1951, enmendado por el
artículo 1(2) del Protocolo de 1967, define al refugiado como cualquier
persona que: debido
a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas,
se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de
dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que,
careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes
tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no
quiera regresar a él. En
otras palabras, las protecciones que prevén estos dos tratados
internacionales no se aplican a los desplazados que aún están en su país
de origen, y no existe derecho de reconocimiento como refugiado hasta que
la persona llega a un país que es parte de la Convención de 1951 o del
Protocolo de 1967. En
cuanto a los recursos jurídicos por violaciones de la Convención de 1951
o del Protocolo de 1967, los refugiados cuentan, al menos nominalmente,
con la garantía de un recurso nacional a través del libre acceso a los
tribunales del país de refugio, de acuerdo con el artículo 16 de la
Convención de 1951. El artículo 4 del Protocolo permite que los Estados
partes refieran las controversias respecto de la interpretación o
aplicación del Protocolo a la Corte Internacional de Justicia (CIJ), pero
esta disposición, en realidad, no garantiza a los refugiados el acceso a
la CIJ pues es muy improbable que un país de refugio intervenga alguna
vez a nombre del refugiado. 2.
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO A
diferencia de la legislación sobre los refugiados, que sólo protege a
las personas que huyeron de su país de origen, el derecho humanitario
contiene disposiciones específicas que protegen a los desplazados dentro
de sus países a raíz de la guerra o de conflictos internos. Por ejemplo, el artículo 3, común a los cuatro Convenios de
Ginebra de 1949, acuerda a "las personas que no toman parte activa en
las hostilidades" --que puede interpretarse que comprende a los
desplazados y repatriados-- el derecho a "un trato humano" en
toda circunstancia. El artículo
3 contiene prohibiciones categóricas respecto de la violencia contra la
vida y/o la persona, la toma de rehenes y las ejecuciones sumarias, y
obliga a las partes en conflicto a brindar adecuada atención médica a
enfermos y heridos. El
Convenio de Ginebra relativo a la protección de personas civiles en
tiempo de guerra ("el Cuarto Convenio de Ginebra")[7]
incluye disposiciones aplicables a los refugiados y desplazados.
En particular, el artículo 44 se refiere a la protección de
refugiados y desplazados, y el 73 del Protocolo Adicional I a los
Convenios de Ginebra[8]
estipula que los refugiados y apátridas se consideran protegidos al
amparo de las partes I y III del Cuarto Convenio de Ginebra. El
Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra, relativo a la protección
de las víctimas de los conflictos armados no internacionales
("Protocolo II"),[9]
amplía los derechos que pueden reclamar los desplazados internos,
adicionando lo siguiente a la lista de actos categóricamente prohibidos:
el castigo colectivo, el terrorismo, la violación, la prostitución
forzada, la esclavitud, el saqueo y la amenaza de cometer alguno de los
actos prohibidos en virtud del artículo 3 común a los cuatro convenios.
Además, el Protocolo II exige a las partes en conflicto que garanticen la
salvaguardia de la salud, higiene y los rigores climáticos a todas las
personas cuya libertad haya sido restringida. Entre
otros tratados multilaterales y resoluciones de las Naciones Unidas
referentes a los desplazados y a los deberes de los Estados respecto de
estos grupos, corresponde señalar: el Estatuto de la Oficina del Alto
Comisionado para los Refugiados;[10]
la Constitución de la Organización Internacional para los Refugiados;[11]
El Convenio relativo a la condición de los apátridas;[12]y
el Convenio sobre la reducción de la apatridia.[13]
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[1]
Dennis Gallagher y Janelle M. Diller,
CIREFCA: At the Crossroads
between Uprooted People and Development in Latin America,
documento de trabajo de la Comisión para el estudio de la migración
internacional y el desarrollo económico cooperativo, No.27, marzo de
1990, 4 (cita a Susan Forbes Martin, "Development and
Politically-Generated Migration," Grupo sobre política de
refugiados (1989), 2, No.3. Esta es también la cifra de trabajo que
se emplea en los documentos de CIREFCA. [2]
Véase el examen
infra, parte II, sección 3, para más detalles sobre
CIREFCA. [3] Para un examen del papel del ACNUR en el tratamiento del problema de los desplazados internos, véase Note on International Protection (presentada por el Alto Comisionado a la Asamblea General de la ONU), Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado, 44a. sesión, A/AC.96/815 (31 de agosto de 1993), 17. En ese documento, el Alto Comisionado aclara el mandato jurídico del ACNUR con respecto a los desplazados internos. El documento, en la parte pertinente, dispone: a)
Las situaciones de los desplazados internos, cuando exista un vínculo
directo con las actividades del ACNUR previstas en su mandato básico
de protección de los refugiados y búsqueda de soluciones a sus
problemas, incluidos: i) aquellos en que las poblaciones desplazadas internamente se mezclan
con grupos de repatriados o se encuentran en zonas a las que se espera
regresen los repatriados; o ii) aquellos en que las mismas causas han producido desplazamientos y
corrientes de refugiados, o existe un riesgo importante de movimientos
transfronterizos de algunos o de todos los desplazados. En
esas situaciones, el ACNUR considerará favorablemente el asumir una
responsabilidad primaria por los desplazados internos, evaluando en
cada caso los beneficios de su participación en cuanto a la protección
y a las soluciones, así como en cuanto a la necesidad de asistencia y
protección. b)
En otras situaciones en que el vínculo con las actividades del
ACNUR previstas en su mandato no existe o es menos directo, puede no
obstante considerar su participación para aliviar las causas del
desplazamiento interno o contribuir a la solución del conflicto
mediante la acción humanitaria... [4] En el más reciente informe sobre Haití, la Comisión incluye una breve historia de la actual política de interdicción estadounidense. Véase el Informe sobre la situación de los derechos humanos en Haití, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II.83, Doc. 18 (19 de marzo de 1993), 41-3. [5] Convención relativa a la Condición de los Refugiados (en adelante, denominada "Convención de 1951"), aprobada el 28 de julio de 1951, 189 Serie sobre Tratados de la ONU 137 (que entró en vigor el 22 de abril de 1954). Al 12 de noviembre de 1993, los siguientes Estados miembros de la OEA habían ratificado la Convención de 1951 y/o el Protocolo de 1957, o habían adherido a uno de ellos o a ambos [La ratificación de la Convención únicamente se indica con una C; la ratificación del Protocolo únicamente se indica con una P]: Argentina, Bahamas (P), Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, San Vicente y las Granadinas (C), Suriname, Estados Unidos (P), Uruguay y Venezuela (P). De los Estados miembros de la OEA, a la misma fecha, los
siguientes no
habían ratificado la Convención de 1951 y/o el Protocolo de 1967:
Antigua y Barbuda, Barbados, Cuba, Dominica, Grenada, Guyana, México,
St. Kitts y Nevis, Santa Lucía, Trinidad y Tobago.
(Fuente: Serie sobre Tratados de las Naciones Unidas, Nueva
York, NY). [6] Protocolo relativo a la condición de los refugiados (en adelante, "el Protocolo de 1967"), aprobado el 16 de diciembre de 1966, 606 Serie sobre Tratados de la ONU 267 (que entró en vigor el 4 de octubre de 1967). [7] Convenio de Ginebra relativo a la protección de personas civiles en tiempo de guerra (en adelante, "Cuarto Convenio de Ginebra"), aprobado el 2 de diciembre de 1949, 995, Serie sobre Tratados de la ONU, 396 (que entró en vigor el 21 de octubre de 1950). [8] Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra, del 12 de agosto de 1949 y relativo a la protección de las víctimas de conflictos armados no internacionales (Protocolo I), aprobado el 8 de junio de 1977, 75, Serie sobre Tratados de la ONU 31 (que entró en vigor el 7 de diciembre de 1978). [9] Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra, del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de conflictos armados no internacionales (Protocolo II), aprobado el 8 de junio de 1977, 1125, Serie sobre Tratados de la ONU 31 (que entró en vigor el 7 de diciembre de 1978). [10] Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, A.G. Res.428 (V), ONU, GAOR Supp. No.20, Anexo, UN Doc. A/429 (1950) (aprobado por la Asamblea General de la ONU el 14 de diciembre de 1950) (que exige al ACNUR brindar protección internacional, con el auspicio de la ONU, a los refugiados comprendidos por el Estatuto. Dichos refugiados, que pueden no recibir protección por encontrarse en Estados no obligados por el Convenio de 1951 o el Protocolo de 1967, se denominan comúnmente "refugiados comprendidos por el mandato"). [11] Constitución de la Organización Internacional para los Refugiados, aprobada el 15 de diciembre de 1946, 18 Serie sobre Tratados de la ONU 2 (que entró en vigor el 20 de agosto de 1948). [12] Convenio relativo a la condición de los apátridas, aprobado el 13 de setiembre de 1954, 360, Serie sobre Tratados de la ONU 117 (que entró en vigor el 8 de junio de 1960). [13] Convenio sobre la reducción de la apatridia, aprobado el 4 de diciembre de 1954, 989 Serie sobre Tratados de la ONU 175 (que entró en vigor el 13 de diciembre de 1975).
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