SÉPTIMO INFORME DE PROGRESO DE LA RELATORÍA ESPECIAL SOBRE TRABAJADORES MIGRATORIOS Y MIEMBROS DE SUS FAMILIAS CORRESPONDIENTE AL PERÍODO ENTRE ENERO Y DICIEMBRE DEL 2005

I.        INTRODUCCIÓN

1.       En virtud del interés expresado por diversos Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en torno al fenómeno migratorio, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), respondiendo a su amplio mandato de protección, resolvió dedicar una atención especial a la situación de los trabajadores migratorios y sus familias.  Este interés se ha visto plasmado en diversas declaraciones por parte de los Estados miembros de la OEA[1]. En 1997 se estableció la Relatoría Especial sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias. Los Estados indicaron que en cuanto a la labor del Relator Especial: “(los gobiernos) apoyarán las actividades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos con respecto a la protección de los derechos de los trabajadores Migrantes y sus familias, particularmente por medio del Relator Especial para Trabajadores Migratorios.“  Al crear esta Relatoría, la CIDH delimitó su campo de acción exclusivamente a abordar la temática de los trabajadores migratorios y sus familias cuando éstos se encuentran en el extranjero. En este sentido, la CIDH aclaró que ella no se abocaría al conocimiento de otras categorías migratorias, inter alia, personas que migran por razones económicas al interior de sus países, desplazados internos, apátridas, refugiados y/o solicitantes de asilo. Sin perjuicio de lo anterior, la CIDH es plenamente consciente que las categorías antes enunciadas no sólo comparten problemas comunes sino que Migrantes internos, refugiados, desplazados internos, apátridas y solicitantes de asilo pueden, en determinadas ocasiones, transformarse en trabajadores migratorios o viceversa.

2.       La CIDH resolvió brindar una atención prioritaria a la situación de los trabajadores migratorios y sus familias dada  la delicada situación de derechos humanos que afecta a estas personas. A través de los años, la CIDH ha tenido conocimiento de las situaciones que enfrentan los trabajadores migratorios a través de visitas in loco, denuncias sobre violaciones de derechos humanos y audiencias especiales celebradas para tratar el tema. La CIDH estima que los trabajadores migratorios y sus familias representan un grupo social especialmente vulnerable que, en muchas ocasiones, es objeto de abusos y de violaciones sistemáticas a sus derechos fundamentales.

3.       Durante su 120º período ordinario de sesiones, efectuado en marzo del 2004, la CIDH designó a Freddy Gutiérrez Trejo, abogado venezolano, como Relator Especial de Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias. Para llevar a cabo su labor, el Relator Gutiérrez contó con el apoyo de la Secretaría Ejecutiva de la CIDH y de un pequeño equipo de colaboradores.

4.       Por su parte, los Estados también se comprometieron a promover acciones para mejorar la situación de esta población. Entre las acciones específicas es posible mencionar:  (i) velar por el pleno cumplimiento y protección de los derechos humanos de todos los trabajadores migratorios y sus familias; (ii) tomar medidas concretas con el fin de erradicar todas las formas de discriminación en contra de estas personas; (iii) impedir el abuso y/o maltrato de los trabajadores migratorios a manos de empleadores inescrupulosos; y (iv) otorgar la misma protección jurídica en materia de derechos laborales a los trabajadores migratorios que a los trabajadores nacionales.

5.       En virtud de las metas propuestas por los Estados para promover los derechos de los trabajadores migratorios y sus familias, la Relatoría Especial de Trabajadores Migratorios y sus Familias de la CIDH fijó varios objetivos para su trabajo, inter alia:  (a) generar conciencia en cuanto al deber de los Estados de respetar los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias; (b) presentar recomendaciones específicas a los Estados miembros de la OEA sobre materias relacionadas con la protección y promoción de los derechos humanos de estas personas, a fin de que se adopten medidas progresivas en su favor; (c) elaborar informes y estudios especializados sobre la materia; y (d) actuar con prontitud respecto a peticiones o comunicaciones en donde se señale que los derechos de los trabajadores migratorios y sus familias son vulnerados en algún Estado miembro.

6.       La preocupación por el fenómeno migratorio y por la protección de los derechos humanos de los Migrantes se ha mantenido. Es así como en el Plan de Acción de la Cuarta Cumbre de las Américas, celebrada en Mar del Plata, Argentina, en el 2005, los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas acordaron: “Fortalecer el diálogo constructivo respecto al fenómeno de la migración internacional, con miras a promover el reconocimiento pleno de los derechos humanos de los trabajadores Migrantes, reducir sus condiciones de vulnerabilidad en el trabajo, así como procurar el cumplimiento efectivo del principio de igualdad y no discriminación en el trabajo, tomando como base los instrumentos internacionales en la materia, y a asegurar así que la migración sea un proceso ordenado que beneficie a todas las partes y estimule la productividad global.”

7.       De otra parte, en junio de 2005, durante el XXXV Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA, llevado a cabo en Fort Lauderdale, Estados Unidos, los Estados miembros de la organización determinaron, en virtud de la AG/RES. 2130 (XXXV-O/05): “Instruir a los órganos, organismos y entidades pertinentes de la Organización que apoyen la ejecución y cuando sea el caso implementen, el “Programa Interamericano para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Migrantes, incluyendo los Trabajadores Migrantes y sus Familias”.[2] En la resolución 2130 (XXXV-O/05), la Asamblea General también reiteró su apoyo a las actividades desarrolladas por la CIDH y, en especial, por la Relatoría Especial sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, en su trabajo en favor de este grupo vulnerable. Desafortunadamente, pese al interés expresado por los Estados en diversas declaraciones, el desarrollo del trabajo de la Relatoría se ha visto mermado por falta de apoyo financiero por parte de los Estados miembros de la OEA. En este sentido y como se recalcó en el informe anual del año 2004, varias de las actividades que la Relatoría necesita desarrollar en el marco de su mandato se han visto negativamente afectadas por la falta de apoyo financiero de los Estados. Los fondos que habían permitido el desarrollo de las actividades de la Relatoría-- una pequeña contribución del fondo general de la OEA, aportes del Gobierno de México y de la Fundación Ford—se acabaron.  Por ende,  para asegurar su subsistencia, la Relatoría necesita urgentemente recibir nuevos aportes financieros. Es importante subrayar que, como fruto de su labor y del interés manifestado por los Estados y organizaciones de la sociedad civil, en los últimos años el volumen de trabajo de la Relatoría se ha incrementado de forma substancial. La Relatoría lamenta que el interés expresado por muchos Estados y organizaciones no se haya hasta ahora plasmado en un apoyo financiero o logístico concreto.

8.       La CIDH ha creído necesario realizar informes de progreso anuales sobre diferentes aspectos de la problemática de los trabajadores migratorios desde una perspectiva de los derechos humanos. Se ha optado por esta modalidad en lugar de presentar un informe único sobre la situación de estas personas en las Américas, ya que un trabajo de tales características sería difícil de realizar en virtud de la dimensión y complejidad del fenómeno así como de los recursos con los que cuenta la Relatoría. Además, el fenómeno migratorio es una realidad dinámica que no se presta a un solo reporte definitivo sobre la temática. El informe que presenta la CIDH  a continuación ha sido elaborado en ese espíritu, el de observar de forma rigurosa este fenómeno complejo y que tiende a evolucionar en el tiempo. La discusión del presente informe, por ende no pretende ser exhaustiva, sino apunta a presentar elementos y antecedentes sobre temáticas que revisten importancia para la situación de los trabajadores migratorios en la región.

9.       El presente informe se divide en las siguientes secciones. En la primera sección se hace mención a las principales actividades desarrolladas por la Relatoría durante el año 2005. En segundo lugar, se presenta un panorama sucinto sobre hechos trascendentes en materia migratoria y derechos humanos acontecidos en el 2005. La tercera sección examina la jurisprudencia desarrollada por los órganos del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos (la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos) durante el año 2005 sobre tópicos que dicen relación con los trabajadores migratorios y sus familias y otras áreas relevantes al fenómeno migratorio. La cuarta sección presenta el texto final del Programa Interamericano para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Migrantes, incluyendo los Trabajadores Migrantes y sus Familias. La quinta y última sección examina la obligación de protección y garantía de los derechos humanos por parte de los Estados emisores y destaca los esfuerzos que realizan diversos Estados en esta materia en las Américas.

II.       PRINCIPALES ACTIVIDADES DE LA RELATORÍA DURANTE EL AÑO 2005

10.   Conforme con el mandato conferido a la CIDH, durante el 2005 la Relatoría llevó a cabo una serie de actividades. Estas incluyen: (a) monitoreo de la situación general de los trabajadores Migratorios y sus familias en las Américas; (b) labores de estudio con miras a la elaboración del Informe Anual, así como estudios especiales y asistencia a conferencias y foros relativos al tema migratorio; (c) desarrollo de vínculos institucionales con organismos intergubernamentales y entidades de la sociedad civil que trabajan a favor de los trabajadores migratorios y sus familias en las Américas; (d) participación en la discusión sobre la admisibilidad de casos y el otorgamiento de medidas cautelares en casos relativos a los derechos humanos de los trabajadores migratorios; (e) participación en el Grupo de Trabajo encargado de elaborar un Programa Interamericano para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de las Personas Migrantes, incluyendo los Trabajadores Migratorios.

11.   En relación con el trabajo de monitoreo sobre la condición de los trabajadores migratorios y sus familias, la Relatoría, siguió con atención las discusiones sobre políticas y los cambios en materia de legislación y control migratorio que se llevaron a cabo en la región. Incluyendo temas trascendentes, como el tráfico de Migrantes y la trata de personas; el impacto de la guerra contra el terrorismo en los controles migratorios y en la situación de los trabajadores migratorios en la región; los efectos de los numerosos desastres naturales en la región- Haití, el sur de Estados Unidos, Centro América y el sur de México-; y su impacto en las corrientes migratorias,  así como las consecuencias migratorias de ciertas crisis políticas y económicas en la región. En cuanto a este último punto, la Relatoría siguió con especial atención los principales acontecimientos en materia migratoria en países afectados por inestabilidad política y económica en la región y en donde se han generado importantes flujos migratorios. Este año la delicada situación política de Haití y las eventuales presiones migratorias que ésta causó ocuparon un lugar importante en el trabajo de monitoreo de la Relatoría. La situación sociopolítica en diversos países de la Región Andina y su eventual repercusión en materia migratoria también fueron objeto de atención por parte de la Relatoría. Por otra parte, también se siguieron desarrollos importantes en materia migratoria en el Cono Sur, como la entrada en vigor de la nueva Ley de Migración (Nº 25.8719) en Argentina y la promulgación de reformas a la constitución en Chile. Asimismo, la Relatoría siguió con mucha atención los desarrollos en materia migratoria en Norte América, sobre todo lo relativo a la discusión en torno a un proyecto legislativo en materia migratoria impulsado por la administración del Prescíndete George W. Bush en Estados Unidos.

12.   Por otra parte, la Relatoría investigó varios temas relativos a la situación de los trabajadores migratorios y continuó recabando información sobre legislación comparada en materia migratoria en las Américas.  En el presente Informe también se presenta un estudio relativo a los esfuerzos que realizan los Estados emisores de la región para proteger y garantizar los derechos humanos de sus trabajadores migratorios residiendo en el extranjero.

13.   Tal como se planteó en el informe anual del 2004, la Relatoría continúa siguiendo con mucho interés los debates en materia legislativa y los desarrollos en la práctica en el ámbito migratorio en los países miembros de la OEA. Como se ha recalcado con anterioridad, la Relatoría advierte con preocupación, sobre todo desde los atentados del 11 de Septiembre del 2001, como consideraciones en materia de seguridad en los Estados de las Américas pueden afectar la situación de trabajadores migratorios y sus familias. Esta tendencia también se puede observar en el sostenido incremento de las deportaciones de trabajadores migratorios y sus familias y en la interdicción en alta mar de embarcaciones que transportan trabajadores migratorios indocumentados. En virtud del principio de soberanía, pilar fundamental que rige las relaciones de los Estados en materia internacional,  la Relatoría reconoce el derecho soberano de los Estados de regular el ingreso y la permanencia de personas su territorio. Aún reconociendo este derecho inalienable de los Estados, la Relatoría insiste en que dicha regulación debe hacerse con pleno respeto al derecho internacional de los derechos humanos, sobre todo a las garantías de debido proceso y a la libertad personal. 

14.   Durante el transcurso del 2005, la Relatoría continuó participando activamente en la discusión y elaboración del Programa Interamericano para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias, en el seno del Grupo de Trabajo creado por el Comité de Asuntos Jurídicos y Políticos (CAJP) de la OEA. La Relatoría prestó asesoría técnica en materia de derecho internacional de derechos humanos y en torno al fenómeno migratorio a los Estados dentro del proceso de negociación del Programa.

15.   Es importante destacar que este Programa fue fomentado por los Jefes de Estado y Gobierno de las Américas. En este sentido, el Proceso de las Cumbres de las Américas decidió dedicar una consideración especial al tema migratorio al promover acciones específicas en materia de derechos humanos de las personas Migrantes. Por ello, durante la Segunda Cumbre de las Américas realizada en Santiago de Chile en 1998, los Jefes de Estado y de Gobierno de los países del proceso manifestaron su deseo de desplegar esfuerzos especiales para garantizar los derechos humanos de todos los y las Migrantes, incluidos los trabajadores Migrantes y sus familias. La Tercera Cumbre de las Américas, efectuada en Québec, Canadá, en el año 2001, los Jefes de Estado y Gobierno acordaron en su Plan de Acción impulsar:  “...un programa interamericano, en el marco de la OEA, para la promoción y protección de los derechos humanos de los Migrantes, incluyendo los trabajadores migratorios y sus familias, tomando en cuenta las actividades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y apoyando la labor encomendada al Relator Especial sobre Trabajadores Migratorios de la CIDH y de la Relatora Especial para las Migraciones de Naciones Unidas”. Esta iniciativa fue posteriormente respaldada por la Resolución 1898 (XXXII-0/02) de la Asamblea General de la OEA, efectuada en Barbados en junio de 2002,  en la que se le encomendó al Consejo Permanente de la OEA continuar desarrollando el Programa de Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Migrantes con la asistencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), con el objetivo de hacer operativo el mandato de las Cumbres. La creación de este programa obedece a la inquietud de los Estados de la región --emisores, de tránsito y receptores-- por tomar medidas concretas para garantizar la protección y el bienestar de las personas Migrantes. Como se indicó en la sección anterior, la Asamblea General de la OEA aprobó el Programa e instruyó a los órganos, organismos y entidades de la OEA a que apoyen la ejecución y, cuando sea pertinente, implementen el Programa (véase Anexo A del presente informe).  

16.   Como parte de su mandato, la Relatoría participó en diversas actividades promocionales durante el año 2005. Miembros de la Relatoría fueron invitados a participar en una conferencia sobre migración y derechos humanos en homenaje a Joan Fitzpatrick y Arthur Helton para el lanzamiento de un libro en el cual habían contribuido con un ensayo sobre debido proceso en los procedimientos migratorios.[3]  Durante el transcurso de la conferencia, la Relatoría se reunió con investigadores especializados en el tema migratorio para conocer sus trabajos y discutir futuras estrategias para fortalecer el trabajo de promoción en materia de derechos humanos que realiza la CIDH en materia de trabajadores migratorios y sus familias. En el segundo semestre, en tanto, la Relatoría asistió a la Pre-Conferencia Santiago +5 contra el Racismo, la Xenofobia, la Discriminación y la Intolerancia que tuvo lugar en Santiago de Chile los días 10, 11 y 12 de agosto.

17.   Durante el 2005, la Relatoría participó en cinco audiencias especiales en relación a la situación general de los trabajadores migratorios y otros Migrantes en las Américas. Las audiencias permitieron a la Comisión ahondar su conocimiento sobre aspectos concretos de la situación en materia de derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias y formular ciertas preocupaciones a través de su comunicado de prensa al finalizar cada sesión.

18.   Durante el 122º período ordinario de sesiones de la CIDH se llevaron a cabo dos audiencias sobre temas migratorios. En una de las audiencias se abordó la temática de los Migrantes y refugiados en Panamá. Durante la audiencia, representantes de organizaciones no gubernamentales y del Estado panameño discutieron dicha problemática, haciendo énfasis en la situación de los ciudadanos colombianos. Los Comisionados insistieron en la necesidad de proteger a los extranjeros que se encuentran en Panamá, ya sea se trate de refugiados o de trabajadores migratorios, tomando en cuenta su condición de vulnerabilidad. De otra parte, se llevó a cabo una segunda audiencia temática sobre la situación de los trabajadores migratorios en los Estados Unidos de América. En esta audiencia, se presentaron las consecuencias de la decisión de la Corte Suprema de Estados Unidos en el caso Hoffman Plastics Compounds Inc v/s NLRB del 2002, en particular su impacto en los derechos laborales de los trabajadores indocumentados. Igualmente, durante la audiencia se discutieron las condiciones de trabajo de los trabajadores migratorios agrícolas, sobre todo los del área de la Florida. Las organizaciones que solicitaron la audiencia solicitaron a la CIDH realizar una visita in loco para observar  esta problemática in situ.

19.   Durante el 123º período ordinario de sesiones de la CIDH, en octubre de 2005, se llevaron a cabo otras tres audiencias temáticas en las que se discutieron problemáticas relativas a los trabajadores migratorios y sus familias. Una de las audiencias discutió el fenómeno de la trata de personas en las Américas, destacando las carencias y falencias del desarrollo normativo dirigido a prevenir y castigar este delito. Por ello, la Comisión urgió a los Estados a que desarrollen, desde una perspectiva respetuosa de los derechos humanos, políticas integrales y normas dirigidas a prevenir y sancionar la trata de personas. Asimismo, la CIDH celebró una segunda audiencia temática para recibir información relativa a la situación de las comunidades haitianas y dominico-haitianas en la República Dominicana. Finalmente, la Comisión fue informada sobre la situación que afecta a algunos Migrantes que se desempeñan como empleados y empleadas domésticas de funcionarios diplomáticos e internacionales, particularmente lo relativo a su indefensión jurídica debido a abusos de la inmunidad que gozan sus empleadores.

20.   Como es su costumbre, la Relatoría participó en la discusión sobre la admisibilidad de peticiones y el otorgamiento de medidas cautelares en casos relativos a los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias. Esta labor se desarrolló con el objetivo de colaborar con la labor de los abogados de la Secretaría Ejecutiva.

21.   Por último, la Relatoría, en conjunto con la Secretaría Ejecutiva, dedicaron esfuerzos a tratar de recaudar fondos para así proseguir con las actividades de la Relatoría. En ese sentido se identificaron potenciales contribuyentes y se trabajó en proyectos específicos para conseguir nuevos fondos. Desafortunadamente, pese al interés por abordar el tema migratorio expresado por los Estados en diversas declaraciones, el desarrollo del trabajo de la Relatoría se ha visto relativamente mermado por falta de apoyo financiero. En este sentido, como se ha recalcado con anterioridad, algunas de las actividades que la Relatoría requiere para cumplir con su mandato de promoción se han visto afectadas por falta de un adecuado apoyo financiero por parte de los Estados miembros de la OEA.

III.     POLÍTICAS Y PRÁCTICAS RELACIONADAS CON LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS TRABAJADORES MIGRATORIOS Y LOS MIEMBROS DE SUS FAMILIAS

22.   Como parte de su trabajo de promoción, la Relatoría de Trabajadores Migratorios y sus Familias realiza una labor de seguimiento de las políticas y prácticas que inciden en la protección y garantía de los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias en las Américas. Esta sección del informe anual presenta de manera breve un panorama general de aquellos desarrollos, políticas y prácticas que la Relatoría ha considerado importantes en razón del impacto que éstas tienen para la protección y garantía de los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias. El período de este panorama corresponde al año 2005. En algunos casos, sin embargo, se menciona información de períodos anteriores pero que fue divulgada durante dicho año.

A.      Instrumentos e Iniciativas Internacionales

Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias

23.   Durante el 2005 cuatro nuevos estados miembros de la OEA, Chile, Honduras, Nicaragua y Perú, ratificaron la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias. De este modo, los países que han ratificado este instrumento llegan a 34, entre ellos, nueve estados miembros de la OEA. ya mencionados se unen a: Belice, Bolivia, Colombia, México y Uruguay. 

24.   En abril de 2005 tras una sesión de trabajo, el Comité de la Convención adoptó  directrices provisionales en relación al contenido, forma y evaluación de los informes de progreso que los Estados parte del tratado deben entregar de forma periódica al Comité. El Comité determinó que nombrará dos relatores para evaluar los informes iniciales de los Estados; asimismo, determinó que previo a la presentación de los informes enviará a los Estados una lista con los tópicos que espera tratar en la reunión.

25.   Por otra parte, el Comité  sostuvo su segunda sesión anual del 12 al 16 de diciembre en Nueva York. Durante la sesión se eligieron cinco miembros del Comité. Cuatro miembros del Comité fueron re-electos en sus cargos por otros dos años: Ana María Diéguez Arévalo de Guatemala, Prasad Kariyawasan de Sri Lanka; José Brillantes de Guatemala y Azad Taghizadet, de Azerbaiján. Al mismo tiempo,  Mehmet Sevim, de Turquía fue electo como nuevo miembro en reemplazo de Arthur Shatto Gakwandi de Uganda. Los restantes cinco miembros del comité son: Francisco Carrión-Mena de Ecuador; Ana Elizabeth Cubias Medina de El Salvador;  Ahmed Hassan El-Borai de Egipto; Francisco Alba de México y Abdelhamid El Jamri de Marruecos.

Relatorías Especiales de Naciones Unidas

26.   En agosto del año 2005, Jorge Bustamante Fernández, académico e investigador mexicano, fue nombrado como Relator Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes de la Organización de las Naciones Unidas. El Relator, cuyo mandato tendrá  una duración de tres años, sucede a Gabriela Rodríguez, quien ejerció el cargo por seis años. Por otro lado, la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre los derechos de las víctimas de la trata de personas, especialmente mujeres y niños, Sigma Huda, de Bangladesh, quien fue nombrada por la Comisión de Derechos Humanos en el 2004, prosiguió con su trabajo. Entre las principales funciones de ambos Relatores esta la de recabar información sobre posibles violaciones de derechos humanos; brindar recomendaciones a Estados y organismos internacionales y promover la aplicación efectiva de las normativas internacionales de derechos humanos relativas a los Migrantes y víctimas de trata. Como parte de estas funciones, los Relatores reportan a la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre sus actividades, la acogida a sus iniciativas por parte de los Estados y de forma más general sobre la situación en materia de protección de derechos humanos de los Migrantes.

Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados

27.   En junio de 2005, la Asamblea General de Naciones Unidas nominó a António Guterres, ex Primer Ministro de Portugal (1996 – 2002), como nuevo Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados. Guterres, asumió el cargo el 15 de junio,

Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos

28.   Louise Arbour, Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, informó que su oficina creó un grupo especial de trabajo que se reunirá de forma regular con el fin de lograr dos objetivos: primero, incrementar el entendimiento sobre el fenómeno migratorio y desarrollar una estrategia que aborde el tema migratorio  desde una perspectiva de derechos humanos con el fin de sensibilizar a los Estados y a la opinión pública con respecto a este tema. 

Grupo de Migración de Ginebra

29.   El Grupo de Migración de Ginebra, una iniciativa lanzada por Naciones Unidas para promover la discusión de la migración, prosiguió con su labor durante el 2005.[4] El Grupo de Migración de Ginebra reúne a los directores de seis importantes agencias internacionales comprometidas con mantener y promover valores universales y quienes comparten objetivos y tienen áreas de interés comunes en materia migratoria. La iniciativa tiene como principal objetivo promover la gobernabilidad y buenas prácticas en materia migratoria a través de la promoción de una aplicación integral de los instrumentos internacionales y regionales relativos a la regulación y el manejo de la migración. El trabajo del Grupo, asimismo, apunta a reforzar la efectividad de las políticas de la comunidad internacional en el manejo de este fenómeno, con el objeto que la migración beneficie tanto a los individuos como a los Estados.

Nueva Convención Europea sobre la Trata de Personas

30.   En Mayo del 2005, el Consejo de Ministros del Consejo de Europa[5] adoptó la Convención para la Acción en Contra de la Trata de Personas (Convention on Action Against Trafficking in Human Beings). En una ceremonia realizada en Varsovia, Polonia, se abrió la Convención para la ratificación por parte de los Estados miembros del Consejo de Europa. Hasta el momento 23 estados han firmado la Convención, pero ninguno la ha ratificado. Para entrar en vigencia la Convención requiere de 10 ratificaciones.

Resolución de las Naciones Unidas en Favor de los Trabajadores Migratorios

31.   La Comisión de Derechos Humanos de la ONU adoptó por consenso una resolución que recalca y reafirma la obligación de los Estados con los trabajadores migratorios y sus familias e insta a que los Estados tomen medidas para que los derechos de esta población sean promovidos y garantizados. La Resolución, presentada por la representación de México, y que fue respaldada por 30 países, enfatiza la preocupación de la Comisión por leyes discriminatorias, manifestaciones de racismo, intolerancia y xenofobia, tráfico y trata de personas y, en general, por una serie de prácticas que  lesionan los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias. La resolución, asimismo, exhorta a los Estados a considerar la posibilidad de revisar sus políticas migratorias y a tomar medidas que protejan a esta población de prácticas abusivas y/o discriminatorias. 

Conferencias Regionales Intergubernamentales de Migración

32.   En la ciudad canadiense de Vancouver, Columbia Británica, se celebró la Décima Reunión de la Conferencia Regional sobre Migración (CRM), el 10 y 11 de marzo del 2005. A la cita asistieron representantes de los once países miembros: Canadá, Costa Rica, Belice, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y la República Dominicana. 

33.   La Conferencia Sudamericana de Migración, en tanto, celebrará su sexta reunión en Asunción del Paraguay durante el 2006. 

Iniciativas Migratorias en el Marco de la OEA

34.   En junio de 2005, durante el XXXV período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA, llevado a cabo en Fort Lauderdale, Estados Unidos, los Estados miembros de la organización aprobaron el Programa Interamericano de Promoción y Protección de los DDHH de los Migrantes a través de la resolución AG/RES. 2141 (XXXV-O/05) que se presenta como anexo en este Informe.

35.   En el Anexo A del presente informe, la Relatoría presenta el texto final del Programa Interamericano para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Migrantes incluyendo a los Trabajadores Migratorios y sus Familias. El Programa es una importante iniciativa desarrollada por la Organización de Estados Americanos (OEA) para promover los derechos humanos de los Migrantes, incluidos los trabajadores migratorios y sus familias. Como se enunció en la primera sección de este informe, dicho Programa fue encomendado por los Jefes de Estado y Gobierno de las Américas durante el Proceso de Cumbres de las Américas. En este sentido, en la Segunda Cumbre de las Américas efectuada en Québec, Canadá, en el año 2001, los Jefes de Estado y Gobierno de la región acordaron en su Plan de Acción impulsar:  “...un programa interamericano, en el marco de la OEA, para la promoción y protección de los derechos humanos de los Migrantes, incluyendo los trabajadores migratorios y sus familias, tomando en cuenta las actividades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y apoyando la labor encomendada al Relator Especial sobre Trabajadores Migratorios de la CIDH y de la Relatora Especial para las Migraciones de Naciones Unidas.”

36.   La creación de este Programa obedeció a la inquietud de los Estados de la región --emisores, de tránsito y receptores-- de tomar medidas concretas para garantizar la protección y el bienestar de las personas Migrantes. Esta iniciativa fue posteriormente respaldada por la Resolución 1898 (XXXII-0/02) de la Asamblea General de la OEA, efectuada en Barbados en junio de 2002,  en la que se le encomendó al Consejo Permanente de la OEA continuar desarrollando el Programa de Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Migrantes con la asistencia de la CIDH y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). En el 2003, la Asamblea Permanente de la OEA le encomendó al Comité de Asuntos Jurídicos y Políticos (CAJP) de la organización encabezar los esfuerzos para la consecución de este proyecto.

37.   Para dar cumplimiento a estos mandatos, la CAJP conformó un Grupo de Trabajo presidido por la representación de Argentina ante la OEA que dirigió los esfuerzos de negociación y de redacción del texto final de dicho Programa. Como parte de estos esfuerzos, en Septiembre del 2004 se celebró una sesión especial del Grupo de Trabajo que contó con la participación de expertos gubernamentales, representantes de órganos, organismos y entidades de la OEA –incluida la CIDH-, diversas organizaciones multilaterales e intergubernamentales así como de organizaciones de la sociedad civil vinculadas al tema.

38.   Durante el transcurso de este largo proceso de negociación del Programa por parte de los Estados miembros de la OEA, la Relatoría de Trabajadores Migratorios y sus Familias de la CIDH participó activamente en la discusión y elaboración del mismo. A este respecto, la Relatoría prestó asesoría técnica en materia de derecho internacional de derechos humanos y en torno al fenómeno migratorio al Grupo de Trabajo de la CAJP.

39.   En junio de 2005, durante el XXXV Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA, llevado a cabo en Fort Lauderdale, Estados Unidos, los Estados miembros de la organización aprobaron el programa a través de la resolución AG/RES. 2141 (XXXV-O/05). A ese respecto, a través de la AG/RES. 2130 (XXXV-O/05) los estados determinaron: “Instruir a los órganos, organismos y entidades pertinentes de la Organización que apoyen la ejecución y cuando sea el caso implementen, el “Programa Interamericano para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Migrantes, incluyendo los Trabajadores Migrantes y sus Familias”.[6]

B.      Asuntos en los Estados Miembros que afectan a los Trabajadores Migratorios y Sus Familias

40.   En esta sección se presenta la información recibida por la CIDH relacionada a temáticas migratorias en diversos países del hemisferio.  Con el fin de proveer un panorama mas completo y como medio de difusión para sus futuros informes, la Comisión hace un llamado a los Estados miembro, organizaciones no-gubernamentales y sociedad civil en su conjunto, para que hagan llegar a esta Relataría información relacionada a la aprobación de proyectos legislativos y reglamentación en materia Migratoria como así también noticias e información sobre situaciones que afectan a los Trabajadores Migratorios y Sus Familias.

Argentina

• Legislación

41.   Avanzó en la reglamentación de su nueva Ley Migratoria  (25871) del 2004 a través de varias disposiciones  relacionadas con: (1) el ingreso e egreso de personas al territorio (Disposición 15422),  (2) el Registro Nacional de Aptitud Migratoria (Disposición 15421), y (3) la regularización migratoria  (Disposición 33349).

Costa Rica

• Legislación

42.   La Asamblea Legislativa aprobó durante el segundo semestre del 2005 una nueva Ley General de Migración y Extranjería (14269). La ley reemplaza a la Ley 7033 de 1986. 

Ecuador

• Legislación

43.     En noviembre de 2004 se promulgó una nueva Ley de Extranjería (2004-023) en. La nueva legislación migratoria reemplaza la Ley de Extranjería (1897) de diciembre de 1971 y las reformas que se le incluyeron mediante la Ley (2001-46) del 2001. 

Estados Unidos

• Legislación

44.     La Cámara Baja estadounidense aprobó por 239 contra 182 votos la propuesta de reforma migratoria propuesta por la administración de George W. Bush. Entre sus principales puntos la reforma prevé: forzar a los empleadores a verificar el estatus migratorio de sus empleados; aumentar las multas a empleadores que deliberadamente contratan a trabajadores indocumentados; la construcción de una valla de seguridad de alta tecnología en varios sectores de la frontera sur con México; el estudio de factibilidad de la construcción de un valla similar en la frontera norte con Canadá; la penalización de la residencia de forma irregular en Estados Unidos, que pasaría de ser una violación de orden civil y/o administrativa a constituirse en un delito; el aumento de las penas para el delito de falsificación o adulteración de documentos migratorios;  y asegurar el concurso y asistencia de la policía y personal militar para regular la entrada y presencia de personas indocumentadas en el país. La propuesta será votada por el Senado estadounidense en Febrero del 2006.

• Procesos Migratorios en Estados Unidos

45.     Un estudio del Transnacional Records Access Clearinghouse, citado por el Migration Policy Institute, señala que el número de procesos/juicios migratorios subió un 65% el año 2004 con respecto al año 2003. El estudio indica que los casos de inmigración se convirtieron así en la principal categoría de causas iniciadas por el Gobierno Federal a través del  Departamento de Justicia, superando así a las causas relacionadas con la posesión y uso de armas de fuego y droga.    

• Presupuesto Migratorio Departamento de Seguridad Interior de Estados Unidos

46.     El Departamento de Seguridad Interior de EUA (Homeland Security) recibió una partida presupuesta de 30.8 mil millones de dólares para actividades relacionadas con migración para el año 2006. Unos 19.1 mil millones se destinarán al control migratorio, incluido el patrullaje en la frontera y el territorio estadounidense, procesos de inmigración y otras actividades relacionadas. La división de Inmigración y Aduanas (Immigration and Customs Enforcement), por su parte, recibirá 3.7 mil millones incluido un presupuesto especial para la contratación de 100 nuevos agentes de inmigración y 250 nuevos agentes de investigación criminal. La Patrulla Fronteriza, por su parte,  recibirá 2.3 mil millones para el desarrollo de sus actividades, incluido presupuesto para la contratación de 1000 nuevos agentes y la compra de modernos equipos de vigilancia. Asimismo, el Comisionado de Aduana y Protección de Frontera (Customs and Border Protection), Roberto Bonner, anunció que el Gobierno Federal pondrá a disposición de la Patrulla Fronteriza 250 aviones y  500 pilotos. Las aeronaves son parte de un agresivo programa dirigido a mejorar la capacidad de la Patrulla Fronteriza de vigilar las fronteras del país.

• Ayuda de Salud a Migrantes indocumentados en EUA

47.     El Presidente estadounidense George W. Bush anunció que el Gobierno Federal contribuirá con mil millones de dólares a los hospitales públicos para financiar la atención de emergencia de personas indocumentadas que se encuentran en territorio estadounidense.  La iniciativa fue impulsada por los representantes de estados fronterizos como Arizona, California, Nuevo México y Tejas y se extenderá hasta el año 2008.  Como parte del nuevo programa, los hospitales supuestamente deberían preguntarles a los pacientes sobre su situación migratoria. Los representantes de los hospitales, sin embargo, manifestaron que se abstendrán de averiguar sobre la situación migratoria de los pacientes que requieren sus servicios y que no entregarán información al respecto a las autoridades migratorias, ya que temen que esas acciones inhiban a las personas de recurrir a los servicios médicos.

• Muertos en la frontera Estados Unidos-México

48.   A través de la vocería de la Patrulla Fronteriza, las autoridades estadounidenses informaron que 464 personas fallecieron, 260 de ellos en Arizona,  al intentar de cruzar la frontera mexicano-estadounidense en el periodo comprendido entre el 30 de septiembre del 2004 y el 30 de septiembre del 2005. Esto representa un incremento del 43% en relación al año anterior. La gran mayoría de los decesos se produjo como consecuencia de la deshidratación, hipotermia, paros cardíacos y respiratorios, mordidas de insectos y serpientes, así como por accidentes automovilísticos. Al mismo tiempo, las autoridades estadounidenses indicaron que realizaron 2570 rescates de personas durante el mismo periodo.

• Remoción Expedita desde Estados Unidos

49.     El Secretario del Departamento de Seguridad Interior de Estados Unidos (Homeland Security), Michael Chertoff, anunció que el procedimiento de remoción expedita mediante el cual los agentes de la Patrulla Fronteriza pueden remover en menos de 14 días y sin la necesidad de acudir ante un juez a Migrantes indocumentados detenidos a menos de 100 millas de la frontera, será expandido a toda la frontera sur de Estados Unidos.

• Convención de Viena de Relaciones Consulares

Protocolo Opcional

50.     Estados Unidos informó que se retirará del Protocolo Opcional de la Convención de Viena de Relaciones Consulares, relativo a la obligatoriedad del mecanismo de resolución de controversias.

51.     Por otra parte se tomo conocimiento que mediante un memorando enviado en Febrero del 2005 al Ministro de Justicia, Alberto González, el Presidente estadounidense, George W. Bush, manifestó que Estados Unidos cumplirá a cabalidad con sus obligaciones internacionales en la sentencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en el caso Avena y Otros Nacionales Mexicanos v/s Estados Unidos 2004 ICJ 128 (Marzo 31). Bush instruyó a las cortes estatales a dar cumplimiento a la decisión de la CIJ de acuerdo a principios generales de buena fe y de cortesía entre las naciones en los casos de los 51 nacionales mexicanos mencionados en la sentencia. La decisión del Presidente es relevante en varios aspectos. En primer lugar, reconoce la obligación de EUA de respetar sus obligaciones internacionales a la luz del fallo de la CIJ, aún cuando el memorando sólo hace mención al caso Avena.  En segundo término, la decisión del Presidente enfatiza su autoridad constitucional para determinar cómo las cortes estatales debieran tratar la decisión de la CIJ.

México

• Programas de Regularización Migratoria

52.   En Septiembre del 2005, México comenzó un nuevo Programa de Regularización de Extranjeros. La iniciativa beneficiará a todas las personas que ingresaron al país antes de enero de 2002. El Programa, que tendrá vigencia entre septiembre del 2005 al 31 de junio de 2006, busca regularizar a los extranjeros que desean permanecer en México y que no tienen su documentación migratoria en orden. Se pueden acoger a este beneficio quienes acrediten una oferta de trabajo en el país, y/o tengan un vínculo familiar en primer grado con un mexicano o con algún extranjero legalmente establecido en el país. Personas con se encuentren sujetos a procesos penales, hayan infringido la ley mexicana, o que posean antecedentes criminales en el exterior no podrán acogerse a la regularización.

• Condiciones de Detención de Migrantes en México

53.     En un comunicado público, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) de México manifestó su preocupación por las condiciones de la Estación Migratoria “La Venta”, en el municipio de Huimanguillo en el estado sureño de Tabasco. Tras una visita realizada en enero 2005, la CNDH indicó que las personas que se encontraban detenidas en dicha estación estuvieron expuestas a hacinamiento, condiciones de insalubridad y a un descuido general por parte del personal del Instituto Nacional de Migraciones (INM). Por ello, mediante la  Recomendación 24/2005, conminó a Lauro López Sánchez Acevedo, Comisionado del INM, ha tomar las medidas necesarias para solucionar los problemas observados. Asimismo, solicitó que se inicie un procedimiento administrativo de investigación en contra de las personas responsables por el estado de la estación migratoria. 

• Programa Bracero:  Indemnización a ex trabajadores del Programa Bracero

54.     La Cámara de Diputados de México aprobó en abril de 2005 -con 361 votos a favor y cuatro abstenciones- crear un fondo para los trabajadores mexicanos que participaron en el Programa Bracero, un acuerdo migratorio para trabajadores agrícolas que viajaron a Estados Unidos de manera temporal para trabajar en el sector agrícola. El Programa Bracero se extendió entre 1942 y 1964 y en él participaron casi cinco millones de mexicanos. El fondo aprobado por la Cámara de Diputados de México asciende a 27 millones de dólares y busca tratar de resarcir a las personas que contribuyeron a los fondos de pensiones estadounidenses por años a través de descuentos de sus salarios, y que no recibieron pensión o el reembolso del dinero descontado. Cada uno de los potenciales beneficiarios del plan recibirá entre 3 mil y 5 mil pesos mexicanos (300 - 500 dólares estadounidenses). Los representantes de los braceros han sostenido una larga batalla judicial en Estados Unidos y México para obtener una indemnización por los aportes previsionales que se les descontaron.

Perú

• Tráfico de Personas

55.     El gobierno peruano, a través de su División de Investigación Criminal, indicó que se estima existen al menos 21 bandas de crimen organizado en el dedicadas al tráfico de personas en el Perú. Estas organizaciones se dedican a transportar peruanos y Migrantes extra-regionales a Estados Unidos  a través de Centro América y México.

República Dominicana

• Expedición de Documentos

56.     El gobierno de anunció un plan para expedir documentos de identidad a los cerca de 300 mil dominicanos que residen en Puerto Rico.

IV.      JURISPRUDENCIA DESARROLLADA POR EL SISTEMA INTERAMERICANO EN RELACIÓN CON LOS TRABAJADORES MIGRATORIOS Y LOS MIEMBROS DE SUS FAMILIAS

57.     La Relatoría incluye todos los años dentro de su Informe Anual un capítulo en el cual reseña la jurisprudencia de los órganos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos relacionada con los trabajadores migratorios y sus familias. La Relatoría considera importante incluir este capítulo dentro del informe anual con el fin de informar sobre la situación de los derechos de los trabajadores migratorios y sus familias en las Américas.

58.     La Relatoría aspira con este capítulo a informar sobre el alcance y contenido de los derechos de los trabajadores migratorios y sus familias, según la interpretación de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la CtIDH o la Corte).

• Derecho a la información sobre la protección consular y derecho a las garantías judiciales

Acosta Calderón vs. Ecuador

59.     En junio de 2005, la Corte dictó sentencia en el caso Acosta Calderón vs. Ecuador.[7] Este caso se originó en la demanda presentada por la Comisión en junio de 2003. La CIDH alegó la violación de los siguientes derechos y obligaciones en perjuicio del señor Rigoberto Acosta Calderón: la obligación de respetar los derechos (artículo 1.1), el deber de adoptar disposiciones de derecho interno (artículo 2), el derecho a la libertad personal (artículo 7), el derecho a las garantías judiciales (artículo 8), el derecho a la igualdad ante la ley (artículo 24) y el derecho a la protección judicial (artículo 25) de la Convención Americana. La CIDH solicitó a la Corte que ordene al Estado ecuatoriano la adopción de medidas dirigidas a la reparación pecuniaria y no pecuniaria de las violaciones cometidas.

60.     Los hechos del caso pueden sintetizarse de la siguiente manera. El señor Acosta Calderón, un ciudadano colombiano, fue arrestado por la Policía Militar de Aduana de Ecuador el 15 de noviembre de 1989 bajo sospecha de tráfico de drogas. El señor Acosta Calderón residía en Putumayo, Colombia, y trabajaba en agricultura. Según el parte policial de la aprehensión, al señor Acosta Calderón le fue incautada una maleta que presuntamente contenía pasta de cocaína. Al momento de su arresto, la presunta víctima declaró ser inocente. Al señor Acosta Calderón no se le permitió rendir su versión de los hechos en presencia de su abogado defensor y no se le notificó de su derecho de asistencia consular. Luego de haber permanecido detenido por dos años se le permitió rendir declaración ante un juez. El señor Acosta  Calderón, sin embargo continúo detenido hasta completar cinco años y un mes en prisión preventiva. En diciembre de 1994, el señor Acosta Calderón fue condenado por el delito de tráfico de drogas, pese a que las supuestas drogas objeto del delito desaparecieron y no fue posible determinar qué sustancia era la que transportaba en su maleta. El 29 de julio de 1996 fue dejado en libertad por cumplimiento de la condena. En síntesis, el señor Acosta Calderón permaneció privado de la libertad durante seis años y ocho meses.

61.     La CtIDH determinó que era competente para conocer el caso ya que Ecuador es parte de la Convención Americana desde diciembre 28 de 1977 y reconoció la competencia contenciosa de la Corte en julio 24 de 1984. La contestación de la demanda fue rechazada por haber sido presentada de manera extemporánea. De otra parte, en otras oportunidades procesales, el Estado ecuatoriano no presentó sus alegatos con respecto a los hechos y pretensiones formulados en la demanda. La Corte dio entonces aplicación al artículo 38.2 de su Reglamento, que la faculta para aceptar los hechos que no hayan sido expresamente refutados y las pretensiones que no hayan sido controvertidas.

62.     Con respecto a la violación del derecho a la libertad personal, la Corte determinó que efectivamente se trató de un arresto en flagrancia y que se omitió hacer un informe pericial de la supuesta cocaína decomisada al señor Acosta Calderón. Igualmente, confirmó que la supuesta cocaína desapareció por lo que no fue posible verificar que se estaba cometiendo un delito. Por lo anterior, la Corte determinó que se trató de una privación arbitraria de la libertad en violación al derecho a la libertad personal (artículo 7.3 de la Convención Americana en conexión con la obligación de respetar los derechos del artículo 1.1). De otra parte, la Corte desestimó los argumentos de los representantes de la presunta víctima con respecto al derecho a ser informado de las razones para la privación de la libertad. La Corte consideró que dado que se trató de un arresto en flagrancia, cabía suponer los motivos del mismo. Agregó también, que la detención preventiva es la medida cautelar más severa que puede imponerse y, que por lo tanto, debe tener un carácter excepcional y  se encuentra limitada por los principios de legalidad, presunción de inocencia, necesidad y proporcionalidad. Se trata, además, de una medida no punitiva por lo que su prolongación arbitraria la convierte en un castigo.[8]   

63.     Con respecto a la prolongación injustificada de la detención preventiva, la Corte determinó que la garantía de la presentación ante un juez con posterioridad al momento de la detención (artículo 7.5 de la Convención) no se satisface con informar al juez sobre la detención. La persona privada de la libertad debe comparecer personalmente ante la autoridad judicial ante la cual debe rendir su declaración.[9] En el caso objeto de análisis, el señor Acosta Calderón rindió su declaración ante un Fiscal y un policía sin la presencia de su abogado. Mucho tiempo después, casi dos años, fue conducido ante un juez. La Corte determinó que el Fiscal no era un funcionario judicial al tenor de la Constitución Política del Ecuador, vigente en ese momento. Por todo lo anterior, se violó la garantía del control judicial de la detención.

64.     La Corte también tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el control judicial de la detención y la protección judicial (artículos 7.5 y 25 de la Convención Americana) y de reiterar su jurisprudencial en torno a la función de estas garantías en una sociedad democrática. En el presente caso, el señor Acosta Calderón presentó varios recursos de amparo relativos a su privación de la libertad. Algunos de éstos no fueron resueltos y, en otra oportunidad, el recurso fue rechazado en un plazo mucho mayor al establecido en la ley. De manera que los recursos no fueron resueltos de manera diligente de manera que fuesen efectivos, con lo cual el Estado violó el derecho al control judicial de detención.