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...
continuación
A.
Méritos 1.
Resumen
de las cuestiones y de las circunstancias de hecho 195.
Como se indicó anteriormente, las observaciones de las partes en
este caso han planteado dos cuestiones principales:
si la detención de
los peticionarios por el Estado está sujeta a los derechos consagrados en
la Declaración Americana; y, de ser así, si el Estado ha cumplido con
los derechos consagrados en la Declaración en la forma en que ha detenido
a los peticionarios. 196.
En la Parte IV(A) del
presente informe, la Comisión respondió a la primera cuestión por la
afirmativa, aclarando que el Estado se transformó en garante de los
derechos de los peticionarios consagrados en la Declaración cuando éstos
quedaron bajo la autoridad y el control del Estado en 1980. 197.
Antes de abordar la segunda cuestión señalada, la Comisión
considera primero necesario articular su entendimiento, en base a los
antecedentes del caso, de las circunstancias en que los peticionarios
fueron detenidos por el Estado, incluidos, en particular, el tiempo y las
condiciones generales en las que éstos parecen haber estado detenidos. 198.
A este respecto, con excepción de la escasa información
proporcionada por el Estado en relación con 29 peticionarios, la Comisión
no ha recibido información clara y congruente de los representantes de
los peticionarios ni del Estado en cuanto a las circunstancias precisas de
la liberación y detención de cada uno de los 335 peticionarios
presuntamente incluidos en la petición inicial.
En consecuencia, al examinar los méritos del presente caso, la
Comisión ha considerado necesario basarse en la información vinculada a
la detención de los 29 individuos mencionados antes, así como en
información proporcionada por el Estado y los peticionarios en relación
con la detención de los cubanos del Mariel, en términos más generales,
aunque esa información pueda no necesariamente parecer relevante específicamente
a uno de los peticionarios. Esta
última información incluye en particular un informe de enero de 1995
preparado por la Dirección de Penitenciarías de Estados Unidos sobre
“la detención de los cubanos del Mariel”, en el que se resume en
general la historia y la condición de la población de cubanos del Mariel
detenidos a esa fecha. A
continuación se resume esta información. 199.
Entre abril y septiembre de 1980, aproximadamente 125.000 cubanos
llegaron a Estados Unidos como parte de la “Flotilla Libertad” del
Mariel. Aunque la mayor parte
de los cubanos del Mariel no estaban debidamente documentados de acuerdo
con la ley de inmigración de Estados Unidos, unos 117.000 fueron
liberados casi inmediatamente en la comunidad estadounidense.
Los restantes 8.000 cubanos del Mariel fueron enviados a
campamentos de reasentamiento para la selección de inmigración y cuando
concluyó este proceso a mediados de 1981, unos 6.200 de los 8.000 fueron
liberados. Los restantes
1.800 individuos siguieron detenidos porque habían tenido un
comportamiento desordenado en los campamentos de reasentamiento, porque
eran sospechosos de tener antecedentes penales o por haberlo admitido, lo
que no los haría elegibles para su admisión en Estados Unidos de acuerdo
con la legislación nacional, o porque padecían graves problemas mentales
o psquiátricos. A partir de
las observaciones del Estado, parecería que las decisiones respecto a quién
se detenía y a quién se liberaba, se basaron a esta altura esencialmente
en lo que individuos cubanos manifestaron a los funcionarios de inmigración
de Estados Unidos sobre sus antecedentes, pues el Gobierno cubano no brindó
a Estados Unidos ningún antecedente sobre los cubanos del Mariel. 200.
Los peticionarios en este caso representan a un subgrupo de
aproximadamente 335 de los 125.000 cubanos que llegaron como parte de la
“Flotilla Libertad” del Mariel. A
la fecha de la interposición de esta petición, los 335 peticionarios se
encontraban detenidos por el Estado, desde su arribo en 1980, y otros habían
sido liberados pero fueron nuevamente detenidos por delitos que cometieron
o por violaciones de las condiciones de la libertad condicional. 201.
Los 1.800 cubanos del Mariel que siguieron detenidos por el Estado
inicialmente fueron ubicados en instituciones de la Dirección de
Penitenciaría de Estados Unidos en Talladega, Alabama, Leavenworth,
Kansas, Lewisburg, Pennsylvania, McNeil Island, Washington, Oxford,
Wisconsin y Atlanta, Georgia. Posteriormente,
en marzo de 1981, el Estado decidió alojar a la mayoría de los detenidos
cubanos del Mariel, con excepción de los que padecían problemas médicos
o mentales, en una sola institución, la Penitenciaría de Atlanta, que
hasta esa fecha había permanecido cerrada. Al mes de agosto de 1981,
aproximadamente 1.844 cubanos del Mariel permanecían detenidos, en su
mayor parte en Atlanta. 202.
A fines de 1986 y principios de 1987, el Estado decidió transferir
a los cubanos del Mariel que se consideraban menos problemáticos o que
eran probables candidatos a ser liberados y trasladados a centros de
recuperación de la Penitenciaría de Atlanta, al Instituto de Detención
en Oakdale, en Louisiana. En
consecuencia, a noviembre de 1987, unos 1.394 cubanos del Mariel estaban
detenidos en Atlanta, y aproximadamente 987 de ellos estaban detenidos en
Oakdale. En noviembre
y diciembre de 1987, sin embargo, se produjeron graves disturbios
en las instalaciones de Atlanta y Oakdale, tras lo cual el Estado decidió
reubicar a los cubanos del Mariel en otros institutos de la Dirección de
Penitenciarías. 203.
A lo largo del período transcurrido desde la llegada de los
cubanos del Mariel, varios de ellos que habían sido liberados cometieron
delitos o violaron las condiciones de la libertad condicional, como
consecuencia de lo cual fueron nuevamente detenidos en los institutos de
la Dirección de Penitenciarías o del INS.
Otros cubanos del Mariel habían sido seleccionados y liberados, en
el marco del Plan de revisión de la condición de los detenidos
implementado por el Procurador General, entre julio de 1981 y febrero de
1985, y, posteriormente, en el marco del Plan de revisión de la situación
de los cubanos, de 1987 hasta el presente, así como de acuerdo con los
procedimientos generales del INS aplicables para el otorgamiento de la
libertad condicional en trámite de inmigración.
En consecuencia, el número de cubanos del Mariel en custodia ha
variado y sigue variando a raíz de varios factores.
En el cuadro que figura a continuación se indica el número de
cubanos del Mariel bajo custodia del Estado entre 1987 y 1994, sobre la
base de las estadísticas del Estado.
204.
Con respecto a los cubanos del Mariel que han permanecido bajo
detención continua desde 1980, el Estado estimó este número en sus
observaciones de enero de 1988 entre 100 y 150.
Parecería que esta cifra se aplicaba a la población total de
cubanos del Mariel bajo custodia del Estado en esa época y no
exclusivamente a los peticionarios en cuyo nombre se había interpuesto la
presente petición. Posteriormente,
en sus observaciones de marzo de 1999, el Estado indicó que todos los
cubanos del Mariel objeto de la petición habían obtenido la libertad
condicional en Estados Unidos por lo menos una vez y, por lo tanto, no podía
decirse que hubieran estado detenidos continuamente.
Sigue siendo incierto, sin embargo, cuánto tiempo estuvieron los
peticionarios bajo la custodia del Estado después de 1987 y antes de su
liberación. 205.
La única información detallada a este respecto podría extraerse
de los detalles suministrados por el Estado sobre los 29 peticionarios que
se describen en la Parte III(B)(3)(e) del presente Informe.
Más particularmente, la información suministrada por el Estado en
sus observaciones de marzo de 1999 respecto de 18 de los peticionarios,
indica que, de éstos, cuatro no habían sido liberados desde 1988 y, por
tanto, habían permanecido detenidos durante aproximadamente 11 años; por
lo menos dos habían sido detenidos por el INS en forma continua desde
1994 y, por tanto, lo habían estado, por lo menos, durante cinco años, y
por lo menos, otros cuatro habían sido mantenidos bajo custodia del INS
desde 1996 y, por lo tanto, lo habían estado, por lo menos, tres años.
Durante su detención, todos estos peticionarios habrían tenido
acceso regular a los procedimientos del Estado para el otorgamiento de
libertad condicional pero se les negó la liberación o se habían negado
a participar en los procedimientos. 206.
Finalmente, parecería que la mayor parte de los peticionarios han
estado recluidos en institutos federales, estaduales o locales a lo largo
de sus detenciones. 2. ¿Cumplió
el Estado con la Declaración Americana en la forma en que detuvo a los
peticionarios? 207.
Los peticionarios han sostenido en su petición que el Estado es
responsable de la violación de los artículos I, XVII, XVIII, XXV y XXVI
de la Declaración en relación con la manera en que fueron detenidos por
el Estado desde su arribo a Estados Unidos, en 1980. a.
artículos I y XXV – Derecho a la libertad y a la protección
contra arresto o detención arbitraria 208.
Los artículos I y XXV de la Declaración disponen lo siguiente:
i.
Principios
rectores 209.
El derecho a la libertad consagrado en el artículo I de la
Declaración, al igual que las disposiciones pertinentes de otros
instrumentos internacionales de derechos humanos, se vincula al ejercicio
de la libertad física.[73]
Como se indicó antes, este derecho, al igual que otros consagrados
en la Declaración, se aplica a todos los individuos que
estén bajo la autoridad y el control del Estado y debe ser
otorgado a todas las personas sin distinción, de acuerdo con el derecho a
igual protección de la ley consagrado en el artículo II de la Declaración.[74] 210.
Al mismo tiempo, el artículo XXV de la Declaración aclara que el
derecho a la libertad no es absoluto, sino que permite a los Estados
privar a los individuos de su libertad en ciertas condiciones.
Las autoridades más reconocidas, incluida la jurisprudencia de la
propia Comisión, sugieren que las circunstancias de tales privaciones de
la libertad no se limitan a las que involucran la investigación y sanción
de delitos, sino que se extiende también a otras esferas en las que el
Estado puede administrar su autoridad.
El Estado puede, por ejemplo, detener a individuos con el propósito
de controlar la entrada y residencia de extranjeros en sus territorios[75]
o por razones vinculadas a su salud física o mental, [76]
y durante las ocupaciones regidas por el derecho internacional humanitario,
pueden internar a la población civil como medida de seguridad o por
razones imperativas de seguridad.[77]
Sin embargo, en todos esos casos, cualquier privación de la
libertad de un individuo debe ser informada por las normas prescritas en
el artículo XXV de la Declaración. 211.
La Comisión observa a este respecto que el artículo XXV de la
Declaración habla de la “legalidad” de la detención, incluida la
cuestión de si se siguieron los procedimientos establecidos por leyes
preexistentes, en referencia esencialmente al derecho interno, y prescribe
la obligación de la conformidad con normas sustantivas y procesales del
derecho interno. Sin embargo,
debe considerarse también que el artículo XXV exige asimismo que las
normas sustantivas y procesales del derecho interno se conformen con los
propósitos fundamentales que informan el artículo XXV, a saber, la
protección de los individuos contra privaciones arbitrarias de su
libertad.[78]
Esto, a su vez, exige no sólo que se demuestre que la privación
de libertad está conforme con los requisitos del derecho nacional
aplicable, sino que el propio derecho interno debe ser justo y previsible
y, por tanto, no puede ser arbitrario.[79] 212.
Por consiguiente, al evaluar en virtud de la Declaración la
pertinencia de instancias de detención preventiva y de otro tipo, el artículo
XXV especifica tres requisitos fundamentales que deben ser satisfechos en
tales circunstancias: primero,
la detención preventiva, por alguna razón de seguridad pública, debe
basarse en fundamentos y procedimientos establecidos por ley; segundo, no
puede ser arbitraria y, tercero, debe ofrecerse sin demora un control
judicial de supervisión.[80]
En situaciones de detención continuada, esto necesariamente
incluye la supervisión a intervalos regulares.[81] 213.
La Comisión desea subrayar que el concepto de justicia es
particularmente fundamental para garantizar que el proceso para la privación
de la libertad no resulte arbitrario y contrario al artículo XXV de la
Declaración. Si bien los
requisitos particulares pueden variar de acuerdo con las circunstancias de
cada caso en particular, inclusive, por ejemplo, la capacidad del detenido,
los procedimientos de revisión de la detención deben cumplir, como mínimo,
con las normas de justicia procesal.
Estas normas exigen, entre otras cosas, que el encargado de la
adopción de la decisión reúna las normas imperantes de imparcialidad,
que el detenido tenga oportunidad de presentar pruebas y de conocer y
satisfacer las denuncias de la parte opositora, y que el detenido tenga
oportunidad de estar representado por un asesor letrado u otro
representante.[82] ii.
¿Es
arbitraria la privación de libertad de los peticionarios? 214.
En el presente caso, parecería no haber controversia alguna en
cuanto a que los peticionarios están o estuvieron en algún momento
previo bajo la detención del Estado en razón de su condición de
“extranjeros excluibles” de acuerdo con la ley de inmigración y
naturalización. Según el
Estado, prácticamente todos los cubanos del Mariel, incluidos los
peticionarios, han sido considerados excluibles por falta de documentación
adecuada, aunque algunos detenidos padecerían problemas mentales graves o
cometieron o se sospecha cometieron algunos delitos en Cuba o en Estados
Unidos, lo que puede constituir fundamento para la condición de excluible.[83]
Si bien los extranjeros en esta clase normalmente serían retirados
y devueltos al país de origen,[84]
esto no ha ocurrido en el caso presente porque el Gobierno de Cuba se ha
negado a aceptar el regreso de los peticionarios y de otros cubanos del
Mariel excluibles. Además,
si bien la mayor parte de los cubanos del Mariel excluibles han sido
liberados por la autoridad del Procurador General para conceder libertad
condicional en virtud de la ley de inmigración y naturalización, [85]
los peticionarios estuvieron o están detenidos por el Estado
porque no han satisfecho los requisitos de la libertad condicional, los
cuales, a su vez, se vinculan a aspectos tales como si el individuo
probablemente seguirá siendo “no violento” y si probablemente plantea
una “amenaza para la comunidad”, en caso de ser liberado.[86] 215.
Por lo tanto, parecería surgir del expediente que los
peticionarios han sido privados de su libertad por el Estado y que su
detención ha sido obviamente de carácter administrativo, vinculándose a
su condición de inmigración.[87]
La Comisión, por lo tanto, se manifiesta satisfecha en el sentido
de que entiende que las disposiciones del artículo XXV de la Declaración
se aplican a los peticionarios. 216.
Además, la Comisión considera que las circunstancias de la
detención de los peticionarios, incluyendo la ley que presuntamente
autoriza las detenciones y los mecanismos para determinar la legalidad de
éstas, no cumple con los requisitos de los artículos I
y XXV de la Declaración. Básicamente,
la legislación interna del Estado no reconoce ningún derecho a la
libertad de parte de los peticionarios, lo que contraviene el artículo I
de la Declaración. Esta falla a su vez socava la pertinencia de la ley que
presuntamente autoriza la detención de los peticionarios, así como los
mecanismos disponibles para determinar la legalidad de su detención. 217.
En particular, las disposiciones de la Ley de Inmigración y
Naturalización al amparo de las cuales se efectuó la detención de los
peticionarios otorgan al Procurador General una autoridad
considerablemente irrestricta para detener a extranjeros excluibles en
tanto se les deporta, sujeto a la autoridad discrecional del Procurador
General para otorgar la “libertad condicional” a los extranjeros
dentro de Estados Unidos.[88]
Además, la presencia física de un extranjero excluible de Estados
Unidos, incluida su liberación en Estados Unidos por ejercicio de la
autoridad del Procurador General para conceder la libertad condicional, no
modifica su condición de excluible.[89]
En consecuencia, un extranjero excluible carece en el derecho
interno del derecho a permanecer en libertad en Estados Unidos y puede ser
retirado de Estados Unidos en cualquier momento, independientemente de la
naturaleza o la duración de la presencia física del extranjero en
territorio del Estado. 218.
Los tribunales de Estados Unidos, a su vez, han interpretado que
esta legislación conceptualmente ubica a los extranjeros excluibles
siempre en la frontera, solicitando admisión y como si nunca hubieran
ingresado a Estados Unidos.[90]
Esta interpretación, junto con la caracterización de la detención
de los cubanos del Mariel por parte de los tribunales internos como una
detención administrativa y no penal en su naturaleza,[91] ha determinado que los
peticionarios carezcan de libertad, del derecho al debido proceso y a un
juicio imparcial al amparo de la constitución interna en relación con su
detención.[92]
Asimismo, ha llevado a los tribunales estadounidenses a llegar a la
conclusión de que el Ejecutivo puede detener a extranjeros excluibles
tales como los peticionarios en forma indefinida, en ausencia de un límite
estatutario explícito del plazo durante el cual se puede detener a dichos
extranjeros.[93] 219.
La Comisión considera que la legislación interna en base a la
cual se detuvo a los peticionarios, conforme se ha descrito antes, es en
esencia la antítesis de las protecciones prescritas en los artículos I y
XXV de la Declaración pues no reconoce ningún derecho a la libertad de
parte de los peticionarios pese a su presencia física dentro del
territorio del Estado. En
efecto, prescribe una presunción de detención y no una presunción de
libertad y es, por tanto, incompatible con el objetivo y el propósito de
los artículos I y XXV de la Declaración, a saber, garantizar la libertad
del individuo, salvo en circunstancias excepcionales justificadas por el
Estado como legales y no arbitrarias.
En consecuencia, la Comisión considera que el tratamiento de los
peticionarios al amparo de la legislación interna es per
se incongruente con su derecho a la libertad consagrado en el artículo
I de la Declaración y con su derecho a no ser privados arbitrariamente de
la libertad, consagrado en el artículo XXV de la Declaración. 220.
Además, la Comisión ha llegado a la conclusión de que los
procedimientos por los cuales se efectuó la detención de los
peticionarios y los procedimientos por los cuales se determina la
legalidad de su detención, basados, como están, en la hipótesis de que
el Ejecutivo dispone de una discrecionalidad casi ilimitada para detener
indefinidamente a los peticionarios, no son congruentes con los requisitos
dispuestos en el artículo XXV de la Declaración, en dos aspectos
principales. 221.
La Comisión considera, primero, que los procedimientos por los
cuales se ha privado y se sigue privando de la libertad a los
peticionarios son arbitrarios, por cuatro razones principales:
no definen con suficiente detalle los fundamentos en base a los
cuales se ha privado de la libertad a los peticionarios; colocan en el
detenido la carga de justificar la liberación; están sujetos a un grado
de discrecionalidad de parte de los funcionarios que supera los límites
razonables, y no ofrecen garantías de revisión de la detención a
intervalos razonables. 222.
Más particularmente, un examen de las normas legislativas y
administrativas internas del Estado y de la manera en que las mismas se
han aplicado revela ambiguedades que privan a la ley de la precisión
necesaria para garantizar la congruencia del proceso de toma de decisiones
y permitir que los peticionarios defiendan justa y efectivamente su
derecho a ser liberados.[94]
La Ley de Inmigración y Naturalización, por ejemplo, dispone que
un extranjero excluible puede ser liberado por ejercicio de la autoridad
del Procurador General para otorgar la libertad condicional sólo cuando
existan “razones de emergencia “ o cuando la liberación vaya
“estrictamente en el interés público”, sin dar más detalles en su
texto.[95]
Esas condiciones son, a juicio de la Comisión, obviamente
imprecisas y, además, invalidan el principio fundamental de que las
restricciones de los derechos fundamentales, cuando son permisibles, deben
ser razonables y proporcionadas al fin que se procura y no pueden ser de
naturaleza tal que priven a un derecho de su esencia.[96]
Al codificar una presunción general contra la liberación y al
hacerlo en términos tan amplios, indistintos y discrecionales, la Comisión
no puede llegar a ninguna otra conclusión que la de que la ley que
autoriza la detención de los peticionarios es ambigua. 223.
Si bien los términos del Plan de revisión de la condición de los
detenidos y el siguiente Plan de revisión de la situación de los cubanos
se empeñan en dar mayor orientación en cuanto a los fundamentos en base
a los cuales los cubanos del Mariel en particular pueden ser liberados de
la detención, ellos prescriben condiciones que, a juicio de la Comisión,
son indebidamente especulativas y susceptibles de variar y aceptar
interpretaciones incongruentes y, en todo caso, en razón de su carácter
discrecional, no permiten rectificar debidamente las deficiencias en las
normas sobre liberación consagradas en la Ley de Inmigración y
Naturalización. Estas
condiciones incluyen, por ejemplo, el requisito de que el Director del
Plan de revisión de la situación de los cubanos o un panel de revisión
se manifieste satisfecho de que el detenido es “actualmente una persona
no violenta”, “es probable que siga siendo no violento”, y es
“improbable que plantee una amenaza a la comunidad después de ser
liberado”. Estas
condiciones son, a primera vista, vagas, especulativas y están abiertas a
varias interpretaciones, pese a lo cual, la reglamentación no aclara nada
ni ofrece criterios detallados para definir cuándo se considera que una
persona satisface estas normas tan amplias.
En particular, la reglamentación no prescribe factores específicos
para definir cuándo un detenido puede ser considerado “violento” o
una “amenaza para la comunidad”, y mucho menos cómo se puede predecir
la futura conducta a este respecto. En el mejor de los casos, la reglamentación prescribe una
serie de factores que deben ser “ponderados” al considerar si se
recomienda una nueva detención o la liberación en libertad condicional,
incluido el número de infracciones disciplinarias o denuncias de
incidentes recibidos durante la custodia y los antecedentes penales del
detenido. La Comisión considera que normas de esta naturaleza plantean
un riesgo inaceptable de
incongruencia en la toma de las decisiones.
Asimismo, privan a los detenidos de noticia suficiente del caso que
deben servir para justificar su liberación. 224.
El riesgo de incongruencia e incertidumbre que presentan estas
condiciones se sustancia de alguna manera en la historia procesal de
algunos de los 29 peticionarios respecto de los cuales el Estado ofreció
información detallada. Parecería,
por ejemplo, que algunos peticionarios no obtuvieron la libertad
condicional en base, sustancialmente, a sus antecedentes penales, en tanto
otros peticionarios que poseían antecedentes penales más graves por
delitos similares fueron liberados, y la descripción que ofrece el Estado
de los casos no hace referencia a ningún factor que pudiera justificar el
disímil trato de los peticionarios.[97] 225.
Además, independientemente de toda determinación a que arribe el
Director o el Panel de revisión sobre la consideración de los criterios
legislativos en las circunstancias de un caso particular, constituye sólo
una recomendación; que un determinado detenido sea en última instancia
liberado, queda enteramente a discreción del Associate
Commissioner for Enforcement o de la persona que él designe, sin ningún
criterio prescrito legislativamente para el ejercicio de esta discreción.[98]
Análogamente, el Associate Commissioner for Enforcement o quien éste designe, a su
discreción, suspenderá la aprobación de la libertad condicional a todo
detenido antes de su liberación cuando, a su juicio, “la conducta del
detenido o alguna otra circunstancia, ilustre que la libertad condicional
ya no sería pertinente”[99]
Además, aún en caso de que el Associate
Commissioner for Enforcement otorgue la libertad condicional a un
detenido, éste no puede ser liberado si no se encuentra para él un
patrocinador o un lugar de alojamiento adecuado.[100]
226.
A este respecto, la Comisión reconoce que el principio de que los
derechos fundamentales no pueden restringirse excepto por ley no
necesariamente excluye el uso de la discrecionalidad en la aplicación de
la ley.[101]
Sin embargo, un proceso legislativo por el cual se priva de la
libertad a las personas no puede, a juicio de la Comisión, considerarse
suficientemente preciso, justo y previsible, como lo exige el artículo
XXV de la Declaración, cuando el resultado de ese procedimiento depende
en última instancia de una discrecionalidad casi ilimitada de los propios
funcionarios que son responsables de la adopción de esas decisiones.[102]
En tales circunstancias, la Comisión considera que el poder
discrecional otorgado a las autoridades públicas para privar a los
peticionarios de su libertad es tan amplio que excede los límites
aceptables.[103] 227.
Con respecto al requisito de que se encuentre “un patrocinio o un
lugar de alojamiento adecuado” para el detenido antes de su liberación,
la Comisión se siente particularmente preocupada respecto del
peticionario Lázaro Artilles Arcia, que fue condenado en 1985 por un
delito sexual contra un niño. De
acuerdo con la información suministrada por el Estado, aunque se aprobó
la liberación condicional del Sr. Artilles Arcia en 1988, esta decisión
fue rescindida porque “no se pudo encontrar ningún patrocinante ni ningún
centro de recuperación que estuviera dispuesto a aceptarlo”. La Comisión considera totalmente inaceptable que una persona
se mantenga detenida por más de diez años en circunstancias en que el
Ejecutivo ha considerado que es liberable de acuerdo con sus propios
criterios pero no le concede la libertad en base a los juicios
discrecionales de los programas de patrocinamiento o recuperación en
cuanto a qué detenidos deben obtener un lugar. 228.
La Comisión también considera que el riesgo de arbitrariedad que
plantea el proceso de revisión de la situación de los cubanos se ve
exacerbado por el hecho de que se coloca totalmente en el detenido la
carga de justificar por qué debe ser liberado, carga que se torna
crecientemente onerosa cuanto más dura su detención.[104]
La Comisión ha advertido previamente que los procedimientos en los
que se coloca sobre el detenido la carga de aducir nuevas pruebas de un
cambio en las circunstancias torna el proceso de revisión cada vez más
proforma, pues la continuación de su detención ya no se justifica como
medida de seguridad sino que se convierte efectivamente en una pena que se
impone sin el debido proceso.[105
Un examen de las circunstancias de los 29 peticionarios a los que
se hizo referencia anteriormente revela indicios exactamente
de esta situación: las
revisiones se conducen sobre la base de una presunción de detención que
el detenido debe refutar sobre la base de pruebas de un cambio de buena fe
en sus circunstancias.[106]
Esta carga se ve aún más agravada por la duración de la detención
de algunos peticionarios,[107]
algunos de los cuales no habían sido liberados desde 1988 o desde una
fecha anterior. 229.
Otro indicio de la arbitrariedad de los procedimientos por los
cuales se privó de la libertad a los peticionarios deriva del hecho de
que las revisiones de las detenciones varían con poca frecuencia.
De acuerdo con el Plan de revisión de la situación de los cubanos,
por ejemplo, en la situación de los detenidos cuyos casos han sido
previamente revisados y que han permanecido bajo detención, una siguiente
revisión comienza dentro de un año a partir de la desestimación de la
libertad condicional, a menos que el Director especifique una fecha
anterior.[108]
Si bien no se prescribe en la Declaración un plazo específico
para la revisión de las detenciones continuadas, la Comisión considera
que en todas las instancias de detención preventiva y de otra índole el
período de revisión debe ser razonable en las circunstancias de cada
caso individual. 230.
La exigencia de períodos de revisión razonables para las
detenciones continuadas es congruente con el principio de la efectividad[109]
y con el objeto y propósito de la Declaración,[110] que, en el contexto del
artículo XXV de la Declaración, es claramente la protección de los
individuos contra la detención arbitraria, sometiendo a la autoridad
responsable a una supervisión inmediata, periódica y efectiva.
El requisito de razonabilidad en la revisión de la detención
también es congruente con la práctica de otros Estados en circunstancias
comparables.[111]
A la luz de las circunstancias de la detención de los
peticionarios, incluido el carácter dinámico de los fundamentos de su
detención, las condiciones punitivas en que han sido detenidos los
peticionarios y la inexistencia de una explicación en el expediente de la
longitud del período de revisión prescrito, la Comisión considera que
las revisiones de la detención que se realizan cada doce meses exceden la
norma de razonabilidad.[112] 231.
Sobre la base de las consideraciones que anteceden, por lo tanto,
la Comisión considera que la ley y los procedimientos por los cuales los
peticionarios fueron privados de su libertad son arbitrarios y no se
conforman con los requisitos fundamentales de los artículos I y XXV de la
Declaración. iii. ¿Ha
otorgado el Estado a los peticionarios un derecho efectivo a la
determinación de la legalidad de sus detenciones en los tribunales? 232.
Como se indicó antes, el artículo XXV de la Declaración incluye
entre sus elementos fundamentales el requisito de que se disponga sin
demora de un control judicial de la revisión y, en situaciones de detención
continuada, que la detención sea objeto de revisiones periódicas.
A este respecto, la Comisión no puede exagerar el significado de
garantizar un control de supervisión efectivo de la detención como
salvaguardia efectiva, pues brinda garantías reales de que el detenido no
se encuentra exclusivamente a merced de la autoridad que lo puso bajo su
custodia.[113] 233.
Sobre la base del carácter y el alcance limitados del control
judicial que los tribunales han ejercido para determinar la legalidad de
la detención de los peticionarios en el caso actual, sin embargo, la
Comisión no puede llegar a la conclusión de que el Estado ha satisfecho
este requisito consagrado en el artículo XXV de la Declaración.
En las circunstancias del caso presente, los tribunales del Estado
han aceptado como válida la “ficción de entrada” en la que se basó
la detención de los peticionarios y, más aún, han negado sobre esta
base a los peticionarios y a otros extranjeros excluibles las protecciones
constitucionales, incluyendo el derecho a la libertad y el derecho a no
ser privado de la libertad excepto por el debido proceso de la ley.
En consecuencia, toda revisión judicial de la detención de los
peticionarios, como los planes previstos para la revisión de la condición
de los detenidos y la revisión de la situación de los cubanos, se han
basado en la hipótesis de que los peticionarios no tiene derecho a no
estar detenidos, sea indefinidamente o no.
En este contexto, los tribunales han limitado su papel a considerar
la cuestión de si el INS ha seguido los procedimientos aplicables para
otorgar libertad condicional a los cubanos del Mariel.[114] 234.
Aún dentro de este estrecho ámbito de supervisión judicial, los
tribunales nacionales han determinado que el alcance de la revisión no
abarca el tradicional “abuso de discrecionalidad”, sino que se limita
a determinar si el Procurador General ha presentado una “razón prima
facie legítima y de buen a fe” para su decisión de negar la libertad
condicional y seguir deteniendo a los cubanos del Mariel.[115]
235.
La Comisión no puede considerar que una revisión de esta
naturaleza y alcance sea suficiente para garantizar efectiva y
adecuadamente los derechos consagrados en los artículos I y XXV de la
Declaración. Por el
contrario, en relación con los individuos sometidos a la autoridad y el
control de un Estado, la revisión judicial efectiva de la detención de
tales individuos conforme lo dispone el artículo XXV de la Declaración
debe realizarse en base a la premisa fundamental de que los individuos
tienen derecho a la libertad y que toda privación de ese derecho debe ser
justificada por el Estado de acuerdo con los principios que informan el
artículo XXV, conforme se describieron anteriormente.
En otras palabras, debe abordar, no sólo el cumplimiento de la ley,
sino la calidad de la propia ley, a la luz de las normas
fundamentales consagradas en la Declaración. 236.
Sobre la base del análisis que antecede, la Comisión llega a la
conclusión de que el Estado ha detenido a los peticionarios en violación
de sus derechos consagrados en los artículos I y XXV de la Declaración
Americana. b.
Artículos II, XVII y XVIII - Derechos a la igualdad, al
reconocimiento de la personalidad jurídica y a la protección judicial 237.
Los artículos II, XVII y XVIII de la Declaración disponen lo
siguiente: artículo
II . Todas las personas son iguales ante la Ley y tienen los derechos y
deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo,
idioma, credo ni otra alguna. (derecho de igualdad ante la ley) artículo
XVII. Toda persona tiene derecho a que se le reconozca en cualquier parte
como sujeto de derechos y obligaciones, y a gozar de los derechos civiles
fundamentales (derecho de reconocimiento de la personalidad jurídica y de
los derechos civiles). artículo
XVIII. Toda persona puede recurrir a los tribunales para hacer valer sus
derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por
el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en
perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente (derecho de justicia). 238.
El concepto de igualdad ante la ley establecido en la Declaración
se vincula a la aplicación de derechos sustantivos y a la protección que
debe otorgarse a los mismos en caso de actos incurridos por el Estado o
por otros.[116]
Además, si bien el artículo II no prohibe todas las diferencias
de tratamiento en el goce de los derechos y libertades protegidos, exige básicamente:
que toda distinción permisible se base en una justificación objetiva y
razonable, que deben impulsar un objetivo legítimo, teniendo en cuenta
los principios que normalmente prevalecen en las sociedades democráticas
y los medios deben ser razonables y proporcionados al fin que se procura.[117] 239.
En el contexto particular de la inmigración, la Comisión reconoce
que en general en las sociedades democráticas se considera apropiado que
los Estados otorguen a los extranjeros un tratamiento diferente al que
gozan otros dentro de la jurisdicción del Estado, por ejemplo, controlar
el ingreso de extranjeros y su residencia en el territorio del Estado.[118]
Sin embargo, congruentemente con los principios que informan el artículo
II de la Declaración, el Estado tiene que demostrar
que toda distinción de ese tipo es razonable y proporcionada al
objetivo que se procura en
las circunstancias. Debe
tenerse en cuenta el hecho de
que uno de los objetivos en la formulación de la Declaración fue
garantizar como derecho fundamental “la protección equitativa de la ley
a nacionales y extranjeros por igual respecto de los derechos consagrados
en la Declaración”.[119] 240.
En el caso presente, el análisis que antecede deja en claro que
los peticionarios, al igual que otros extranjeros excluibles presentes en
los Estados Unidos, han sido sometidos a un régimen legal y procesal en
relación con sus privaciones de libertad que es fundamentalmente distinto
del aplicable a otros individuos comprendidos bajo la autoridad y control
del Estado: se ha negado a los peticionarios todo reconocimiento de un
derecho a la libertad y, como se concluyó antes, les ha negado la
protección efectiva contra privaciones
arbitrarias de la libertad, en contravención de los artículos I y XXV de
la Declaración. El
fundamento de esta distinción es la condición de inmigración de los
peticionarios de acuerdo con la legislación interna del Estado. 241.
A juicio de la Comisión, sobre la base de los antecedentes del
caso, no se ha demostrado que el tratamiento de los peticionarios a este
respecto haya sido razonable ni proporcionado.
La principal justificación esgrimida por el Estado para esta
distinción es, según lo entiende la Comisión, la preocupación de que
si el Estado se viera obligado a liberar a todos los extranjeros
excluibles en su territorio, “con ello permitiría que los Estados
exiliaran a sus nacionales no deseados pero peligrosos sabiendo que los
mismos tendrían que ser liberados en las comunidades de otros Estados,
independientemente de su condición legal de excluibles”.
Si bien la Comisión no duda de la buena fe de la preocupación del
Estado a este respecto, esa afirmación, sin más, no puede justificar el
tratamiento de los peticionarios como razonable.
Tampoco presupone esta justificación que el otorgamiento a los
peticionarios de un derecho a la libertad obligaría inevitablemente al
Estado a liberarlos en su sociedad, postulado que no sigue los términos
de la Declaración, conforme la interpreta esta Comisión, sino que el
Estado no ha ofrecido prueba alguna que sugiera que la condición jurídica
de los extranjeros excluibles de la legislación estadounidense tendría
algún efecto discernible en las políticas de emigración
de otros países. En
consecuencia, la Comisión no
considera que el tratamiento diferente de los peticionarios de acuerdo con
la legislación interna de inmigración del Estado sea razonable, en base
a los antecedentes que tiene ante sí. 242.
La Comisión tampoco puede llegar a la conclusión de que se ha
demostrado que el tratamiento otorgado a los peticionarios sea
proporcional al objetivo que procura el Estado al imponer la distinción.
La Comisión reconoce plenamente la prerrogativa del Estado de
regular el acceso de extranjeros a su territorio y reconoce que ello podría
requerir la imposición de controles a la libertad física o de movimiento
de las personas que procuren dicho acceso de acuerdo con la legislación
del Estado. Pero, como surge
claramente del análisis de la Comisión, la Declaración Americana, al
igual que otros instrumentos internacionales de derechos humanos, no
prescribe un derecho absoluto a la libertad. Por el contrario, la Declaración permite las privaciones del
derecho a la libertad, potencialmente sobre una base extendida, sujeto al
requisito de que dichas privaciones no sean arbitrarias y estén sujetas a
revisión inmediata y periódica de acuerdo con los requisitos consagrados
en su artículo XXV. Además,
el Estado no ha ofrecido un fundamento claro sobre por qué no se pueden
adaptar las circunstancias de los peticionarios a este régimen, y por qué
deben ser privados del derecho a su libertad en su totalidad y sujetos a
una discrecionalidad casi ilimitada del Ejecutivo respecto a la duración
de su detención.
Por lo tanto, la Comisión considera que el tratamiento de los
peticionarios como extranjeros excluibles de acuerdo con la legislación
del Estado es desproporcionado y, también por ello, incongruente con el
artículo II de la Declaración. 243.
Por razones similares a las señaladas antes, la Comisión ha
llegado a la conclusión de
que la manera en que el Estado privó de su libertad a los peticionarios
es incongruente con los artículos XVII y XVIII de la Declaración.
Estos dos artículos están basados en el reconocimiento y la
protección por el Estado de los derechos civiles y constitucionales
fundamentales del individuo. El
artículo XVIII establece también un rol fundamental para los tribunales
del Estado en la tarea de garantizar y proteger esos derechos básicos,
rol que debe ser efectivo.[120] 244.
La investigación de la Comisión sobre los méritos del caso
indica, sin embargo, que ninguno de los poderes del Estado -ni el
ejecutivo, ni el legislativo,
ni el judicial- ha reconocido
a los peticionarios el derecho a la libertad, ni les ha otorgado una
protección adecuada y efectiva contra las privaciones de ese derecho, en
conformidad con los términos de la Declaración Americana.
Si bien los peticionarios han tenido derecho al recurso de habeas
corpus para obtener una reparación ante los tribunales del Estado, toda
reparación disponible en los tribunales se ha basado en la ausencia de
todo derecho a la libertad de parte de los peticionarios.
Por lo tanto, la Comisión no puede sino llegar a la conclusión de
que el Estado no ha garantizado a los peticionarios el goce de sus
derechos civiles elementales y que se ha negado a los peticionarios la
protección efectiva de los tribunales del Estado contra actos de la
autoridad que han perjudicado sus derechos constitucionales fundamentales. 245.
Sobre la base del análisis que antecede, la Comisión llega a la
conclusión de que el Estado es responsable de la violación de los
derechos de los peticionarios consagrados en los artículos II, XVII y
XVIII de la Declaración, respecto de las circunstancias en que se les ha
privado de su libertad. 246.
A la luz de las conclusiones de la Comisión respecto de los
requisitos de justicia procesal intrínsecos del artículo XXV de la
Declaración y de las circunstancias del presente caso, la Comisión no
considera necesario determinar si las circunstancias de la detención de
los peticionarios pueden violar el artículo XXVI de la Declaración. V.
TRAMITACIÓN DEL INFORME Nº 85/00 PREPARADO DE CONFORMIDAD CON EL
ARTÍCULO 53 DEL REGLAMENTO DE LA COMISIÓN 247.
El 25 de octubre de 2000 la Comisión, de conformidad con el artículo
53 de su Reglamento, adoptó el informe Nº 85/00, en el cual expone su análisis
del caso, sus conclusiones y sus recomendaciones al Estado con objeto de
indemnizarlos por las violaciones de los artículos I, II, XVIII y XXV de
la Declaración Americana relacionadas con la privación de libertad de
los peticionarios. 248.
El informe Nº 85/00 fue transmitido al Estado el 23 de octubre de
2000, con la solicitud de que en el plazo de tres meses informara a la
Comisión de las medidas que adoptara en cumplimiento de las
recomendaciones formuladas para resolver las violaciones determinadas. 249.
Por nota del 29 de enero de 2001, el Estado solicitó una prórroga
de 90 días para responder al informe Nº 85/00 y pidió que en ese ínterin
la Comisión no publicara el informe. Fundó su solicitud en el hecho de
que el caso era extremadamente complejo y controvertido, que había estado
en litigio durante más de 13 años y había producido gran cantidad de
documentación. El Estado también adujo que habían transcurrido unos 18
meses desde la última audiencia e intercambio de correspondencia al
respecto y que necesitaba más tiempo para analizar el informe de la
Comisión y formular una respuesta, dado que era preciso que la nueva
administración examinara la totalidad del caso. Señaló asimismo que
necesitaba más tiempo para ubicar y examinar los expedientes de las 335
personas que supuestamente estaban incluidas en la petición original, a
fin de determinar la situación actual de cada una. El Estado subrayó al
respecto que la gran mayoría de las 335 personas ya no se encontraban
detenidas, que desde principios de 1999 aproximadamente 29 estaban
detenidas y que podría considerarse la puesta en libertad de esas
personas mediante un proceso de revisión continuo de acuerdo con las
normas vigentes. Por último, el Estado señaló que necesitaba más
tiempo a fin de “determinar la posible aplicabilidad a este caso del artículo
30 del Reglamento de la Comisión, “(Duplicidad de procedimientos)”. 250.
En una comunicación al Estado de fecha 1º de febrero de 2001, la
Comisión señaló que había considerado la solicitud del Estado y había
decidido otorgarle un plazo adicional de un mes, que expiraría el 1º de
marzo de 2001, para recibir la respuesta del Estado al Informe Nº 85/00.
La Comisión no recibió respuesta alguna dentro del plazo prescrito. VI. CONCLUSIONES 251. Con base en las
consideraciones de hecho y de derecho precedentes, y faltando una
respuesta oportuna del Estado al informe Nº 85/00, por el presente la
Comisión ratifica su decisión de admitir el presente caso con respecto a
los artículos I, II, XVII, XVIII, XXV y XXVI de la Declaración
Americana. La Comisión también ratifica sus conclusiones de que el
Estado es responsable de haber violado los artículos I, II, XVII, XVIII y
XXV de la Declaración con respecto a la privación de libertad de los
peticionarios. 252.
Al llegar a estas conclusiones, la Comisión no ha dejado de lado
la difícil situación que enfrenta el Estado con el influjo en un corto
período de cubanos del Mariel, que fue exacerbada por la negativa del Gobierno de Cuba de
aceptar la devolución de sus ciudadanos. Tampoco ha descontado la Comisión
la generosidad demostrada por el Estado al aceptar a la vasta mayoría de
los cubanos del Mariel en la sociedad estadounidense. 253.
Dicho esto, la Comisión tiene el mandato de asegurar que el
tratamiento recibido por el grupo más pequeño pero de ninguna manera
insignificante de cubanos del Mariel que han estado detenidos, o siguen
detenidos, por largos períodos de tiempo sea acorde con las obligaciones
fundamentales del Estado conforme a la Declaración Americana. Si bien el
fallo de la Comisión no conduce inevitablemente a la conclusión de que
todos los peticionarios detenidos deben ser liberados, hace preciso que,
tan pronto como sea posible, en cada caso se haga una revisión de la
detención de conformidad con los principios citados precedentemente. 254.
Por último, la Comisión desea reiterar su inquietud con relación
a un aspecto particular de las condiciones de la detención de los
peticionarios. Como ya se indicó, durante sus visitas in
loco la Comisión observó que los cubanos del Mariel no tienen
derecho a beneficiarse de ciertos programas de reforma y rehabilitación
que se ofrecen a otros prisioneros en condiciones de detención penal.
Esta deficiencia, a su vez, ha agravado la frustración que sienten muchos
cubanos del Mariel a causa de la ambigüedad de su situación. Al respecto,
la Comisión insta al Estado a que ofrezca a los cubanos del Mariel que
siguen detenidos, o que pudieran ser detenidos en el futuro, algunas
actividades mínimas de desarrollo personal, tales como las que se ofrecen
a los delincuentes penales. Las actividades de este tipo permitirían a
los detenidos utilizar su tiempo en forma constructiva y les daría medios
para mejorar sus circunstancias personales con miras a ser puestos en
libertad. VII. RECOMENDACIONES 255.
De conformidad con el análisis y las conclusiones del presente
informe, LA COMISIÓN
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS REITERA LAS SIGUIENTES RECOMENDACIONES
A LOS ESTADOS UNIDOS: 1.
Que, tan pronto sea posible, convoque revisiones con respecto de
todos los peticionarios que permanecen bajo la custodia del Estado, a fin
de determinar la legalidad de su detención de acuerdo con las normas
aplicables de la Declaración Americana, en particular los artículos I,
II, XVII, XVIII y XXV de la Declaración,
según se informa en el análisis de la Comisión que consta en el
presente informe. 2.
Que revise las leyes, procedimientos y prácticas para asegurar que
a todos los extranjeros que son detenidos bajo la autoridad y control del
Estado, incluidos los extranjeros que las leyes de inmigración del Estado
consideren “excluibles”, se les otorgue la plena protección de todos
sus derechos establecidos en la Declaración Americana, incluidos en
particular los consagrados en los artículos I, II, XVII, XVIII y XXV de
la Declaración, según se informa en el análisis de la Comisión que
consta en el presente informe. VIII. PUBLICACIÓN 256.
A la luz de lo anterior, y de conformidad con los artículos 53(3)
y 53(4) del Reglamento de la CIDH, la Comisión decide transmitir este
informe al Estado y a los representantes de los peticionarios, publicar el
presente informe e incluirlo en su informe anual a la Asamblea General de
la OEA. La Comisión, en cumplimiento de su mandato, continuará evaluando
las medidas tomadas por el Estado con relación a las recomendaciones
mencionadas, hasta que hayan sido cumplidas por completo. Dado y firmado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la ciudad de Santiago, Chile a los 4 días del mes de abril de 2001. (Firmado): Claudio Grossman, Presidente; Juan Méndez, Primer Vicepresidente; Marta Altolaguirre, Segunda Vicepresidenta; Comisionados Hélio Bicudo, Peter Laurie y Julio Prado Vallejo. [ Indice
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] [73]
Véase Yoram Dinstein, Derecho
a la vida, a la Integridad física y a la Libertad, en CARTA
INTERNACIONAL DE DERECHOS – PACTO DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS,
114-128 (Louis Henkin ed., 1981). [74]
El artículo II de la Declaración dispone que todas las personas son
iguales ante la Ley y tiene los derechos y deberes consagrados en esta
declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra
alguna. [75]
Véase, por ejemplo CIDH, Informe sobre la Situación de derechos
humanos de las personas que buscan asilo dentro del sistema canadiense
de determinación de la condición de refugiado, 28 de febrero de
2000, OEA/Ser.L/V/II.106 Doc. 40 rev. (en adelante, el “Informe de
Canadá”) párrs. 134-142; (donde se evalúa, en virtud de los artículos
I y XXV de la Declaración Americana, la detención preventiva de
inmigrantes por las autoridades canadienses con el fundamento de que
pueden constituir “un peligro público”); Caso Amuur, supra, párr. 53. [76]
Corte Europea de Derechos Humanos, Caso Winterwerp, Sentencia del 24
de octubre de 1979, Series A No. 32, 2 E.H.R.R. 387 (donde se abordan
las salvaguardias procesales relacionadas con la detención de
personas sobre la base de enfermedades mentales). [77]
Véase, por ejemplo, el caso Coard,
supra, párrs. 37, 42, 47, 59 ( donde se considera, en virtud de los
artículos I y XXV de la Declaración Americana, la detención de
individuos bajo custodia de Estados Unidos, entre otras razones,
“por razones de seguridad y táctica” durante la acción militar
encabezada por las Fuerzas Armadas de Estados Unidos en Granada, en
1983). [78]
Véase, análogamente, Corte Europea de Derechos Humanos, caso
Winterwerp, supra, párr. 37 (donde se observa que “en una sociedad
democrática que suscriba el régimen de derecho… ninguna detención
que sea arbitraria puede considerarse en modo alguno “legítima”).
Es reveladora a este respecto la nota que, durante la redacción
del artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
por el que se prohiben los arrestos o detenciones arbitrarias, Estados
Unidos análogamente expresó la opinión de que “el arresto o
detención arbitraria implica un arresto o una detención incompatible
con los principios de justicia y con la dignidad de la persona humana,
independientemente de que se lleve a cabo de conformidad con la ley”.
13 GAOR C.3 (863ª. Reunión), A/C 3/SR.863, 137 (1950). [79]
A este respecto, la Comisión considera que el concepto de detención
arbitraria comporta no sólo la ausencia de procedimientos imparciales
para revisar la detención, sino que también incorpora elementos de
no pertinencia, injusticia y falta de previsibilidad.
Véase, análogamente, Comité de Derechos Humanos de la ONU,
Van Alphen c. Países Bajos, Comm. No. 305/1988 (23 de julio de 1990),
párr. 5.8 (donde se define la arbitrariedad no sólo como contraria a
derecho, sino en el sentido de que incluye elementos de “no
pertinencia, injusticia y falta de previsibilidad”); Amuur supra, párr.
50 (donde se cita el cumplimiento del régimen de derecho como
elemento fundamental para la protección contra las privaciones
arbitrarias de la libertad). [80]
Véase, análogamente, el caso Coard,
supra, párr. 45; CIIDH, Informe sobre la Situación de Derechos
Humanos de las personas que buscan asilo dentro del sistema canadiense
de determinación de la condición de refugiado, 2000, OEA/Ser.L/V/II.
106 Doc.40 rev., párr. 137. [81]
Véase, por ejemplo, Herczegfalvy c. Austria, supra, párr. 75; Comité de Derechos Humanos de la ONU, Comunicación
No. 560/1993, CCPR/C/59/D/560/1993 (30 de abril de 1997), párr.. 9.4
(donde se observa que “toda decisión de mantener a una persona
detenida debe estar abierta a revisión periódica que permita la
evaluación de los fundamentos que justifican la detención) [82]
Véase, análogamente, CIDH Loren Laroye Riebe Starr y otros.
Informe Nº 49/99, Informe Annual de la CIDH 1999, párr. 70 (donde
se consideran los requisitos de la justicia procesal en el contexto de
los procedimientos de extradición). [83]
8 U.S.C. Secciones 1181, 1182(a)(1)-(5). [84]
8 U.S.C. Sección 1227 (donde se dispone que “todo extranjero (que
no sea tripulante extranjero) que llegue a Estados Unidos y sea
excluido de la presente ley, será inmediatamente deportado, en
condiciones de transporte del mismo tipo que utilizó para arribar, a
menos que el Procurador General, en cada caso individual y a su
discreción, llegue a la conclusión de que no es practicable o
pertinente la deportación inmediata”. [85]
8 U.S.C. 1182(d)(5)(a), 8 C.F.R., Secciones 212.5, 212.12. [86]
8 C.F.R. 212.12(d)(2). [87]
Es preciso señalar que, de acuerdo con el expediente, la Comisión
considera difícil distinguir entre las circunstancias de la detención
de los peticionarios y la detención con fines de sanción penal.
Por ejemplo, la detención de los peticionarios se ha basado en
buena medida en delitos que cometieron o que se sospecha cometieron en
Cuba o en Estados Unidos. La mayor parte de los peticionarios han sido mantenidos en
institutos federales, estaduales o locales utilizados para el castigo
de los delincuentes y muchos han permanecido por períodos que
equivalen o superan a las sentencias que se imponen por delitos
penales graves. Además,
el Estado ha indicado que las disposiciones sobre libertad condicional
del Plan de revisión de la situación de los cubanos han sido
configuradas a partir de las que se aplican a la libertad condicional
previa a la conclusión de la sentencia contra delincuentes en el
sistema federal. [88]
8 U.S.C. Sección 1182(d)(5)(A) (donde se dispone en parte que “el
Procurador General puede… a su discreción otorgar la libertad
condicional temporal en
Estados Unidos, en las condiciones que prescriba, sólo caso por caso,
por razones humanitarias urgentes o por un interés público
sustancial, a todo extranjero que solicite su admisión en Estados
Unidos… “). [89] Ibid. [90] Shaughnessy c. Mezei, 345 U.S. 206; García Mir c.
Smith, 766 F.2d 1478, 1483-84 (11ª. Cir., 1985), cert. Denegado 106
S.Ct. 1213 (1986); Barrera Mezzora pág. 389.
Véase también el Apéndice 1 del Informe sobre la Penitenciaría
Federal de Atlanta del Subcomité sobre Libertades Civiles Judiciales
y la Administración de Justicia, Comité sobre el Poder Judicial, Cámara
de Representantes de Estados Unidos (99ª. Cong., 2d
Sess), Ser.No.8 (1986), págs. 8 a 21 (donde se suministra una
historia de la respuesta judicial a la detención de los cubanos del
Mariel). [91]
Véase Ref. Mariel Cuban 822 F. Supp., pág. 196. [92]
En las palabras de un tribunal, los extranjeros excluibles que
procuran admisión en los Estados Unidos “carecen de derechos
constitucionales con respecto a su solicitud y deben sentirse
satisfechos de aceptar cualquier derecho y privilegio establecido por
ley que le conceda el Congreso”.
García
Mir c. Smith 766 F 2d 1478, 1483-4 (11ª.Cir., 1985)., aff’d 472
U.S. 846, 968 (1985). Véase, análogamente, ref. Mariel Cubans, supra,
págs 195-6 (donde se llega a la conclusión de que los cubanos del
Mariel, como extranjeros excluibles, no tienen derecho a recursos de
habeas corpus en la detención administrativa, sea porque la
mencionada detención viola la cláusula del debido proceso de la
Quinta Enmienda de la Constitución de Estados Unidos o al derecho a
un juicio imparcial consagrado en la Sexta Enmienda.
La Quinta Enmienda de la Constitución de Estados Unidos
dispone en parte: “nadie será … obligado en un proceso penal a
ser testigo contra sí mismo, ni
será privado de su vida, libertad o bienes sin el debido proceso de
la ley … (subrayado del autor).
La Sexta Enmienda de la Constitución de Estados Unidos dispone:
“En todos los procesos penales, el acusado gozará del derecho a un
juicio público, rápido, con un jurado imparcial del Estado y el
distrito en el que se haya cometido el delito, distrito que habrá
sido previamente designado por ley, y a ser informado de la naturaleza
y la causa de la acusación; a ser confrontado con los testigos que
declaran contra él; a disponer de procesos compulsivos para obtener
testimonios en su favor y a contar con la asistencia de un asesor
letrado para su defensa.” [93]
Véase, por ejemplo, ref. Mariel
Cubans 822 F. Supp., pág. 196; Barrera Echavarría c. Rison 44
F.3d 1441, 1445-1448 (9ª. Cir.) (donde se interpreta la ley de
inmigración y naturalización en el sentido de que autoriza
al Procurador General de Estados Unidos a detener a los
extranjeros excluibles en
forma indefinida hasta su deportación). [94]
La Corte Europea de Derechos Humanos ha subrayado la necesidad de que
la ley en la que se basa la privación de libertad sea
“suficientemente accesible y precisa a efectos de evitar todo riesgo
de arbitrariedad”. Caso Amuur, supra, párr. 50.
Véase también Informe Canadá, supra, párr. 139. [95]
8 U.S.C. Sección 1182(d)(5)(A). [96]
Véase, por ejemplo, Corte Europea de Derechos Humanos, Golder c.
Reino Unido, Ser. A., No. 18, 1 E.H.R.R. 524, PAGE REF. (1975). [97]
El peticionario Reuben Alfonso Arenciba, por ejemplo, quien fue
sentenciado en 1984 a seis meses de penitenciaría por posesión de
cocaína y porte de arma cargada, fue detenido por el Associate
Commissioner for Enforcement en 1987.
En contraste con ello, el peticionario Juan Hernández Cala,
que fue sentenciado a un año y medio a cuatro años de penitenciaría
por posesión de cocaína, obtuvo la libertad en 1998.
Los hechos de estos casos, según fueron trasmitidos por el
Estado, no revelan factor alguno que pareciera justificar el distinto
tratamiento. [98]
8 CFR Sección 212.12(b)(I), (d)(4)(iii). [99]
Ibid. Sección 212.12(e). [100]
8 C.F.R. Sección 212.12(f) (donde se dispone que “ningún detenido
puede ser puesto en libertad condicional hasta que se encuentre para
él un patrocinante o un lugar de alojamiento adecuado.
El detenido que obtiene la libertad condicional debe cumplir
las condiciones al efecto especificadas por el Servicio en relación
con su patrocinio y lugar de alojamiento”). [101]
Véase, por ejemplo, Corte Internacional Permanente de Justicia,
Congruencia de Ciertos Decretos Legislativos de Danzig con la
Constitución de la
Ciudad Libre (Opinión Consultiva) 3 World
Court Reports 516, 529 (1938) (en adelante, “el caso de los
Decretos de Danzig”). [102]
La Comisión ha firmado previamente a este respecto que “el
requisito de que la detención no quede a la sola discrecionalidad de
los agentes del Estado responsables de llevarla a cabo es tan
fundamental que no se puede pasar por alto en ningún contexto.” Coard,
supra, párr. 55. [103]
Caso de los Decretos de Danzig, supra,
529. [104]
Véase, por ejemplo el Plan de revisión de la condición de los
detenidos, Parte III.C.2.e. (donde se dispone que cuando se planteen
dudas en un caso éstas deben ser “resueltas en contra del detenido
pues recae en él la carga de convencer a los participantes en la
revisión de que reúne las condiciones para la liberación”). [105]
Ibid, párr. 142. [106]
En el caso de Reuben Alfonso Arenciba, por ejemplo, el Estado indicó
en sus observaciones del 2 de julio de 1988 que la libertad
condicional de la presunta víctima fue revocada en diciembre de 1984
en base a su condena de 1984 por posesión de cocaína y porte de un
arma de fuego cargada, por la que cumplió seis meses de penitenciaría.
En noviembre de 1987, el Associate
Commissioner for Enforcement ordenó la continuidad de su detención
porque, aunque tenía parientes que le ofrecían un patrocinio y un
empleo, el panel no estaba convencido de la buena fe de la oferta.
Esto, conjuntamente con los antecedentes penales del detenido,
sus “vinculaciones” con el narcotráfico y “la evasiva de sus
respuestas” durante la entrevista del panel, llevó a éste a
recomendar la continuación de su detención.
Estas circunstancias, a su vez, sugieren convincentemente que
el Sr. Alfonso Arenciba enfrentaba la considerable carga de la prueba
ante el panel y que la duración de su detención continuada
exacerbaba esta carga al aparentar que todo cambio de las
circunstancias que pudiera satisfacer al panel se tornaba prácticamente
imposible. [107]
La Comisión ha establecido como principio umbral la observación de
que, cuanto más larga es la detención como medida preventiva, mayor
la carga resultante para los derechos de la persona privada de su
libertad. Véase el
Informe de Canadá, supra, párr.142. [108]
8 CFR Sección 212.12(g)(2). [109]
Véase, en general, Artico c.
Italia, 13 de mayo de 1980, Serie A Nº 37, 3 E.H.R.R. 1, párr.
33 (donde se subraya que la Convención Europea de Derechos Humanos,
como sistema de protección de los derechos humanos, debe ser
interpretada y aplicada de manera que haga de los derechos
instrumentos prácticos y efectivos, y no teóricos e ilusorios). [110]
Véase la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, artículo
31(1) (donde se dispone que los tratados “serán interpretados de
buena fe, de acuerdo con el sentido común que se dé a los términos
del tratado en su contexto y a la luz de su objetivo y propósito). [111]
Véase, por ejemplo, el Informe Canadá, supra,
párr. 132 (donde se indica que de acuerdo con la ley canadiense, la
detención continuada en un contexto de inmigración puede prolongarse
por “un plazo razonable, teniendo en cuenta todas las circunstancias
del caso”) [112]
Véase, por ejemplo, caso Amuur, supra,
párr. 23 (donde se indica que, de acuerdo con enmiendas
legislativas adoptadas en Francia en julio de 1992, toda persona a la
que se niegue autorización para ingresar al territorio francés puede
ser detenida por más de cuatro días sólo bajo la autoridad del
Presidente del Tribunal de grande
instance, detención que en todo caso sólo
puede prolongarse por períodos de ocho días).
Informe de Canadá, supra, párrs. 128, 129 (donde se indica que en situaciones en que
las autoridades canadienses detienen a extranjeros sobre la base de
que podrían plantear un peligro para la población, se realiza una
nueva revisión siete días después de la detención inicial y, a
partir de entonces, a intervalos de 30 días). [113]
Véase Coard, supra, párr.
55. La Comisión ha
recalcado a este respecto que “si bien el derecho internacional
humanitario y de derechos humanos permite algún equilibrio entre la
seguridad pública y el interés de las libertades individuales, este
equilibrio no permite que el control de la detención recaiga
exclusivamente en los agentes encargados de llevarla a cabo”.
Ibid, párr. 59. El papel fundamental del control judicial de la detención
también queda reflejado en el Cuerpo de Principios de la ONU para la
protección de todas las personas bajo alguna forma de detención o
reclusión, que fue aprobado el 9 de diciembre de 1988 con el voto
concurrente de Estados Unidos. El
Principio 4 de este Cuerpo de Principios dispone que “toda forma de
detención o reclusión y todas las medidas que afecten los derechos
humanos de una persona bajo alguna forma de detención o reclusión
serán ordenadas por las autoridades judiciales u otras autoridades y
sujetas al efectivo control de éstas”. “Detención” a los
efectos de los Principios hace referencia “a toda persona privada de
su libertad excepto como resultado de condena por un delito”. Véase
Cuerpo de Principios para la protección de todas las personas bajo
alguna forma de detención o reclusión, supra. [114]
Véase García Mir c. Smith, supra,
1483-84. [115]
Ibid, 1485. [116] Informe de Canadá, supra, párr. 96, donde se cita el “Proyecto de declaración e
informe adjunto”, supra; CIDH Informe No. 51/96, Informe Anual de la
CIDH 1996, pág. 550, párrs. 177-178. [117]
Véase, en general, Corte Europea de Derechos Humanos, Caso de la Lingüística
Bélgica, 23 de julio de 1968, Sries A. No. 6 , 1 E.H.R.R. 252, pág.
35, párr. 10. [118]
Véase, por ejemplo, Caso Amuur, supra,
párr. 41. [119]
“Proyecto de declaración e informe adjunto” supra,
55. [120]
Véase, por ejemplo, Caso Artico, supra. |