CAPÍTULO V 

CAMPOS EN LOS CUALES HAN DE TOMARSE MEDIDAS PARA DAR MAYOR VIGENCIA
 A LOS DERECHOS HUMANOS, DE CONFORMIDAD CON LA DECLARACIÓN
 AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE Y LA
 CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS

(... continuación)

II. PROYECTO DE CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE
 DESAPARICIÓN FORZADA DE PERSONAS  

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su anterior Informe Anual propuso a la Asamblea General de la Organización que ésta considerara la posibilidad de adoptar una Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, destinada a prevenir y sancionar tan abominable práctica.

Señaló la Comisión en esa oportunidad que la experiencia adquirida por ella en estos últimos años le permitía firmar que la política de desapariciones forzadas se había constituido en un instrumento importante para la represión y supresión física de disidentes en algunos países latinoamericanos y que dada la extrema crueldad de esa práctica era necesaria la adopción de especiales medidas, tanto a nivel nacional como internacional, que pudieran contribuir a erradicar definitivamente tal política.

La Asamblea General recogió esta proposición de la Comisión y en el párrafo II de la resolución AG/RES. 890 (XVII-0-87) relativa al Informe Anual de la CIDH dispuso:

Invitar a los Estados miembros a que presenten a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos antes del 30 de junio de 1988, observaciones y comentarios sobre su positiva iniciativa destinada a preparar un proyecto de Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar las Desapariciones Forzadas a fin de que la Comisión pueda presentar al próximo período ordinario de sesiones un proyecto de convención sobre esta materia.

A fin de cumplir ese encargo, la Comisión tuvo una discusión inicial sobre este asunto en su 72º período ordinario de sesiones y en el actual período ha aprobado el proyecto de Convención que se incluirá posteriormente.

Al elaborar el referido proyecto, la Comisión ha tomado en consideración, en primer lugar, sus previos informes, resoluciones y documentos que se refieren a este doloroso tema de las desapariciones forzadas.  Precisamente la experiencia recogida por la Comisión en esta materia y las recomendaciones que ella ha formulado constituyen el elemento que ha servido de principal inspiración para redactar las normas que se contienen en el proyecto.

Dada también la experiencia que han tenido las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos en la consideración de este tema, la Comisión se dirigió a todas aquellas organizaciones con las cuales en estos últimos años ha mantenido estrechos vínculos y compartido experiencias en el tema de las desapariciones forzadas, solicitándoles sus observaciones y comentarios.  En respuesta a esas solicitudes, la Comisión recibió valiosas sugerencias de parte de la Vicaría de la Solidaridad del Arzobispado de Santiago de Chile, del Socorro Jurídico Cristiano “Arzobispo Oscar Romero” de El Salvador, de la Federación Latinoamericana de Asociaciones de Familiares de Detenidos Desaparecidos, con sede en Caracas, Venezuela, del Comité Directivo de la “Coalition of NGOs Concerned with Impunity for Violators of Human Rights” de Nueva York y de las siguientes organizaciones no gubernamentales de la Argentina: Abuelas de Plaza de Mayo, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Familiares de Detenidos y Desaparecidos por Razones Políticas y del Grupo de Iniciativa para una Convención Internacional contra la Desaparición Forzada de Personas.

Lamentablemente, hasta la fecha de la aprobación del presente Informe, sólo el Gobierno de Venezuela ha presentado comentarios y observaciones sobre el contenido de la proyectada Convención.

También la Comisión tuvo presente documentos de Naciones Unidas que se refieren al tema de las desapariciones forzadas, así como los artículos de doctrina sobre la materia a los que tuvo acceso.  De especial importancia fue también la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 29 de julio de 1988, en la que ésta en la sentencia recaída en el caso de Angel Manfredo Velásquez Rodríguez confirmó la gravedad de esta práctica, aduciendo en una de sus consideraciones, que “el fenómeno de las desapariciones constituye una forma compleja de violación de los derechos humanos que debe ser comprendida y encarada de una manera integral”.

El proyecto que presenta ahora la Comisión, como es usual en esta clase de instrumentos, comienza con un Preámbulo en el cual se exponen las consideraciones que han motivado a los Estados que participaron en su adopción a suscribir ese instrumento.  Un aspecto importante de señalar en el Preámbulo es de que en él se destaca que si bien los hechos comprendidos en la desaparición forzada constituyen tanto una violación de fundamentales derechos y libertades garantizados en instrumentos internacionales, como la comisión de delitos establecidos previamente por las correspondientes legislaciones nacionales, resulta importante elaborar un instrumento que caracterice la desaparición forzada de personas como un delito específico y autónomo, establezca las normas destinadas a su sanción y prevención y regule sus efectos internacionales.

El artículo 1 establece el objeto general de la Convención, cual es la obligación de los Estados partes de prevenir y sancionar la desaparición forzada de personas y de comprometerse a aunar sus esfuerzos para contribuir por todos los medios a su alcance a la erradicación de su práctica.

El artículo 2 define la desaparición forzada de personas empleando para ello un criterio generalmente aceptado por las entidades que se han preocupado de describir este fenómeno.  A juicio de la Comisión, tal como lo señaló en su anterior Informe, para que se esté ante la presencia de esta situación en primer lugar, debe haber un secuestro o una detención arbitraria.  El secuestro o arresto de la persona, aunque generalmente se realiza en sigilo, es efectuado por agentes del gobierno, ya sea uniformados o de civil, y pertenecientes a los organismos policiales o a las fuerzas armadas, o bien a fuerzas paramilitares que actúan bajo control operacional de aquéllas.  Esto es importante porque la desaparición no se tipifica cuando delincuentes comunes secuestran a una persona, por ejemplo, con fines extorsivos.  En algunos casos, loa autores son miembros de grupos paramilitares o parapoliciales.  Lo grave en este tipo de crímenes es que los autores gozan de impunidad, porque cuentan con la tolerancia o la protección de los organismos gubernamentales; en tales caso, los autores actúan, para todos los efectos jurídicos, como agentes del Estado, dado el consentimiento o acquiescencia de éste.  El otro elemento esencial para la descripción de este fenómeno es que después de producido el secuestro o detención y transcurrido un tiempo prudencial, las autoridades gubernamentales no proporcionan ninguna información que permita determinar el destino o paradero de la persona secuestrada o detenida.

El artículo 3, tiende a establecer el carácter autónomo que tiene el crimen de desaparición forzada de personas.  Si bien, como se dice en esa disposición, los hechos constitutivos de la desaparición forzada están actualmente sancionados en las correspondientes legislaciones nacionales, los Estados partes mediante la Convención se comprometen a adoptar tipos penales autónomos que definan la desaparición forzada, agregándose que las figuras penales que así resulten serán consideradas delitos continuados o permanentes mientras no se establezca el paradero o la suerte corrida por la víctima.

El artículo 4 es probablemente el más importante de toda la Convención propuesta, pues al caracterizar a la desaparición forzada de personas como crimen de lesa humanidad, se le confiere a ésta un sentido preciso para que pueda tener una real eficacia.  Conviene recordar, además, a este respecto que la desaparición forzada ya había sido calificada como un crimen de lesa humanidad por las resoluciones AG/RES. 666 (XIII-0/83) y AG/RES. 742 (XVI-0/84) de la Asamblea General de la OEA.

Los artículos siguientes –5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12—regulan los efectos jurídicos que tiene esa calificación de crimen de lesa humanidad al prescribirse en ellos el principio de la jurisdicción universal para juzgar y sancionar el delito; la obligación de extraditar a los responsables de haber cometido el crimen de desaparición forzada; la imprescriptibilidad de la acción penal y de las penas; la improcedencia de amnistías, indultos u otros actos jurídicos de los que pueda resultar la impunidad; la no admisión del eximento de la obediencia debida a órdenes superiores; el carácter de crímenes comunes a los efectos de la jurisdicción para el juzgamiento de los delitos, de su extradición y de no otorgamiento del asilo político.

El artículo 13, recogiendo una sugerencia que formularan algunas organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, ha establecido una norma que ya existe en la legislación de algunos países, como en los Estados Unidos de América, que puede facilitar el esclarecimiento de algunas situaciones.  Según esa disposición, los Estados partes pueden establecer circunstancias atenuantes o eximentes para quienes, habiendo tenido participación en la desaparición de una persona, contribuyan a la aparición con vida de las víctimas, o den voluntariamente información a la autoridad competente que permita esclarecer un caso.  Por supuesto, la Comisión ha propuesto que no puedan beneficiarse de esa disposición quienes fuesen autores directos de torturas u homicidios comprendidos dentro de la desaparición forzada.

El artículo 14 consagra el principio general de que los Estados partes en la Convención deben comprometerse a adoptar las medidas legislativas, administrativas y jurisdiccionales que sean necesarias para impedir que en un Estado puedan practicarse desapariciones Forzadas de personas.

Los artículos siguientes tratan de varias medidas específicas tendientes a prevenir la desaparición forzada de personas.  Así, el artículo 15, sobre la base de la experiencia ocurrida en países donde ocurrieron desapariciones forzadas y en los que el poder judicial tuvo una actitud pasiva que permitió la práctica de ese perverso fenómeno, se propone que bajo circunstancia alguna pueda suspenderse el recurso de habeas corpus u otros que sirvan como medio para establecer el paradero del detenido, su estado de salud y determinar la orden de la autoridad por la cual fue arrestado, proponiéndose, además, que en el diligenciamiento de esos recursos, los funcionarios judiciales tengan libre e inmediato acceso a todo centro de detención y a cada una de sus dependencias, como asimismo a todo lugar en que puede presumirse se encuentre una persona secuestrada o detenida, incluyendo lugares sujetos a jurisdicción militar.

El artículo 16 establece para los Estados partes la obligación de mantener registros públicos y centralizados de detenidos, de mantenerlos permanentemente autorizados y de poner esos registros a disposición de los familiares, magistrados, abogados y otras autoridades.

El artículo 17 contempla que los Estados partes deben establecer en sus legislaciones internas normas que señalen con precisión los funcionarios que están autorizados para ordenar detenciones y bajo que condiciones, así como a sancionar a los funcionarios que dolosamente nieguen informaciones sobre la detención de una persona.

El artículo 18 hace aplicable para los Estados partes de la Convención, como parte integrante de su derecho interno, las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos de la Organización de las Naciones Unidas contenidas en la Resolución 663 (XXIV) del Consejo Económico y Social, del 31 de julio de 1957.  Esa norma obedece a que en los países donde han ocurrido desapariciones forzadas generalmente no se han cumplido tales reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos.

Los artículos 19 y 20 tratan sobre la situación de los hijos menores de personas desaparecidas que han sido separados de sus padres y son reclamados por miembros de sus legítimas familias, proponiéndose a este respecto algunas medidas concretas sobre este importante tema, el cual fue analizado extensamente por la Comisión en otra parte de este capítulo del Informe Anual.

El artículo 21 establece como medida preventiva la obligación de los Estados partes de permitir el acceso regular y periódico del Comité Internacional de la Cruz Roja a todos los centros de reclusión y detención de su territorio.

Los artículos 22, 23 y 24 establecen el mecanismo que operará en caso que se produzca una desaparición forzada.  La Comisión ha optado por no proponer un mecanismo distinto al que ya existe y que tiene su base jurídica en la Convención, el Estatuto y el Reglamento de la Comisión y eventualmente, para algunos Estados, en los instrumentos que se refieren a la Corte Interamericana de Derechos Humanos.  En las disposiciones propuestas se ha tratado más bien de perfeccionar y fortalecer los actuales procedimientos que ha venido empleando la Comisión cuando se han producido casos de desaparición forzada.  En tal sentido se propone que cuando la Comisión Interamericana de Derechos Humanos reciba una denuncia o una información dentro de los catorce días de ocurrida la desaparición forzada, ésta se dirija en forma urgente al correspondiente Gobierno, transmitiéndole la denuncia o la información recibida y solicitándole que proporcione a la brevedad posible las informaciones que estime pertinentes, especialmente en lo que respecta a las medidas que se encuentra adoptando para establecer el paradero de la persona desaparecida.

En caso que la respuesta del Gobierno no fuera satisfactoria, la Comisión podrá solicitar a la Corte Interamericana de Derechos Humanos que ésta, en uso del artículo 63, párrafo 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, adopte las medidas provisionales que estime pertinentes, especialmente aquellas destinadas a que el gobierno exhiba al secuestrado o detenido ante las autoridades judiciales competentes.  Para los efectos indicados, el proyecto propone que los Estados partes de la Convención, que aún no han reconocido la jurisdicción obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, convengan en otorgarle competencia a la Corte para que ésta pueda adoptar las correspondientes medidas provisionales en casos de desaparición forzada.

Dada la extrema gravedad que tiene la práctica de las desapariciones forzadas cuando ellas obedecen a una política deliberada y sistemática adoptada por el gobierno de un Estado y que afecte a un número significativo de personas, el artículo 25 propone que en tales circunstancias tal práctica sea considerada un problema urgente y de interés común para los Estados americanos que puede dar lugar a la convocatoria de una Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores.

Debe observarse que dicha disposición no se refiere a casos individuales de desaparición forzada –los cuales quedan cubiertos por los tres artículos procedentes—sino a una situación general caracterizada por los siguientes elementos: a) que se trate de una política, es decir de una decisión deliberada y sistemática, lo cual supone también el empleo de un método previamente concertado; b) que esa decisión haya sido adoptada por las más altas autoridades del Estado y, en consecuencia, sus acciones resulten imputables a ese Estado; y c) que las víctimas de esa práctica sea un número considerable de personas, lo que excluye los casos aislados de desaparición, aunque éstos reúnan los otros requisitos.

A fin de hacer aún más estricta la aplicación de este artículo, se propone que la determinación de que existe esa práctica en un Estado sea hecha por la Comisión mediante un quórum calificado.

Por supuesto, conforme a la Carta de la OEA, será el Consejo Permanente de la Organización el que en definitiva decida si se convoca o no a una Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores para conocer la situación de un Estado donde la práctica de las desapariciones forzadas de un Estado corresponden a una política deliberada y sistemática aceptada por el gobierno y que afecte a un número significativo de personas.

Los artículos 26 a 32 tratan de las cláusulas finales, usuales en este tipo de Convención.  Para facilitar su adopción, la Comisión ha propuesto seguir, con algunas adaptaciones, el modelo de la convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.

            A continuación se transcribe el texto del proyecto de Convención propuesto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.