Argentina 9777 y 9718 b

(... continuación)

IV. Petición del señor Alberto R. Albarracin y otros

25. El señor Alberto Robredo Albarracin, en su propio nombre y en el de otros abogados, en escrito recibido en la Secretaría de la Comisión el 13 de abril de 1987, presentó petición por violación de la Convención por “parte de la República Argentina a través de la Ley 23.187 (en adelante la Ley) sancionada por el Congreso el 5 de junio de 1985 y promulgada por el Poder Ejecutivo de la Nación el 25 de dicho mes y año”.

26. La petición anterior, suscrita en un extenso escrito que se complementa con 17 anexos (correspondientes a las actuaciones judiciales cumplidas por el peticionario en su demanda de inconstitucionalidad de la Ley 23.187), reúne los requisitos de forma del Art. 32 del Reglamento de la CIDH y expresamente adhiere a las peticiones presentadas por los señores Bomchil, Ferrari y García Belsulce.[16]

a) Que el peticionario impugnó la Ley 23.187 en acción de amparo (Causa 186/85) ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N^o 3 de la Capital Federal, el lº de noviembre de 1985 y que dicho juzgado dictó sentencia haciendo lugar a la demanda;

b) Que contra dicha sentencia el Estado interpuso apelación ante la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal la cual, el 20 de diciembre de 1985, confirmó con salvedades la sentencia de primera instancia;

c) Que esta sentencia motivó un recurso de inaplicabilidad interpuesto por el Estado y sendos recursos de las partes ante la Suprema Corte de Justicia, la cual dictó sentencia el 16 de septiembre de 1986, dejando sin efecto el fallo de la Cámara. Dicha sentencia fue notificada a la parte reclamante el 3 de octubre de 1986.

d) Que todo lo anterior permite establecer que el reclamante agotó los recursos internos y presentado en tiempo y forma su caso ante la CIDH (Art. 46 de la Convención, acápites a y b).

28. En resumen la petición manifiesta, además, lo siguiente:

a) Que a través de la Ley 23.187 la República Argentina ha violado el Artículo I de la Convención y los correspondientes postulados de la Declaración Americana.

b) Que también la Ley viola el Artículo XII de la citada Declaración y el Art. 20 de la Declaración Universal, parr. 2, que prohibe que nadie pueda ser obligado a pertenecer a una asociación;

c) Que igualmente viola el Art. 16 de la Convención “al condicionar el ejercicio de la profesión de abogado en la Capital Federal...a la inscripción de la matrícula que llevará el Colegio Público de Abogados”, cuya inscripción produce efectos que se proyectan más allá de la simple anotación;

d) Que el matriculado no puede ejercer la profesión (Art. 3, 2, b de la Ley) si es sancionado por los colegios provinciales, lo cual implica que un mismo acto daría lugar a dos sanciones;

e) Que la matriculación le otorga al Colegio, al tenor del Art. 5, parr.2, de la Ley, el derecho a intervenir en las actuaciones judiciales de los asociados;

f) Que como consecuencia de la matriculación el abogado está obligado a aceptar y ejercer los nombramientos de oficio que por sorteo efectúen las autoridades del Colegio para asesorar, defender, etc., a quienes están carentes de recursos (Art. 6, b de la Ley), lo cual constituye una obligación para ejecutar trabajo forzoso, lo que vulnera el Art. 12 de la Convención, parr. 1;

g) Que los fondos recaudados por el Colegio son destinados al cumplimiento de finalidades que son propias de entidades privadas, lo cual viola la libertad de asociación pues obliga a pertenecer a un ente público y contribuir pecuniariamente a sostener esas actividades, según el Art. 20 de la Ley 23.187;

h) Que siendo el ejercicio de la profesión de abogado eminentemente privado no es aplicable al caso la limitación del Art. 16 de la Convención, parr. 2;

i) Que lo expuesto demuestra que la Ley efectivamente viola los derechos reconocidos por los Arts. 6, 11, 12 y 16 de la Convención. A esta conclusión se llegaría a través de la simple confrontación de las normas de la Ley con las de los referidos artículos de la Convención y, con mayor razón, si se toman en cuenta las normas de interpretación contenidas en el Art. 29 de la misma y en especial la regla sobre el alcance de las restricciones establecidas en el Art. 30;

j) Que no comparte el criterio consignado en la sentencia de la Suprema Corte de que “basta que el legislador atribuya a una organización el carácter de entidad de derecho público para que automáticamente quede sustraída del ámbito de la libertad de asociación”, ya que lo fundamental, es la libertad de asociación y lo accesorio, es la naturaleza de la entidad;

k) Que en cuanto a lo de la sujeción ‘ope legis’ a la autoridad pública que ejerce el Colegio, es eso lo que se cuestiona como hecho determinante de la violación del derecho de asociarse libremente pues está visto que el Colegio cumple exactamente las mismas funciones que esas entidades libres. Obsérvese que los abogados son incorporados compulsivamente al Colegio y están obligados a votar en las asambleas, a prestar servicios gratuitos, efectuar aportes pecuniarios, sujetarse a las disposiciones que citen los órganos del Colegio, someterse a un tribunal de disciplina y aceptar la tutela del Colegio;

l) Que la naturaleza del asunto sometido a la Comisión no da lugar a una “solución amistosa”, del asunto pues el problema radica en que se ha dictado una ley por el Congreso argentino y el Poder Ejecutivo carece de facultades para modificarla. En consecuencia la CIDH debería omitir este trámite.

29. La Comisión, en nota de 13 de abril de 1987, acusó recibo, informó a los reclamantes que ya se encontraba tramitando un caso sobre el mismo asunto y les transmitió al mismo, el texto de la nota del Gobierno argentino de 26 de marzo de 1986, solicitándoles sus observaciones.

30. El reclamante, en escrito de 30 de julio de 1987, formuló observaciones que en lo substancial, reiteran lo expuesto en la presentación original, salvo el pedido de que la Comisión tramite por separado sus escrito al Gobierno argentino.[17]

31. La Comisión, en nota de 5 de agosto de 1987, transmitió las partes pertinentes al Gobierno a fin de que pudiera presentar réplica a las mismas.

31. El Gobierno argentino, con nota de 6 de enero de 1988, transmitió la réplica a las observaciones del señor Albarracín y otros.[18] A continuación se transcriben los puntos más importantes de dicha réplica:

a) En cuanto al fondo del asunto el Gobierno manifiesta lo que sigue:

El argumento de fondo esgrimido por los peticionantes consiste en considerar que la inscripción compulsiva de los abogados matriculados en la Subsecretaría de Matrícula de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la matrícula que gobierna el Colegio Público configura una violación del art. 16:1 de la Convención en razón de comportar una restricción ilegítima. En efecto, sustentan que tratándose de una “profesión eminentemente privada”, dicho carácter privado excluye los motivos válidos enunciados en el artículo 16:2 de la Convención para restringir la libertad de asociación. Esto es que, a su criterio, no son pertinentes en el tema “las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás”. (p.2).

b) En lo referente al ejercicio de patrocinio letrado el Gobierno expresa lo siguiente:

Resulta evidente la sustancial desinteligencia entre el rol del profesional abogado tal como lo perciben este Gobierno, y los peticionantes.

En efecto, queda sustraído a todo cuestionamiento que el ejercicio de la abogacía se inscribe en el marco del “ejercicio libre de las profesiones”. Sin embargo, ello no excluye la pertinencia de restricciones en interés del orden público y el bien común democráticos.

Así, en la OC-5/85, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha entendido “que el alegato... (transcribe 3.5 respuesta caso Ferrari hasta ... “no pueden invocarse en el caso del periodismo...”) según el cual la colegiación obligatoria es estructuralmente el modo de organizar el ejercicio de las profesiones en general... implica la idea de que tal colegiación se basa en el orden público”. Al respecto ha considerado que “una acepción posible del orden público dentro del marco de la Convención, hace referencia a las condiciones que aseguren el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios. En tal sentido podrían justificarse restricciones al ejercicio de ciertos derechos y libertades para asegurar el orden público” (C.f.OC-5/85 párrafo 64).

En el mismo contexto, el Tribunal ha expresado que “es válido sostener, en general que el ejercicio de los derechos garantizados por la Convención debe armonizarse con el bien común”, entendiendo por tal “un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar un mayor grado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valores democráticos”, por ello “los alegatos que sitúan la colegiación obligatoria como un medio para asegurar la RESPONSABILIDAD y la ética profesionales... deben considerarse fundamentados en la idea de que dicha colegiación representa una exigencia del bien común” (Cf.OC-5/85 párrafo 65, 66).

Sin embargo, las nociones de “orden público” y “bien común” no son suficientes por sí mismas para legitimar las restricciones a los derechos protegidos sino en la medida en que tales restricciones “sean necesarias en una sociedad democrática”. Trátase pues, del orden público democrático y del bien común democrático implicados en una restricción impuesta por una ley democrática.

El Colegio Público de Abogados en su corto período de vida, viene colaborando en el Estado Argentino en tal sentido. Así, en lo que hace a la inscripción de sociedades, merced a un convenio de participación suscripto entre el Colegio de Escribanos de la Capital Federal, el Consejo de Profesionales de Ciencias Económicas de la Capital Federal y nuestro Colegio, con la Inspección General de Justicia, se ha establecido un régimen de pre-calificación profesional, por lo cual el trámite de inscripción de una sociedad que podía demorar 10 (diez) meses, se diligencia en 5 (cinco) días. Así, también, nuestro Colegio ha implementado un régimen de colaboración con el Registro Nacional de Reincidencia, por el cual se pone en funcionamiento un sistema de computación, de modo que los informes, relativos a antecedentes procesales de las personas, se obtienen en un término mucho menor, brindando mayores facilidades al profesional y al acusado, en el ejercicio del derecho de defensa en juicio.

En suma que la Ley 23.187, atiende a una vital necesidad del “bien común” argentino y, particularmente, al de aquellos que ejercen la profesión de abogados.

Vemos, entonces que la Ley 23.187, que crea el Colegio Público de Abogados, cumple con la opinión expresada por el Juez Rafael Nieto Navia, cuando expresa: “la norma imperativa del derecho público que obliga a los individuos a asociarse en colegios profesionales es válida y no puede considerarse, per se, violatoria de la libertad de asociación, cuando tales colegios cumplen fines estrictamente públicos. Es decir, cuando reciben del Estado una delegación que éste podría cumplir directamente, pero que delega porque considera que esa es la forma más idónea para cumplir el fin propuesto”.

No se diga, como pretenden los aquí accionantes que tal delegación no es posible, “pues la libertad de asociación es un valor de mayor jerarquía que la desburocratización implícita en la delegación”. No se trata, tan sólo, de “desburocratizar”. La libertad de asociación es un derecho que, eventualmente, como queda dicho, puede ceder, parcialmente su preeminencia, cuando se trata de servir el bien común general, mejorar las instituciones auxiliares de la justicia, atender, en fin, a las necesidades de los matriculados, ya que, entre los objetivos del Colegio Público de Abogados, está el atender a las necesidades de previsión social de ese gran “proletariado profesional”, que hoy cuenta con magra retribución por jubilación e inexistentes servicios sociales. Este aspecto, verbigracia está plenamente cubierto por algunos colegios profesionales de abogados del interior del país, tal como el de la Provincia de Buenos Aires.

En este orden de ideas, la Corte ha reconocido que las organizaciones de profesiones en general, en colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención, para concluir que tal organización está implicada en el orden público (democrático) (C.F.OC-5/85 párrafo 68).

En la especie mencionada en la opinión consultiva, la colegiación obligatoria de periodistas, se encontraba involucrado otro derecho protegido por la Convención, la libertad de expresión (artículo 13 Convención Americana), considerado tradicionalmente como la piedra de toque de todo sistema democrático. Es pues, la diferencia existente entre la Colegiación de Periodistas y la de otros profesionales la que conduce a la Corte Interamericana a expresar lo siguiente:

Esto no se aplica, por ejemplo, al ejercicio del derecho o la medicina; a diferencia del periodismo, el ejercicio del derecho o la medicina—es decir, lo que hacen los abogados o los médicos—no es una actividad específicamente garantizada por la Convención. Es cierto que la imposición de ciertas restricciones al ejercicio de la abogacía podría ser incompatible con el goce de varios derechos garantizados por la Convención. Por ejemplo, una ley que prohibiera a los abogados a actuar como defensores en casos que involucren actividades contra el Estado, podría considerarse violatoria del derecho de defensa del acusado según el artículo 8^o de la Convención y, por lo tanto, ser incompatible con ésta. Pero no existe un sólo derecho garantizado por la Convención que abarque exhaustivamente o defina por sí solo el ejercicio de la abogacía como lo hace el artículo 13^o cuando se refiere al ejercicio de una libertad que coincide con la actividad periodística. Lo mismo es aplicable a la medicina.

...

La Corte concluye, en consecuencia, que las razones de orden público que son válidas para justificar la colegiación obligatoria de otras profesiones no pueden invocarse en el caso del periodismo...”

c) Sobre las características de no asociación del Colegio Público el Gobierno dice:

4.1 Cabe tener especialmente en cuenta que la Ley 23.187 crea al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal como “persona Jurídica de Derecho Público”, a la cual le confiere el manejo de la matriculación profesional y el control y sanción disciplinarios de los Abogados, en clara delegación del Poder de Policía Estatal.

4.2. Pero, lo que es fundamental para poder apreciar si aquí se está violando o no la “libertad de asociación”, es esa delegación del ejercicio del Poder de Policía y el carácter de “persona de Derecho Público”, que la ley otorga al Colegio y que hacen a la esencia institucional de éste: No se trata de una “Asociación”, en el sentido que tutela el artículo 14 de la Constitución Nacional, a la que el Abogado puede, libremente, concurrir o no a formar. Es una persona de “Derecho Público”, a la que el Abogado queda vinculado por el hecho de la matriculación: no se crea un vínculo asociativo con los demás matriculados.

Por el hecho de la matriculación y por mandato de la Ley, el Abogado queda sujeto a la potestad disciplinaria del Colegio de carácter pública y a las obligaciones con respecto a la entidad, entre otras, las de contribuir a su mantenimiento—cuota y derecho fijo--, que la Ley impone, sin que exista vinculación asociacional, con los caracteres de espontánea libertad del asociado.

d) En cuanto a que la Ley 23.187 viola el derecho de asociación el Gobierno expresa:

4.5. MÁS AUN EN EL SUPUESTO QUE SE CONSIDERE QUE EL COLEGIO ES UNA ASOCIACIÓN, LA LEY 23.187 NO VIOLA LA LIBERTAD DE NO ASOCIARSE. Aún si se aceptara la tesis de que el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal creado por la Ley 23.187, configura una “asociación”, constituiría una razonable regulación del derecho de asociarse con fines útiles o no hacerlo, del art. 14 de la Constitución Nacional Argentina. Esta norma establece que los derechos que confiere se otorgan de acuerdo “con las leyes que reglamentan su ejercicio”, siempre que tal reglamentación no “altere”—art. 28 Const. Nac. Argentina—o desnaturalice el derecho mismo.

En la Constitución Nacional Argentina no existen derechos individuales, absolutos: su reglamentación debe realizar un delicado equilibrio entre el derecho del individuo y el interés social con que su ejercicio absoluto puede chocar.

Entonces, en el supuesto de que nuestro Colegio fuese una Asociación, ¿satisface la Ley 23.187 la obligatoriedad del art. 28 Const. Nac. Argentina de que su reglamentación no desnaturalice la libertad de asociarse o no con fines útiles del Art. 14 Constitución Nacional?

Tal vez, la mejor y autorizada respuesta a este interrogante sea la conclusión de los miembros y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Dres. SASARNA y CASARES, que el Dr. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO transcribe en su voto in re FERRARI citado: “el abogado no es simplemente un profesional habilitado por su diploma universitario para exponer el derecho, enseñarlo y hacerlo valer en patrocinio de las causas en justicia, es decir un jurisperitus y un juris consultos según la expresión y el concepto romano; es, además, un auxiliar de la justicia, colaborador de la misma y un integrante potencial de sus tribunales en los casos de impedimento, recusación o excusación de sus miembros...; y en su consecuencia lógica, las leyes que organizan la justicia—en la Nación y en las provincias, conforme al enunciado del Preámbulo y el art. 5 de la Constitución Nacional, pueden exigir a los abogados cierta organización y disciplina dentro del poder reglamentario previsto en el art. 14 de dicha Carta Fundamental.

e) En lo que respecta al derecho de asociarse o no asociarse el Gobierno observa lo siguiente:

El derecho de asociarse o no asociarse con fines útiles se refiere “a sociedades cuya existencia no sea requerida por el buen orden y el bienestar de la superior colectividad - Nación, provincia, municipio - dentro de la cual se constituyen”. El Abogado “tiene el deber de entrar en las estructuras sociales cuya constitución legal es requerida por razones de orden y bien común, mientras se las disponga sin menoscabo de los derechos que hacen esencialmente a la persona, para cuyo bien existe la comunidad que se trata de perfeccionar mediante dichas estructuras. El régimen de colegialización que se está considerando no vulnera el derecho de asociarse y la correlativa libertad de hacerlo porque se trata, precisamente, del estatuto legal de la estructura social preconstituída por la naturaleza de las cosas”.

f) En lo referente a la prestación de servicios jurídicos gratuitos (Art. 6 de la Ley 23.187) el Gobierno manifiesta:

4.9. Consideran que la prestación de servicio jurídico gratuito es un trabajo forzado en los términos del art. 6:1 de la Convención; es tener una imagen bastante optimista de los trabajos forzados. La existencia y la prestación del servicio jurídico gratuito traducen la concreción pragmática del principio de igualdad uno de los principios básicos de todo sistema normativo de derechos humanos permitiendo que la justicia esté al alcance de todos y asegurando una adecuada defensa en juicio.

Por otra parte, en la República Argentina es posible, y de hecho ocurre, que un individuo acceda a una profesión libre en forma absolutamente gratuita, esto es que el Estado financia su educación. Siendo ello así, no parece exagerado que la ley disponga la eventualidad, ya que ello no será siempre así que depende de un sorteo, de que el profesional preste un servicio gratuito. Si ése no fuera el caso, esto es si el profesional hubiera sufragado con su propio peculio sus estudios en una universidad privada, trataríase de un requerimiento mínimo de solidaridad social para hacer efectivo el derecho universal a la jurisdicción. Sobre este aspecto específico ha tenido ocasión de pronunciarse la Corte Europea de Derechos Humanos in re “VAN DER MUSSELE C. BELGICA”. La peticionante, una abogada belga, se agraviaba por su designación por el Colegio de Abogados de AMBERES como defensora de oficio de un imputado carente de recursos, en razón de que su negativa la exponía a sanciones disciplinarias y su aceptación no le daba derecho a la percepción de honorarios. El planteo de VANDER MUSSELE caracterizaba jurídicamente la situación como un “trabajo forzado u obligatorio” en los términos del art. 4:2 de la Convención de Roma y como un tratamiento contrario al art. 1 del Protocolo Adicional N^o 1 (derecho al respeto de sus bienes). En su sentencia de 23 de noviembre de 1983, la Corte de Estrasburgo decidió que no había violación del art. 4 y que el art. 1 del Protocolo Adicional N^o 1 no se aplicaba en la especie. En este hacer, el Tribunal soslayó el tratamiento del art. 4:3:d de la Convención de Roma, que al igual que el art. 6:3:d del Pacto de San José, no considera trabajo forzoso u obligatorio “todo trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones cívicas normales”.

Sostuvo el Tribunal Europeo que:

“Los servicios a prestar no salen del marco de las actividades normales de un abogado; no son diferentes de las tareas usuales de un despacho profesional ni por su naturaleza ni porque supongan una restricción a la libertad de conducción del caso. En segundo lugar, encuentran una contrapartida en las ventajas inherentes a la profesión entre las que se encuentra el monopolio profesional de representación e información ante los tribunales de la que gozan en Bélgica como en otros países...” (pár. 39). Y, con relación al art. 1 del Protocolo Adicional N^o1, expresó: “Su tesis la de Van der Nussele no resiste un examen serio en la medida en que se refiere a la falta de remuneración. El texto precitado art. 1 Prot. 1 se limita a consagrar el derecho de cada persona a que sean respetados “sus” bienes, no se refiere consiguientemente más que a los bienes presentes...” (pár. 48).

g) Sobre la matriculación el Gobierno señala lo que sigue:

5.3. A lo largo de toda la exposición de los accionantes, se reitera una afirmación que debe ser desvirtuada, por inexacta: de lo dispuesto en los arts. 14, 16 y 53 de la Ley 23.187, concluyen que el gobierno de la matrícula lo continúa realizando la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como en el régimen de la Ley de Facto 22.192.

Los arts. 14, 16 y 53 de la Ley 23.187 establecen un sistema de comunicación a la Corte del estado de la matrícula, pero el “gobierno” de la matriculación lo realiza el Colegio.

¿En qué consiste “gobernar” la matrícula? Pues, el determinar, permanentemente, quiénes son los Abogados para actuar, en virtud de que, no sólo están inscriptos, sino que cumplen las condiciones de la ley y no se encuentran sufriendo una sanción disciplinaria, que los inhabilite, a la fecha, para el ejercicio profesional.

Es que el gobierno de la matrícula y Poder Disciplinario profesional están íntimamente ligados: ambos los ejerce el Colegio. Mas cabe preguntarse, ¿por qué motivo la Ley 23.187 mantiene ese sistema de informaciones a la Corte, en cuanto al estado de la matrícula?

Pues, precisamente porque el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal es una “persona de derecho público”, que cumple—entre otras funciones—la de gobernar la matrícula y la ley mantiene informada a la Corte Suprema de Justicia de la Nación como la más alta cúpula del Poder Judicial que debería intervenir en el caso de una irregularidad manifiesta en el funcionamiento del Colegio.

h) Finalmente el Gobierno expresa lo siguiente:

LA PRETENSIÓN, LOS HECHOS Y EL DERECHO

El GOBIERNO DESEA PONER DE MANIFIESTO QUE NINGUNO DE LOS ASPECTOS DE LA LEY 23.187 cuestionados por los peticionantes se ha verificado en los hechos, a su respecto. Esto es que los peticionantes pretenden atribuir responsabilidad al ESTADO ARGENTINO sin acreditar el perjuicio a ellos ocasionado por la efectiva violación de una obligación jurídica vinculante para el país. Aún en los planteos más avanzados en materia de responsabilidad internacional del Estado—la responsabilidad por las consecuencias dañosas de una actividad ejercida conforme a derecho--, debe acreditarse el daño por el sujeto que pone en marcha el mecanismo. Ello no es así en la especie.

Internacionalmente en general, y en particular en el derecho internacional de los derechos humanos, se asume que la pretensión se caracterizaba por los hechos que denuncia y no por los simples motivos o argumentos de derecho invocados (Cf. Corte Europea de Derechos Humanos, in re “SCHIESSER C. SUIZA”, 4/12/79, pár. 41; “LE COMPTE, VAN LEUVEN y DE MEYERE C. BELGICA”, 23/6/81, pár. 38, CAMPBELL Y COSANS C. REINO UNIDO”, 25/2/82, pár. 40).

En el caso que aquí nos ocupa, el criterio parece ser el de enunciar normas jurídicas y no hechos.

Por todo lo expuesto, el GOBIERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA solicita a la COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS que esta petición sea declarada inadmisible conforme el art. 47 de la CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS y el artículo 41 de su REGLAMENTO.

V. CONCLUSIONES

Del examen del asunto materia del presente informe la Comisión ha llegado, prima facie, a las conclusiones siguientes:

1. Las peticiones a que se contraen los casos 9777 y 9718 reúnen los requisitos formales de admisibilidad dispuestos en el Art. 46, inciso 1, acápites b, c y d de la Convención. Las reclamaciones han sido presentadas dentro del plazo de seis meses a partir de la fecha en que los reclamantes fueron notificados de la decisión interna definitiva; la materia de las peticiones no está pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional y, contienen los nombres, nacionalidad, profesión, domicilios y firmas de los peticionarios, requisitos previstos en el Art. 32 del Reglamento de la Comisión.

2. Los peticionarios han interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción interna, conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos, requisito dispuesto en el Art. 46, inciso 1, a de la Convención y en el Art. 37, 1 del Reglamento de la Comisión la Comisión. En este respecto y tal como se hace constar en el cuerpo del presente informe, ocurrieron las siguientes actuaciones judiciales ejercidas por cada uno de los reclamantes:

i) Recurso de Amparo pidiendo la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 23.187 de 25 de junio de 1985, por la cual se crea el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal de la República Argentina y se dictan normas para el ejercicio de la profesión de abogado en esa jurisdicción. Estos recursos ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N^o 3 de la Capital Federal fueron substanciados haciendo lugar a las demandas de los peticionarios.

ii) Contra dicha sentencia el Estado nacional interpuso apelación ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, la cual, dictó fallo revocando la sentencia de primera instancia y rechazando, por tanto, el pedido de inconstitucionalidad de la Ley 23.187 de 1985.

iii) Entablado el recurso extraordinario ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación ésta confirmó el fallo denegatorio de segunda instancia (de la Cámara Federal) dejando, por tanto, válida la constitucionalidad de la Ley de referencia.

Por tanto, a juicio de la Comisión con las mencionadas actuaciones, quedaron agotadas las acciones que los peticionarios podían ejercer en el orden interno.

3. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos es competente para examinar las peticiones materia de los casos acumulados y para adoptar la decisión que estime pertinente conforme a la Convención (Art. 44) y su Reglamento (Art. 46).

4. No es admisible el petitorio en el sentido de limitar su reclamo a determinadas disposiciones de la Ley 23.187, esto es, al título III de dicho cuerpo legal referente a la Colegiación de Abogados.

La Comisión estima que por razones de hermeneútica jurídica, generalmente reconocidas, una ley no puede ser examinada fraccionariamente para establecer su naturaleza y alcances. Los cuerpos legales deben ser considerados en su integridad tal y como fueron promulgados en cuanto hace a su interpretación o aplicación.

5. La Comisión considera atendible el punto de vista de los reclamantes de que el caso no es susceptible de una solución amistosa, teniendo en cuenta que la violación alegada se produciría como resultado de la vigencia de “una ley dictada por el Congreso Argentino y el Poder Ejecutivo carece de facultades para modificar sus disposiciones, por lo que cualquier acuerdo transaccional es de materialización imposible”. Por tanto la Comisión estima que es de aplicación el inciso 7 del Art. 45 de su Reglamento.

6. No es aceptable el argumento de los peticionarios de interpretar como incorporados a la Convención “todos los derechos consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre por la vía del Artículo 1^o, inciso 2 del Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, estén o no incorporados a aquella”, pues esto no se aviene con las normas sobre interpretación de tratados del Artículo 31, inciso 2 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (1969), de la cual la República Argentina es Estado Parte, ya que no existe acuerdo o instrumento formulado o concertado entre los Estados Partes en la Convención Americana a los efectos de hacer valer la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) como parte integrante de la Convención o suplementaria de la misma para los Estados Partes.

Pero, además, cabe observar, que la interpretación de referencia no se ajusta a lo dispuesto por el propio Estatuto de la CIDH que, mediante los Artículos 19 y 20 distribuye la competencia de este órgano entre los Estados Miembros de la OEA según que sean o no Partes en la Convención, sin que hasta el momento la práctica de la Comisión en la aplicación de las citadas disposiciones de su Estatuto pueda servir de base al criterio de los peticionarios. Es generalmente reconocido como norma de interpretación de tratados que, “cuando el sentido corriente de las palabras está claro y es lógico en el contexto de que se trate, no hay porque recurrir a otros medios de interpretación” y que, por otra parte, es regla de interpretación la que establece que “se debe presumir que el texto del tratado es expresión auténtica de la intención de las partes”, tal como lo señaló la Comisión de Derecho Internacional en el examen del proyecto de la Convención sobre esa materia.[19] Resulta que el texto de la Convención es claro sobre cuáles son los derechos protegidos por ella y, por tanto, razón de más para no hacer lugar a la referida interpretación de los peticionarios. En consecuencia se concluye que, en cuanto a los Estados Partes en la Convención y para el caso que nos ocupa, la República Argentina, la CIDH solamente puede, conforme con su Reglamento (Art. 31), tomar en consideración las peticiones sobre presuntas violaciones de derechos humanos definidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El derecho al trabajo no está todavía incorporado a la Convención que no incluye los derechos económicos, sociales y culturales.

7. Ni de los elementos de juicio y alegatos sometidos a la Comisión ni del propio contexto de la Ley 23.187, de 25 de junio de 1985, que creó el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal de la República Argentina, se desprende que dicha Ley sea per se violatoria del Art. 16 de la Convención y, por tanto, del derecho de libre asociación. La finalidad de la Ley es de carácter eminentemente público o sea “La protección de la libertad y dignidad de la profesión de abogado”, señalándose que “ninguna de sus disposiciones podrán entenderse en un sentido que las menoscabe o restrinja” (Art. 1^o).

Para el logro de ese fin la Ley procedió a la creación (Art. 17) del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal que reúne los requisitos y características de una típica entidad de derecho público que por su naturaleza jurídica y las atribuciones que la ley le otorga, ejerce funciones delegadas del poder público para el control de la legalidad del ejercicio profesional de los abogados de la Capital Federal de la República Argentina. En otros términos: se trata de un poder de policía que forma parte de la organización política del Estado y del orden público, compatible con el Estado de Derecho y con la organización de un sociedad democrática.

8. El punto central de los casos materia de examen, (que impugnan la Ley 23.187 y, en particular, los Arts. 17 y siguientes) consiste en que los peticionarios alegan que la matriculación obligatoria en el Colegio Público estaría violando el principio de que nadie puede ser obligado a pertenecer a una asociación, el cual estiman que está implícito en el Art. 16 de la Convención y, que, por tanto, según los reclamantes, los matriculados en el Colegio Público estarían entrando forzadamente a formar parte de un “vínculo asociativo” o affectio societatis lo cual sería contrario a la Convención.

La Comisión entiende que la matriculación en el Colegio Público es una función pública y que, por razón de esta condición dicha función debe y tiene que ser de carácter obligatorio, puesto que de otra manera el Estado estaría -por la vía del Colegio- estableciendo para unos profesionales un requisito que no exigiría para otros y, por lo mismo, violaría entonces el derecho de igualdad ante la ley no pudiendo además ejercer control sobre el ejercicio profesional del abogado. Se trata, pues, de la actividad propia de un ente público con carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de derecho público que actúa en nombre y representación del Estado.

La matrícula obligatoria la ejercía la Subsecretaría de Matrícula de la Corte Suprema de Justicia de Argentina, de forma que no se puede apreciar diferencia alguna entre la matrícula ejercida por la Corte y la que ahora dispone la Ley 23.187 por medio del Colegio que, por otra parte, ejerce esta función pública en forma exclusiva, al tenor del párrafo último del Art. 16 de la Ley en cuestión.

9. El carácter público de la matrícula y, por tanto, obligatorio de ésta se desprende también del texto y alcance de otras disposiciones de la Ley 23.187, a saber:

a) El Art. 20, a le da al Colegio “El gobierno de la matrícula de los abogados que ejerzan su profesión en la Capital Federal”...

b) El Art. 20, b le otorga al Colegio el ejercicio del poder disciplinario sobre los matriculados.

c) El Art. 20, d le entrega al Colegio la promoción y organización de la asistencia y defensa jurídica de las personas carentes de recursos.

d) El Art. 21, b le da al Colegio la vigilancia y control del ejercicio de los abogados para impedir que este ejercicio se haga por personas carentes de título o que no se encuentren matriculadas.

e) El Art. 21, c dispone que el Colegio aplicará las normas de ética profesional, etc. y,

f) El Art. 21, j, reafirma el carácter público de las actuaciones del Colegio al indicar que tutelará la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes “estando investido a esos efectos de legitimación procesal para ejercitar la acción pública”, lo cual pareciera dar asimismo a esa entidad un papel de fiscalizador en el marco de su competencia ante el poder judicial de la nación, que ciertamente no corresponde a la situación general de las asociaciones o gremios que puedan existir bajo la garantía de los Arts. 14 y 14 bis de la Constitucion Argentina.

10. En definitiva cabe deducir que no es fundado sustentar que la exigencia de matrícula obligatoria (Art. 18 de la Ley 23.187) establezca o forme un vínculo de sociedad laboral entre los matriculados. Más bien corresponde deducir que la relación se circunscribe, al tenor del Art. 19 de la Ley 23.187, al “poder disciplinario sobre el inscripto y el acatamiento de éste al cumplimiento de los deberes y obligaciones fijados por la ley”. La Comisión comparte el criterio de que la posición del matriculado, a la luz del citado Art. 19 y demás artículos coadyuvantes, es ope legis a la autoridad pública sin vínculo con los demás matriculados de la índole de una asociación propiamente dicha. Cabe recordar que la característica fundamental de las asociaciones y sindicatos en una sociedad democrática es la de que nacen por la iniciativa de los particulares para defender intereses comunes que no tienen carácter o función públicos.

11. La Comisión reconoce que la Ley 23.187 contiene normas con rasgos semejantes a las que pueden encontrarse en otros instrumentos constitutivos de asociaciones o agrupaciones privadas de profesionales o sindicatos o de otro carácter como las atinentes a la previsión social, deporte, cultura, etc., pero al respecto corresponde observar que ellas no desvirtúan la función eminentemente pública del Colegio sino que, por el contrario, la complementan o adicionan, siendo opcional la participación del matriculado en tales actividades, y sin que ellas constriñan el fin principal del Colegio cual es el control de la profesión de abogado en la Capital Federal.

12. De las características de la Ley 23.187 se puede concluir que las finalidades del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal no podrían cumplirse por entidades privadas o asociaciones de abogados, en especial, lo relativo al gobierno de la matrícula respectiva (Art. 17); la facultad disciplinaria (Art. 23, e) y el control del ejercicio profesional.

13. La colegiación obligatoria ha sido ya examinada por la Comisión en el Caso 9178 (Costa Rica), relativo al señor Stephen Schmidt, en cuyo caso, consecuencialmente y como cuestión subsidiaria a la materia de la queja, se consideró la naturaleza y alcances del derecho de asociación de los profesionales. En este respecto la Comisión reafirma que, a la luz del Artículo l6 de la Convención, no toda colegiación puede estimarse per se violatoria del derecho de libre asociación, siguiendo consistentemente su línea de opinión en el caso citado en la cual expresó lo que sigue:[20]

Nada se opone a que la vigilancia y control del ejercicio de las profesiones, se cumpla, bien directamente por organismos oficiales, o bien indirectamente mediante una autorización o delegación que para ello haga el estatuto correspondiente, en una organización o asociación profesional, bajo la vigilancia o control del Estado, puesto que ésta, al cumplir su misión, debe siempre someterse a la Ley.

En el mismo sentido y alcance se pronunció la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva emitida sobre el propio Caso 9178, en la cual con abundancia de argumentos dejó establecido que no toda ley de colegiación es de por sí violatoria de la Convención. Al respecto la Corte manifestó:[21]

La Corte observa que la organización de las profesiones en general, en colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención sino que constituye un medio de regulación y de control de la fe pública y de la ética a través de la actuación de los colegas. Por ello, si se considera la noción de orden público en el sentido referido anteriormente, es decir, como las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las profesiones está implicada en ese orden.

Conviene resaltar, además, que en la referida Opinión, la Corte explicitó en forma muy clara la diferencia existente entre la colegiación del periodismo, el ejercicio de esta profesión y su vinculación con el derecho a la libertad de expresión del pensamiento (Art. l3 de la Convención).

Dijo la Corte:[22]

Dentro de este contexto el periodismo es la manifestación primaria y principal de la libertad de expresión del pensamiento y, por esa razón, no puede concebirse meramente como la prestación de un servicio al público a través de la aplicación de unos conocimientos o capacitación adquiridos en una universidad o por quienes están inscritos en un determinado colegio profesional, como podría suceder con otras profesiones, pues está vinculado con la libertad de expresión que es inherente a todo ser humano.

El argumento según el cual una ley de colegiación obligatoria de los periodistas no difiere de la legislación similar, aplicable a otras profesiones, no tiene en cuenta el problema fundamental que se plantea a propósito de la compatibilidad entre dicha ley y la Convención. El problema surge del hecho de que el artículo 13 expresamente protege la libertad de “buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole... ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa...” La profesión de periodista -lo que hacen los periodistas- implica precisamente el buscar, recibir y difundir información. El ejercicio del periodismo, por tanto, requiere que una persona se involucre en actividades que están definidas o encerradas en la libertad de expresión garantizada en la Convención.

Pero seguidamente la Corte pasa a dejar sentado su criterio sobre la colegiación obligatoria de ciertas profesiones que, como el derecho o la medicina, pueden exigir normas de carácter público que las reglamenten dentro del orden constitucional y la letra del Artículo 32.2 de la Convención. En este temperamento la Corte observó lo siguiente:[23]

Esto no se aplica, por ejemplo, al ejercicio del derecho o la medicina; a diferencia del periodismo, el ejercicio del derecho o la medicina -es decir, lo que hacen los abogados o los médicos- no es una actividad específicamente garantizada por la Convención. Es cierto que la imposición de ciertas restricciones al ejercicio de la abogacía podría ser incompatible con el goce de varios derechos garantizados por la Convención. Por ejemplo, una ley que prohibiera a los abogados actuar como defensores en casos que involucren actividades contra el Estado, podría considerarse violatoria del derecho de defensa del acusado según el artículo 8 de la Convención y, por lo tanto, ser incompatible con ésta. Pero no existe un sólo derecho garantizado por la Convención que abarque exhaustivamente o defina por sí solo el ejercicio de la abogacía como lo hace el artículo 13 cuando se refiere al ejercicio de una libertad que coincide con la actividad periodística. Lo mismo es aplicable a la medicina.

De lo anterior podría concluirse que tanto la Comisión como la Corte han sido coincidentes en darle al Artículo l6 de la Convención, en relación con la colegiación obligatoria de profesionales, un alcance compatible con las existencias del bien común en una sociedad democrática.

14. En la República Argentina la Colegiación de Abogados, en términos análogos al de la Ley 23.187, está en vigor en 19 provincias, sin que se haya cuestionado la constitucionalidad de las leyes respectivas ni su condición presuntamente violatoria del Art. 16 de la Convención . En la Provincia de Buenos Aires está en vigor la Ley 5177 de 15 de noviembre de 1947, que dispone, asimismo, la colegiación obligatoria. Sin que lo anterior pueda considerarse como factor plenamente probatorio de la bondad de la legislación que ampara dicha colegiación y su compatibilidad con la Convención, en especial con su Art. 16, la existencia de esa legislación permite establecer sobre bases abundantemente sólidas que la misma no es de por sí violatoria de los derechos humanos o se contradice con el criterio de que ciertos derechos protegidos en la Convención pueden ser limitados por las exigencias del bien común en una sociedad democrática. En los términos expresados por la Comisión en la resolución sobre el caso Schmidt:[24]...” los colegios cumplen una función social, tienen poder disciplinario sobre las faltas de ética y buscan el mejoramiento de la respectiva profesión así como la seguridad social de los integrantes”.

15. La Comisión entiende que tampoco está en juego el derecho gremial a fundar sindicatos pues, como lo expresa la Corte Suprema de Justicia en la causa “Ferrari, Meliton c/Estado Nacional”, citada atrás...” el Colegio Público no es, obviamente, una organización sindical” y por tanto está vigente en todo su alcance el Art. 14 (bis) constitucional.

16. Por lo que respecta al Art. 18 de la Ley 23.187, que estaría imponiendo “la representación compulsiva de todos los abogados y forzosamente éstos se ven compelidos a tener una opinión común por medio de dicha asociación”, la Comisión considera que este supuesto se funda en la sola interpretación de la ley por los reclamantes sin que dicha representación compulsiva se encuentre prevista a texto expreso o tácito, en el citado artículo o en otras de las disposiciones de la ley.

17. En cuanto al argumento de los peticionarios de que la Ley 23.187 estaría violando el derecho a la propiedad privada en cuanto afectaría a los títulos (habilitantes) expedidos por las universidades argentinas, para ejercer la profesión de abogado, por la vía de la matriculación obligatoria, no aprecia la Comisión el alcance de una violación de la Convención en este supuesto. Resulta oportuno hacer presente que en casi todos los países del mundo occidental la colegiación obligatoria de abogados no se ha considerado como violatoria del derecho de propiedad. Sin embargo la Comisión se abstiene de elaborar sobre este punto en vista de que los reclamantes no alegan haber sufrido un perjuicio o daños concretos como consecuencia de la aplicación de la Ley 23.187 con respecto de la propiedad privada de los respectivos peticionarios.

18. A la luz de las anteriores conclusiones y, en particular, que el caso no es susceptible de una solución amistosa y, por otra parte, en aplicación de lo dispuesto en los Arts. 50,3 y 51,2 de la Convención y 45,7; 46 y 47,1 de su Reglamento, la Comisión resuelva declarar que, en base a los elementos de juicio sometidos a la Comisión, la Ley 23.187, de 5 de junio de 1985, que crea el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal de la República Argentina, no es violatoria del Artículo 16 de la Convención.

19. Transmitir el presente informe al Gobierno interesado y a los reclamantes.

Este informe fue aprobado con el voto afirmativo de los señores Marco Tulio Bruni Celli, Presidente; John Stevenson, Segundo Vicepresidente; Gilda M.C.M. de Russomano; Leo Valladares y Patrick Robinson. El voto en contra del señor Oliver Jackman y la abstención, conforme al Artículo 19 del Reglamento, de la señora Elsa Kelly, Primer Vicepresidente.

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[16] En archivos de la Comisión.

[17] En los archivos de la Comisión.

[18] En los archivos de la Comisión.

[19] Derecho de los Tratados - Informe de la CDI, 1966, OEA/Ser./II(a)CJI-18A, p.56.

[20] Resolución 17/84 de 2 de octubre de 1984 - OEA/Ser.L/V/II.63,15, p. 9. Véase, también, Informe Anual de la CIDH (1984-85), p. 60.

[21] Opinión Consultiva (Series A - Juicios y Opiniones) N^o 5 de 19 de noviembre de 1985, p. 40.

[22] OC/5, cit. pp. 41-42.

[23] OC/5, cit. p. 42.

[24] Doc. cit. p. 10.