IV.      EL DERECHO DE LA MUJER DE NO SER OBJETO DE VIOLENCIA Y LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO MEXICANO DE RESPETAR Y GARANTIZAR ESE DERECHO

          A.      Consideraciones generales

120.   La violencia contra la mujer constituye la violación de múltiples derechos humanos.  El derecho a estar exento de violencia en la esfera pública y en la esfera privada, estipulado en el artículo 3 de la Convención de Belém do Pará incluye, en consecuencia, el derecho a la protección de otros derechos básicos, inter alia, a la vida, a la integridad personal, a la libertad, a no ser sometida a tortura, a la igual protección ante y de la ley y a un acceso efectivo a la justicia, estipulados en el artículo 4.  El artículo 5 establece que “Los Estados partes reconocen que la violencia contra la mujer impide y anula el ejercicio de tales derechos”.  El artículo 6 establece además que el derecho de toda mujer a una vida libre de violencia comprende el derecho a ser libre de toda forma de discriminación y a ser valorada y educada libre de patrones estereotipados de comportamiento.  En consecuencia existe una conexión integral entre las garantías establecidas en la Convención de Belém do Pará y los derechos y libertades básicos estipulados en la Convención Americana, que se aplica al tratar la violencia contra la mujer como violación de los derechos humanos.

121.   Con respecto a la situación imperante en Ciudad Juárez, debe tenerse en cuenta también que un considerable número de las víctimas respectivas eran niñas de menos de 18 años de edad.  Conforme a la Convención Americana (artículo 19) y a la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, los niños tienen derecho a medidas especiales de protección. 

122.   La violencia contra la mujer representa, en primer lugar y primordialmente, un problema de derechos humanos.  En la región se le ha acordado prioridad como tal, en la convicción de que su erradicación es esencial a fin de que las mujeres puedan participar plenamente y en condiciones de igualdad en la vida nacional en todas sus esferas.  La violencia contra la mujer es un problema que afecta a hombres, mujeres y niños; distorsiona la vida familiar y el tejido social, suscitando consecuencias intergeneracionales.  En determinados estudios se ha documentado que haber estado expuesto a la violencia dentro de la familia durante la niñez es un factor de riesgo de perpetración de actos de violencia de ese género al llegar a la edad adulta.  Se trata de un problema de seguridad humana, un problema social y un problema de salud pública.

123.   A este respecto, entre los problemas clave que ha confirmado la Relatora Especial con respecto a la situación imperante en Ciudad Juárez figuran los siguientes: primero, falta de suficiente conciencia de que los derechos de la mujer son derechos humanos, y que el derecho de la mujer a no ser objeto de violencia es en sí un derecho humano que obliga al Estado mexicano a adoptar medidas de prevención y respuesta.  Así lo pone de manifiesto, por ejemplo, la tendencia de muchas personas, tanto en el sector del Estado como en el no estatal, a limitar la atención a los asesinatos caracterizados como “seriales” como fuente de preocupación legítima, dada su brutalidad.  En este sentido, no se comprende suficientemente que esas muertes igualmente infringen el derecho a no ser objeto de violencia, y manifiestan en la misma medida que la víctima es considerada como un objeto o deshumanizada en función del género, sin importar a tal efecto si las hubieran perpetrado desconocidos con relación a crímenes sexuales, o si están relacionadas con violencia doméstica perpetrada por compañeros íntimos.  El hecho de que los asesinatos denominados “seriales” sean presentados en los medios de difusión, y considerados por muchos como chocantes, en tanto que los asesinatos que se producen en relación con la violencia doméstica reciben menos atención, demuestra la existencia del problema.

124.   A este respecto, para enfrentar los fenómenos de la violencia contra las mujeres en Ciudad Juárez es preciso considerar no sólo los asesinatos, sino también los delitos sexuales y la violencia doméstica.  Esta última es, especialmente en ciertos aspectos, emblemática.  Tal como lo expuso la Relatora Especial sobre Violencia contra la Mujer de las Naciones Unidas:

En su aspecto más complejo, la violencia en el hogar es un poderoso instrumento de opresión. La violencia contra la mujer en general, y la violencia en el hogar en particular, son componentes esenciales de las sociedades que oprimen a la mujer, ya que la violencia contra ella no sólo se deriva de los estereotipos sexuales dominantes, sino que también los sostiene y, además, se la utiliza para controlar a la mujer en el único espacio que ella tradicionalmente domina: el hogar.[46]

125.   Segundo, subsiste una importante tendencia de parte de algunas autoridades a culpar a la víctima por colocarse en una situación de peligro, o a buscar soluciones en que se hace hincapié en que la víctima debe defender sus propios derechos.  A este respecto, si bien el discurso oficial, en Ciudad Juárez, ha mejorado un tanto desde que la Comisión Nacional de Derechos Humanos mencionó la práctica notoria por parte de las autoridades de desacreditar a las víctimas --aludiendo a que usan minifaldas o que son “fáciles” o prostitutas-- subsiste una marcada tendencia a examinar en primer término la conducta de la víctima o de la familia en procura de explicaciones.  Además, la Relatora Especial tomó nota que cuando las autoridades se ocupan de las iniciativas de seguridad pública, muchas tienden a pensar en términos de cursos de autodefensa para mujeres.  Aunque esos cursos pueden ser útiles, de nada sirven para hacer frente a las causas raigales del problema. 

126.   Tercero, en la limitada medida en que las dimensiones de género de esos delitos se tengan en cuenta a nivel oficial, tienden a tratarse como cuestiones de género de la mujer o problemas de la mujer, en lugar de ser enfrentados a través de la incorporación de la perspectiva de género en el diseño y aplicación de políticas públicas de Ciudad Juárez.  (Como ya se señaló en la Sección E.2, durante su visita la Relatora Especial percibió cierta división basada en el género en cuanto a las funciones cumplidas por mujeres y hombres en relación con los asesinatos).

127.   Cuarto, lo que quizás es más importante, si bien existe consenso por parte del sector del Estado y de la sociedad civil en que la violencia contra la mujer en Ciudad Juárez es un problema de graves proporciones, el análisis de la Relatora Especial confirma que no se le ha hecho frente con medidas que correspondan a esa gravedad.  El hecho de que la gran mayoría de esos delitos contra la mujer se mantengan impunes requiere una urgente respuesta. 

128.   La violencia que se describe en la reseña que antecede tiene sus raíces en conceptos referentes a la inferioridad y subordinación de las mujeres.  Cuando los perpetradores no son responsabilizados --como en general ha ocurrido en Ciudad Juárez-- la impunidad confirma que esa violencia y discriminación es aceptable, lo cual fomenta su perpetuación.  Tal como lo destacó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con las violaciones de los derechos humanos en general, el Estado tiene la obligación de combatir situaciones de impunidad por todos los medios legales disponibles, ya que la impunidad _”propicia la repetición crónica” de las violaciones de derechos humanos “y la total indefensión de las víctimas y de sus familiares”.[47] 

129.   Al examinar esta obligación en relación con la violencia doméstica en especial, la Comisión Interamericana  ha hecho hincapié en que la omisión de procesar y castigar eficazmente a los responsables en la práctica implica la aquiescencia del Estado a ese respecto.  En los casos en que esa inacción y tolerancia forman parte de una modalidad, “[e]s una tolerancia de todo el sistema, que no hace sino perpetuar las raíces y factores psicológicos, sociales e históricos que mantienen y alimentan la violencia contra la mujer”.[48]  Ello crea el ambiente “que facilita la violencia doméstica” porque la sociedad no percibe que el Estado esté dispuesto a adoptar medidas efectivas contra ella.[49]

130.   Si bien las autoridades de los Gobiernos Federal y de Chihuahua han expresado su compromiso de combatir esa impunidad, ese compromiso no se ha traducido aún en  medidas y resultados eficaces en cuanto a la experiencia vivida por las mujeres en Ciudad Juárez.

B.       La obligación del Estado mexicano de actuar con debida diligencia para responder a esa violencia, cuando se produce, de modo de hacer efectiva la investigación y el procesamiento y castigo de los responsables

          131.   Precisamente en virtud del carácter pernicioso de la violencia basada en el género, y de los efectos de la impunidad en que generalmente queda inmersa esa violación de derechos, la obligación clave de los Estados parte en la Convención de Belém do Pará consiste en actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar esa violencia, independientemente de que la misma tenga lugar en el hogar, la comunidad o la esfera pública.  Este principio de debida diligencia está también estrechamente conectado con las normas de la Convención Americana, especialmente las que obligan a los Estados parte --como México-- a respetar y garantizar cada uno de los derechos protegidos, y a dispensar protección y garantías judiciales eficaces.

          132.   En términos generales, la protección y garantías judiciales eficaces representan el derecho de una persona de recurrir a un tribunal de justicia cuando ha sido violado alguno de sus derechos (protegido por la Convención, por la Constitución o por las leyes internas del Estado de que se trate), a fin de lograr una investigación judicial a cargo de un tribunal competente, imparcial e independiente que determine si se ha producido o no alguna violación.  A este respecto, cuando una violación de derechos humanos es el resultado de un acto clasificado como criminal, la víctima tiene derecho a que el Estado lleve a cabo una investigación judicial realizada “seriamente con los medios a su alcance” a fin de procesar y castigar a los responsables.[50] 

133.   Tal como lo ha afirmado la jurisprudencia regional a lo largo de muchos años, no es la existencia formal de esos recursos lo que pone de manifiesto la debida diligencia sino el hecho de que estén a disposición de los interesados y sean eficaces.  En este sentido “[S]i el aparato del Estado actúa de modo que tal violación quede impune y no se restablezca, en cuanto sea posible, a la víctima en la plenitud de sus derechos, puede afirmarse que ha incumplido el deber de garantizar”[51] los derechos de las personas sujetas a su jurisdicción.  “Lo mismo es válido cuando se tolere que los particulares … actúen libre o impunemente en menoscabo de los derechos humanos reconocidos en la Convención”.[52]  La debida diligencia requiere que el Estado, por su propia iniciativa, “busque efectivamente la verdad”.[53]  La investigación debe ser pronta, completa, imparcial y conforme a las normas internacionales vigentes en esa esfera.[54]

          134.   Con respecto a la situación de violencia contra la mujer imperante en Ciudad Juárez, la Relatora Especial ha hecho especial hincapié en la cuestión de la debida diligencia en la investigación, por dos razones.  Primera, porque una investigación adecuada aclara los hechos y sienta las bases necesarias para cumplir la obligación de procesar y castigar a los perpetradores.  Segunda, porque la gran mayoría de los delitos de que actualmente se trata aún no han llegado a la etapa de la condena y el castigo. 

135.   Con respecto a la obligación de actuar con debida diligencia a los efectos de investigar, la Relatora Especial ha identificado una serie de preocupaciones prioritarias.  En primer lugar y primordialmente, la impunidad de los actos de violencia contra mujeres sigue siendo la práctica general, y no la excepción.  De los aproximadamente 285 homicidios objeto de estudio, cometidos a partir de 1993, sólo el 20% han llegado a la etapa de la condena.  Con respecto a los denominados homicidios “seriales” que forman parte de ese grupo, sólo una persona ha sido condenada con relación a un homicidio.

136.   Las investigaciones de los asesinatos y otros delitos han estado y siguen estando plagadas de irregularidades.  En la medida en que los familiares y los abogados que los asisten han logrado obtener acceso a los expedientes del caso, los mismos, según algunos informes, siguen siendo incompletos.  En algunos casos no se diligenciaron determinadas pruebas para identificar a las víctimas, en otros los resultados no se incorporaron a los respectivos expedientes.  Las investigaciones siguen caracterizándose por su lentitud.  Los familiares de las personas cuyos cadáveres pueden haber sido los hallados en noviembre de 2001 aún no han recibido una confirmación concluyente de que esos restos correspondan a sus seres queridos.  Además, parecen ser escasos los esfuerzos que se realizan para el seguimiento de los casos más antiguos.  Si bien se mantienen privados de libertad, los presuntos autores de homicidios “seriales” desde 1996 y 1999 no han sido juzgados aún.  Esa demora representa problemas desde el punto de vista probatorio, ya que las pruebas testimoniales y materiales tienden a deteriorarse a lo largo del tiempo, o resulta más difícil presentarlas.  Además es sumamente doloroso para los familiares de las víctimas, que no logran poner fin a su duelo ni adquieren la sensación de mayor seguridad que les daría saber que los perpetradores de los crímenes han sido juzgados y encarcelados.

137.   No se puede sobreestimar la importancia de una debida investigación, ya que las fallas a ese respecto suelen impedir u obstaculizar ulteriores esfuerzos tendientes a identificar, procesar y castigar a los responsables.  Según los artículos 1 y 2 del Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de las Naciones Unidas, que guardan estrecha relación con el principio de la diligencia debida, esas autoridades deben  cumplir los deberes que les impone la ley “sirviendo a su comunidad y protegiendo a todas las personas contra actos ilegales”.  En el desempeño de sus deberes, los funcionarios “respetarán y protegerán la dignidad humana y mantendrán y defenderán los derechos humanos de todas las personas”.  Esas normas en muchos casos no se cumplen en Ciudad Juárez.  En general, los fiscales tampoco se apegan a la norma del párrafo 12 de las Directrices de las Naciones Unidas sobre la función que les es propia, que dispone que los fiscales, “de conformidad con la ley, deberán cumplir sus funciones con imparcialidad, firmeza y prontitud, respetar y proteger la dignidad humana y defender los derechos humanos, contribuyendo de esa manera a asegurar el debido proceso y el buen funcionamiento del sistema de justicia penal”. 

138.   En sus observaciones al proyecto de informe, específicamente en relación al tema de impunidad, el Estado señaló que:

De acuerdo con las aseveraciones de la Relatora Especial, el gobierno de México está convencido que la denuncia de las violaciones de los derechos humanos en contra de las mujeres en Ciudad Juárez, la obtención de justicia para las víctimas, y la restitución de su dignidad mediante el reconocimiento de sus padecimientos, constituirán una referencia para las sociedades futuras. 

Con esa convicción, se ha fortalecido la Fiscalía Especial a fin de que investigue de manera pronta y efectiva las denuncias relacionadas con los homicidios y las desapariciones de mujeres es esa ciudad, al dotarla de mayores recursos materiales y humanos.

139.   En relación con las deficiencias que han sido mencionadas arriba, aunque el Estado acepta que en las primeras etapas de la situación “hubo varias dilaciones e irregularidades”, afirma que “debe reconocerse que han sido entregados a la justicia, noventa y tres de los autores de los homicidios y desapariciones de mujeres, incluidos cómplices y colaboradores”.  Por ello, el Estado sostiene que “no es de considerarse que en Ciudad Juárez impere un fenómeno de impunidad, en tanto que dicho concepto implica la inactividad del gobierno para sancionar a los responsables”.  Al respecto, la Comisión y su Relatora Especial valoran los esfuerzos del Estado orientados hacia la superación de las serias deficiencias en la investigación y sanción de los responsables.  Desean reiterar, sin embargo, que la individualización de menos de 100 supuestos autores, incluidos cómplices y colaboradores, en los aproximadamente 300 asesinatos y casi 300 desapariciones no es un resultado satisfactorio, ya que deja sin respuesta la vasta mayoría de los casos.

140.   Se requiere la plena y urgente participación de todos los sectores --los gobiernos federal, estatales y municipales, en colaboración con la sociedad civil-- para hacer efectiva la responsabilidad por esos homicidios y remediarlos.  Si bien puede suceder que la jurisdicción penal sea cuestión de derecho interno del Estado de Chihuahua en muchos de esos delitos, el Gobierno Federal es responsable conforme al Derecho Internacional de garantizar directamente y a través de las autoridades locales correspondientes, que los derechos de los habitantes de la República gocen de protección y estén garantizados.  El Gobierno Federal dispone de recursos y capacidades especializados que deben hacerse efectivos.  Además de asistencia y respaldo técnicos, dicho Gobierno puede dar atención prioritaria a esta situación asignando recursos materiales adicionales y haciendo efectiva con energía la determinación política de insistir en que se produzcan resultados. 

          141.   En relación con el tema de coordinación entre las autoridades gubernamentales, en sus observaciones al proyecto de informe el Estado mexicano informó que con base en la gravedad del problema, diversas dependencias de carácter federal habían celebrado reuniones para “estudiar la forma más adecuada de colaborar conjuntamente con las autoridades estatales, a fin de impulsar las investigaciones sobre desapariciones y homicidios cometidos en contra de mujeres en Ciudad Juárez”, asi como para establecer políticas para prevenir la violencia contra la mujer.  El Estado señaló que cada una de las dependencias del gobierno federal que participen en este proceso “actuará de acuerdo con sus facultades”.  Más específicamente, señaló:

Es un hecho real que la competencia primaria corresponde al Gobierno del estado de Chihuahua.  Por esa razón, el gobierno de México considera que la solución no es subrogar obligaciones, sino adoptar conjuntamente medidas que permitan trabajar a ambos gobiernos, para que cumplan con los deberes que les corresponden.

En este sentido, la Procuraduría General de la República seguirá colaborando con la Procuraduría General de Justicia de Chihuahua en la investigación y persecución de los homicidios de mujeres en Ciudad Juárez, por ejemplo, brindando apoyo pericial en materia de criminología, fotografía forense, genética forense, asistencia técnico-jurídica, así como con las gestiones necesarias para solicitar la colaboración de corporaciones policiales extranjeras.

La Comisión y su Relatora Especial valoran plenamente los aportes técnico-jurídicos brindados por parte del Gobierno Federal, como una contribución crucial al fortalecimiento de los aspectos prácticos de la respuesta oficial frente a los delitos en cuestión.  Al mismo tiempo, desean resaltar que en vista de la responsabilidad que tiene el Gobierno Federal en materia de los derechos humanos, así como la gravedad de la situación en Ciudad Juárez, es fundamental que de atención prioritaria a esta situación, asignando recursos materiales adicionales y aplicando la determinación política para insistir en que se produzcan resultados. 

          142.   Actualmente reina la impunidad con relación a los asesinatos y con la negligencia y las irregularidades de la respuesta oficial a los mismos.  Pese a las conclusiones a que se llega en la Recomendación 44/98 de la Comisión Nacional de Derechos Humanos en el sentido de que las investigaciones evaluadas presentaron groseras fallas, y que debe hacerse efectiva la responsabilidad de las autoridades competentes por incumplimiento de sus cometidos conforme a la ley, la información recibida no indica que se estén realizando esfuerzos para responsabilizar administrativa, disciplinaria o penalmente a funcionario alguno de Ciudad Juárez.  La vigencia de normas o procedimientos que garanticen respuestas oficiales eficaces a esos delitos es tan sólo una parte de la ecuación; la otra consiste en que se llame a cuentas a quienes omiten el cumplimiento de las obligaciones previstas en la ley.

143.   Una de las quejas repetidamente formuladas a la Relatora Especial consiste en que no se proporciona a los familiares de las víctimas información adecuada sobre el proceso legal y sus derechos en el marco del mismo proceso.  Los familiares de las víctimas y los representantes de la sociedad civil que los asisten han señalado que la Fiscalía Especial no da suficiente respuesta a ese respecto.  En particular, si bien uno de los objetivos estipulados en la Mesa Interinstitucional establecida para hacer frente a esos delitos consiste en el examen de los expedientes de los casos, según informes recientes de fuentes no gubernamentales, la PGJE se niega a brindar acceso a ellos.  Además, muchos de los que se ocupan del problema señalaron que es frecuente que los familiares de las víctimas necesiten una asistencia jurídica eficaz para proteger y reivindicar los derechos de sus seres queridos y sus propios derechos en el sistema legal, pero carezcan de los recursos necesarios para contratar los servicios de abogados. 

          144.   Subsiste una intensa y muy contraproducente tensión entre muchas de las autoridades pertinentes, los familiares de las víctimas y los representantes de la sociedad civil que procuran que se haga justicia en los casos de que se trata.  La Relatora Especial ha seguido recibiendo quejas según las cuales los familiares de las víctimas que procuran obtener información sobre el estado de las investigaciones han recibido respuestas en algunos casos ineficaces, en otros arrogantes, y en otros de abierta hostilidad.[55]  En unos pocos casos, los familiares manifestaron que se les dijo que dejaran de realizar averiguaciones o llevar a cabo otras actividades en procura de justicia. 

          145.   En relación con la cuestión de cómo enfrentar la impunidad, en sus observaciones al proyecto de informe, el Estado informó que:

Con la plena conciencia de que la impunidad afecta a todas las esferas de la sociedad, se han establecido diversos mecanismos a fin de informar a las víctimas y a sus familiares de manera transparente, para que, de acuerdo con las recomendaciones formuladas por la Relatora, se difundan las medidas necesarias que permitan conjuntamente, a la sociedad civil y al gobierno, promover y fortalecer una cultura de la denuncia, y se impida que los actos violentos suscitados en contra de la mujer se repitan.  Ejemplo de estos mecanismos son las mesas de diálogo con la sociedad civil.

La Comisión y su Relatora Especial valoran este reconocimiento de la importancia del derecho a invocar la protección y las garantías judiciales para las víctimas y sus familiares, así como la importancia de que reciban la información necesaria para ejercer este derecho eficazmente.  También coinciden con el Gobierno en la estimación de que las mesas de diálogo pueden brindar un aporte importante al respecto, como se señala en otras secciones del presente informe.  Es imprescindible, sin embargo, que el Estado mexicano asegure que este reconocimiento de los derechos de las víctimas y sus familiares, tanto a la protección y las garantías judiciales como a la información relacionada, sean respetados por todos los funcionarios competentes y que se pongan en práctica las medidas administrativas, disciplinarias o penales necesarias para asegurar que sea sancionado cualquier incumplimiento de su parte. 

146.   Como ya se señaló, los familiares tienen derecho a exigir la debida investigación, y el Estado mexicano está obligado a brindar protección y garantías judiciales eficaces, respetando debidamente la dignidad de las víctimas y de sus familiares.  Estos últimos tienen derecho a obtener información y a ser oídos en esos procesos, conforme al derecho internacional y nacional.  Si bien el artículo 20 de la Constitución prevé el derecho de las víctimas a designar un abogado que ayude al fiscal en las etapas de investigación y juicio (coadyuvancia), tal derecho no puede ejercerse si se carece de acceso a información pertinente y a la asistencia de abogados. 

          147.   Los informes provenientes de la sociedad civil indican que los esfuerzos realizados por los familiares y por organizaciones no gubernamentales tendientes a obtener justicia en esos casos, y los realizados por la prensa para informar sobre los mismos, han suscitado en algunos casos amenazas o ataques, pero esa intimidación no ha suscitado suficiente atención o condenas oficiales.  Algunas de las personas afectadas señalaron que ni siquiera habían acudido a las autoridades para denunciar la situación, por falta de confianza o temor de ulteriores represalias.  Es preciso prestar mayor atención al papel que cumplen los defensores de derechos humanos en procura de justicia en los casos de que se trata, y a los riesgos que pueden enfrentar.  Cuando sea necesario, debe darse prioridad a esos riesgos a través de medidas de protección y la debida investigación.  Además de emanar de la obligación de proteger a las personas afectadas, esa atención constituiría un importante mecanismo de creación de confianza en el proceso de establecimiento de una eficaz colaboración multisectorial.

148.   El entorno en Ciudad Juárez sigue caracterizándose por niveles extremadamente agudos de falta de confianza, suspicacia y politización.  Tanto el sector estatal como el no estatal mencionaron, en especial, una pronunciada falta de confianza de la población en la Policía.  Además, las relaciones entre la Fiscalía Especial que se ocupa de los delitos en cuestión y los representantes de la sociedad civil se han caracterizado en muchos casos por suspicacias y tensiones.  Como ya se señaló, los esfuerzos tendientes a hacer frente a estos delitos han tropezado también con un nivel extremadamente alto de politización.  A este respecto, la CIDH  valora el establecimiento de mesas institucionales de diálogo como mecanismo promisorio de fomento de la confianza y creación de espacios de colaboración entre distintos sectores del Estado y entre el Estado y la sociedad civil.  Los esfuerzos iniciales realizados para activar esas mesas muestran que es necesario adoptar medidas adicionales para lograr modificaciones importantes en esta dinámica.

          149.   En sus observaciones al proyecto de informe, el Estado mexicano enfatizó el rol de las mesas de diálogo como mecanismos que han permitido que la sociedad civil participe en la planeación de políticas de prevención de la violencia contra la mujer, así como en el seguimiento de las investigaciones llevadas a cabo por la Fiscalía Especial.  Al respecto, destacó que:

Para el estado mexicano resulta de gran relevancia la participación de la sociedad civil, al ser ésta quien puso de manifiesto la problemática por la que atraviesa Ciudad Juárez, así como por las propuestas de solución que para el caso ha señalado.  Por esas razones, se pretende garantizar la eficacia de los mecanismos vigentes de participación, con acciones concretas que reflejen las observaciones propuestas.

150.   Además, en relación con la cuestión de la prestación de servicios a las personas afectadas por esos delitos, se mencionó repetidamente a la Relatora Especial que los familiares de las personas asesinadas no habían logrado obtener acceso a servicios psicológicos y sociales adecuados.  Los informes indican que los servicios médicos, psicológicos y sociales creados para servir a las víctimas de la violencia doméstica están lejos de ser suficientes para satisfacer las necesidades.  A este respecto, la Relatora Especial recibió información referente a la adopción, en 2001, de una norma oficial, en el contexto del sistema nacional de salud mexicano, destinada a mejorar la atención en los casos de violencia familiar dentro de ese sector.  Se afirma que esa norma está destinada a contribuir a la prestación de asistencia de calidad adecuada por parte de los dispensadores de servicios sanitarios a los efectos de prevenir, detectar y denunciar situaciones de violencia contra mujeres.  Evidentemente, el reto consiste en llevar a la práctica esas normas.

151.   Los programas tendientes a ayudar a las mujeres que han sido objeto de violencia deben tener en cuenta el problema de la subordinación económica al diseñar medidas que permitan a las mujeres sustraerse a situaciones de abuso.  Por ello es esencial que las víctimas dispongan de refugios, servicios de asesoramiento y de rehabilitación, y otros recursos conexos.  Además, los informes elaborados indican que las mujeres que han sido objeto de violencia doméstica en Ciudad Juárez pueden tropezar con graves obstáculos en cuanto a la protección de los intereses de sus hijos y la definición de la tenencia de sus progenitores, y requerir asistencia jurídica asequible y eficaz para salvaguardar sus derechos y los de sus hijos. 

152.   Además de los servicios de rehabilitación, las víctimas de la violencia o sus familiares tienen derecho a un acceso efectivo a medidas de restitución e indemnización.  La impunidad que caracteriza a la mayor parte de los crímenes de violencia contra las mujeres tiene el efecto adicional de impedir a las víctimas o a sus familiares obtener reparaciones civiles u otras formas de indemnización a cargo del perpetrador del crimen.  En el caso de las mujeres y niñas asesinadas en Ciudad Juárez, es importante señalar que muchas ayudaban a mantener a sus familias; en esos casos, a las consecuencias emocionales se agrega la pérdida de ese aporte financiero, todo lo cual afecta gravemente  la vida de la familia.

C.      La obligación del Estado mexicano de actuar con debida diligencia para impedir esa violencia

153.   La debida investigación de los actos de violencia contra la mujer y el procesamiento y castigo de sus autores no sólo constituyen la respuesta obligatoria frente a esos actos, sino que se trata de medidas clave para prevenir futuros actos de violencia.  No obstante, aún no se ha dado suficiente prioridad al derecho de las mujeres de no ser objeto de violencia, como lo demuestra la ausencia de medidas de seguimiento institucional de una iniciativa clave como la Recomendación 44/98 de la CNDH, que cuestiona la respuesta del Estado mexicano frente a los asesinatos cometidos en Ciudad Juárez; en especial, lo demuestra el hecho de que ninguna persona haya sido sancionada por las graves fallas identificadas en dicha recomendación.  Esto refuerza las nociones estereotipadas de que los delitos de violencia contra las mujeres tienen menos importancia, y que la violencia en el hogar o la comunidad es asunto privado.  Si bien pueden haberse producido algunos adelantos legislativos dignos de mención, los mismos aún no se han llevado a la práctica.[56] 

          154.   A este respecto, uno de los graves problemas que identificó la Relatora Especial consiste en que la atención se dirige preferentemente a los denominados asesinatos “seriales”, en contraposición con el problema más amplio y grave de la violencia contra la mujer, que es el factor subyacente de muchos de esos homicidios.  A este respecto, en la exposición formulada por la PGJE en la audiencia de octubre de 2002 ante la CIDH se examinaron exclusivamente estadísticas referentes a los asesinatos “seriales”, haciéndose la salvedad de que, si bien todo homicidio llama la atención de la sociedad:

Lo que verdaderamente preocupa son aquellos hechos calificados como multihomicidios debido a la peligrosidad por la indeterminación de la víctima, siendo estos eventos los que motivaron la creación de la Fiscalía Especial para la Investigación de los Homicidios de Mujeres y constituye el principal reto de las autoridades por abatir, ello con independencia de las medidas que todos adopten para prevenir la violencia contra la mujer.

Uno de los aspectos cardinales del presente informe consiste en hacer hincapié en que es esencial que las autoridades de todo nivel comprendan que los asesinatos constituyen, en gran medida, la manifestación de un problema de violencia contra la mujer cuyas causas raigales deben recibir atención.  Una debida diligencia tendiente a prevenir futuros homicidios y reaccionar frente a los ya cometidos exige un enfoque más integral de los problemas en cuestión.  A este respecto, es esencial que las autoridades de todo nivel comprendan que esa violencia se origina en la discriminación, para comprender la manera de modificar la respuesta del Estado de modo de tener en cuenta la perspectiva de género.

155.   En algunos casos la obligación de actuar con debida diligencia para prevenir la violación de un derecho exige una respuesta urgente; por ejemplo en el caso de la mujer que requiere mecanismos de protección frente a riesgos de violencia inminente, o como respuesta frente a denuncias de desaparición.  A este respecto, si bien el Estado ha dado cuenta de esfuerzos tendientes a reaccionar más rápidamente frente a las denuncias de desapariciones, la información recibida por la Comisión Interamericana  en casos que datan de 2001 indica que las primeras medidas de investigación fueron adoptadas, en algunos casos, al cabo de varios días.  La información inicial recibida en relación con las medidas de protección en casos de violencia doméstica o familiar suscita dudas en cuanto a la efectiva disponibilidad y aplicación de las mismas. 

          156.   La capacitación, especialmente para las personas encargadas de responder ante los delitos de violencia contra la mujer, representa un mecanismo importante para crear capacidad técnica y para comprender las dimensiones de género del problema.  Si bien el Estado ha adoptado algunas medidas a este respecto y ha dado a conocer algunas iniciativas de ese género, resulta evidente la necesidad esencial de una mayor capacitación para los investigadores comunes, consideración que también se aplica a los funcionarios que tratan con el público en cuanto a la manera de relacionarse con las víctimas y sus familiares, respetando plenamente su dignidad.  La capacitación, a su vez, debe ser acompañada por medidas de supervisión y evaluación de los resultados, y de aplicación de sanciones cuando los agentes no cumplen con sus cometidos conforme a la ley.  La capacitación es una cara de la moneda y la responsabilidad es la otra.

          157.   El aspecto de seguridad pública de esos asesinatos ha comenzado a ser tenido más en cuenta por las autoridades municipales y estatales.  Las medidas tendientes a mejorar y ampliar el alumbrado público, pavimentar más caminos, incrementar la seguridad en las zonas de alto riesgo y mejorar la selección y supervisión de los conductores de autobuses que transportan trabajadores a toda hora del día y de la noche, combinadas con programas de control más estricto del consumo de alcohol y drogas y de los delitos relacionados con los mismos, son factores importantes para mejorar la seguridad de las mujeres en Ciudad Juárez.  Aunque queda mucho por hacer, es alentador comprobar que se están adoptando nuevas medidas tendientes a lograr una más amplia colaboración y participación en la planificación de tales iniciativas, inclusive por parte de la sociedad civil.  También reviste mucha importancia que en esos esfuerzos, desde su iniciación, se incorpore la perspectiva de género.

          158.   Una de las preocupaciones de la Relatora Especial con respecto a las medidas de prevención adoptadas hasta la fecha consiste en que se han concentrado en la necesidad de que las potenciales víctimas defiendan sus propios derechos.  A este respecto se han realizado algunos esfuerzos, muy modestos, para impartir capacitación en autodefensa y orientar las mujeres sobre la manera de estar alertas frente a problemas de seguridad.  Esas iniciativas pueden cumplir un papel importante, especialmente para el gran número de mujeres jóvenes que llegan a Ciudad Juárez de zonas rurales o pequeños pueblos de todas partes de México y carecen de experiencia sobre los riesgos que representa vivir en una sociedad urbana industrializada.  Al mismo tiempo, la aplicación de sistemas de debida diligencia exige que las medidas de prevención sean concebidas de modo de prestar una atención más integral a todas las personas afectadas por la violencia contra la mujer:  hombres, mujeres y niños.  A este respecto, es necesario que el Estado mexicano trabaje con la sociedad civil a los efectos de lograr que los derechos de las mujeres a no ser objeto de violencia y discriminación sean concebidos como tales, a través de programas de educación, extensión comunitaria, la elaboración de planes de estudio sensibles a las cuestiones de género, y una labor realizada con los medios de difusión en torno a campañas de prevención de la violencia.  La violencia es un comportamiento aprendido;[57] por lo cual la obligación del Estado de actuar con debida diligencia para prevenir los delitos de ese tipo consiste en parte en trabajar con la sociedad civil a los efectos de cambiar ese comportamiento y erradicar esa violencia. 

          159.   A este respecto es esencial que se amplíe la participación de los hombres en el proceso de movilización de nociones estereotipadas sobre el género.  Durante su visita, la Relatora Especial percibió la tendencia hacia una división de roles basada en el género.  Además debe señalarse que la gran mayoría de los familiares de las víctimas que siguen exigiendo la aclaración de los casos y la responsabilización de sus autores son mujeres. A este respecto, las mesas interinstitucionales a nivel nacional y local brindan una promisoria oportunidad de integrar la plena participación de hombres y mujeres en la formulación de la política pública; es importante que en esa participación se incorpore la perspectiva de género en todos los ámbitos.

160.   La capacidad de diseñar estrategias eficaces de prevención se ve afectada por falta de datos empíricos sobre la amplitud y profundidad del problema de la violencia contra la mujer en Ciudad Juárez.  Factores tales como la impunidad, que suele acompañar a los delitos de violencia; los obstáculos al acceso a los recursos judiciales; y los estigmas de que pueden ser objeto las víctimas, hacen que muchos de los delitos de esta naturaleza no se denuncien.  Además, siguen siendo escasos los estudios generales sobre este tipo de violencia y sus consecuencias. 

V.      CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

          161.   La CIDH  y su Relatora Especial han prestado detenida atención a la situación de la violencia contra la mujer en Ciudad Juárez, a fin de ofrecer este análisis y las recomendaciones que siguen.  Ambas formulan su agradecimiento al Gobierno federal y estatal, por su buena disposición y favorable acogida al debate sobre la situación y sobre los adelantos que pueden procurarse y lograrse.  Además de los problemas y desafíos destacados en el presente informe, se han tenido debidamente en cuenta los esfuerzos realizados por el Estado mexicano para superarlos, tanto en el ámbito nacional como en el local.  A este respecto, corresponde hacer especial mención a los esfuerzos tendientes a avanzar en el mejoramiento del marco normativo de garantía del derecho a estar exento de violencia y discriminación.  El Estado mexicano ha demostrado una determinación muy genuina de avanzar en estas esferas, como lo demuestran la ratificación de la Convención de Belém do Pará y la sanción de la legislación reglamentaria en el ámbito interno --por ejemplo, la penalización de la violencia familiar en el Código Penal de Chihuahua--, y el establecimiento de nuevos mecanismos de colaboración interinstitucional para la incorporación de la perspectiva de género en la política pública.

162.   El reconocimiento formal de la igualdad de género y de que la violencia contra la mujer constituye la violación de derechos humanos abren las puertas a nuevos enfoques de erradicación de la violencia basada en el género.  La Comisión Interamericana  y su Relatora Especial reconocen debidamente esos valiosos adelantos.  El desafío pendiente consiste en hacer efectivas en la práctica esas garantías para establecer un puente que cierre la brecha existente entre lo que la ley dice y la experiencia vivida por las mujeres en Ciudad Juárez. 

163.   Una cuestión decisiva consiste en establecer si los derechos de las mujeres en Ciudad Juárez son ahora más efectivos que antes.  Los esfuerzos tendientes a enfrentar la violencia y los asesinatos hasta la fecha no han alcanzado ese objetivo.  Existe urgente necesidad de dar prioridad a la atención a esta situación, asignando recursos humanos y materiales adicionales con el respaldo de la autoridad jurídica y la voluntad política necesaria para lograr resultados efectivos.

          164.   Se requiere urgente atención para garantizar que las mujeres en Ciudad Juárez puedan ejercer plenamente y con igualdad sus derechos fundamentales, especialmente el de estar exentas de violencia, no sólo frente a esos asesinatos, sino a las diversas modalidades de violencia basada en el género que violan los derechos de la mujer.  Los asesinatos y desapariciones ocurridos en Ciudad Juárez son manifestaciones especialmente dramáticas de modalidades de violencia basada en el género y discriminación que incluyen otras formas de violencia sexual y violencia dentro de la familia.  La violencia tiene sus causas raigales en conceptos de subordinación y discriminación, y la impunidad (y la discriminación inherente a la falta de reacción eficaz) promueven su persistencia.

165.   Para encontrar métodos efectivos de combatir los asesinatos se requieren métodos eficaces de enfrentar la violencia contra la mujer, que es ante todo un problema de derechos humanos.  Aplicar debida diligencia para prevenir esa violencia, como lo requieren el derecho internacional y nacional, obliga a prestar atención a las dimensiones de género del problema, así como a las dimensiones de seguridad humana, seguridad pública y situación social.  Cuando los asesinatos, abusos sexuales o ataques a golpes experimentados por las mujeres se mantienen impunes y el Estado en la práctica los tolera, ello representa un claro mensaje para hombres, mujeres y niños.  La violencia constituye un comportamiento aprendido,[58] que no puede modificarse y erradicarse si en la práctica se mantienen modalidades de desigualdad y discriminación. 

166.   La omisión de investigar esos asesinatos, crímenes sexuales y violencia doméstica contra la mujer en Ciudad Juárez y procesar y castigar a sus perpetradores contribuye a crear un clima de impunidad que perpetúa esa violencia.  Es indispensable investigar las causas de la violencia basadas en el género y llevar a la justicia a los responsables. 

          167.   La violencia basada en el género es inaceptable, sea que se manifieste a través de asesinatos o violencia sexual o doméstica.  La consecuencia de la impunidad consiste en reducir la visibilidad de esas violaciones de derechos al punto en que la violencia doméstica, por ejemplo, es en la práctica un crimen invisible.  Esto es lo contrario de lo que ha procurado alcanzar el Estado mexicano a través de la ratificación de tratados internacionales de derechos humanos como la Convención de Belém do Pará y la adopción de leyes conexas, como las reformas del Código Penal de Chihuahua, en que se define la violencia familiar como un delito que da lugar a penas de prisión.  Los niños que crecen en un contexto de impunidad frente a esos crímenes, crecen con la percepción de que las mujeres no tienen derecho a igual reconocimiento y protección conforme a la ley. 

168.   La violencia contra la mujer impone un costo terrible a las víctimas, a sus familias y a la sociedad en conjunto, y tiene efectos intergeneracionales.  Es esencial que todos los sectores, tanto público como privado, sean convocados al proceso tendiente a enfrentar este problema.  El método no puede consistir en culpar a las víctimas, sino en modificar las modalidades y prácticas que les permiten estar sujetas a esas violaciones de derechos humanos.  Para ello es preciso asegurar una mayor participación de las mujeres en la formulación de la política pública y una mayor participación de los hombres a los efectos de cambiar modalidades y prácticas tradicionales basadas en estereotipos.  La responsabilidad del Estado mexicano tendiente a hacer frente a esa violencia y poner fin a la impunidad consiste en diseñar y aplicar medidas eficaces de prevención y respuesta que implican la participación sustancial del Gobierno federal y del Gobierno de Chihuahua y de la Municipalidad de Ciudad Juárez, así como de la sociedad civil. 

          169.   En reiteradas oportunidades el Estado mexicano ha enfatizado ante la CIDH y su Relatora Especial su compromiso institucional de combatir la impunidad en relación con estos asesinatos.  El Gobierno de Chihuahua ha expresado su compromiso de aplicar los más eficaces recursos disponibles para garantizar el absoluto respeto a los derechos de la mujer, a través de una política de apertura y coordinación con las instituciones públicas y privadas que están en condiciones de efectuar un aporte a este respecto.  El Gobierno Federal, por su parte, ha indicado su determinación de colaborar en la resolución de los delitos del pasado y prevenir futuros delitos.  Es a la luz de los compromisos expresados que la Comisión Interamericana  y su Relatora Especial ofrecen las recomendaciones siguientes como medio de ayudar al Estado a llevar a la práctica ese compromiso.

Recomendaciones generales tendientes a hacer efectivo en Ciudad Juárez el derecho de las mujeres a estar exentas de violencia:

1.       Priorizar la plena inclusión, participación y colaboración de todos los niveles de gobierno --federal, estatal y municipal-- en la respuesta estatal frente a los asesinatos y otras modalidades de violencia basada en el género que afectan a la mujer en Ciudad Juárez, con la aplicación de objetivos, cronogramas, mecanismos de supervisión y evaluación específicos tendientes a garantizar la eficacia de los mecanismos de participación interinstitucional.

2.       Al buscar soluciones al asesinato de mujeres y niñas en Ciudad Juárez, dedicar mayor atención a la elaboración de una comprensión integrada sobre la manera en que las distintas formas de violencia contra la mujer se relacionan y refuerzan recíprocamente; y a la aplicación de estrategias integradas para combatir esa violencia.

3.       Deben reforzarse los esfuerzos iniciados para incorporar la perspectiva de género en el diseño y la aplicación de la política pública, prestándose especial atención a hacer efectivos esos esfuerzos en la práctica a los niveles del Estado de Chihuahua y de la Municipalidad de Ciudad Juárez, a fin de prestar debida atención al cumplimiento de los principios de igualdad y no discriminación.

4.       Ampliar la participación de las mujeres en el diseño y la aplicación de la política pública y la adopción de decisiones en todo nivel y en todos los sectores de gobierno.

Recomendaciones para mejorar la aplicación de debida diligencia en la investigación, procesamiento y castigo de los responsables de la violencia contra la mujer en Ciudad Juárez, con miras a superar la impunidad:

1.       Reforzar la capacidad institucional y los procedimientos tendientes a responder a los delitos de violencia contra la mujer, inclusive asignando recursos humanos y materiales adicionales a la Fiscalía Especial y a los demás órganos encargados de enfrentar y reprimir esas violaciones de derechos.

2.       Establecer procedimientos tendientes a intensificar la supervisión independiente, inclusive mediante informes periódicos, para las investigaciones realizadas bajo la dirección de la Fiscalía Especial, para hacer efectiva una evaluación periódica de las medidas adoptadas y oportunos avances en cada caso. 

3.       Lograr que las investigaciones de los asesinatos de mujeres se desarrollen, desde su iniciación, sobre la base de planes de investigación en que se tenga en cuenta la prevalencia de la violencia contra la mujer y posibles vínculos mutuos entre determinados casos.

4.       Elaborar y aplicar un plan de acción referente a las denuncias pendientes sobre desaparición de mujeres, para asegurar que se estén examinando todas las posibilidades razonables de investigación, y para cruzar los datos relacionados a desapariciones con los referentes a homicidios, a fin de identificar posibles conexiones o modalidades.

5.       Elaborar y aplicar un plan de acción con respecto a los casos “fríos”, diseñado de modo de identificar y corregir todas y cada una de las fallas existentes en esos archivos (como las identificadas por la CNDH en su examen) y reactivar las investigaciones.

6.       Ampliar la asistencia que ha proporcionado la PGR a la PGJE en casos aislados y concretar las contribuciones que puede y debe efectuar para fortalecer la capacidad local en ámbitos tales como asistencia técnica,  en materia de investigación, criminológica, de medicina forense, de sicología forense y otras modalidades de asistencia científica.

7.       Mejorar los procedimientos y prácticas tendientes a lograr que los informes de personas desaparecidas sean objeto de una investigación rápida, cabal e imparcial, inclusive a través de protocolos o directrices tendientes a garantizar el cumplimiento de normas básicas en todos los casos, y a la elaboración de nuevas iniciativas, como la publicación de boletines en los medios de difusión.

8.       Garantizar un pronto acceso a medidas especiales de protección de la integridad física y psicológica de las mujeres objeto de amenazas de violencia; y garantizar la eficacia de tales medidas.

9.       Intensificar los esfuerzos tendientes a capacitar a todas las autoridades pertinentes --incluidos policías, fiscales, médicos forenses y otros especialistas, jueces y personal judicial-- en cuanto a las causas y consecuencias de la violencia basada en el género, en cuanto a los aspectos técnicos pertinentes para la investigación, el procesamiento y el castigo, así como a la necesidad de aplicar los conocimientos en su interrelación con las víctimas o sus familias.

10.     Aplicar reformas destinadas a proteger los derechos de las víctimas o sus familiares, de modo de promover la protección y las garantías judiciales, principalmente mejorando los mecanismos que garanticen que las partes afectadas tengan acceso a información sobre la evolución de la investigación y sobre sus derechos en los procesos judiciales, así como desarrollar las posibilidades de obtener asistencia jurídica cuando sea necesario para llevar adelante tales procedimientos.

11.     Garantizar una adecuada supervisión de los funcionarios encargados de adoptar medidas de reacción e investigación frente a delitos de violencia contra la mujer, y garantizar la efectiva aplicación de los mecanismos establecidos para llamarlos a responsabilidad en las esferas administrativa, disciplinaria o penal, según el caso, cuando estén omisos en el cumplimiento de sus cometidos conforme a la ley.

12.     Proporcionar a quienes tratan de obtener asistencia de esos funcionarios un procedimiento asequible y eficaz de presentación de denuncias en caso de incumplimiento de sus obligaciones conforme a la ley, e información sobre la manera de invocar dicho procedimiento.

13.     Reorientar las relaciones de trabajo con las personas y entidades que presten servicios de coadyuvancia (asesoramiento letrado en defensa de los intereses de la víctima en investigaciones y procesos penales) para hacer efectivo un intercambio de información fluido y utilizar plenamente el mecanismo de la coadyuvancia, tal como fue concebido en su origen ese auxiliar de la justicia.

14.     En vista del clima de temor y amenazas relacionado con algunos de estos asesinatos y los potenciales vínculos de algunos con el crimen organizado, considerar la posibilidad de hacer participar a funcionarios policiales de otras regiones en los equipos de investigación, como medio de lograr que los funcionarios que viven en la comunidad no sean objeto de amenazas o presiones, y de incrementar la confianza ciudadana.

15.     También con respecto al problema del temor y las amenazas, prestar atención prioritaria a fin de garantizar medidas de seguridad para las mujeres víctimas de actos o amenazas de violencia, familiares, defensores de derechos humanos, testigos o periodistas en situaciones de riesgo; para brindar protección a esas personas en su derecho a la seguridad personal; para que quienes se presentan a exigir aclaración de esos delitos o a proporcionar información no sean intimidados y puedan continuar tales esfuerzos.

16.     Someter todas las amenazas o actos de hostilidad denunciados en relación con esos asesinatos a investigaciones prontas, cabales e imparciales, dotadas de mecanismos de debida diligencia, y el Estado debe realizar consultas adicionales con las organizaciones de la sociedad civil que ayuden a las víctimas y a sus familias, para elaborar y aplicar soluciones.

17.     Se deben reforzar los servicios públicos destinados a las mujeres que hayan sido objeto de violencia, procurando especialmente ampliar el acceso al tratamiento médico y psicológico, establecer servicios sociales más integrales destinados a atender el problema de la subordinación económica que suele impedir a la mujer apartarse por sí misma de una situación abusiva, y proporcionar información y asistencia que garanticen un acceso efectivo a los recursos legales de protección contra esta violación de derechos y problemas jurídicos conexos, como la guarda de los hijos.

Recomendaciones para mejorar la aplicación de la debida diligencia para prevenir la violencia contra la mujer en Ciudad Juárez e incrementar su seguridad

1.       Hacer renovado hincapié en la capacitación de funcionarios del sector público, especialmente policías, fiscales, especialistas forenses, jueces y personal judicial, en cuanto a las causas y consecuencias de la violencia basada en el género.

2.       Seguir creando espacios de diálogo y colaboración institucionales con fines de intercambio de información y estrategias, garantizar la existencia de enfoques coherentes, mejorar servicios y promover prácticas óptimas; es esencial que esos esfuerzos incluyan mecanismos de control, evaluación y seguimiento para evaluar las actividades y los obstáculos persistentes.

3.       Coordinar y ampliar los esfuerzos en el ámbito federal, estatal y municipal, con el fin de mejorar servicios básicos como los de alumbrado en espacios y zonas marginales que hayan estado vinculados con riesgos de seguridad; seguridad con respecto al transporte; pavimentación de caminos en zonas marginales; y asignar los fondos necesarios para la prestación de esos servicios.

4.       Mejorar la detección, el registro y la elaboración de informes sobre la violencia contra la mujer a través de servicios de salud; y proporcionar información sobre prevención de la violencia, tratamiento y servicios para los usuarios de esos servicios, especialmente servicios de salud reproductiva.

5.       Elaborar sistemas de recopilación de datos para documentar e informar sobre el alcance y las consecuencias de la violencia contra la mujer en Ciudad Juárez, a fin de mejorar el diseño y la aplicación de las medidas para enfrentarla; y evaluar la eficacia de esas medidas.

6.       Trabajar con la sociedad civil procurando diseñar y llevar a la práctica campañas de derechos y educación de amplia base; primero, para informar a las mujeres de Ciudad Juárez sobre su derecho a estar exentas de violencia y sobre la manera de buscar protección para ese derecho; y segundo, para asegurar que hombres, mujeres y niños comprendan el que la violencia basada en el género es una violación de derechos humanos, en el marco del derecho internacional y como delito punible conforme a la legislación de Chihuahua.

7.       Adoptar medidas tendientes a involucrar a más hombres en iniciativas encaminadas a modificar actitudes y prácticas basadas en estereotipos, y lograr que las campañas públicas sean diseñadas de modo que correspondan a las necesidades de hombres y mujeres y de las familias.

8.       Trabajar con los medios de difusión en la promoción de conciencia pública sobre el derecho a estar exento de violencia; informar al público sobre el costo y las consecuencias de tal violencia; difundir información sobre servicios de apoyo jurídico y social para quienes corren riesgos; e informar a víctimas, victimarios y potenciales victimarios sobre el castigo de esa violencia.

9.       Trabajar con entidades de los niveles del Gobierno Federal y de los gobiernos del Estado de Chihuahua y de la Municipalidad de Ciudad Juárez responsables de la protección de los derechos de la niñez, a fin de garantizar la disponibilidad de mecanismos especiales de protección para niños amenazados de violencia basada en el género, y lograr que en la respuesta a la violencia de ese tipo contra las niñas se tenga en cuenta su especial vulnerabilidad.

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