Capitulo VI Ciudad Juarez

33. Cuando cientos de organizaciones no gubernamentales comenzaron a ponerse en contacto con la Relatora Especial en relación con la situación de las mujeres en Ciudad Juárez, a fines de 2001, la principal preocupación mencionada se refería a que seguía impune el asesinato de más de 200 mujeres a partir de 1993. Las víctimas habían sido asesinadas brutalmente, muchas de ellas fueron violadas o golpeadas y luego estranguladas o muertas a puñaladas. Algunos de los cadáveres mostraban signos de torturas o mutilaciones. Las teorías referentes a los móviles de los asesinatos de esas jóvenes iban desde el narcotráfico hasta la prostitución o los homicidios “seriales”. Las entidades en cuestión subrayaron que si bien se había creado, en 1998, una Fiscalía Especial para investigar esos crímenes, el clima de violencia e intimidación contra mujeres persistía, y sólo una persona había sido penada por uno de los crímenes caracterizados como “seriales”. Las organizaciones en cuestión informaron también que las autoridades tendían a responder a esos crímenes y a las manifestaciones de los familiares de las víctimas en forma discriminatoria e incluso irrespetuosa.

34. Las organizaciones dieron cuenta de la negligencia de las autoridades encargadas de investigar esos delitos y procesar a sus perpetradores, así como de la ineficacia global de la administración de justicia y la falta de voluntad política a todos los niveles de hacer frente al problema. Señalaron que si bien el problema había recibido atención en el ámbito nacional e inclusive internacional, no existía la genuina determinación de darle efectiva respuesta. Por ejemplo, si bien la Comisión Nacional de Derechos Humanos había formulado una recomendación específica, en 1998, encaminada a corregir algunas de esas fallas, no se habían llevado a la práctica sus aspectos clave. Tampoco se habían cumplido las recomendaciones de los Relatores Especiales de las Naciones Unidas sobre ejecuciones extrajudiciales y sobre la independencia de jueces y abogados referentes a la ineficacia de la respuesta del Estado mexicano frente a esos delitos. Las organizaciones en cuestión señalaron que el Estado mexicano, al permitir que esos crímenes siguieran impunes, promovía su persistencia.

35. En esa etapa inicial el Estado mexicano, tanto en el ámbito federal como a través de las autoridades de Chihuahua, manifestó gran preocupación con respecto a los asesinatos y se mostró dispuesto a recibir la visita de la Relatora Especial. Las autoridades pertinentes de Chihuahua, principalmente de la Procuraduría General de Justicia del Estado (en lo sucesivo “PGJE”), brindaron información sobre los esfuerzos realizados para investigar y aclarar los asesinatos, en especial los esfuerzos de la Fiscalía Especial establecida en 1998 para enfrentar esos crímenes. Las autoridades señalaron que el establecimiento de esa Fiscalía y la ulterior adopción de nuevos métodos de trabajo, políticas y programas como respuesta a esos delitos demostraba la seriedad de su respuesta. La PGJE hizo hincapié en que a su juicio se habían logrado importantes avances.

36. Lo que quedó en claro en el curso de la visita de la Relatora Especial, y ha sido reafirmado en la información analizada desde entonces, es que los asesinatos que han recibido especial atención debido a la barbarie de sus circunstancias o su posible carácter de asesinatos “seriales” están íntegramente vinculados con una situación más amplia de violencia basada en el género, que comprende desapariciones, así como otros delitos sexuales y de violencia doméstica. Un denominador común de la mayoría de esos crímenes es la imposibilidad de las víctimas o sus familiares de obtener pronto acceso a protección y garantías judiciales. Estos problemas, a su vez, están inextricablemente vinculados con patrones históricos de discriminación basada en el género. La denegación de una respuesta eficaz se origina y se propaga en virtud de la percepción de que la violencia contra la mujer --el caso más elocuente es el de la violencia doméstica-- no es un delito grave. La falta de una respuesta oficial eficaz forma parte del contexto más amplio de la discriminación. Para enfrentar los asesinatos se requiere necesariamente hacer frente a los problemas de mayor escala de la violencia y la discriminación basadas en el género, primero y principalmente a través de un pronto y eficaz acceso a la justicia.

B. El contexto de Ciudad Juárez

37. Ciudad Juárez es una ciudad-portal del Estado de Chihuahua. Es el portal de muchos mexicanos que emigran hacia el Norte en busca de empleo en el sector de la maquila que predomina en la zona fronteriza. Ciudad Juárez es un centro manufacturero clave en que las maquilas extranjeras y nacionales atraen a una fuerza laboral de enormes proporciones. En este sentido, muchos la consideran como la vía de acceso a mejores oportunidades de empleo. También es un portal para la emigración, legal e ilegal, hacia el Norte, hacia los Estados Unidos. Ciudad Juárez está exactamente enfrente de El Paso, Texas, al Norte. El Estado de Chihuahua limita por el Este con el Estado de Sonora y por el Oeste con el Estado de Coahuila.

38. Representantes del Estado y de sectores no estatales siempre han hecho hincapié en el hecho de que Ciudad Juárez padece una amplia gama de desafíos particularmente serios. La Municipalidad de Ciudad Juárez, poblada por más de 1.200.000 habitantes, es el mayor centro de población del Estado de Chihuahua, que es el de mayor extensión territorial de los Estados Unidos Mexicanos. Debido a su ubicación y a su desarrollo industrial, la población de la Municipalidad ha crecido y sigue creciendo en forma extremadamente rápida. Según el Estado de Chihuahua, más de la mitad de la población de la Municipalidad está formada por personas provenientes de otras zonas del país o de extranjeros.[4] A este respecto, el Estado señaló que las diferencias culturales, económicas y sociales existentes en la población generan problemas especialmente complejos. Además, Ciudad Juárez no posee una infraestructura o servicios públicos suficientes para satisfacer las necesidades de la población, que crece constantemente. Los sectores marginados de la población suelen carecer de acceso a una vivienda adecuada, agua potable, servicios de saneamiento y servicios de salud pública.

39. La información recopilada durante la visita puso de manifiesto que, en su calidad de ciudad fronteriza, Ciudad Juárez se ha caracterizado por el aumento del delito, en cuyo contexto han penetrado el crimen organizado y el narcotráfico, a lo que se agrega el incremento de la actividad de bandas delictivas y la presencia de armas de fuego. Un hecho notable a este respecto es que casi todos los asesinatos clasificados como ejecuciones cometidos en el Estado de Chihuahua tienen lugar en Ciudad Juárez.[5] Esos y otros problemas generan elevados niveles de violencia que afectan a hombres, mujeres y niños que allí viven.

40. Durante la visita de la Relatora Especial, algunos representantes de la sociedad civil también aludieron a las pronunciadas modificaciones de las modalidades culturales establecidas por algunos de los que emigran hacia Ciudad Juárez. En tal sentido, explicaron que hay un mayor número de puestos de trabajo para mujeres, incluidas mujeres jóvenes, que pueden así lograr una mayor independencia económica. De hecho, los informes recogidos indican que más de la mitad de la fuerza de trabajo de las maquilas de la zona está integrada por mujeres. Los representantes de la sociedad civil señalaron que esas modificaciones de las estructuras tradicionales en algunos casos generan tensiones en una sociedad caracterizada por desigualdades históricas entre hombres y mujeres; y que son muy escasos los recursos disponibles para ayudar a modificar esas actitudes.

1. Asesinatos de mujeres y niñas a partir de 1993

41. Los informes indican que por lo menos 285 mujeres y niñas han sido asesinadas en Ciudad Juárez desde el comienzo de 1993 hasta fines de octubre de 2002. Durante la visita realizada por la Relatora Especial en febrero de 2002, el Estado mexicano dio cuenta del asesinato de 268 mujeres entre enero de 1993 y enero de 2002. Aunque no existe coincidencia total entre las cifras declaradas por el Estado y por organizaciones no gubernamentales, unas y otras son en gran medida congruentes. A la fecha de la audiencia de octubre de 2002, los informes de las entidades no gubernamentales y de la prensa estimaban que el total estaba comprendido entre 285 y 300.

42. La información recopilada por la CIDH y por su Relatora Especial indica que Ciudad Juárez se ha caracterizado por un pronunciado aumento de los índices de crímenes cometidos contra hombres y mujeres, pero que el aumento en lo referente a las mujeres es anómalo en varios aspectos. El año de 1993 fue el primero en que se incrementaron notablemente los asesinatos de mujeres. Una entidad informó que entre 1985 y 1992 fueron asesinadas 37 mujeres, y 269 entre 1993 y 2001.[7] Si bien los coeficientes de homicidios de hombres y mujeres aumentaron, los de las mujeres se duplicaron en relación con los de los hombres.[8] Además, el índice de homicidios correspondiente a mujeres en Ciudad Juárez es desproporcionadamente mayor que el de ciudades fronterizas en circunstancias análogas.[9]

43. Aunque resulta difícil caracterizar los motivos de estos crímenes con mucha certeza por las circunstancias en que se cometen y la falta de esclarecimiento, en general coinciden el sector estatal y el no estatal en que la mayor parte de ellos tiene relación con manifestaciones de violencia con causas y consecuencias específicas de género. Un número sustancial de ellos está vinculado con violencia sexual y otros con violencia doméstica e intrafamiliar. Algunos casos presentan modalidades múltiples de esos tipos de violencia.

44. Tanto el sector del Estado como el no estatal dieron cuenta de un número considerable de asesinatos caracterizados como múltiples, o “seriales”, que representan determinada modalidad en las circunstancias del caso. Las víctimas de esos crímenes eran preponderantemente mujeres jóvenes, de 15 a 25 años de edad. Algunas eran estudiantes y muchas trabajadoras de maquilas o tiendas u otras empresas locales. Algunas vivían en Ciudad Juárez desde hacía relativamente poco tiempo y habían emigrado de otras zonas de México. En general sus familiares habían denunciado su desaparición y sus cadáveres fueron encontrados días o meses más tarde, abandonados en baldíos o zonas periféricas. En la mayoría de esos casos existían signos de violencia sexual, abusos, torturas o, en algunos casos, mutilaciones. A la fecha de la visita de la Relatora Especial, la PGJE estimaba que 76 de los asesinatos correspondían a esa modalidad.

45. Esas características están ilustradas, en cierta medida, por el hallazgo de ocho cadáveres en un predio baldío los días 6 y 7 de noviembre de 2001. Después que se encontró un cadáver, el 6 de noviembre, una búsqueda realizada en la zona reveló la presencia de dos cadáveres más el mismo día, y cinco grupos de huesos al día siguiente. A la fecha de la visita de la Relatora Especial, la PGJE manifestó su convicción de que los cadáveres eran los de Guadalupe Luna de la Rosa, Verónica Martínez Hernández, Bárbara Aracely Martínez Ramos, María de los Ángeles Acosta Ramírez, Mayra Juliana Reyes Solís, Laura Berenice Ramos Monarrez, Claudia Ivette González y Esmeralda Herrera Monreal. Se realizaron pruebas científicas, en la mayoría de los casos, para confirmar las identificaciones realizadas.

46. Informes y declaraciones testimoniales recibidos durante la visita de la Relatora Especial arrojaron la siguiente información sobre las jóvenes en cuestión: Guadalupe tenía 19 años de edad, y era estudiante del Instituto Tecnológico de Ciudad Juárez cuando fue vista por última vez por sus padres al salir de su hogar, el 30 de septiembre de 2000, para encontrarse con una amiga e ir de compras. Verónica, de 19 años de edad, trabajadora de maquila y estudiante, desapareció tras tomar un autobús en el centro de la ciudad el 19 de octubre de 2000. Bárbara, de 21 años de edad y empleada, desapareció el 26 de diciembre de 2000. María de los Ángeles, trabajadora de maquila y estudiante de 19 años de edad, desapareció el 25 de abril de 2001, tras haber sido vista por última vez en el centro de la ciudad. Mayra, de 17 años, fue vista por última vez en el centro de la ciudad cuando había salido a buscar trabajo el 25 de junio de 2001. Laura Berenice, estudiante, tenía 17 años cuando desapareció, el 25 de septiembre de 2001. Claudia Ivette, de 20 años de edad, operadora de maquila, desapareció el 10 de octubre de 2001. Por último, Esmeralda, trabajadora doméstica, tenía 15 años de edad cuando desapareció, el 29 de octubre de 2001. Las víctimas desaparecieron en un período de aproximadamente un año, todas en fechas y de lugares diferentes. Todas eran jóvenes, de edades comprendidas entre 15 y 21 años. Los cadáveres encontrados los días 6 y 7 de noviembre habían sido arrojados en los respectivos lugares después de la muerte de las víctimas.

47. Muchas personas, incluidos familiares, integrantes de organizaciones no gubernamentales y otros representantes de la sociedad civil, expresaron grave preocupación sobre las circunstancias de esos crímenes y sobre la respuesta de las autoridades. En particular señalaron que carecían de determinada información básica necesaria para confiar en la veracidad de la identidad que les atribuían las autoridades. En un caso, por ejemplo, se dice que a un familiar se le había negado la posibilidad de ver los restos, “para su propia protección”, y en otros casos los restos aún no habían sido devueltos a los presuntos familiares. Algunos familiares expresaron graves dudas acerca de si los restos hallados eran realmente los de sus seres queridos, o si podían conservar la esperanza de que la persona cuya desaparición habían denunciado siguiera con vida. Aunque se ordenó la realización de pruebas de ADN de los restos recuperados en noviembre, transcurrieron meses sin respuesta. Las autoridades de la PGJE indicaron a la Comisión Interamericana que a octubre de 2002 los resultados de esas pruebas aún no se habían recibido. Se declaró que en un número no especificado de casos anteriores los familiares de las víctimas habían solicitado pruebas de ADN para confirmar la identidad de la víctima, lo que les fue denegado.

48. Debido a la falta de información básica, los familiares de las víctimas, en esos y otros casos, han expresado una profunda falta de confianza en la determinación o capacidad de las autoridades de aclarar lo ocurrido o hallar a los responsables. Además, los familiares de las víctimas, en esos y otros casos, manifestaron haber recibido de las autoridades informaciones contradictorias y confusas, y haber sido tratados en forma despectiva o inclusive irrespetuosa o agresiva cuando trataron de obtener información sobre las investigaciones. En el curso de la audiencia de marzo de 2002 realizada ante la CIDH, representantes de “Alto a la impunidad: ni una muerta más” informaron que los familiares de las víctimas cuyos presuntos cadáveres fueron encontrados los días 6 y 7 de noviembre de 2001 habían regresado al lugar el 25 de febrero de 2002, y encontraron ropas y otros objetos vinculados con algunas de las víctimas en la escena de los hechos.

49. Las autoridades de Chihuahua, por su parte, hacen referencia a la detención, el 9 de noviembre de 2001, de Gustavo González Meza (“La Foca”) y Javier García Uribe (“El Cerillo”), en relación con esos crímenes, y la presenta como prueba de su pronta respuesta. Durante la visita de la Relatora Especial, sin embargo, numerosas personas, incluidos algunos funcionarios del Estado mexicano, expresaron grave preocupación sobre las afirmaciones de que esos detenidos habían sido torturados para obligarlos a confesar. Ambos confesaron en las declaraciones iniciales, y más tarde se retractaron de las mismas.

50. Con respecto a esas alegaciones de tortura, durante su visita la Relatora Especial recibió dos conjuntos bien diferenciados de certificados médicos. El conjunto de ellos proporcionado por la PGJE fue preparado por el Departamento de Medicina Legal el 11 de noviembre de 2001, a las 02:40 horas y 02:45 horas, respectivamente. El certificado relativo a González no indica la presencia de signos externos de violencia, en tanto que el relativo a García se refiere a una pequeña zona de equimosis en el brazo derecho, que sanaría en menos de 15 días. El otro conjunto de certificados preparado por la Unidad Médica del Centro de Detención a las 21:00 horas del 11 de noviembre de 2001, se refería, en el caso de González, a “múltiples quemaduras en genitales” y zonas de equimosis en la zona del tórax, así como edemas. En el caso de García se refiere a “[m]últiples quemaduras de 1er grado en genitales” y marcas en el brazo derecho.[10] Informes subsiguientes indican que las alegaciones de torturas fueron denunciadas ante las autoridades y públicamente, pero que los jueces rechazaron las denuncias de coacción como infundadas. También se señaló que la persona encargada de los servicios periciales en la PGJE en ese entonces había renunciado al sufrir presiones para que modificara los resultados de determinadas pruebas periciales a fin de inculpar a los dos detenidos.[11] La muerte del señor González el 8 de febrero de 2003 en su celda, en circunstancias que siguen bajo investigación, ha generado renovadas expresiones de preocupación en relación con dicho proceso penal.

51. A la fecha de la visita de la Relatora Especial, la PGJE señaló que en el período comprendido entre 1993 y enero de 2002 se presentaron en Ciudad Juárez 4.154 denuncias de desaparición de personas. De ellas, 3.844 de las personas en cuestión habían sido localizadas. En 53 casos la PGJE poseía conocimiento directo o indirecto de la situación de la persona respectiva, pero se negó a declarar cerrado el caso a menos que, o hasta que, la persona hubiera aparecido físicamente en la Subprocuraduría. No se encontró el paradero de 257 de esas personas declaradas como desaparecidas.

52. Con respecto al año 2002, el Estado indicó recientemente que para el período comprendido entre enero y octubre se habían presentado 285 denuncias de desaparición de mujeres. De ellas, 257 mujeres fueron localizadas, seis casos se mantuvieron “en reserva” porque la dirección correspondiente era errónea o había cambiado, o porque la presunta víctima se había puesto en contacto con la familia sin proporcionar información sobre su paradero. Veintidós seguían siendo investigados.

53. Según información reciente, a lo largo de estos años sólo un pequeño número de expedientes (menos de diez) fue transferido de la fiscalía a cargo de los casos de desaparecidos a la Fiscalía de Homicidios. A la fecha de la visita de la Relatora Especial no resultaba claro en qué medida se había intentado establecer referencias cruzadas de los datos referentes a las mujeres desaparecidas con los de las víctimas no identificadas de homicidios.

54. Con respecto a las mujeres declaradas como desaparecidas cuyos cadáveres fueron recuperados ulteriormente y a las no encontradas, una de las preocupaciones cardinales expresadas por los familiares y otros representantes de la sociedad civil fue la referente a la demora en la iniciación de las investigaciones. Por una parte, indicaron que los familiares que acudieron a la Policía para denunciar la desaparición de una persona recibieron en muchos casos la respuesta de que debían volver en 48 horas, y la explicación de que la mujer o muchacha desaparecida debía de haber salido con un novio y pronto volvería. Por otra parte, señalaron que aunque se presentara la denuncia de la desaparición de una persona, la respuesta no iba a ser rápida ni integral.

55. Si bien las autoridades de Chihuahua reconocieron a la Relatora Especial que en el pasado la Policía había tendido a no recibir la denuncia de la desaparición de una persona antes de que transcurriera cierto lapso, esto ha sido corregido a través de cambios de políticas y prácticas, que requieren ahora una rápida investigación. En octubre de 2002, la PGJE informó que la Unidad de Atención a Víctimas de la Fiscalía Especial había sido reforzada con personal adicional; que se había dado prioridad a las búsquedas inmediatas (en especial cuando las circunstancias del caso indicaran un alto riesgo, como en las características vinculadas con los homicidios “seriales”), y que los agentes de la PGJE participaban ahora en estos esfuerzos, para poder adoptar medidas in situ. En consecuencia, la PGJE señaló que un mayor número de esas denuncias se resolvían a través de la localización de la persona presuntamente desaparecida. En vista de las denuncias de demoras a este respecto hasta fines de 2001, la cuestión de una rápida investigación de las denuncias de desaparición merece un seguimiento y una evaluación muy estrechos.

56. Tras su visita a Ciudad Juárez, la Relatora Especial dirigió su atención a una preocupante serie de desapariciones ocurridas en la Ciudad de Chihuahua que quizá comparten algunas de las características de los crímenes de Ciudad Juárez. Durante la audiencia de octubre de 2002, representantes de “Alto a la impunidad: ni una muerta más” dieron cuenta de la desaparición de 15 mujeres y muchachas en la Ciudad de Chihuahua. Señalaron que el cadáver de una de las víctimas había sido hallado, aunque el caso aún no había sido objeto de una investigación efectiva. Señalaron además que no habían sido debidamente investigadas las restantes desapariciones, a tal punto que el expediente de una de las víctimas que desapareció en 1998 constaba de seis hojas.

57. El asesinato de mujeres en Ciudad Juárez está estrechamente vinculado con, y sufre la influencia de, la prevalencia de la violencia doméstica e intrafamiliar. Un examen de los datos oficiales, crónicas periodísticas e informes no gubernamentales, indica que un considerable número de asesinatos ocurridos a partir de 1993 se produjeron, evidentemente, en relación con situaciones de violencia doméstica e intrafamiliar.

58. Corresponde señalar que la violencia dentro de la familia, incluidos casos de agresiones, abusos sexuales y violación, ciertamente no es exclusiva de Ciudad Juárez ni de México. Sin embargo, la falta de estadísticas confiables sigue siendo uno de los obstáculos a la definición del alcance del problema. De hecho, la Relatoría Especial no ha encontrado datos adecuados sobre la prevalencia de esos tipos de violencia en Ciudad Juárez.

59. No obstante, algunos estudios proporcionan indicios generales sobre la gravedad de la situación. Los mismos indican que aproximadamente entre un tercio y la mitad de las mujeres mexicanas que forman una pareja sufrieron algún tipo de abuso físico, emocional, psicológico, económico o sexual a manos de sus compañeros.[12] Las mujeres en edades comprendidas entre 15 y 29, y las mujeres embarazadas han sido, según los informes, especialmente afectadas.[13] Esa violencia afecta a hombres, mujeres y niños, pero los agresores son, en los más de los casos, hombres. Las consecuencias a corto y a largo plazo de esa violencia contribuyen a perpetuar la subordinación de las mujeres y privan a éstas de oportunidades en condiciones iguales a las del hombre. Además, la subordinación económica y la necesidad de mantener a los hijos conducen a muchas mujeres a tolerar situaciones de abuso.

60. Dicha violencia conduce, en casos extremos, al homicidio. Si bien la Comisión Interamericana no ha encontrado documentación extensa a este respecto, se informa que en un estudio la Secretaría de Salud examinó 15.000 certificados de defunción de la región metropolitana de la capital. De ellos 1.935 se referían al fallecimiento de mujeres y en el 48% de esos casos se mencionaba como causa la violencia doméstica.[14]

61. Con respecto a Ciudad Juárez, los asesinatos referidos en los medios de difusión van desde el caso de un padrastro que supuestamente golpeó a su hijastra de dos años de edad, al caso de un hijo que mató a puñaladas a su madre porque se rehusaba a pagar sus deudas.[15] El asesinato de María Luisa Carsoli Berumen, el 21 de diciembre de 2001, poco antes de la visita de la Relatora Especial, ilustra algunas de las características de este problema.

62. Las diferentes formas de violencia arriba referidas suelen estar conectadas con violencia sexual. Como ya se señaló, un considerable número de las mujeres asesinadas, especialmente las víctimas de los denominados asesinatos “seriales”, habían sido violadas u objeto de otros tipos de abusos sexuales. Algunos de esos cadáveres presentaban signos de tortura, o, en algunos casos, de mutilaciones. Además la Relatora recibió información muy general, durante su visita, acerca de una elevada incidencia de violaciones y violencia sexual fuera del contexto de esos asesinatos.

63. Si bien no se conoce con suficiente certeza la magnitud de esos aspectos del problema, las pruebas recogidas en determinados casos indican vínculos con la prostitución o el tráfico con fines de explotación sexual. En ambos casos pueden darse situaciones de coacción y abuso de mujeres que trabajan en el comercio sexual o se ven forzadas a participar en él. Entre otros, la Directora de UNIFEM ha señalado que la situación de Ciudad Juárez, que padece los problemas del narcotráfico, la pornografía organizada y la prostitución, entre otros, es un factor significativo del incremento de la violencia contra las mujeres. Señaló que hasta que se ataquen seriamente esos problemas conexos no se podrá poner fin a los asesinatos en Ciudad Juárez.[17]

64. Al igual que en el caso de las otras modalidades de violencia basadas en el género a las que se hizo referencia, la violencia sexual está guiada por la desigualdad de género. Si bien se trata de un grave problema de derechos humanos, tiende a estar subdocumentada, subinformada y subinvestigada. A este respecto, una de las preguntas que se plantean en relación con los asesinatos objeto del estudio es por qué, dada la prevalencia del abuso sexual en la generalidad de esos casos, no se realizaron, en algunos de ellos, pruebas tendientes a verificar ese abuso. Como esos casos no han sido aclarados, es difícil llegar a una explicación, pero la misma efectivamente indica que la violencia sexual no siempre ha sido manejada como un elemento importante de esos delitos.

65. Durante su visita y en subsiguientes actividades de seguimiento, la Relatora Especial recibió información sobre amenazas y actos de hostilidad contra defensores de derechos humanos que habían participado en esos casos, familiares de víctimas que pedían el esclarecimiento de los hechos, y periodistas que daban cuenta de los delitos y de la búsqueda de justicia.[18] En entrevistas, por ejemplo, varios familiares manifestaron haber recibido llamadas telefónicas anónimas con mensajes intimidatorios. Según ciertos informes, a varios familiares se les había advertido que dejaran de buscar responsables. Varios de ellos dijeron haber sido vigilados o seguidos. En la mayoría de los casos las personas afectadas indicaron que no habían denunciado la intimidación a las autoridades por falta de confianza o por temor.

66. Pocos días antes de la visita de la Relatora Especial, el abogado de Gustavo González Meza --uno de los acusados con relación al asesinato de las víctimas cuyos cadáveres fueron supuestamente encontrados en noviembre de 2001-- fue asesinado a balazos por la policía judicial cuando conducía un vehículo en Ciudad Juárez. El padre de Mario César Escobedo Anaya informó que estaba hablando con su hijo por teléfono celular en el momento en que se dispararon los tiros. Ulteriormente los familiares, dirigentes locales y diversas asociaciones de abogados exhortaron a las autoridades a aclarar el asesinato y castigar a los culpables, y expresaron la preocupación de que la investigación inicial hubiera estado caracterizada por lo que ellos describieron como graves irregularidades.[19] Las autoridades señalaron que los agentes en cuestión habían disparado en legítima defensa y que ulteriormente habían sido suspendidos. Escobedo había sostenido que su cliente había sido torturado durante su detención para que efectuara una confesión falsa. La Relatora Especial recibió durante su visita información de que Escobedo había recibido amenazas pocos días antes de ser asesinado. El asesinato de Escobedo suscitó enorme atención pública, y muchas personas, incluidos algunos representantes del Estado mexicano, manifestaron a la Relatora Especial su grave preocupación por las circunstancias en cuestión.

67. Como se señala en el Capítulo I que antecede, la CIDH otorgó medidas cautelares a favor de Esther Chávez Cano, defensora de derechos humanos que ha participado en las actividades tendientes a lograr justicia en los casos de que se trata, y de las familias de González y García, los dos hombres detenidos en relación con los cadáveres encontrados en noviembre de 2001. Todos ellos habían recibido una serie de amenazas. Como también se señala arriba, las medidas cautelares otorgadas in relación con dichas familias fueron ampliadas después de la muerte del señor González para incluir al señor García. Mario César Escobedo Anaya había sido el defensor de González a la época en que fue asesinado y, según ciertos informes, el abogado que actualmente defiende a García también ha sido amenazado.[20]

68. Durante su visita, y ulteriormente, la Relatora Especial recibió información acerca de amenazas contra periodistas, referentes a esos crímenes. Ella entrevistó a varios periodistas, que aludieron a amenazas o presiones en relación con la labor que realizaban con respecto a esos crímenes, y a un entorno general de temor que los rodeaba. Las crónicas periodísticas a partir de la fecha de la visita indican que los periodistas Samira Izaguirre, José Antonio Tirado y José Loya habían sido amenazados y hostigados, evidentemente en relación con su labor referente a esos crímenes.[21] Además, una periodista establecida en Chihuahua denunció el hostigamiento y las amenazas que sufrió desde que comenzó a informar sobre los asesinatos allí ocurridos.[22]

E. La respuesta del Estado mexicano frente a la violencia contra la mujer en Ciudad Juárez

69. Aunque ha habido importantes avances, la respuesta del Estado mexicano frente a los asesinatos y otras formas de violencia contra mujeres ha sido y sigue siendo gravemente insuficiente. En consecuencia, este es un aspecto central del problema. En conjunto, la impunidad que rodea la mayor parte de los actos de violencia basados en el género contribuye a promover su perpetuación.

70. Representantes de la sociedad civil expresan indignación por la insuficiente reacción de la Policía y la judicatura frente a esos asesinatos, en especial en relación con las series de homicidios de mujeres jóvenes, que parecen constituir una modalidad determinada. Esos representantes y familiares de diversas víctimas se quejan de demoras en la iniciación de investigaciones referentes a desapariciones denunciadas, esfuerzos insuficientes en la investigación inicial, omisión de recoger o registrar pruebas, pérdida o extravío de pruebas contenidas en expedientes, malos tratos a familiares de las víctimas por parte de las autoridades, falta de información sobre el estado o los resultados de la investigación u orientación con respecto a los mecanismos jurídicos, falta de servicios de respaldo para los sobrevivientes de las personas asesinadas, y falta de resultados en cuanto a la identificación, procesamiento y castigo de los responsables. Muchas personas han expresado preocupación con respecto al hecho de que la atención se centra en la aclaración de los crímenes recientes, haciéndose poco o nada para investigar los asesinatos ocurridos antes de 1998. Análogamente, muchos han comentado que cada vez que se denuncia un nuevo asesinato se transfieren los recursos a esa investigación, siendo escaso el seguimiento de las investigaciones que estaban en curso.

a. La respuesta desde 1993 hasta la emisión de la Recomendación 44/98 de la CNDH

71. El Estado mexicano, por su parte, admite que se cometieron errores durante los primeros cinco años en que se vio confrontado con esos asesinatos. Reconoce, por ejemplo, que no fue infrecuente que la Policía le dijera a un familiar que tratara de informar la desaparición de una niña que volviera a las 48 horas, siendo evidente que había cosas que investigar. Tanto los representantes del Estado como de entidades no estatales señalaron que las autoridades de Ciudad Juárez solían desechar las denuncias iniciales, manifestando que la víctima habría salido con un novio y no tardaría en volver al hogar. La PGJE mencionó también falta de capacidad técnica y científica y de capacitación, en esa época, por parte de los miembros de la Policía Judicial. Autoridades del Estado de Chihuahua señalaron que las fallas eran tales que en 25 casos, que databan de los primeros años de los asesinatos, los “expedientes” eran poco más que bolsas que contenían una serie de huesos, lo que prácticamente no servía de base para avanzar en la investigación.[23]

72. De hecho, los problemas eran tales que conforme a la denuncia presentada por la Diputada Federal Alma Angélica Vucovich Seele, la Comisión Nacional de Derechos Humanos realizó una investigación de la respuesta del Estado mexicano a 36 de los asesinatos y en 1998 emitió su Recomendación 44/98, que contiene recomendaciones de medidas específicas tendientes a corregir las fallas identificadas y llamar a cuentas a los responsables. Las recomendaciones se basaron en un detenido examen de los expedientes de los casos y de los procedimientos aplicados. El examen de dichos expedientes puso de manifiesto fallas básicas, tales como omisión de recoger pruebas fundamentales y realizar pruebas sencillas. Por ejemplo, de todos los casos examinados, en diez se habían producido ataques sexuales; en ocho no; y en otros seis no se sabía, porque no se habían realizado pruebas tendientes a establecerlo. No se habían adoptado medidas básicas para determinar la identidad de las víctimas. En algunos expedientes faltaban los informes forenses y los certificados de defunción. La CNDH también llamó la atención sobre la demora en la tramitación de los casos.

73. La CNDH hizo hincapié en que esos casos estaban siendo tratados en forma aislada, sin tener en cuenta el más amplio contexto de la violencia contra la mujer y los efectos de la impunidad en la sociedad en conjunto. Señaló que las autoridades de la PGJE habían elaborado un discurso carente de fundamento sobre las víctimas --en el sentido de que se trataba de mujeres de pocos recursos, sin vínculos firmes, que no se sabía cuántas de ellas eran prostitutas, pero que muchas eran conocidas en centros nocturnos, etc.-- para excusarse o encubrir su omisión de cumplir sus cometidos conforme a la ley. La CNDH subrayó que ello era discriminatorio e indicaba falta de voluntad de proteger los derechos de las víctimas.

74. La CNDH señaló que, como consecuencia de los actos y omisiones de los funcionarios del Estado en el sector de la justicia, se habían violado los derechos de las víctimas y de sus familiares, en contravención de las obligaciones nacionales e internacionales del Estado mexicano, incluida la Convención de Belém do Pará. Las recomendaciones específicas se refieren a la necesidad de realizar medidas básicas de investigación, garantizar la colaboración interdisciplinaria e interinstitucional, adoptar eficaces medidas de seguridad pública y reforzar la administración de justicia y hacer efectiva la responsabilidad administrativa y, en la medida en que se justificara, penal, por los actos y omisiones denunciados.

75. El hecho lamentable de que no se realizara un seguimiento institucional por parte de la CNDH a los efectos de la plena aplicación de esas recomendaciones y de informar sobre las medidas adoptadas significa que esta valiosa iniciativa no realizó plenamente su potencial; en efecto, la plena aplicación de esas recomendaciones habría suscitado un efecto positivo sobre la situación. A ese respecto, como se explica más abajo, varias iniciativas encaminadas a mejorar esta situación no han sido objeto del seguimiento necesario. En este sentido hay un patrón de esfuerzos que se inician pero jamás se completan plenamente; por lo tanto, tales esfuerzos nunca logran disminuir de manera significativa la violencia contra la mujer.

76. Las autoridades del estado de Chihuahua sostienen que, desde su establecimiento en 1998, la Fiscalía Especial ha puesto en marcha las medidas necesarias para reaccionar pronta y adecuadamente frente a esos crímenes, y ha logrado un índice mucho más satisfactorio de aclaración de casos.[24] Durante la visita de la Relatora Especial, autoridades de Chihuahua informaron que la Fiscalía Especial estaba formada por agentes del Ministerio Público y de la PGJE, con capacitación especializada, y que la misma ha sido dotada de capacidad técnica para responder más eficazmente frente a esos delitos, a través de equipos tales como un laboratorio de pruebas de ADN que estaba a punto de ser instalado cuando se produjo la visita de la Relatora Especial, y de la instalación de diversos sistemas de información que permitirían a los investigadores realizar el seguimiento de datos y obtener acceso a bases de datos nacionales sobre cuestiones tales como impresiones digitales.[25] También describieron una base de datos recientemente establecida, utilizada para el seguimiento de algunos de los asesinatos y desapariciones que se estaban estudiando y extraer información sobre características y tendencias.

77. En cuanto a procedimientos, se informó que cada uno de los homicidios se había asignado a determinado grupo de agentes encargados de la investigación en todas sus etapas, para evitar el posible costo que implica la pérdida de información y garantizar la integridad de la investigación y del expediente correspondiente. Además de sus funciones ordinarias, los agentes del grupo están presentes durante las autopsias para tomar conocimiento de la información y las pruebas obtenidas, y se les encomienda realizar una labor de seguimiento hasta la sentencia definitiva.

78. Las autoridades señalaron que la Fiscalía Especial realiza una labor de coordinación con otros niveles de autoridad en varios ámbitos importantes. Señalaron que la Oficina Federal de Investigaciones de los Estados Unidos (FBI) ha impartido varios cursos sobre temas tales como gestión de la escena del crimen e intercambio de información encaminada a la localización de sospechosos. La Fiscalía Especial intercambió información con la PGR, que además proporcionó asistencia pericial para algunas pruebas de ADN. Además, el Sistema Nacional de Seguridad Pública, la PGR y la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez ayudaron a impartir varios otros cursos especializados. Por otra parte, la Fiscalía Especial colabora con la Policía de la Municipalidad de Ciudad Juárez en determinadas actividades, y cuenta con la asistencia del Instituto Municipal de Investigación y Planeación en materia de elaboración de mapas y obtención de datos técnicos.

79. Se informó del establecimiento de un Área Especializada de Atención a Víctimas, dependiente de la Fiscalía Especial, encargada de dispensar servicios jurídicos, psicológicos y sociales a quienes los necesiten. Además existen unidades especializadas para investigar informes de desapariciones y ocuparse de delitos sexuales y delitos contra la familia. Sin embargo, con respecto a las iniciativas que anteceden, las autoridades de Chihuahua expresaron la preocupación de que los fondos federales asignados a las actividades de la Fiscalía Especial eran insuficientes.

80. La información disponible refleja que los esfuerzos desplegados para mejorar la reacción frente a esos crímenes a través de la Fiscalía Especial han alcanzado algunos logros. Ciertamente, la situación no es tan grave como en los primeros años, en que en algunos casos el único “expediente” de un asesinato consistía en una bolsa de huesos. Además, el tenor del discurso oficial no es tan visiblemente discriminatorio como el documentado por la CNDH en su Recomendación 44/98. Al mismo tiempo, representantes de la sociedad civil y otras personas que han realizado el seguimiento de la respuesta del sector de la justicia siguen denunciando lo insuficiente de la respuesta, tanto en relación con aspectos sustanciales de las investigaciones como con respecto al tratamiento acordado por el personal policial y de la Fiscalía a los familiares de las víctimas.

81. Una estadística ilustrativa para comprender las encontradas perspectivas referentes al desempeño de las autoridades policiales y judiciales en relación con los asesinatos de que se trata es el número de casos que la Fiscalía Especial considera “resueltos”. La Procuraduría General de Justicia del Estado de Chihuahua informó a la Relatora Especial durante la visita de esta última que de los 268 asesinatos de mujeres que había registrado entre enero de 1993 y enero de 2002, 76 fueron clasificados como pertenecientes a una modalidad de asesinatos múltiples o “seriales”, y 192 como “situacionales”, es decir crímenes pasionales, relacionados con narcotráfico o con asaltos, delitos sexuales, peleas, violencia intrafamiliar, actos de venganza, homicidios culposos o por móviles desconocidos. Con respecto a los 76 clasificados como homicidios múltiples, clasificó a 27 como “resueltos” y a 49 como en proceso de investigación. En relación con los mismos, la PGJE dio cuenta de la condena del perpetrador de un crimen. Con respecto a los 192 asesinatos “situacionales”, clasificó a 152 como “resueltos”, y a 40 como en proceso de investigación. De ellos, según la PGJE 57 dieron lugar a procesamiento y condena. A fines de noviembre de 2002 el Estado dio cuenta de la condena a prisión de otras dos personas. Los datos existentes indican que del número total de asesinatos, aproximadamente el 20% dieron lugar a procesamientos y condenas.

82. Preguntas adicionales formuladas por la Relatora Especial sobre el sistema de clasificación suscitaron la respuesta de que la palabra “resueltos”, en la terminología de la PGJE, significaba que la Fiscalía Especial cree poseer suficiente información para presumir el motivo y la culpabilidad del supuesto perpetrador de un crimen, y que la persona había sido conducida ante un juez. No significa necesariamente que determinada persona haya sido imputada o juzgada formalmente. No obstante, no se explicó claramente por qué indicios que aún no son suficientes para respaldar una acusación y un procesamiento formales fueron suficientes, de todos modos, para determinar los móviles y declarar “resuelto” el caso.[26]

83. Con respecto a los asesinatos múltiples o “seriales”, el Estado mexicano informó que Omar Latif Sharif fue detenido en 1996 en relación con tres homicidios. Dicha persona fue procesada y condenada por el homicidio de Elizabeth Castro García. Durante la visita de la Relatora Especial, la sentencia aún no era firme, porque tras la condena, la defensa había interpuesto un recurso de reposición contra la misma, al que se hizo lugar, a los efectos de que se revisara determinado aspecto del caso. El Estado mexicano informó también que seis miembros de una banda denominada “los Rebeldes” fueron detenidos en 1996 en relación con siete casos de violación y asesinato. Los miembros de otras bandas, “el Tolteca” y “los Ruteros” fueron detenidos en relación con otros ocho casos en 1999, y dos hombres conocidos como “el Cerillo” y “la Foca” fueron detenidos en 2001 en relación con ocho casos. Aparte del procesamiento de Sharif, el Estado mexicano informó que todas las demás actuaciones seguían en la etapa de investigación del procesamiento.

84. La teoría expresada por la PGJE durante la visita de la Relatora Especial fue que los “Rebeldes” y los “Ruteros”, así como “El Cerillo” y “La Foca” operaban conforme a las instrucciones de Sharif al perpetrar muchos de los homicidios múltiples o “seriales”, aunque el Estado agregó que no existían suficientes elementos probatorios como para iniciar los procedimientos penales correspondientes a muchos de esos crímenes.

85. Desde la perspectiva de numerosos representantes de la sociedad civil, el dato estadístico clave consiste en que un solo perpetrador, Abdel Latif Sharif Sharif, fue condenado en relación con uno de los asesinatos múltiples o “seriales”. Aunque los “Rebeldes” están detenidos desde 1996, y los “Ruteros” a partir de 1999, los asesinatos no cesaron, y esos supuestos perpetradores aún no han sido condenados. Dichos observadores expresaron continua preocupación por la utilización de la tortura para lograr confesiones en algunos de esos casos, por ejemplo en los de Gustavo González Meza y Víctor Javier García Uribe. En resumen, muchos expresaron dudas acerca de que hubieran sido detenidos los verdaderos perpetradores de los crímenes, y todos manifestaron desaliento por el hecho de que no se había llegado a un procesamiento y castigo definitivos.

86. En sus observaciones al proyecto del presente informe, el Estado mexicano precisó que:

Al respecto, la Relatora y la Comisión desean reconocer que los esfuerzos a través de los cuales se logró la entrega de estas personas a la justicia muestran que, aplicando las acciones necesarias, es posible realizar avances en la investigación y el procesamiento de estos delitos. Sin embargo, no escapa a la atención de quienes conocen la situación en Ciudad Juárez que en los años cubiertos por el presente informe han sido asesinadas aproximadamente 300 niñas y mujeres, y casi 300 permanecen en la lista de personas desaparecidas. En este sentido, en un alto porcentaje no se manifiestan resultados efectivos en la investigación ni se evidencia la solución de los casos.

87. Al examinar el papel de la justicia federal, en especial la asistencia proveniente de la PGR, la Relatora Especial, durante su visita, recibió información según la cual, además de proporcionar cierta capacitación y asistencia en cuanto a sistemas de información, la Fiscalía Especial había solicitado a la PGR que proporcionara asistencia técnica en relación con el hallazgo de los ocho cadáveres ocurrido en noviembre de 2001. La PGR informó que había enviado personal técnico especializado para que colaborara en esa investigación, y que su principal aporte consistía en realizar las pruebas de ADN de algunos de los restos encontrados. Aunque la Comisión Interamericana ha recibido información en el sentido de que las autoridades de Chihuahua han solicitado asistencia de la PGR en términos generales, y que la PGR la ha ofrecido, también en términos generales, al parecer cada uno de esos ámbitos de autoridad invoca el alcance de su jurisdicción para rechazar una participación conjunta adicional o más profunda en la investigación de esos crímenes.

2. Esfuerzos de otros sectores y colaboración institucional tendiente a buscar soluciones

88. Además del sector de la justicia, es evidente que se requiere, como respuesta a esos asesinatos y otros crímenes, la reacción de una amplia gama de protagonistas estatales y no estatales. En cuanto a la labor de otros sectores, esas modalidades de violencia contra la mujer requieren respuesta por tratarse de un problema de seguridad pública, en cuanto a la prevención de ese tipo de delitos, y por tratarse de una cuestión de salud pública en cuanto a la necesidad de medidas de prevención y prestación de servicios a las víctimas, y una cuestión social en cuanto a los efectos que recaen sobre las familias y sobre el tejido social en Ciudad Juárez.

89. A este respecto, durante su visita la Relatora Especial recibió información referente a iniciativas encaminadas a atender las dimensiones de seguridad pública del problema. Por ejemplo, el Presidente de la Municipalidad e integrantes de su equipo dieron cuenta de iniciativas promisorias tendientes a establecer una línea telefónica de emergencia para recibir llamadas de ese género de mujeres que corrieran riesgo de sufrir violencia doméstica, acoso en la vía pública, etc.; implementar un programa de controles más estrictos de contratación de conductores en el servicio de transporte público; instalar sistemas de alumbrado adicionales; poner en marcha un nuevo programa de denuncias anónimas denominado “Juntos contra la Delincuencia”; y trabajar con algunas maquilas para establecer sistemas que aseguren que ninguna mujer quede sola en los buses que las llevan hacia y desde el trabajo. Además de los esfuerzos realizados en el ámbito municipal, la PGJE ha informado también sobre la labor de extensión y educación de la Fiscalía Especial, encaminada a dar a conocer información a las mujeres sobre autoprotección y defensa personal, especialmente en colegios y maquilas, así como programas de concientización sobre la violencia.

90. Al examinar la labor tendiente a hacer participar a protagonistas no estatales, la Relatora Especial recibió también información muy general sobre los esfuerzos realizados por las empresas de maquila en torno a cuestiones referentes a la situación y al tratamiento de sus trabajadores y a cuestiones de seguridad pública. Con respecto a estas últimas, por ejemplo, la situación que se está estudiando plantea preguntas sobre seguridad en los parques industriales y sus alrededores, en que están ubicadas las maquilas, y preocupaciones sobre las muchas trabajadoras que recorren considerables distancias a altas horas de la noche para cumplir sus turnos de trabajo. A este respecto, el Estado mexicano es responsable de garantizar que las maquilas cumplan sus obligaciones legales frente a sus trabajadores, y también tiene un rol especial de alentar a que las maquilas inviertan en mecanismos de respaldo para los trabajadores y comunidades que los sirven, y para ayudarlos a canalizar esas inversiones en pro del bien público.

91. En cuanto a la participación del sector del Gobierno federal, durante su visita la Relatora Especial recibió información detallada sobre las valiosas actividades de las Comisiones Parlamentarias de Equidad y Género y de la Comisión Especial de la Cámara de Diputados creada para realizar el seguimiento de los casos de asesinatos de mujeres en Ciudad Juárez. Dicha Comisión Especial ha mantenido reuniones con parientes de las víctimas, organizaciones no gubernamentales que trabajan en ese ámbito, autoridades del Estado y representantes de las maquilas, a fin de hacer el seguimiento de las investigaciones; promover una colaboración genuina entre el Gobierno, en los tres niveles, y la sociedad civil; y ofrecer recomendaciones concretas sobre la manera de prevenir tales crímenes.

92. La Relatora Especial recibió además información sobre el firme apoyo otorgado al Instituto Nacional de las Mujeres, en estrecha relación de trabajo con el Gobernador de Chihuahua, a los efectos de crear dos Mesas Institucionales de Diálogo con la participación de representantes de diferentes organismos del Estado de Chihuahua y de la sociedad civil. Según el informe proporcionado por la PGJE en octubre de 2002, la primera fue establecida recientemente para proporcionar aportes y respaldo interinstitucionales a los efectos de la elaboración de una política pública referente al crimen y a la violencia, incluida la violencia contra la mujer, y procura incluir una amplia participación. Con respecto a la participación del sector de la salud, que se procura lograr, la PGJE mencionó expresamente la creación del Centro de Atención a Mujeres en Situación de Violencia como una iniciativa importante tendiente a dispensar servicios a las víctimas de la violencia. Se están estableciendo otros vínculos con los sectores de la educación, las empresas, las entidades académicas y la sociedad civil. La CIDH y su Relatora Especial reconocen la importancia de esos esfuerzos para crear nuevos espacios de diálogo y acción con la participación de la sociedad civil y están deseosas de recibir información actualizada sobre planes de acción con objetivos, cronogramas y componentes de evaluación específicos.

93. La CIDH y su Relatora Especial recibieron además información acerca del establecimiento, en octubre de 2002, de una Mesa Técnico-Jurídica que incluye la participación de diversos representantes estatales y no estatales; a saber, el Poder Ejecutivo, Judicial y Legislativo del Gobierno de Chihuahua, el Presidente Municipal de Ciudad Juárez, organizaciones de la sociedad civil, familiares de víctimas e INMUJERES. Si bien la Mesa está en el proceso de definir sus métodos de trabajo, según informes iniciales sus objetivos serán, entre otros, informar a los familiares de las víctimas sobre el avance en la investigación, definir líneas de investigación ulteriores y analizar situaciones que requieran medidas de protección. Entre los aspectos positivos que ya se han incluido en el reglamento de funcionamiento del órgano figura la emisión de un boletín para informar al público los resultados de cada reunión.[27] Con respecto a los restantes aspectos de la definición del plan de trabajo, fuentes no gubernamentales han expresado su preocupación por el hecho de que, si bien la revisión de los expedientes de los casos había figurado entre los objetivos iniciales, la PGJE ha planteado objeciones al acceso a esos expedientes. La CIDH y su Relatora Especial están muy interesadas en recibir información actualizada sobre la definición de un plan de trabajo de esta Mesa, con objetivos, cronogramas y mecanismos de evaluación concretos. La Comisión Interamericana y su Relatora Especial consideran que el establecimiento de esta Mesa, con la inclusión de diversos representantes del sector estatal, así como representantes de la sociedad civil y familiares de las víctimas, constituye una iniciativa muy valiosa, que encierra enormes posibilidades.

94. Los informes indican que el Estado de Chihuahua ha solicitado asistencia técnica a otros países. Sin embargo, salvo los cursos de capacitación de la FBI arriba referidos, y la colaboración en determinadas actividades de investigación del narcotráfico, la CIDH no ha recibido información sobre una ulterior colaboración de instituciones extranjeras.

95. Es muy necesario que se hagan los esfuerzos tendientes a adoptar un enfoque integral frente a la situación de violencia imperante en Ciudad Juárez. La Comisión Interamericana y su Relatora Especial valoran la apertura de nuevos espacios de diálogo y colaboración en la búsqueda de soluciones a estos problemas. Si se utilizan adecuadamente, esos espacios contribuirán al logro de adelantos concretos. Hasta la fecha, sin embargo, los esfuerzos encaminados a una colaboración multisectorial se han visto obstaculizados por barreras fundamentales. Primero, los términos de referencia de esos esfuerzos aún no han sido expresados con suficiente claridad. En otras palabras, si bien muchos de los propios participantes han invertido en esa labor a los efectos de integrar la perspectiva de género y adoptar enfoques integrales, otros funcionarios persisten en concebir a esos delitos como casos aislados. Vale la pena señalar que muchas autoridades de Chihuahua --desde el Procurador de Justicia del estado hasta los funcionarios de rango inferior-- tienden a aludir a los delitos denominados “seriales” como el problema grave que hay que enfrentar, indicando expresa o implícitamente que los demás delitos han sido suficientemente tratados.

96. Segundo, es necesario que en el marco de la reacción frente a esos delitos se procure con mayor afán hacer participar a mujeres y hombres e incluir la perspectiva de género en todos los aspectos de la labor. A este respecto, durante su visita la Relatora Especial percibió cierta división de funciones basada en el género. Se reunió con hombres en relación con los enfoques oficiales frente a la seguridad pública y la administración de justicia (con la excepción de la Fiscal Especial a la que se encomendó la investigación de los asesinatos de mujeres). Con algunas excepciones notables, la Relatora Especial se reunió, en general, con mujeres, en relación con el enfoque de la sociedad civil frente a los asesinatos y la búsqueda de justicia, así como la prestación de servicios a las víctimas. Además, los familiares que han presionado en procura de justicia en la mayoría de los casos han sido madres, hermanas y otras familiares. Si bien tanto hombres como mujeres han efectuado importantes contribuciones a los esfuerzos tendientes a combatir esos crímenes, esos aportes resultarían más eficaces si se procurara incorporar a la labor la perspectiva de género.

97. Tercero, las respuestas frente a la situación de violencia contra la mujer en Ciudad Juárez se caracterizan por una extrema politización. La influencia de las cuestiones de política partidaria se hizo evidente, en alguna medida, en casi todas las reuniones que mantuvo la Relatora Especial durante su visita. Dicho problema reduce considerablemente la posibilidad de que esas iniciativas alcancen su objetivo.

98. Cuarto, la labor tendiente a ampliar la respuesta frente a la situación e incorporar la participación de otros sectores aún no ha incluido suficientes mecanismos de control, evaluación y seguimiento que permitan alcanzar resultados eficaces; en primer lugar, y principalmente, que las mujeres vivan con más seguridad en Ciudad Juárez.

III. LA LEY Y LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN APLICABLES A LA VIOLENCIA CONTRA LA MUJER EN CIUDAD JUÁREZ

99. Lograr que la mujer pueda ejercer libre y plenamente sus derechos humanos es una prioridad en las Américas. Las obligaciones fundamentales de igualdad y no discriminación constituyen el eje central del sistema regional de derechos humanos, y la Convención de Belém do Pará expresa el compromiso de los Estados partes de prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, que en sí es una manifestación de la discriminación basada en el género. La prioridad dada por la CIDH y su Relatoría Especial a la protección de los derechos de la mujer refleja también la importancia que dan a esta esfera los propios Estados miembros.

100. Los principios de la no discriminación y la igual protección de la ley son pilares en todo sistema democrático y constituyen bases fundamentales del sistema de la OEA. El artículo 3(l) de la Carta de la OEA establece el principio básico de que “Los Estados americanos proclaman los derechos fundamentales de la persona humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo”.

101. México es un Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos desde su accesión, el 2 de marzo de 1981. El artículo 1 de la Convención Americana estipula las obligación de los Estados partes de respetar y garantizar todos los derechos y libertades reconocidos, sin discriminación basada, inter alia, en el sexo.[28] Más específicamente, en cuanto al principio de la no discriminación, el artículo 24 reconoce el derecho a la igual protección de y ante la ley, y el artículo 17 establece que el Estado debe garantizar el igual reconocimiento de los derechos y “la adecuada equivalencia de responsabilidades” de los esposos en el matrimonio. Al reconocer los derechos fundamentales de todas las personas, sin distinción, la Convención protege derechos básicos como los de la vida, la libertad y la integridad personal (artículos 4, 5 y 7). El tráfico de mujeres está expresamente prohibido en el artículo 6. Los derechos de los niños son objeto de medidas especiales de protección en el artículo 19.

102. Los objetivos principales del sistema regional de derechos humanos y el principio de eficacia requieren que esas garantías se lleven a la práctica. En consecuencia, cuando el ejercicio de cualquiera de esos derechos aún no está garantizado jurídica y prácticamente, los Estados partes, conforme al artículo 2 de la Convención Americana, se comprometen a adoptar las medidas legislativas y de otro tipo necesarias para llevarlos a la práctica. Además, la Convención Americana dispone que el sistema nacional debe establecer y hacer efectivos recursos judiciales para las personas que aducen la violación de sus derechos, en cuanto éstos gocen de protección en la legislación nacional o en la Convención. Cuando se carece de acceso a esos recursos internos o los mismos resultan ineficaces, los interesados pueden acudir, conforme a lo dispuesto por el sistema interamericano, al sistema de peticiones individuales.

103. A efectos del presente informe, revisten especial importancia los derechos y obligaciones estipulados en la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (“Convención de Belém do Pará”), ratificada por México el 12 de diciembre de 1998.[29] Como reflejo del consenso hemisférico sobre la necesidad de reconocer la gravedad del problema de la violencia contra la mujer y adoptar medidas concretas para erradicarla, la Convención:

- Define la violencia como “cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”;[30]

- Reconoce expresamente la relación que existe entre violencia de género y discriminación, indicando que tal violencia es una manifestación de las relaciones de poder históricamente desiguales entre mujeres y hombres, y que el derecho de la mujer a una vida libre de violencia incluye el derecho a ser libre de toda forma de discriminación y a ser valorada y educada libre de patrones estereotipados;[31]

- Reconoce que esa violencia afecta a las mujeres por múltiples vías, impidiéndoles el ejercicio de otros derechos fundamentales, civiles y políticos, así como derechos económicos, sociales y culturales;[32] y

- Dispone que los Estados partes actúen con debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer, en caso de que ocurra dentro del hogar o la comunidad y perpetrada por personas individuales, o en la esfera pública y perpetrada por agentes estatales.[33]

104. En consecuencia, el Estado es directamente responsable por la violencia contra la mujer perpetrada por sus agentes. Además, bien puede surgir responsabilidad del Estado cuando el mismo no actúa con la debida diligencia para prevenir esa violencia cuando sea perpetrada por personas, y para responder a la misma.

105. Además los Estados partes deben disponer lo necesario para que esas obligaciones se hagan efectivas en el sistema jurídico interno, y para que las mujeres en situación de riesgo de sufrir violencia, u objeto de la misma, tengan acceso a protección y garantías judiciales eficaces.[34] Los mecanismos de supervisión del cumplimiento de esas normas comprenden la tramitación de las denuncias individuales en que se aducen violaciones de las principales obligaciones a través del sistema de peticiones ya establecido en el contexto de la Comisión Interamericana.[35]

106. El Estado mexicano es parte en varios otros instrumentos internacionales que prevén importantes mecanismos de protección de los derechos de la mujer. En términos amplios, los artículos 1 y 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y los artículos 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, reconocen el derecho a la igualdad y la prohibición de la discriminación. La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, de la que México es parte desde 1981, refuerza las disposiciones sobre igualdad y no discriminación de la Carta Internacional de Derechos al definir la discriminación contra la mujer y disponer que los Estados partes deben adoptar medidas específicas para combatirla.[36] El Estado mexicano ratificó el Protocolo Facultativo de esa Convención el 15 de marzo de 2002. También en cuanto al examen de la interrelación entre la violencia y la discriminación basadas en el género es importante señalar que la definición de discriminación establecida en la Convención de las Naciones Unidas se aplica a la violencia basada en el género.[37] La discriminación comprende:

107. También debe hacerse referencia a la Declaración sobre Violencia contra la Mujer, que complementa esas normas, y comparte muchos principios básicos con la Convención de Belém do Pará. El Estado mexicano es también parte en la Convención sobre los Derechos del Niño, y en 2002 ratificó sus dos protocolos facultativos relativos a la participación de niños en conflictos armados y a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, respectivamente.

108. También debe señalarse que la situación en Ciudad Juárez ha llamado la atención y ha despertado la preocupación de diferentes entidades dentro de las Naciones Unidas. Tras su visita de 1999, destinada a analizar la situación del derecho a la vida en México, la Relatora Especial de las Naciones Unidas para Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias expresó:

En su informe de enero de 2002, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de magistrados y abogados expresó que la falta de una respuesta judicial eficaz contra los asesinatos ha “dañado gravemente el imperio de la ley en Ciudad Juárez”.[40] Antes de su última misión a México, la Alta Comisionada Mary Robinson expresó renovada preocupación por la persistencia de la impunidad en México, inclusive en relación con los asesinatos no aclarados de mujeres.[41] En agosto de 2002, en el contexto de la consideración del informe presentado por el Estado mexicano bajo la CEDAW, el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Violencia contra la Mujer expresó suma preocupación con respecto a los asesinatos y desapariciones de mujeres en Ciudad Juárez y a la falta de una investigación concluyente, así como del procesamiento y castigo de los responsables.[42] Más recientemente, la Directora de UNIFEM expresó preocupación por los asesinatos y la impunidad, y destacó la necesidad de procurar con mayor diligencia satisfacer las necesidades de los familiares sobrevivientes.[43]

109. Las disposiciones legales aplicables a nivel federal y estatal fueron reformadas recientemente de modo de incluir adelantos positivos. A través de reformas adoptadas el 14 de agosto de 2001, se enmendó el artículo 1 de la Constitución de la República de modo de prohibir todas las formas de discriminación, inclusive sobre la base del sexo. En el artículo 4 se establece que los hombres y las mujeres son iguales ante la ley, y que toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos. La Constitución reconoce también que los hombres y las mujeres tienen iguales derechos con respecto a empleo, educación, nacionalidad, remuneración y participación en la vida política. Con respecto al Distrito Federal, puede señalarse que la violencia familiar ha sido tipificada como delito en el Código Penal, al igual que la violación marital, y que la violencia ha sido introducida como causal de divorcio en el Código Civil.

110. Las leyes del Estado de Chihuahua que se aplican a los casos de violencia contra la mujer han sido objeto de reformas recientes. Tras un intenso debate parlamentario, en cuyas etapas finales se incluyeron algunas consultas con la sociedad civil, la violencia familiar está contemplada en el artículo 190 del Código Penal. Dicho artículo dispone que la violencia entre familiares o entre quienes hayan compartido algún otro tipo de relación emocional será castigada con pena de prisión de seis meses a tres años. Si bien esta disposición es de amplio alcance, ya que comprende la violencia física, verbal, emocional o sexual, el alcance de su aplicación se limita a actos y omisiones recurrentes. Es esencial que esa violencia sea castigada por el Derecho. En consecuencia, este articulo establece una importante forma de protección. No obstante, la limitación de que la violencia en cuestión debe ser de carácter recurrente ha sido criticada y eliminada de disposiciones legales similares de otras jurisdicciones.

111. Los delitos sexuales están establecidos en el Titulo Decimocuarto del Código Penal de Chihuahua. En relación con las reformas mencionadas, la violación es sancionada actualmente como delito cuando se comete contra la esposa o la concubina del perpetrador. Con respecto al estupro, la norma indicando que este crimen no se aplicaría en el caso de una joven no considerada “honesta” fue eliminada. También se aclaró la definición de acoso sexual.

112. Las revisiones del Código Civil de Chihuahua adoptadas en 2001 agregaron dos disposiciones referentes a la violencia familiar. La primera establece que todos y cada uno de los miembros de la familia o unidad doméstica tiene derecho a que los demás miembros respeten su integridad física, psicológica y sexual, y a estos efectos pueden contar con el respaldo y la protección de las instituciones públicas conforme a la ley. La otra define la violencia familiar en términos amplios e indica que los miembros de esos grupos están obligados a abstenerse de conductas que generen esa violencia.

113. En resumen, la CIDH y su Relatora Especial han tomado debida nota del debate generado por un conjunto de reformas del Código Penal, aprobado con anterioridad a las que están vigentes en este momento; aquellas reformas anteriores fueron rechazadas por muchos como incompatibles con los principios de la no discriminación y la protección de los derechos de la mujer.[44] La Comisión Interamericana y su Relatora Especial valoran la iniciativa del Gobierno de Chihuahua de abrir un espacio de diálogo con cierta participación de la sociedad civil para llegar a las reformas actualmente vigentes. Las reformas actualmente en vigor representan un avance del proceso de hacer compatible la legislación con las obligaciones de igualad y no discriminación. Además la Comisión Interamericana y su Relatora Especial han tomado nota de la recomendación de la Comisión Parlamentaria Especial establecida para realizar el seguimiento de los asesinatos, a los efectos de que el Código Civil, el Código Penal y el Código de Procedimiento Penal sean objeto de reformas adicionales destinadas a mejorar la respuesta frente a la violencia imperante contra la mujer.[45] Tal como el propio Gobierno de Chihuahua lo reconoció en su exposición de marzo de 2002 ante la CIDH, la legislación puede ser perfeccionada y no es suficiente de por sí. Es importante que prosigan los esfuerzos tendientes a lograr que la legislación sea congruente con los principios de la igualdad y la no discriminación.

114. En el contexto del Poder Ejecutivo Federal, en 2001 se creó el Instituto Nacional de las Mujeres, INMUJERES, para promover la no discriminación, la igualdad de oportunidades y de tratamiento entre los géneros, y la posibilidad de que las mujeres ejerzan plenamente sus derechos y participen en la vida política, cultural, económica y social de la nación. El programa sexenal de trabajo de INMUJERES, denominado Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres 2001-2006 (PROEQUIDAD) se aplica a todos los sectores de la Administración federal y establece objetivos, proyectos y programas específicos destinados a lograr esos fines. Entre los ámbitos prioritarios de PROEQUIDAD figura la lucha para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer. A la época de la visita de la Relatora Especial se diseñó un programa nacional sobre violencia familiar y violencia contra la mujer. El Instituto promovió también la creación de la Mesa Interinstitucional de coordinación de actividades referentes a la violencia en la familia y a la violencia contra la mujer, en que participan representantes de los diferentes poderes de Gobierno federal y representantes de la sociedad civil.

115. La mayor parte de los Estados de México, incluido Chihuahua, crearon recientemente Institutos de la Mujer. Los institutos de nivel estatal e INMUJERES han de colaborar como iguales a los efectos de institucionalizar la perspectiva de género en todo el país.

116. La Relatora Especial se reunió con la Presidenta de INMUJERES durante su visita, para analizar las medidas que se están adoptando para hacer frente a la situación imperante en Ciudad Juárez. La Presidenta de INMUJERES, Patricia Espinosa, indicó que la situación motiva especial preocupación en el Gobierno, y que INMUJERES ha venido trabajando en estrecha relación con autoridades de Chihuahua para poner en marcha mecanismos de diálogo y colaboración interinstitucional. Hizo referencia a la Mesa Interinstitucional establecida en Ciudad Juárez para coordinar iniciativas de lucha contra la violencia dentro de la familia y de violencia contra la mujer dentro de los lineamientos del modelo nacional arriba mencionado. Con respecto a la situación específica de los asesinatos, hizo referencia a las medidas que se estaban tomando para establecer otra mesa (que ulteriormente, en octubre, inició su labor) en procura de soluciones adicionales.

117. En el contexto del Poder Legislativo se han establecido Comisiones de Género y Equidad en la Cámara de Diputados y en el Senado del Congreso de la Unión. La Relatora Especial se reunió con miembros de las Comisiones de Género y Equidad durante su visita, y recibió información útil sobre el problema de la violencia contra las mujeres en Ciudad Juárez. La Relatora Especial se reunió también con miembros de la Comisión Especial de la Cámara de Diputados establecida para realizar el seguimiento de esos crímenes. Miembros de la Comisión Especial visitaron Ciudad Juárez a fines de 2001 para entrevistar a familiares de las víctimas, representantes de la sociedad civil y diversos representantes del Estado y recoger otra información. La labor y las reflexiones iniciales de esa Comisión Especial han brindado valiosos aportes para comprender la situación. Representantes de la sociedad civil han señalado que a su juicio sería beneficioso que la Comisión Especial diera cuenta públicamente de los resultados de su labor.

118. La CNDH y la Comisión Estatal de Derechos Humanos también tienen un rol en cuanto a la salvaguardia de los derechos y libertades fundamentales. La valiosa labor cumplida por la CNDH al emitir la Recomendación 44/98 sobre los asesinatos de mujeres cometidos en Ciudad Juárez, así como la insuficiente respuesta oficial, son analizadas en detalle en la Sección II.E.1.a supra. No obstante, como se señaló, no se ha informado de un seguimiento institucional por parte de la CNDH que garantice la aplicación de las importantes recomendaciones contenidas en aquel documento. Por otra parte, a la fecha de la visita de la Relatora Especial, la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Chihuahua no había tenido una intervención sustancial en esta situación.

119. En resumen, se han adoptado importantes medidas a nivel nacional y estatal a fin de que la legislación sea compatible con las obligaciones de igualdad y no discriminación, y a fin de crear mecanismos encargados de incorporar la perspectiva de género en el diseño y la aplicación de la política pública. Estas medidas tendientes a mejorar el marco de garantías aplicables deben complementarse ahora con medidas concretas tendientes a hacer efectivas tales garantías.

[4] Véase Procuraduría General de Justicia del Estado de Chihuahua, “Investigación sobre Mujeres Víctimas de Homicida Múltiple en Ciudad Juárez”, presentado durante la visita de la Relatora Especial.

[5] Ídem.

[6] Estos dos ejemplos están extraídos de información recibida por la Relatora durante su visita. Véase también, “Informe de actividades de la Comisión Especial de la H. Cámara de Diputados, para que conozca y de seguimiento a las investigaciones relacionadas con las homicidios de las mujeres perpetrados en Ciudad Juárez, Chihuahua”, notas de entrevistas del 29 de noviembre de 2002.

[7] Red Ciudadana de No Violencia y Dignidad Humana, “Reporte Ciudadano sobre el femenicidio en Juárez”, 6 de marzo de 2002, pág. 4.

[8] Un análisis basado en los certificados de defunción y otros datos llevaron a la conclusión de que en el período 1990-1993 fueron asesinados 249 hombres, en tanto que entre 1994-1997 lo fueron 942 hombres, lo que implica un incremento del 300%. Según el mismo estudio, entre 1990 y 1993 fueron asesinadas 20 mujeres, y 143 entre 1994-1997, lo que implica un incremento del 600%. Véase Cheryl A. Howard, Ph.D., Georgina Martínez, M.A., Zulma y. Méndez, M.A., “Women, Violence and Politics”, exposición realizada ante la LASA, 17 de marzo de 2000.

[9] En un análisis se concluyó que el índice correspondiente a hombres en Ciudad Juárez, fue de 47,1 por 100.000 y de 7,9 por 100.000 en el caso de las mujeres. El índice correspondiente a Tijuana, por ejemplo, que es una ciudad ubicada también sobre la frontera septentrional, caracterizada por una fuerte presencia de maquilas y una población aproximadamente igual a la de Ciudad Juárez, fue, en el mismo período, de 34,9 y de 2,4 para hombres y mujeres, respectivamente. Los índices correspondientes a la totalidad de México en el período en cuestión fueron de 28,2 para varones y de 3,1 para mujeres. Id.

[10] Información ulterior preparada en defensa de los detenidos señala que las quemaduras habían sido provocadas por electricidad.

[11] Alto a la impunidad: ni una muerta más, “Informe Temático: Asesinatos de mujeres en Ciudad Juárez, Chihuahua”, presentado ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer de las Naciones Unidas, agosto de 2002, pág. 7.

[12] Véase, por ejemplo, Mensaje del Secretario de Salud, doctor Julio Frenk Mora, durante la reunión “Violencia sobre la Salud de las Mujeres”, que se realizó el 2 de agosto de 2001; véase también, “Violencia en Casa: Guía informativa para su prevención y su atención”, realizada por la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados Mexicana y por el Instituto Nacional de Mujeres de la Presidencia de la República de México.

En el informe “Violencia Intrafamiliar, Documento Metodológico y Resultados”, publicado en 2000, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática indica que los resultados de la encuesta del Instituto mostraron que de las 17.124.812 personas que viven en la región metropolitana de la Ciudad de México, 5.821.697 vivían en hogares caracterizados por la violencia, en los más de los casos violencia emocional, intimidación y violencia física y sexual. Esas referencias se mencionan en el informe “Programas Nacionales para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer en México”, de octubre de 2000, preparado por Teresa Ulloa Ziáurriz, Mónica del Val Locht y Jorge González Santana, para el proyecto Violencia en las Américas que realiza la Comisión Interamericana de Mujeres de la OEA, el ICCLR y el ILANUD.

[13] Ídem.

[14] Véase María Rivera, “Crecen las denuncias, pero aún es insuficiente el combate a la violencia contra la mujer”, La Jornada, 8 de marzo de 2002 (que hace referencia al estudio en cuestión).

[15] Véase, por ejemplo, Armando Rodríguez, “Matan a 18 en 10 meses”, El Diario, 10 de octubre de 2001 (en que se da cuenta de esos dos asesinatos, entre otros) o el informe del mismo periodista en la edición del 3 de enero de 2002 de El Diario: “Las mataron sus esposos: En dos meses, cuatro mujeres han sido victimadas por sus parejas”.

[16] La Relatora Especial recibió información sobre este asesinato durante su visita. Véase también, Esther Chávez Cano, “Una muerte anunciada”, El Diario, 27 de diciembre de 2001 (la autora es Directora de Casa Amiga Centro de Crisis); Luz del Carmen Sosa, “Casa Amiga: exigen castigo para homicida”, El Diario, 21 de enero de 2002 (en que se da cuenta de pedidos de que Medina fuera arrestado, procesado y castigado).

[17] Rosa Elvira Vargas, “Se suma el titular del UNIFEM al clamor de justicia por las muertas de Juárez”, La Jornada, 4 de diciembre de 2002, versión en línea (que informa sobre la visita de la Directora a Ciudad Juárez y cita sus expresiones acerca de las razones del incremento de la violencia contra las mujeres en esa localidad).

[18] Véase, por ejemplo, la presentación escrita de “Alto a la impunidad: ni una muerta más”, efectuada ante la CIDH durante la audiencia de marzo de 2002; Reporte Ciudadano sobre el Femenicidio en Juárez, preparado por Red Ciudadana de No Violencia y Dignidad Humana, 6 de marzo de 2002, págs. 3-5.

[19] Véase, por ejemplo, el anuncio pago publicado en El Diario el 10 de febrero de 2002 por cuatro asociaciones de abogados locales (pág. 6A).

[20] Véase, por ejemplo, “Desaliento, denominador común en Ciudad Juárez”, Proceso, 15 de febrero de 2002, proceso.com.mx.

[21] Véase, Victor Ballinas, “Periodistas de Ciudad Juárez denuncian hostigamiento oficial”, La Jornada, 8 de febrero de 2002, jornada.unam.mx.

[22] Alto a la impunidad: ni una muerta más, exposición escrita presentada a la Comisión, marzo de 2002.

[23] Véase la Carta del Secretario de Gobierno de Chihuahua a la Relatora Especial del 11 de febrero de 2002.

[24] Debe señalarse que antes de la creación de la Fiscalía Especial había sido establecida, como dependencia de la PGJE, en 1996, la Unidad Especializada encargada de la investigación de esos asesinatos y de desapariciones de mujeres.

[25] En octubre de 2002, autoridades locales informaron que el laboratorio de ADN aún no estaba funcionando, pero que estaba instalado en un 80%. Información no oficial de febrero de 2003 señaló que aún no estaba funcionando.

[26] Los criterios de clasificación y “resolución” han planteado dudas en otros sectores. Por ejemplo, si bien las autoridades de Ciudad Juárez han clasificado a algunos de los asesinatos como vinculados con el narcotráfico, la Procuraduría General de la República indicó que carecía de suficientes elementos probatorios o datos que permitieran vincular esos crímenes con el narcotráfico, por lo cual no podía intervenir en su investigación. Véase la carta de José Luis Santiago Vasconcelos, Unidad Especializada para el Crimen Organizado de la PGR, dirigida a Sergio Antonio Martínez Garza, Secretario General de Gobierno de Chihuahua, del 7 de marzo de 2002.

[27] Véase, "Reglamento de funcionamiento de la Mesa de Diálogo, para el seguimiento técnico-jurídico de las investigaciones de los casos de homicidio de mujeres en Ciudad Juárez, Chih.”, del 8 de octubre de 2002.

[28] El artículo 3 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”), del que México es parte desde 1996, establece una obligación similar con respecto al ejercicio de los derechos reconocidos en esa Convención.

[29] Además de la Convención Americana, el Protocolo de San Salvador y la Convención de Belém do Pará, debe señalarse también que México es parte de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas y la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra las Personas con Discapacidad.

[30] Véase artículos 1, 2 y 3.

[31] Véase preámbulo, artículos 4, 6.

[32] Véase preámbulo, artículos 4, 5.

[33] Véase artículos 7, 2.

[34] Véase artículo 7; véanse también los artículos 8 y 9.

[35] Véanse los artículos 10-12. Estos mecanismos incluyen también la presentación de informes, por los Estados parte, a la Comisión Interamericana de Mujeres (“CIM”) de la OEA.

[36] El artículo 1 define esa discriminación en los términos siguientes:

Toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.

La definición comprende toda diferencia de tratamiento basada en el sexo que intencionalmente o por inadvertencia establezca desventajas para la mujer, impida el pleno reconocimiento por parte de la sociedad en las esferas pública y privada, o impida a la mujer ejercer los derechos humanos de los que es titular.

[37] Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Recomendación General No. 19 (11º período de sesiones, 1992) “La violencia contra la mujer”, párrafo 6.

[38] Ídem.

[39] Informe de la Relatora Especial Asma Jahangir, E/CN.4/2000/3/Add.3, 25 de noviembre de 1999, párrafo 89.

[40] Informe del Relator Especial Dato’Param Cumaraswamy, E/CN.4/2002/72/Add.1, 24 de enero de 2002, párrafo 161.

[41] Véase, por ejemplo, Kyra Nuñez, “Mary Robinson expresa preocupación por la persistencia de la impunidad en México”, La Jornada, edición de Internet del 28 de junio de 2002, www.jornada.unam.mx.

[42] “Consideración de los informes de los Estados partes”, CEDAW/C/2002/EXC/CRP.3/Rev.1, 23 de agosto de 2002 [borrador de avance], párrafo 24.

[43] Véase, Rosa Elvira Vargas, “Se suma la titular del Unifem al clamor de justicia por las muertes de Juárez”, La Jornada, 4 de diciembre de 2002, www.jornada.unam.mx.

[44] Véase, por ejemplo, el anuncio pago publicado por INMUJERES en que se expresa grave preocupación con respecto a las reformas anteriores, que restringían la aplicabilidad de determinados tipos delictuales y reducían el castigo de otros, como un serio retroceso para la protección de los derechos de la mujer y de las víctimas.

[45] Véase, Informe de la Comisión Especial para Esclarecer los Homicidios de Mujeres en Ciudad Juárez, Chihuahua, 15 de diciembre de 2001, propuesta 7.

II. VIOLENCIA CONTRA LA MUJER EN CIUDAD JUÁREZ: EXPOSICIÓN GENERAL DEL PROBLEMA