Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos

V.        DERECHOS COMPROMETIDOS EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURIDAD CIUDADANA

A.     Derecho a la vida

106.      El derecho a la vida se encuentra regulado en la Declaración Americana y en la Convención Americana:

Declaración Americana - Artículo I. Todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.

Convención Americana - Artículo 4. (1) Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.  (2) En los países que no han abolido la pena de muerte, ésta sólo podrá imponerse por los delitos más graves, en cumplimiento de sentencia ejecutoriada de tribunal competente y de conformidad con una ley que establezca tal pena, dictada con anterioridad a la comisión del delito. Tampoco se extenderá su aplicación a delitos a los cuales no se la aplique actualmente.  (3) No se restablecerá la pena de muerte en los Estados que la han abolido. (4) En ningún caso se puede aplicar la pena de muerte por delitos políticos ni comunes conexos con los políticos.  (5) No se impondrá la pena de muerte a personas que, en el momento de la comisión del delito, tuvieren menos de dieciocho años de edad o más de setenta, ni se le aplicará a las mujeres en estado de gravidez.  (6) Toda persona condenada a muerte tiene derecho a solicitar la amnistía, el indulto o la conmutación de la pena, los cuales podrán ser concedidos en todos los casos. No se puede aplicar la pena de muerte mientras la solicitud esté pendiente de decisión ante autoridad competente.

Este derecho se encuentra también consagrado en otros instrumentos internacionales, como: la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 3[131]; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 6.1[132]; la Convención sobre los Derechos del Niño, artículo 6.1[133]; y la Convención de Belém do Pará, artículos 3 y 4[134].

107.      Las obligaciones asumidas por los Estados Miembros en relación con la protección del derecho a la vida en la implementación de la política pública sobre seguridad ciudadana, pueden incumplirse especialmente en dos tipos de situaciones: (1) cuando el Estado no adopta las medidas de protección eficaces frente a las acciones de particulares que pueden amenazar o vulnerar el derecho a la vida de las personas que habitan en su territorio; y (2) cuando sus fuerzas de seguridad utilizan la fuerza letal fuera de los parámetros internacionalmente reconocidos. El alcance de estas obligaciones fue definido por la Comisión al recordar que

(...) el artículo 27 de la Convención Americana establece que el derecho a la vida no es un derecho derogable. En consecuencia, los Estados no pueden, ni siquiera en tiempo de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado, adoptar medidas que suspendan la protección del derecho a la vida[135].

108.      Es obligación de los Estados prevenir razonablemente, investigar y sancionar las actuaciones que puedan entrañar violación del derecho a la vida, incluyendo aquellas cometidas por agentes estatales o particulares.  En especial, la Comisión se ha referido a los altos niveles de impunidad con respecto a las ejecuciones extrajudiciales cometidas por agentes estatales bajo el fenómeno de “ajusticiamiento” de presuntos delincuentes precisamente en el marco del supuesto “resguardo de la seguridad ciudadana”.

109.      El incremento del delito en la región, en especial de aquellas modalidades que incorporan un mayor grado de violencia contra las personas, se constituye en una de las principales amenazas al derecho a la vida. Como ya se ha mencionado en este informe, los mayores niveles de victimización se verifican respecto a adolescentes y jóvenes de los sectores de ingresos medios y bajos de la población, y a las mujeres. Sin perjuicio de ello,  la criminalidad y las diferentes formas de violencia interpersonal y social ponen en riesgo el derecho a la vida de todas las personas que integran la sociedad, independientemente de franjas etáreas o sectores sociales. La Comisión desea mencionar especialmente que el Estado, conforme a sus obligaciones positivas en materia de garantía y protección de los derechos humanos, debe diseñar e implementar, dentro de su política pública sobre seguridad ciudadana, planes y programas eficaces de prevención que tengan como objetivo disminuir el riesgo de reproducción de la violencia y el delito, a la vez que hacer efectivos todos los recursos necesarios para perseguir y poner a disposición de los organismos del sistema judicial a los autores de crímenes, en especial, aquellos que implican violencia contra las personas.

110.      En cuanto al caso específico de las niñas y mujeres víctimas de violencia y delitos, la Comisión reitera su preocupación por los obstáculos que se siguen verificando en la región para que los Estados Miembros actúen con la debida diligencia en el momento de prevenir y perseguir a los autores de este tipo de hechos. La mayor vulnerabilidad de estas personas frente a determinadas formas de criminalidad común y organizada, obliga a los Estados a tomar medidas específicas en cuanto al marco jurídico y a la capacidad operativa de las instituciones del sistema de seguridad ciudadana, en el marco general de lo establecido por las normas internacionales de protección de los derechos humanos, y en especial por la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer; la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas; y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer de Naciones Unidas. En varios países de la región, el femicidio (esto es, el asesinato de mujeres por razones específicas de género) ha crecido en los últimos tiempos de manera alarmante, sin que se verifiquen grandes progresos en la investigación de los casos concretos, y en el sometimiento a la justicia de los responsables de este tipo de crimen. En esta misma dirección, la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre la Violencia Contra la Mujer, sus causas y consecuencias, ha destacado que:

De acuerdo con la obligación de actuar con la debida diligencia, los Estados deben adoptar medidas positivas para impedir la violencia y proteger a la mujer, castigar a los autores de actos violentos e indemnizar a las víctimas de la violencia. Sin embargo, hasta la fecha, la aplicación de la norma de la debida diligencia ha tendido a centrarse en el Estado y se ha limitado a responder a la violencia cuando se produce, desatendiendo en gran medida la obligación de prevenir e indemnizar, y la responsabilidad de los agentes no estatales[136].

111.      Asimismo, la Comisión llamó la atención oportunamente respecto a la situación de especial vulnerabilidad de las mujeres indígenas y afrodescendientes frente a situaciones de violencia. Así, sostuvo que

ciertos grupos de mujeres cuando son víctimas de violencia experimentan necesidades especiales para acceder a instancias judiciales de protección(...) La CIDH ha observado que la violencia, la discriminación y las dificultades para acceder a la justicia, afectan en forma diferenciada a las mujeres indígenas y afrodescendientes, debido a que están particularmente expuestas al menoscabo de sus derechos por causa del racismo. Asimismo, ha constatado que los obstáculos que enfrentan para acceder a recursos judiciales idóneos y efectivos que remedien las violaciones sufridas, pueden ser particularmente críticos porque sufren de varias formas de discriminación combinadas, por ser mujeres, por su origen étnico o racial y/o por su condición socio-económica[137].

En consecuencia, debe señalarse especialmente la obligación de los Estados Miembros de adoptar medidas de protección especial en el marco de sus políticas de seguridad ciudadana para atender estas situaciones, de forma tal que los derechos de las mujeres indígenas y afrodescendientes sean debidamente protegidos y garantizados.

112.      Los Estados tienen la obligación de identificar y juzgar a los autores de las privaciones arbitrarias del derecho a la vida, en vista del estrecho vínculo entre la obligación de prevenir, investigar y sancionar, y la obligación de reparar violaciones de derechos humanos, procurando, de ser posible, el restablecimiento del derecho conculcado.  A estos efectos, los Estados Miembros deben destinar los recursos presupuestarios para disponer de los recursos humanos, técnicos y de la infraestructura necesaria para contar con cuerpos de policía y agentes del ministerio público debidamente especializados en investigación criminalística. Las históricas carencias en esta materia han sido una de las causas determinantes de la impunidad y el descrédito del sistema de administración de justicia en el hemisferio.

113.      Sobre el uso de la fuerza por parte de los agentes del Estado, que puede llegar al empleo de la fuerza letal, la Comisión ha establecido su posición en reiteradas oportunidades, haciendo expresa mención a la jurisprudencia de la Corte Interamericana y a los estándares internacionalmente aceptados[138]. La Comisión ha sido muy precisa al señalar que el Estado tiene el derecho y la obligación de brindar protección cuando la seguridad de las personas que habitan en su territorio se encuentra amenazada por situaciones de violencia, lo que puede incluir, en situaciones concretas, el uso de medios de fuerza letales. Concretamente ha señalado que

el uso de la fuerza letal por funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en los casos estrictamente inevitables para protegerse o proteger a otras personas contra una amenaza inminente de muerte o lesiones graves, o mantener por otros medios la ley y el orden cuando sea estrictamente necesario y proporcionado.  La Corte ha explicado que, en tales circunstancias, los Estados tienen derecho a usar la fuerza “inclusive si ello implica la privación de la vida a personas[139].

114.      El uso de la fuerza letal por parte de los agentes del Estado constituye siempre el último recurso para asegurar los derechos amenazados frente a hechos delictivos o violentos, a la vez que este tipo de intervenciones debe regirse estrictamente por los principios que aseguren la licitud de la actuación de las fuerzas policiales. En este sentido se ha manifestado la Comisión al señalar que “conforme a las pautas internacionales que se han elaborado referentes al uso de la fuerza por parte de los agentes de seguridad pública para cumplir su función, esa actividad debe ser necesaria y proporcional a las necesidades de la situación y al objetivo que se trata de alcanzar”[140].  Asimismo,  la adecuación de los procedimientos de los agentes estatales de seguridad a los parámetros internacionales significa que el empleo de la fuerza debe ser tanto necesario como proporcional a la situación, es decir, que debe ser ejercido con moderación y con proporción al objetivo legítimo que se persiga.  Al mismo tiempo, debe intentarse la limitación al mínimo de lesiones personales y pérdida de vidas humanas.  En definitiva, la Comisión recuerda a los Estados Miembros que, los medios de represión de hechos violentos o criminales que amenacen los derechos de la población referidos a la seguridad ciudadana

no son ilimitados. Por el contrario, como lo especificó la Corte, “independientemente de la gravedad de ciertas acciones y de la culpabilidad de quienes perpetran ciertos delitos, el poder del Estado no es ilimitado ni puede el Estado recurrir a cualquier medio para lograr sus fines (...) Los usos indiscriminados de la fuerza pueden, en tal sentido, constituir violaciones del artículo 4 de la Convención y del artículo I de la Declaración[141].

115.      Resulta fundamental que los Estados Miembros en su ordenamiento jurídico interno regulen por ley los procedimientos que se refieren al uso de la fuerza letal por parte de los efectivos policiales. En forma complementaria, la Comisión señala que constituye una obligación específica de los Estados Miembros brindar la formación y el entrenamiento permanente a los efectivos de sus cuerpos policiales para que en sus operaciones utilicen la fuerza letal estrictamente dentro de los parámetros internacionalmente aceptados. Asimismo, los Estados tienen la obligación de proporcionar a sus efectivos policiales los medios, armamento y equipo que permitan la aplicación de medidas de fuerza no letal en sus procedimientos de disuasión y represión legítima de la violencia y el delito. En la región se han verificado reiterados casos de violaciones al derecho a la vida por parte de miembros de las fuerzas de seguridad estatales que pudieron haberse evitado si los integrantes de éstas hubieran llevado en su dotación reglamentaria medios de disuasión no letales y equipo defensivo adecuado, en lugar de contar exclusivamente con armas de fuego para el cumplimiento de la misión asignada.

116.      En este marco, los Estados Miembros deben dictar las regulaciones necesarias para establecer el principio de necesidad en el uso de la fuerza, según el cuál en todo caso solamente deberán adoptarse las medidas de seguridad defensivas u ofensivas estrictamente necesarias para el cumplimiento de las órdenes legítimas impartidas por la autoridad competente ante hechos violentos o delictivos que pongan en riesgo el derecho a la vida o a la integridad personal de cualquier habitante. Del mismo modo, la normativa interna debe establecer que, sin ninguna excepción, el uso de la fuerza, incluidos los medios de fuerza letales, se desarrollará bajo los principios de racionalidad, moderación y progresividad, considerando siempre: (1) los derechos a proteger; (2) el objetivo legítimo que se persiga; y (3) el riesgo que deben enfrentar los efectivos policiales[142].

117.      La Comisión subraya que los agentes estatales deben recibir la formación y el entrenamiento adecuados para utilizar siempre, en primer término, medios no violentos para enfrentar situaciones que pongan en riesgo la vigencia de los derechos directamente relacionados con la seguridad ciudadana,  antes de recurrir al empleo de la fuerza física, medios de coacción o armas de fuego. El recurso a la fuerza, incluida la fuerza letal, exclusivamente será lícito cuando los medios no violentos resulten manifiestamente ineficaces para garantizar los derechos amenazados.  El entrenamiento y la formación permanentes, tanto para el personal de nuevo ingreso como para el personal en servicio, resultan esenciales para el logro de este objetivo. El personal de las fuerzas de seguridad debe mantener, durante todo su tiempo en servicio, la capacidad de discernir la gravedad de la amenaza, a los efectos de ponderar las diferentes posibilidades de respuesta ante la misma, incluyendo el tipo y volumen de fuerza que puede ser aplicada.  Se reitera que este es un derecho profesional de los integrantes de las fuerzas de seguridad estatales, y, por ende, es una obligación de los Estados Miembros brindar capacitación y formación permanente a sus agentes.

118.      En el caso que sea estrictamente necesaria la utilización de la fuerza letal, las normas de actuación deben establecer la obligación de los agentes del Estado de identificarse previamente como tales, a la vez que de advertir con claridad a las personas involucradas sobre su intención de emplear la fuerza, otorgando el tiempo suficiente para que éstas depongan su actitud, excepto en aquellos casos en que exista un riesgo inminente para la vida o la integridad personal de terceras personas o de los mismos agentes estatales. La Comisión reitera que el uso de armas de fuego es una medida extrema, y que las mismas no deben utilizarse excepto en aquellas oportunidades en que las fuerzas policiales no puedan reducir o detener a quienes amenazan la vida o la integridad personal de terceras personas o de efectivos policiales utilizando medios no letales. La Comisión ha señalado al respecto que

el uso legítimo de la fuerza pública implica, entre otros factores, que ésta debe ser tanto necesaria como proporcionada con respecto a la situación, es decir, que debe ser ejercida con moderación y con proporción al objetivo legítimo que se persiga, así como tratando de reducir al mínimo las lesiones personales y las pérdidas de vidas humanas(...). El grado de fuerza ejercido por los funcionarios del Estado para que se considere adecuado con los parámetros internacionales, no debe ser más que el “absolutamente necesario”(...). El Estado no debe utilizar la fuerza en forma desproporcionada ni desmedida contra individuos que encontrándose bajo su control, no representan una amenaza, en tal caso, el uso de la fuerza resulta desproporcionado[143].

119.      Del mismo modo, debe señalarse especialmente que, en todos los casos que sea estrictamente necesario utilizar armas de fuego, los agentes de seguridad del Estado, en aplicación de los principios de proporcionalidad y moderación, tendrán como regla de actuación la reducción al mínimo de los daños y lesiones que pudieran causar al agresor. En la misma dirección, las fuerzas policiales deberán garantizar que se preste de inmediato asistencia y servicio médico a las personas heridas o afectadas, y procurar que los familiares o allegados de éstas tomen conocimiento de lo sucedido en el plazo más breve posible. Del mismo modo, las normas de actuación deben establecer la obligación de todo miembro de las fuerzas policiales de informar de inmediato a sus superiores cada vez que haga uso de su arma de fuego, a los efectos que se inicie la investigación interna correspondiente, mientras que es deber del agente estatal responsable del procedimiento dar cuenta de inmediato de los hechos que motivaron el uso de fuerza letal al ministerio público o el juez competente, según los casos. Sin perjuicio de ello, y como lo ha establecido la Corte, una vez que se tenga conocimiento de que sus agentes de seguridad han hecho uso de armas de fuego con consecuencias letales, el Estado debe iniciar ex officio y sin dilación, una investigación seria, imparcial y efectiva[144].

120.      Es imprescindible que los integrantes de los cuerpos policiales cuenten con el marco legal que les proporcione las seguridades y las garantías necesarias frente a la situación extrema de tener que utilizar la fuerza letal en casos de legítima defensa, circunstancia que puede derivar en la privación de la vida de otra persona.  Las experiencias más negativas verificadas en la región en este campo, tienen que ver, por una parte, por una inadecuada formación de los cuadros policiales, así también, como ya se ha señalado en este informe, por la ausencia de medidas efectivas de las autoridades gubernamentales en el sentido de dotar a estos funcionarios del equipo y el armamento adecuados. La otra cara de esta situación está constituida por la impunidad que ha amparado históricamente a aquellos miembros de los cuerpos de seguridad que utilizaron la fuerza letal en forma arbitraria, desmedida o con evidente abuso de poder, derivando incluso en casos que fueron calificados como ejecuciones extrajudiciales[145]. En este último caso, la Comisión reitera que “la obligación de investigar las violaciones del derecho a la vida de manera completa, independiente e imparcial es inherente al deber de proteger los derechos humanos, reconocido en la Convención Americana”[146].  Del mismo modo, ya la Comisión se ha manifestado en cuanto a la necesidad que los Estados Miembros investiguen “(...) los hechos en los cuales hubieran podido resultar violaciones al derecho a la vida como consecuencia del uso de la fuerza por parte de agentes de seguridad del Estado”.  Asimismo, recuerda que, tal como lo ha establecido la Corte Interamericana, el uso de la fuerza por parte de los cuerpos de seguridad estatales debe estar definido por la excepcionalidad, y debe ser planeado y limitado proporcionalmente por las autoridades.  La Comisión ha establecido que en el contexto de los procesos de reforma policial que se vienen desarrollando en varios países de la región, deben establecerse “(...)como puntos fundamentales las medidas preventivas frente a casos de abusos de autoridad que resultan en privaciones del derecho a la vida o en atentados contra la integridad personal”[147]. 

B.           Derecho a la integridad personal

121.      El derecho a la integridad personal se encuentra regulado en los Artículos I, XXV y XXVI de la Declaración Americana y en los Artículos 5 y 7 de la Convención Americana:

Declaración Americana - Artículo I.  Todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona. Artículo XXV. (...)Todo individuo que haya sido privado de su libertad (...) tiene derecho a un tratamiento humano durante la privación de su libertad.  Artículo XXVI. Toda persona acusada de delito tiene derecho (...) a que no se le imponga penas crueles, infamantes o inusitadas.

Convención Americana - Artículo 5 (1) Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral. (2) Nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda persona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano. (3) La pena no puede trascender de la persona del delincuente. (4) Los procesados deben estar separados de los condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y serán sometidos a un tratamiento adecuado a su condición de personas no condenadas. (5) Cuando los menores puedan ser procesados, deben ser separados de los adultos y llevados ante tribunales especializados, con la mayor celeridad posible, para su tratamiento.  (6) Las penas privativas de la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados. Artículo 7 (1) Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.

Asimismo, este derecho está consagrado en los artículos 3 y 5 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos[148]; en los artículos 7 y 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[149]; en el artículo 37 de la Convención sobre los Derechos del Niño[150]; en los artículos 1 y 2 de la Convención de las Naciones Unidas sobre la Tortura[151]; en el artículo 7 del Estatuto de Roma[152]; en los artículos 14 y 15 de la Convención sobre los Derechos de Personas con Discapacidad[153]; en los artículos 1 y 2 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura[154]; y en los artículos 3 y 4 de la Convención de Belém do Pará[155].

122.      Para la Comisión, del mismo modo que se señaló oportunamente con relación al derecho a la vida, la vigencia del derecho a la integridad personal, en el marco de las obligaciones positivas y negativas asumidas por los Estados Miembros para garantizar y proteger los derechos humanos directamente relacionados con la seguridad ciudadana, puede analizarse desde dos puntos de vista. El primero de ellos tiene que ver con los efectos de los hechos de violencia o delincuencia cometidos por particulares. El segundo enfoque, lleva a considerar las acciones de los agentes del Estado que vulneran este derecho, en especial en aquellos casos que pueden tipificarse como torturas; tratos crueles, inhumanos o degradantes; o hipótesis de uso ilegítimo de la fuerza no letal.

123.      En este orden de ideas, la Corte Interamericana ha establecido que el artículo 1.1. de la Convención Americana

(...) es fundamental para determinar si una violación de los derechos humanos reconocidos por la Convención puede ser atribuida a un Estado Parte.  En efecto, dicho artículo pone a cargo de los Estados Partes los deberes fundamentales de respeto y de garantía, de tal modo que todo menoscabo a los derechos humanos reconocidos en la Convención que pueda ser atribuido, según las reglas del Derecho internacional, a la acción u omisión de cualquier autoridad pública, constituye un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad en los términos previstos por la misma Convención. Conforme al Artículo 1.1 es ilícita toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención.  En tal sentido, en toda circunstancia en la cual un órgano o funcionario del Estado o de una institución de carácter público lesione indebidamente uno de tales derechos, se está ante un supuesto de inobservancia del deber de respeto consagrado en ese artículo. Esa conclusión es independiente de que el órgano o funcionario haya actuado en contravención de disposiciones del derecho interno o desbordado los límites de su propia competencia, puesto que es un principio de Derecho internacional que el Estado responde por los actos de sus agentes realizados al amparo de su carácter oficial y por las omisiones de los mismos aun si actúan fuera de los límites de su competencia o en violación del derecho interno[156].

124.      Respecto a los efectos de los hechos de violencia o delincuencia cometidos por particulares sobre el derecho a la integridad personal, los Estados tienen la obligación de garantizar este derecho a todas las personas bajo su jurisdicción, implementando acciones de prevención y medidas operativas eficaces. Estas medidas, sin perjuicio de su carácter universal, deben dedicar una especial atención a situaciones de mayor vulnerabilidad, como son los casos que involucran a mujeres y niños, niñas y adolescentes.  En estos casos, se verifican continuamente en la región violaciones graves a la integridad personal, tanto en casos de  delincuencia común u organizada, como, específicamente, en el ámbito doméstico, donde la violencia pone en serio riesgo la vigencia del derecho a la integridad personal.  La Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer establece la responsabilidad de los Estados de  proceder con la debida diligencia a fin de prevenir, investigar y, conforme a la legislación nacional, castigar todo acto de violencia contra la mujer, ya se trate de actos perpetrados por el Estado o por particulares. Con este fin, los Estados deben establecer, en la legislación nacional, sanciones penales, civiles, laborales y administrativas, para castigar y reparar los agravios infligidos a las mujeres que sean objeto de violencia; debe darse a éstas acceso a los mecanismos de la justicia y, con arreglo a lo dispuesto en la legislación nacional, a un resarcimiento justo y eficaz por el daño que hayan padecido; los Estados deben además informar a las mujeres de sus derechos a pedir reparación por medio de esos mecanismos[157]. En este mismo sentido, la Comisión se ha manifestado reconociendo que

El derecho de las mujeres a vivir libres de violencia y discriminación ha sido consagrado como un desafío prioritario en los sistemas de protección de los derechos humanos a nivel regional e internacional. La promulgación de instrumentos internacionales que protegen el derecho de las mujeres a vivir libres de violencia, refleja el consenso y el reconocimiento por parte de los Estados del trato discriminatorio que éstas tradicionalmente han recibido en sus respectivas sociedades, lo que ha dado como resultado que sean víctimas y estén expuestas a diferentes formas de violencia, que incluyen la violencia sexual, psicológica y física y el abuso de sus cuerpos[158].

125.      Del mismo modo, los Estados tienen la obligación de generar mecanismos eficaces para prevenir y sancionar los hechos de violencia que tienen como víctimas a niños, niñas y adolescentes, tanto en el ámbito doméstico, como en el sistema educativo y en otros ámbitos de la vida social donde este tipo de amenaza puede producirse. La Comisión ha hecho referencia anteriormente a esta obligación de los Estados Miembros, recomendando la adopción “de programas de vigilancia estricta sobre la situación de los niños (...) las medidas necesarias para garantizar los derechos de los menores, especialmente los que son víctimas de la violencia doméstica”[159]. Del mismo modo, la Corte, en su Opinión Consultiva OC-17/02 sobre Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño, ha expresado el alcance de las obligaciones positivas de los Estados Miembros en esta materia, al destacar que éstos “tienen el deber...de tomar todas las medidas positivas que aseguren protección a los niños contra malos tratos, sea en sus relaciones con las autoridades públicas, sea en las relaciones interindividuales o con entes no estatales”[160]. El Experto Independiente de Naciones Unidas para el Estudio de la Violencia contra los Niños reportó oportunamente que

La violencia en la comunidad afecta a los grupos de niños marginados. La violencia de la policía contra los niños de la calle —desde hostigamiento verbal a palizas y violación y otros actos de violencia sexual, torturas y “desapariciones”— es un tema común en los análisis de estudios y consultas. Niños de todas las regiones han comunicado actos de violencia cruel y gratuita de la policía por delitos menores[161].

126.      En esa dirección, las medidas para enfrentar la delincuencia común u organizada o las situaciones de violencia deben tener como guía permanente las obligaciones asumidas por el Estado, en especial frente a aquellas acciones de sus agentes que pueden constituir casos de torturas o tratos crueles, inhumanos o degradantes.  La Comisión ha señalado reiteradamente que, de acuerdo al artículo 6 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura,

(...) los Estados partes tomarán medidas efectivas para prevenir y sancionar la tortura en el ámbito de su jurisdicción. Los Estados Partes se asegurarán de que todos los actos de tortura y los intentos de cometer tales actos constituyan delitos conforme a su derecho penal, estableciendo para castigarlos sanciones severas que tengan en cuenta su gravedad. Igualmente, los Estados partes tomarán medidas efectivas para prevenir y sancionar, además, otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes en el ámbito de su jurisdicción.

Del mismo modo, y de acuerdo al artículo 8 de esta Convención, “los Estados partes garantizarán a toda persona que denuncie haber sido sometida a tortura en el ámbito de su jurisdicción el derecho a que el caso sea examinado imparcialmente”.

127.      Asimismo, la Comisión subraya especialmente que, cuando exista denuncia o razón fundada para creer que se ha cometido un acto de tortura en el ámbito de su jurisdicción, los Estados miembros garantizarán que sus respectivas autoridades procederán de oficio y de inmediato a realizar una investigación sobre el caso y a iniciar, cuando corresponda, el respectivo proceso penal[162].  Esto se desprende, además, de la caracterización de la tortura que ha consolidado en su jurisprudencia la Corte Interamericana, al establecer que

La tortura y las penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes están estrictamente prohibidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La prohibición absoluta de la tortura, tanto física como psicológica, pertenece hoy día al dominio del jus cogens internacional. La Corte ha entendido que se está frente a un acto constitutivo de tortura cuando el maltrato sea: a) intencional; b) cause severos sufrimientos físicos o mentales, y c) se cometa con cualquier fin o propósito, entre ellos, la investigación de delitos[163].

128.      Según establece el artículo 10 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de Naciones Unidas, entre las obligaciones positivas que deben cumplir los Estados para prevenir los casos de torturas o tratos crueles, inhumanos o degradantes en los procedimientos realizados por los integrantes de sus fuerzas policiales, es esencial que éstos reciban capacitación y especialización permanentes en métodos de investigación criminal, en especial de recolección de pruebas y técnicas de interrogatorio a personas detenidas. Del mismo modo, es imprescindible que se hagan efectivos mecanismos de supervisión y control internos para prevenir, y en su caso, sancionar, las actuaciones de miembros de las fuerzas de seguridad que constituyan torturas o tratos y penas crueles, inhumanos o degradantes. En esta dirección, la Comisión recuerda que:

La forma en que la Policía reúne pruebas y las presenta al Ministerio Público y a los tribunales es fundamental para la protección del derecho a un juicio con las debidas garantías. Ello significa que han de existir mecanismos eficaces de control y supervisión interna con el objeto de garantizar que la conducta de los investigadores policiales en este sentido sea absolutamente irreprochable[164].

129.      Si bien se trata de una directiva general para las medidas que deben tomar los Estados a los efectos de cumplir con su deber de garantizar y proteger los derechos humanos en el marco de su política de seguridad ciudadana, la Comisión entiende que, en lo que tiene que ver con la posibilidad que los agentes estatales incurran en actos que pueden tipificarse como tortura o tratos crueles, inhumanos o degradantes,  deben incorporarse a los ordenamientos internos de los países del hemisferio regulaciones precisas sobre el concepto de obediencia debida. En este sentido, las funciones que cumplen los integrantes de las fuerzas de seguridad de los Estados Miembros deben estar adecuadamente delimitadas. En especial, resulta fundamental que las normas que regulan los procedimientos policiales establezcan claramente que ningún oficial encargado de hacer cumplir la ley puede infligir, instigar o tolerar cualquier acto de tortura u otro tratamiento o pena cruel, inhumano o degradante, ni puede invocar órdenes superiores o excepcionales circunstancias, tales como el estado de guerra, atentado contra la seguridad del país, inestabilidad política o cualquier otra emergencia pública, como justificación de estos comportamientos ilícitos. Del mismo modo, las normas y la doctrina de los cuerpos policiales, así como los sistemas de formación de sus integrantes, deben subrayar la obligación de todo miembro de las fuerzas de seguridad de denunciar de inmediato cualquier caso de tortura o trato cruel, inhumano o degradante que sea de su conocimiento, así como cualquier orden que haya recibido de sus superiores para someter a una persona detenida a este tipo de tratamientos. Todo esto, en concordancia con lo establecido en los instrumentos internacionales aplicables, en particular la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura, y la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.

130.      En cuanto a las medidas especiales de protección que deben implementar los Estados, la Comisión recuerda las disposiciones específicas establecidas internacionalmente respecto a los niños, niñas y adolescentes para prevenir actos de tortura o trato cruel, inhumano o degradante. En este caso, el artículo VII de la Declaración Americana[165] y el artículo 19 de la Convención Americana[166] establecen el derecho a la protección especial de las personas menores de dieciocho años de edad.  En el mismo sentido, y más específicamente, esa obligación está consagrada en el artículo 37 de la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas[167]. Teniendo en cuenta las condiciones de mayor vulnerabilidad de estas personas, la Comisión destaca especialmente la obligación de los Estados miembros de investigar de oficio cualquier situación donde puedan presentarse indicios de la realización de actos de tortura. Al respecto, la Corte ha señalado que

aun cuando la aplicación de tortura o tratos crueles, inhumanos o degradantes no haya sido denunciada ante las autoridades competentes, en todo caso en que existan indicios de su ocurrencia el Estado deberá iniciar de oficio y de inmediato una investigación imparcial, independiente y minuciosa que permita determinar la naturaleza y el origen de las lesiones advertidas, identificar a los responsables e iniciar su procesamiento. Es indispensable que el Estado actúe con diligencia para evitar las prácticas de tortura, tomando en cuenta, por otra parte, que la víctima suele abstenerse, por temor, de denunciar los hechos. A las autoridades judiciales corresponde el deber de garantizar los derechos del detenido, lo que implica la obtención y el aseguramiento de toda prueba que pueda acreditar los actos de tortura. El Estado debe garantizar la independencia del personal médico y de salud encargado de examinar y prestar asistencia a los detenidos de manera que puedan practicar libremente las evaluaciones médicas necesarias, respetando las normas establecidas en la práctica de su profesión[168].

Para la Comisión, esta obligación general, adquiere especial relevancia en aquellos casos en que las víctimas niños, niñas o adolescentes sean personas afrodescendientes, indígenas o  migrantes.

131.      En lo que hace a la situación de las mujeres frente a la tortura, se destaca el derecho a protección, ayuda y cuidados especiales que el artículo VII de la Declaración Americana[169] consagra para las mujeres en estado de gravidez.  Por su parte, el artículo 1 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, define y prohíbe la violencia contra la mujer[170].  En el artículo 4 de este instrumento internacional se  reafirma el derecho de toda mujer a que se respete su integridad física, mental y moral; el derecho a la libertad y seguridad personales y el derecho a no ser sometida a tortura[171].  En el plano de las obligaciones positivas de los Estados Partes a través de sus políticas públicas de seguridad ciudadana, la Convención de Belém do Pará incorpora las de prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer, así como la obligación de fomentar la educación y capacitación de los agentes del Estado, en especial, los integrantes de las fuerzas policiales. Del mismo modo como ya se ha señalado en este informe, la Comisión señala que el artículo 9 de la Convención se refiere a mujeres en situación de especial vulnerabilidad “(...) en razón, entre otras, de su raza o de su condición étnica, de migrante, refugiada o desplazada. En igual sentido se considerará a la mujer que es objeto de violencia cuando está embarazada, es discapacitada, menor de edad, anciana, o está en situación socioeconómica desfavorable o afectada por situaciones de conflictos armados o de privación de su libertad”[172].

132.      En todos los casos, la Comisión recuerda la necesidad que los Estados Miembros adopten los recaudos necesarios para asegurar el funcionamiento de mecanismos de investigación internos en las fuerzas policiales que prevengan y, en su caso, investiguen y sancionen los casos de tortura. Las direcciones de asuntos internos o inspectorías de policía constituyen mecanismos de control fundamentales además para avanzar en una gestión transparente y democrática de los organismos estatales, y debe complementarse con las instancias externas de control, tanto político-parlamentarias, como jurisdiccionales o cuasi-jurisdiccionales. Resulta fundamental que estos mecanismos internos de control de los procedimientos policiales estén a cargo de funcionarios técnicos, no sometidos a jerarquía policial, a los que el Estado debe asignarle los recursos humanos y materiales adecuados para el cumplimiento de una tarea eficaz y eficiente. Debe reiterarse a los Estados Miembros que

cuando un individuo está bajo la custodia de agentes del Estado, éste es responsable por el tratamiento que se le dé (...) Por tanto, le corresponde al Estado, a través de sus representantes, asegurarse de que este tipo de situaciones sean canalizadas a través de los procesos investigativos y procesamiento correspondientes a fin de esclarecer quienes son los responsables, y de esta manera evitar la impunidad de estos hechos[173].

El funcionamiento de estos mecanismos de control internos o externos debe tener en cuenta los estándares internacionales establecidos para la investigación de casos de tortura. En esta dirección se ha pronunciado oportunamente la Comisión, haciendo mención a los principios formulados por la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas respecto a la forma como debe conducirse una investigación sobre denuncias de torturas. Así, se ha señalado que “Particularmente relevante para este análisis es el principio que expresa que los Estados velarán por que se investiguen con prontitud y efectividad las quejas o denuncias de torturas o malos tratos(…) los investigadores, que serán independientes de los presuntos autores y del organismo al que éstos pertenezcan, serán competentes e imparciales”[174]. 

133.      Con respecto a la utilización de la fuerza no letal por parte de los agentes estatales, la Comisión subraya la necesidad que los Estados regulen los procedimientos de sus fuerzas policiales, de forma tal que, como ya se ha expresado en el caso de la utilización de la fuerza letal, las intervenciones sean necesarias y los medios de coacción legítima se apliquen conforme a los principios de moderación, proporcionalidad y progresividad. Lo anterior debe observarse tanto en situaciones que tengan  por objeto la reducción y/o detención de una persona que resiste la acción legítima de la autoridad policial, como en aquellos casos de operativos policiales en manifestaciones o concentraciones masivas que generen situaciones de violencia o afecten derechos de terceras personas.  La Comisión ha destacado oportunamente que

el accionar de agentes estatales no debe desincentivar el derecho de reunión sino protegerlo, por lo cual la desconcentración de una manifestación debe justificarse en el deber de protección de las personas. Los operativos de seguridad que deben implementarse en estos contextos deben contemplar las medidas de desconcentración más seguras y menos lesivas para los manifestantes[175].

134.      En muchos casos, tal como sucede con otros derechos, según se ha mencionado ya en este informe, las violaciones al derecho a la integridad personal tienen su causa en la falta del equipo policial adecuado para aplicar en forma lícita las medidas de fuerza no letal legítimas, así como en el inadecuado entrenamiento de los efectivos policiales. En esta dirección, los Estados Miembros deben tener presente que, entre las obligaciones positivas asumidas de proteger y garantizar los derechos comprometidos en la política de seguridad ciudadana, se encuentran las de equipar y capacitar a los integrantes de sus fuerzas policiales en forma adecuada para cumplir con las necesidades de un servicio profesional, eficaz y eficiente. Al respecto, la Comisión señala que los Estados Miembros deben cumplir con lo establecido en los Principios Básicos de Naciones Unidas sobre el “Empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”, en especial con lo establecido en el Principio VIII sobre la selección del personal policial, en cuanto a que

Todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deberán poseer aptitudes éticas, psicológicas y físicas apropiadas y recibir capacitación profesional adecuada; tales aptitudes para el ejercicio de esas funciones serán objeto de examen periódico. La capacitación debe incluir formación sobre el uso debido de la fuerza, derechos humanos y medios técnicos con miras a limitar el empleo de la fuerza y armas de fuego. Se proporcionará orientación a los funcionarios que intervengan en situaciones en que se empleen la fuerza o las armas de fuego para sobrellevar el estrés propio de estas situaciones[176].

C.     Derecho a la libertad y la seguridad personales

135.      Este derecho está regulado en el artículo XXV de la Declaración Americana y en el artículo 7 de la Convención Americana:

Declaración Americana - Artículo XXV. Nadie puede ser privado de su libertad sino en los casos y según las formas establecidas por leyes preexistentes. Nadie puede ser detenido por incumplimiento de obligaciones de carácter netamente civil.  Todo individuo que haya sido privado de su libertad tiene derecho a que el juez verifique sin demora la legalidad de la medida y a ser juzgado sin dilación injustificada, o, de lo contrario, a ser puesto en libertad. Tiene derecho también a un tratamiento humano durante la privación de su libertad.

Convención Americana - Artículo 7(1). Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.  2. Nadie puede ser privado de su libertad física, salvo por las causas y en las condiciones fijadas de antemano por las Constituciones Políticas de los Estados partes o por las leyes dictadas conforme a ellas.  3. Nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento arbitrarios.  4. Toda persona detenida o retenida debe ser informada de las razones de su detención y notificada, sin demora, del cargo o cargos formulados contra ella.  5. Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso. Su libertad podrá estar condicionada a garantías que aseguren su comparecencia en el juicio.  6. Toda persona privada de libertad tiene derecho a recurrir ante un juez o tribunal competente, a fin de que éste decida, sin demora, sobre la legalidad de su arresto o detención y ordene su libertad si el arresto o la detención fueran ilegales. En los Estados partes cuyas leyes prevén que toda persona que se viera amenazada de ser privada de su libertad tiene derecho a recurrir a un juez o tribunal competente a fin de que éste decida sobre la legalidad de tal amenaza, dicho recurso no puede ser restringido ni abolido. Los recursos podrán interponerse por sí o por otra persona.  7. Nadie será detenido por deudas. Este principio no limita los mandatos de autoridad judicial competente dictados por incumplimientos de deberes alimentarios.

El derecho a la libertad y la seguridad personales está también recogido en el artículo 9 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos[177]; en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[178]; en el artículo 37 de la Convención de los Derechos del Niño[179]; y en el artículo 4 de la Convención de Belém do Pará[180].

136.      Los plagios, secuestros y la trata de personas –entre otras actividades del crimen organizado— se cuentan entre los delitos que afectan el derecho a la libertad y seguridad personales en la región.  Según ya se ha señalado, no sólo resultan imputables al Estado las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención Americana perpetradas por sus agentes sino que su responsabilidad también puede verse comprometida por actos de particulares que actúan con su colaboración, aquiescencia o gracias a sus omisiones; por las fallas en el proceso de esclarecimiento de la violación; o por falta de la debida diligencia para prevenir la violación.  Los Estados Miembros tienen la obligación de hacer efectivas medidas legislativas y operativas –mediante acciones preventivas y de represión legítima- para que su política de seguridad ciudadana se constituya en una herramienta apta para garantizar y proteger el derecho a la libertad y la seguridad personales frente a esta clase de hechos delictivos cometidos por particulares.

137.      En el caso de los delitos de plagio o secuestro, la privación de la libertad puede ser de extensa duración en el tiempo, como es el caso de los secuestros extorsivos, o tratarse de actos que involucran períodos más breves, como es el caso de algunas modalidades de secuestro comunes en la región que tienen la finalidad ilícita de conseguir de la víctima rápidamente una suma de dinero (conocidos en varios países de hemisferio como “secuestros express”). La Comisión reconoce el enorme daño que este tipo de delito genera sobre las víctimas, entendiéndose por éstas, como ya se ha señalado en este informe, tanto a la víctima directa, como a sus familiares y allegados[181].  Los Estados Miembros deben adoptar las medidas necesarias para prevenir este tipo de hechos criminales que ponen en serio riesgo también el derecho a la vida y a la integridad personal de las víctimas. A la vez, debe contar con los recursos humanos y técnicos que permitan una adecuada tarea de investigación e inteligencia policial y, cuando ello sea necesario y como último recurso, con fuerzas policiales especiales que permitan intervenciones con el mínimo riesgo para la vida y la integridad personal de las personas secuestradas. La Comisión señala con preocupación que en la región se han verificado operativos fallidos, por mala planificación, entrenamiento o equipo de las fuerzas policiales, que han tenido como resultado la pérdida de vidas humanas, situación que podría haberse evitado mediante la implementación de los procedimientos profesionales adecuados.

138.      Otro problema que afecta seriamente el derecho a la libertad y a la seguridad personal en el hemisferio es el vinculado a la trata y tráfico de personas.  Este tipo de delito tiene como víctimas principales a sectores de la población en especiales condiciones de vulnerabilidad, como las mujeres, los niños, niñas y adolescentes y los trabajadores migrantes y sus familias.  El artículo 3(a) y (c) del Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional[182], define la trata de personas como la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas mayores de dieciocho años de edad recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza o a otras formas de coacción o engaño con fines de explotación. Por su parte, la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de un menor de dieciocho años de edad constituyen actos constitutivos y delitos constitutivos de la trata de niños, niñas y adolescentes. En el caso específico de este sector de la población que debe ser objeto de medidas de protección especial por parte del Estado debido a sus condiciones de especial vulnerabilidad frente a posibles violaciones a sus derechos humanos, la Comisión comparte los pronunciamientos que han sido elaborados en  el seno de Naciones Unidas, en especial en cuanto a que

La trata de seres humanos, incluidos niños, en los países y a través de las fronteras internacionales es motivo de gran preocupación internacional. El fenómeno es complejo, derivado de la interacción entre la pobreza, la migración laboral, los conflictos o los disturbios políticos que dan como resultado desplazamientos de población. La trata puede incluir múltiples formas de violencia (...) La mayoría de las víctimas de la trata acaban en situaciones violentas: prostitución, matrimonios forzosos y trabajos domésticos o agrícolas en condiciones de esclavitud, servidumbre o servidumbre por deudas[183].

139.      Entre las líneas de acción que deben integrar la política pública de seguridad ciudadana, los Estados Miembros deben incorporar medidas legislativas, institucionales y de asignación de recursos humanos y materiales adecuados para prevenir, y, en su caso, investigar y perseguir a los responsables de casos de trata de personas. Este tipo de medidas deben ser efectivas para proteger y garantizar el derecho a la libertad y a la seguridad personal de las víctimas de esta práctica criminal. Al respecto, la Comisión señala a los Estados Miembros que la política sobre seguridad ciudadana debe incorporar los Principios y Directrices recomendados sobre los Derechos Humanos y la Trata de Personas de Naciones Unidas[184]. Específicamente, los principios de (1) primacía de los derechos humanos de las personas objeto de trata; (2) de prevención de la trata, atendiendo a los factores que favorecen esta práctica, especialmente tomando medidas para evitar la participación o complicidad de agentes estatales en cualquier etapa del desarrollo de esta conducta criminal;  y (3) de protección y asistencia a las víctimas, evitando la criminalización y la revictimización de estas personas.  En lo que tiene que ver directamente con las instituciones del sistema de seguridad ciudadana, para la Comisión, los Estados Miembros deben tomar las previsiones necesarias para hacer efectiva la Directriz No. 2 de estos Principios y Directrices, a los efectos de una rápida identificación de las víctimas y los tratantes[185].

140.      En cuanto a las necesidades de medidas de protección especial para los trabajadores migrantes y sus familias frente a casos de trata de personas, la Corte Interamericana, haciendo referencia a la  resolución sobre Protección de los Migrantes de Naciones Unidas[186], ha señalado que se debe tener presente

la situación de vulnerabilidad en que suelen encontrarse los migrantes debido, entre otras cosas, a que no viven en sus Estados de origen y a las dificultades que afrontan a causa de diferencias de idioma, costumbres y culturas, así como las dificultades económicas y sociales y los obstáculos para regresar a sus Estados de origen a que deben hacer frente los migrantes sin documentación o en situación irregular (...).  La mencionada resolución expresó, asimismo, su preocupación “por las manifestaciones de violencia, racismo, xenofobia y otras formas de discriminación y trato inhumano y degradante de que son objeto los migrantes, especialmente las mujeres y los niños, en diferentes partes del mundo”. Con base en estas consideraciones, la Asamblea General reiteró la necesidad de que todos los Estados protejan plenamente los derechos humanos universalmente reconocidos de los migrantes, en particular de las mujeres y los niños, independientemente de su situación jurídica, y que los traten con humanidad, sobre todo en lo relativo a la asistencia y la protección (...)[187].

La Comisión advierte que el derecho a la libertad y la seguridad de personal de las personas migrantes y sus familias se encuentra permanentemente amenazado en las Américas, entre otras causas, por las dificultades que varios Estados de la región siguen enfrentando para desarrollar, en el marco de su política pública sobre seguridad ciudadana, acciones eficaces para prevenir la trata de personas; perseguir judicialmente a los autores de este delito y atender debidamente a las víctimas de esta forma de criminalidad.

141.      La Comisión desea llamar la atención también respecto a una situación que constituye una forma de privación de la libertad con perfiles propios y modalidades de actuación criminal claramente identificables.  Se trata de los casos de trabajo esclavo o forzado que aun se verifican en algunos países de la región.  La Comisión oportunamente se ha manifestado deplorando este tipo de actividad delictiva, al referirse a las

(...) situaciones de servidumbre por deuda análoga a la esclavitud y trabajo forzoso, práctica absolutamente prohibida por la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales (...). La Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud, de Naciones Unidas, define como prácticas análogas a la esclavitud "la servidumbre por deudas" y "la servidumbre de la gleba, o sea, la condición de la persona que está obligada por la ley, por la costumbre o por un acuerdo a vivir y a trabajar sobre una tierra que pertenece a otra persona y a prestar a ésta, mediante remuneración o gratuitamente, determinados servicios, sin libertad para cambiar su condición[188].

La Comisión ha señalado, asimismo, que estas formas de privación de libertad tienen, entre los factores que las hacen posible, la falta de políticas integrales por parte de los Estados.  Específicamente, la Comisión se ha pronunciado reiterando que el Estado tiene la “(...) obligación internacional de erradicar la servidumbre y el trabajo forzoso de todo su territorio, y que debe tomar de manera inmediata todas las medidas que sean necesarias para cumplir con esta obligación. Igualmente, el Estado debe adoptar las medidas necesarias para enfrentar y resolver los obstáculos legales, institucionales, políticos y de cualquier otra índole (...)” que permiten la reproducción de estas prácticas, a la vez que ha reclamado a las instituciones competentes del sistema de seguridad ciudadana la adopción de medidas eficaces para “(...) investigar y sancionar a los responsables de estos delitos (...)”, haciendo efectivos, en forma simultánea, “(...) mecanismos de protección de víctimas y testigos ”[189].  Complementariamente, se recuerda que el Principio No. 10 del Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad (E/CN.4/2005/102/Add.1), establece que “Se adoptarán las medidas adecuadas para proteger la seguridad, el bienestar físico y psicológico y, cuando así se solicite, la vida privada de las víctimas y los testigos que proporcionen información a la comisión”. En este marco, las fuerzas policiales, así como los integrantes del ministerio público y el sistema judicial, deben recibir la capacitación profesional necesaria para identificar este tipo de situaciones; prevenirlas y, en su caso, someter a las autoridades competentes a los autores de esta forma de privación de libertad.

142.      La política pública sobre seguridad ciudadana debe contemplar un marco jurídico adecuado a las necesidades operativas lícitas de las fuerzas policiales, de forma tal que éstas puedan cumplir adecuadamente con sus cometidos y, así hacer efectivo el deber del Estado de garantizar y proteger los derechos humanos amenazados por situaciones de violencia o por el accionar de la delincuencia. En muchos casos, las medidas adoptadas a esos efectos pueden implicar restricciones o limitaciones temporales del ejercicio del derecho a la libertad personal, con el objetivo de preservar el interés general constituido por los derechos de terceras personas en una sociedad democrática. En tales circunstancias, la Comisión reitera a los Estados Miembros que deben adoptarse las salvaguardas necesarias conforme a los estándares internacionales de protección de los derechos humanos para evitar restricciones o limitaciones ilícitas o abusivas del ejercicio del derecho a la libertad personal.

143.      En cuanto a la actuación de los agentes del Estado y la vigencia del derecho a la libertad y la seguridad personales, la Comisión recuerda que oportunamente ha definido la privación de libertad como

Cualquier forma de detención, encarcelamiento, institucionalización, o custodia de una persona, por razones de asistencia humanitaria, tratamiento, tutela, protección, o por delitos e infracciones a la ley, ordenada por o bajo el control de facto de una autoridad judicial o administrativa o cualquier otra autoridad, ya sea en una institución pública o privada, en la cual no pueda disponer de su libertad ambulatoria. Se entiende entre esta categoría de personas, no sólo a las personas privadas de libertad por delitos o por infracciones e incumplimientos a la ley, ya sean éstas procesadas o condenadas, sino también a las personas que están bajo la custodia y la responsabilidad de ciertas instituciones, tales como: hospitales psiquiátricos y otros establecimientos para personas con discapacidades físicas, mentales o sensoriales; instituciones para niños, niñas y adultos mayores; centros para migrantes, refugiados, solicitantes de asilo o refugio, apátridas e indocumentados; y cualquier otra institución similar destinada a la privación de libertad de personas[190].

144.      El artículo 7 de la Convención Americana establece que las detenciones que se efectúan sin apego a lo prescrito por el derecho interno de los Estados parte, resultan violatorias de sus obligaciones internacionales.  La Comisión ha señalado que para establecer la compatibilidad de una detención con el artículo 7.2 y 3 de la Convención Americana debe en primer lugar determinarse si ésta es legal en sentido formal y material, vale decir, si tiene fundamento legal con base en el derecho interno y que la normativa en cuestión no sea arbitraria.  Por último, corresponde verificar que la aplicación de la ley en el caso concreto, no haya sido arbitraria[191].

145.      La garantía de legalidad de la detención establecida en el artículo 7 contempla un aspecto sustantivo y otro formal o procesal.  El aspecto sustantivo exige que sólo se prive de la libertad a las personas en los casos y circunstancias tipificados por la ley.  El aspecto formal o procesal exige que en la detención de las personas que se encuentren en alguna de las circunstancias contempladas por la ley, se observen las normas adjetivas señaladas en la norma durante el trámite de detención.  Seguidamente, debe determinarse si la ley nacional que tipifica las causas y procedimientos de la detención ha sido dictada de conformidad con las normas y principios de la Convención a la luz de un examen de formalidad, tipicidad, objetividad y racionalidad[192].

146.      En cuanto a la formalidad de la norma, el artículo 7.2 establece que las causas de la detención deben ser establecidas por las constituciones políticas de los Estados o las leyes dictadas conforme a la norma fundamental, en el sentido que el artículo 30 de la Convención Americana le atribuye al término “leyes”.  En cuanto a la tipicidad, las causas y condiciones de la detención deben estar definidas en la ley en forma pormenorizada y precisa.  El artículo 7.2 impone la obligación de establecer de antemano las causas y condiciones en las que se puede proceder a la detención.  De lo contrario, la “imprevisibilidad” de la detención puede configurar un supuesto de arbitrariedad.  Además, los procedimientos a los cuales debe sujetarse la autoridad de aplicación al valorar las circunstancias en las que se efectúa la detención deben estar objetivamente definidos en la ley.  La valoración de las circunstancias de una detención no puede depender de la buena fe, la honestidad, la opinión o la mera discrecionalidad de la autoridad encargada de su aplicación.  Asimismo, la normativa de restricción de la libertad personal debe cumplir con los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad a la luz de los artículos 30 y 32.2 de la Convención Americana.  Aun cuando la norma autorice la detención de personas como medida destinada a alcanzar fines compatibles con la Convención Americana, el principio de proporcionalidad exige que cuanto mayor sea la intensidad de la restricción a la libertad, también se eleve la carga del Estado de justificar dicha restricción[193].  Por último, es posible invocar una ley compatible con la Convención en casos que en realidad no se adecuan a las circunstancias para las que se autoriza la detención, por lo que corresponde verificar si la norma se ha aplicado en forma arbitraria al caso particular.  También puede haber arbitrariedad cuando la invocación de la ley apunta intencionalmente a la persecución de un sector o grupo de la población en función de su raza, religión, su origen nacional o social o sus ideas políticas.  Existe también arbitrariedad en caso de desvío de poder, cuando una ley se interpreta de modo irrazonable a fin de ser utilizada como herramienta de sujeción o disciplina social[194].

147.      La Corte Interamericana ha establecido que toda persona detenida “(...) tiene derecho a ser informada de los motivos y razones de su detención cuando ésta se produce, lo cual constituye un mecanismo para evitar detenciones ilegales o arbitrarias desde el momento mismo de la privación de libertad y, a su vez, garantiza el derecho de defensa del individuo”[195].  Este derecho también debe garantizarse a los familiares y allegados de la persona detenida.  En forma complementaria, la Corte se ha pronunciado en cuanto a que “(...) el detenido tiene también el derecho a notificar a una tercera persona que está bajo custodia del Estado. Esta notificación se hará, por ejemplo, a un familiar, a un abogado y/o a su cónsul, según corresponda”[196].  Esta garantía es particularmente relevante en el caso de los trabajadores migrantes y sus familias.  Asimismo, toda privación de libertad efectuada por agentes del Estado debe ser puesta de inmediato en conocimiento del juez competente:

El artículo 7.5 de la Convención dispone, en su parte inicial, que la detención de una persona debe ser sometida sin demora a revisión judicial. La Corte ha determinado que el control judicial sin demora es una medida tendiente a evitar la arbitrariedad o ilegalidad de las detenciones, tomando en cuenta que en un Estado de Derecho corresponde al juzgador garantizar los derechos del detenido, autorizar la adopción de medidas cautelares o de coerción, cuando sea estrictamente necesario, y procurar, en general, que se trate al inculpado de manera consecuente con la presunción de inocencia.(…) La Corte ha reiterado que el juez debe oír personalmente al detenido y valorar todas las explicaciones que éste le proporcione, para decidir si procede la liberación o el mantenimiento de la privación de libertad. Lo contrario equivaldría a despojar de toda efectividad el control judicial dispuesto en el artículo 7.5 de la Convención[197].

148.      La actual situación que atraviesan varios países de las Américas, a partir de la frecuencia con que pueden verificarse hechos de violencia y la tendencia al crecimiento de las cifras sobre tasas globales de delitos, lleva también al incremento de las intervenciones respecto a niños, niñas y adolescentes de las instituciones que integran el sistema de seguridad ciudadana. En consecuencia, la Comisión observa que se ha producido un crecimiento sostenido en la región del número de personas menores de dieciocho años de edad detenidos por la policía y/o privados de libertad por disposición de las autoridades judiciales.  Al analizar situaciones específicas, la Comisión se ha pronunciado manifestando que siempre “(...) el arresto de una persona sospechada de haber cometido un delito debe llevarse a cabo en cumplimiento de la legislación interna y del derecho internacional; esto es, bajo una orden y supervisión judiciales, y por un tiempo limitado.  Sin embargo, en la práctica estos requisitos no se cumplen en muchos casos, inclusive en casos que involucran a menores (...)[198]”. La Comisión también expresó que los responsables de la mayoría de los arrestos arbitrarios y/o ilegales son miembros de las fuerzas policiales, a la vez que señaló su preocupación por la inexistencia, en países de la región, de “(...) un registro centralizado de arrestos y detenciones, que permita realizar un seguimiento efectivo de los detenidos; y porque hay casos de obstrucción de la justicia a través de la alteración de partes policiales”, en especial en caso de personas menores de dieciocho años de edad[199].

149.      Los Estados Miembros deben tener en cuenta que, en todos los casos, pero especialmente en los casos que involucran a personas menores de dieciocho años de edad, la incomunicación de personas detenidas debe constituir un último recurso y tener la mínima duración posible. Este tipo de medidas pueden ser adoptadas por las fuerzas policiales al iniciar una investigación de un hecho delictivo en el sitio del suceso, dando cuenta de la situación en forma inmediata al juez competente. Fuera de estos casos excepcionales, la incomunicación solamente puede ser dispuesta por orden previa del juez a cargo de los procedimientos. La Corte Interamericana se ha pronunciado en este sentido, afirmando que:

Este Tribunal ha destacado que la incomunicación del detenido debe ser excepcional, porque causa a éste sufrimientos morales y perturbaciones psíquicas, ya que lo coloca en una situación de particular vulnerabilidad y acrecienta el riesgo de agresión y arbitrariedad en las cárceles, y porque pone en peligro la puntual observancia del debido proceso legal[200].

150.      Tratándose de un sector de la población que debe ser objeto de medidas de protección especial, la Comisión recuerda a los Estados Miembros los estándares internacionales que deben orientar las medidas de privación de libertad de niños, niñas y adolescentes. Al respecto, la Corte Interamericana ha señalado que " (...) en el caso de privación de libertad de niños, la regla de la prisión preventiva se debe aplicar con mayor rigurosidad, ya que la norma debe ser la aplicación de medidas sustitutorias de la prisión preventiva”[201]. A la vez, la Corte ha especificado que, en consecuencia, dicha privación de libertad (...) “debe ser excepcional y por el periodo más breve posible[202]”. La Corte se ha preocupado también por el análisis del deber de garantía del Estado respecto a niños, niñas o adolescentes que se encuentran bajo su responsabilidad, al encontrarse privados de su libertad como resultado de procedimientos de las fuerzas policiales o por decisión de las autoridades judiciales competentes. Así, la Corte señala que el Estado debe adoptar “(...) todos los cuidados que reclama la debilidad, el desconocimiento y la indefensión que presentan naturalmente, en tales circunstancias, los menores de edad”[203].  En este contexto, la Corte ha dispuesto que el Estado, a los efectos de cumplir con su obligación de garantizar y proteger la vida de la persona menor de dieciocho años de edad privada de libertad, debe atender algunos aspectos específicos. En especial, ocuparse “(...) particularmente de las circunstancias de la vida que llevará mientras se mantenga privado de libertad, puesto que ese derecho no se ha extinguido ni restringido por su situación de detención o prisión”[204].

151.      Toda persona detenida tiene derecho a vivir en condiciones de detención compatibles con su dignidad personal y el Estado debe garantizarle el derecho a la vida y a la integridad personal.  Las autoridades estatales ejercen un control total sobre la persona que se encuentra bajo su custodia por lo que el Estado es garante de la integridad personal de las personas privadas de la libertad.

152.      Esta función estatal de garantía reviste particular importancia cuando los privados de la libertad son niños o niñas y los Estados deben tomar las medidas necesarias para asegurar que permanezcan separados de las personas adultas que se encuentran en la misma situación, en establecimientos adecuados y bajo la responsabilidad de personal con formación especializada.  A los efectos de hacer efectivo el cumplimiento de esta obligación, la Corte ha señalado que los Estados Miembros deben

(...) contemplar, entre otros aspectos, estrategias, acciones apropiadas y la asignación de los recursos que resulten indispensables para que los niños privados de libertad se encuentren separados de los adultos; para que los niños procesados estén separados de los condenados; así como para la creación de programas de educación, médicos y psicológicos integrales para todos los niños privados de libertad[205].

Estos requisitos han sido además señalados por Naciones Unidas, en el informe del Experto Independiente para el Estudio de Violencia Contra los Niños.  Al respecto, se estableció que

(...) de acuerdo con la Convención de los Derechos del Niño, la legislación nacional de la mayoría de los países exige que los niños en conflicto con la ley estén en dependencias separadas con el objeto de prevenir los malos tratos y la explotación por parte de los adultos. Sin embargo, en muchos países es habitual que los niños permanezcan arrestados junto con los adultos[206].

153.      La Comisión llama la atención a los Estados Partes sobre las previsiones que deben contemplarse en sus políticas de seguridad ciudadana respecto a la situación de personas menores de dieciocho años de edad que se encuentran cumpliendo una medida de privación de libertad como consecuencia de una medida cautelar o una sentencia condenatoria, dispuesta por la autoridad judicial competente. De acuerdo al estudio elaborado por el Experto Independiente de Naciones Unidas, en su Estudio sobre la Violencia contra los Niños, las personas menores de dieciocho años de edad se encuentran en una situación de particular vulnerabilidad respecto a sus derechos humanos cuando se encuentran internadas en establecimientos de cumplimiento de medidas de sanción penal en la región, incluso frente a la situación de las personas adultas. En esa dirección, la Comisión es constante respecto a que

El hacinamiento y las condiciones miserables, la estigmatización social la discriminación, así como la deficiente capacitación del personal aumentan el riesgo de violencia. Con frecuencia no hay medios efectivos de presentar reclamaciones, ni mecanismos de seguimiento e inspección, ni reglamentación y supervisión apropiadas por parte de los gobiernos. A todos los agresores no se les exigen responsabilidades, con lo que se crea una cultura de impunidad y tolerancia de la violencia contra los niños[207].

154.      La situación de las personas privadas de libertad en los Estados miembros de la OEA, llevó a la CIDH a adoptar un documento sobre “Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas”[208].  En el ámbito del sistema universal de protección a los derechos humanos se han adoptado, entre otros instrumentos relevantes, las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos y el Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión.

155.      En este contexto, es pertinente hacer mención expresa en este informe a la relación directa entre el adecuado funcionamiento del sistema penitenciario y los deberes de garantía y protección de los Estados respecto a los derechos humanos de la población, directamente comprometidos en la política de seguridad ciudadana.  En concreto, la Comisión entiende que la situación que actualmente puede verificarse en la mayoría de los establecimientos carcelarios de la región, opera como un factor de reproducción permanente de la situación de violencia que enfrentan las sociedades del hemisferio. A juicio de la Comisión, las políticas públicas sobre seguridad ciudadana que implementen los Estados de la región deben contemplar, de manera prioritaria, acciones de prevención de la violencia y el delito en las tres dimensiones clásicamente reconocidas: (1) prevención primaria, referida a aquellas medidas dirigidas a toda la población, que tienen que ver con los programas de salud pública, educación, empleo, y formación para el respeto a los derechos humanos y construcción de ciudadanía democrática; (2) prevención secundaria, que incorpora medidas destinadas a personas o grupos en situación de mayor vulnerabilidad frente a la violencia y el delito, procurando, mediante programas focalizados disminuir los factores de riesgo y genera oportunidades sociales; y (3) prevención terciaria: relacionadas con acciones individualizadas dirigidas a personas ya involucradas en conductas delictivas, que se encuentran cumpliendo una sanción penal, o que han culminado de cumplirla recientemente. En estos casos adquieren especial relevancia los programas destinados a las personas que cumplen sanciones penales privados de libertad.

156.      La Comisión ha establecido criterios generales respecto a los establecimientos de reclusión que, a su juicio, cumplen en las Américas los requisitos mínimos exigidos por el marco jurídico internacional de protección y garantía de los derechos humanos. Entre esos requisitos, la Comisión ha mencionado: las condiciones dignas de los establecimientos para los reclusos y sus familias, así como para el personal que allí trabaja; la falta de hacinamiento; los niveles adecuados de alimentación e higiene, y de seguridad interior; la adecuada separación de categorías de internos; la prevención de la violencia interna; la existencia de servicios penitenciarios que incluyen atención médica y terapéutica; y funcionamiento de actividades ocupacionales, deportes, talleres y capacitación laboral, entre otros[209].  Del mismo modo, la Comisión señaló las principales carencias de los sistemas penitenciarios en la región, caracterizados por el uso excesivo e innecesario de la fuerza y de los castigos; la práctica sistemática de malos tratos físicos por parte del personal penitenciario; el uso de medidas de aislamiento en condiciones infrahumanas; la práctica generalizada de registros corporales denigrantes y humillantes a las visitas, particularmente a mujeres y niñas, así como la permanencia en centros carcelarios de personas con discapacidad mental, y de ancianos y ancianas.  También se señalan como carencias las deficiencias y limitaciones en los programas de readaptación social, lo que incluye el limitado porcentaje de la población carcelaria que tiene acceso a los programas de trabajo o estudio[210].

157.      Las políticas que propician el empleo de la privación de la libertad como instrumento para la disminución de los niveles de violencia y las tasas de delincuencia, más allá de lo debatible de su eficacia, han generado incrementos en la población penitenciaria.  Sin embargo, la inmensa mayoría de los países de la región no contaban, ni cuentan, con la infraestructura ni con los recursos humanos o técnicos necesarios en su sistema penitenciario para garantizar a las personas privadas de libertad un trato humano.  Consecuentemente, dichos sistemas no están en condiciones de constituirse en herramientas efectivas para contribuir a la prevención de la violencia y el delito. Las obligaciones asumidas por los Estados Miembros en relación con los derechos humanos directamente comprometidos en las políticas públicas de seguridad ciudadana imponen a éstos la responsabilidad de diseñar e implementar programas de adecuación de su normativa procesal-penal y de la infraestructura y asignación de recursos humanos y materiales de su sistema penitenciario, a los efectos de garantizar que la ejecución de las sanciones de privación de libertad dispuestas por la justicia competente se cumplirán respetando estrictamente los estándares internacionales en esta materia. La Comisión subraya muy especialmente que no es posible implementar planes o programas de prevención ni de efectivo control de la violencia y el delito si no se tienen en cuenta estos factores relacionados con el sistema penitenciario en el marco de la ejecución de una política pública sobre seguridad ciudadana.
 

D.          Derecho a las garantías procesales y a la protección judicial

158.      Los derechos al debido proceso y a las garantías judiciales están consagrados en los artículos XVIII y XXVI de la Declaración Americana y 8.1; y 25 de la Convención Americana:

Declaración Americana - Artículo XVIII. Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente. Artículo XXVI.  Se presume que todo acusado es inocente, hasta que se pruebe que es culpable. Toda persona acusada de delito tiene derecho a ser oída en forma imparcial y pública, a ser juzgada por tribunales anteriormente establecidos de acuerdo con leyes preexistentes y a que no se le imponga penas crueles, infamantes o inusitadas

Convención Americana - Artículo 8.1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la substanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.  2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a. derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b. comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;  c. concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; d. derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e. derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;  f. derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g. derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y h. derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.  3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza.  4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.  5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia. Artículo 25. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados Partes se comprometen:  a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.

Asimismo, estos derechos están consagrados en los artículos 10 y 11 de la Declaración Universal[211]; en los artículos 14 y 15 del pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[212]; y el artículo 4(g) de la Convención de Belém do Pará[213], entre otros.

159.      Los Estados Miembros deben prestar especial atención al cumplimiento de sus obligaciones internacionales respecto a la protección y garantía del derecho al debido proceso y a un juicio justo en oportunidad de implementar las acciones integradas a sus políticas de prevención y control de hechos violentos o delictivos. La Comisión observa con preocupación que este derecho se encuentra en forma recurrente en riesgo de ser vulnerado en la región, ya que es frecuente la aparición de corrientes de opinión que sostienen que estas garantías son un obstáculo para una adecuada investigación policial y judicial de hechos de violencia o de casos criminales. En algunas situaciones concretas, esas corrientes de opinión se han plasmado en reformas legales que constituyen claras violaciones a los compromisos internacionales de protección y garantía de los derechos humanos asumidos por los Estados Miembros.

160.      La Comisión se ha manifestado oportunamente respecto a las protecciones procesales y sustantivas inherentes al derecho a las garantías judiciales, y reitera su posición en oportunidad de pronunciarse sobre los estándares que deben respetarse por el Estado en el momento de implementar políticas para enfrentar los problemas surgidos de hechos violentos y criminales.  Del mismo modo, reafirma la necesidad de utilizar como marco de análisis respecto a los niveles de garantía y protección de este derecho el que proporcionan los principios fundamentales del derecho penal, reconocidos internacionalmente. Entre estos principios, la Comisión ha mencionado: el principio de presunción de inocencia; y los principios nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, y non-bis-in-idem. En este sentido, la Comisión recuerda que, conforme a los principios de legalidad y retroactividad incorporados en el artículo 9 de la Convención Americana y en el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los Estados deben abstenerse de incorporar en su ordenamiento interno tipos penales abiertos, legislando, por el contrario, en materia penal a partir de la definición precisa e inequívoca de los delitos y las sanciones que pueden recaer sobre los mismos[214].

161.      Concretamente respecto al principio de presunción de inocencia, la Comisión estableció que “esta presunción puede considerarse violada cuando la persona es detenida preventivamente bajo acusación penal durante un período prolongado sin la debida justificación, debido a que esa detención se transforma en una sanción y no en una medida cautelar, lo que equivale a anticipar una sentencia”[215].  Este aspecto fue ampliamente desarrollado por la Corte en varios pronunciamientos en los que elaboró criterios específicos para determinar en qué casos se verifica un período prolongado e injustificado de detención.  Así, para la Corte

la prisión preventiva no debe prolongarse cuando no subsistan las razones que motivaron la adopción de la medida cautelar. El Tribunal ha observado que son las autoridades nacionales las encargadas de valorar la pertinencia o no del mantenimiento de las medidas cautelares que emiten conforme a su propio ordenamiento. Al realizar esta tarea, las autoridades nacionales deben ofrecer los fundamentos suficientes que permitan conocer los motivos por los cuales se mantiene la restricción de la libertad, la cual, para que sea compatible con el artículo 7(3) de la Convención Americana, debe estar fundada en la necesidad de asegurar que el detenido no impedirá el desarrollo eficiente de las investigaciones ni eludirá la acción de la justicia.  Las características personales del supuesto autor y la gravedad del delito que se le imputa no son, por sí mismos, justificación suficiente de la prisión preventiva. No obstante lo anterior, aun cuando medien razones para mantener a una persona en prisión preventiva, el artículo 7.5 garantiza que aquella sea liberada si el período de la detención ha excedido el límite de lo razonable[216].

162.      Debe reiterarse que las medidas que los Estados Miembros tienen la obligación de adoptar para prevenir, disuadir y reprimir legítimamente los hechos violentos y delictivos deben desarrollarse dentro del marco que consagra el ordenamiento jurídico internacional sobre protección y garantía de los derechos humanos. En esa dirección, la Comisión ha señalado algunos estándares específicos que deben ser tenidos en cuenta por los Estados en el momento de definir las herramientas normativas que se incorporarán a su política pública sobre seguridad ciudadana.  El respeto de estos estándares, si bien son de exigencia general para cualquier modalidad o forma de delincuencia, adquieren especial relevancia en aquellas situaciones de intervenciones del Estado frente a la delincuencia organizada o compleja. Específicamente, la Comisión estima necesario recordar que

los procesos penales deben cumplir con los requisitos fundamentales de que nadie debe ser condenado por un delito, excepto sobre la base de la responsabilidad penal individual y con el corolario de este principio que prohíbe la responsabilidad penal colectiva (...)Sin embargo, esta restricción no impide el procesamiento de personas con base en elementos de la responsabilidad penal individual tales como la complicidad o la incitación, ni impide responsabilizar a una persona sobre la base de la doctrina claramente establecida de la responsabilidad superior[217]".

Otro requisito que ha planteado reiteradamente la jurisprudencia interamericana tiene que ver con la independencia e imparcialidad de los tribunales de justicia[218]. En este escenario, la Comisión ha llamado la atención sobre la creación de cortes o tribunales especiales que desplazan la jurisdicción que pertenece a las cortes ordinarias o tribunales judiciales y que no utilizan los procedimientos debidamente establecidos del proceso legal.  Ello ha incluido en particular el uso de tribunales especiales, militares o comisiones militares ad hoc para procesar a civiles por delitos contra la seguridad en tiempos de emergencia, o para juzgar a miembros de las fuerzas de seguridad involucrados en la presunta comisión de violaciones a los derechos humanos.  La Comisión y la Corte Interamericana han condenado estas prácticas en vista de la falta de independencia de estos tribunales frente al Poder Ejecutivo y la ausencia de garantías mínimas del debido proceso y de un juicio justo en sus actuaciones[219].

163.      Corresponde también hacer hincapié en la importancia de los mecanismos administrativos y disciplinarios de rendición de cuenta en casos que pueden involucrar la responsabilidad de miembros de las fuerzas policiales por abuso de autoridad, violencia o uso desproporcionado de la fuerza.  Éstos constituyen mecanismos de control interno del desempeño de la fuerza policial que pueden tener por resultado el cambio o cese de funciones de agentes policiales involucrados en violaciones a los derechos humanos, por lo que son de interés público.  En consecuencia, los procesos deben ser tramitados y resueltos por autoridades independientes; los funcionarios o agencias directa o indirectamente involucradas en los hechos investigados no deben participar de la instrucción; y las víctimas deben tener la oportunidad de participar del proceso.  En muchos países se los considera como mecanismos para investigar faltas propias de la disciplina policial y no se les reconoce su función como recurso frente a prestaciones inadecuadas del servicio público policial.  Estas jurisdicciones tienden a excluir a las víctimas de la participación en el proceso por considerar que sus intereses son irrelevantes en términos de la institución policial.  La Comisión considera que en estos casos también corresponde asegurar la participación de las personas afectadas cuando dichos procesos constituyan mecanismos de rendición de cuentas por abuso de la fuerza, detenciones arbitrarias u otras conductas que pueden vulnerar los derechos protegidos en la Convención Americana[220].

164.      También con respecto a estas condiciones o estándares mínimos, las acciones legítimas de los Estados dirigidas a enfrentar las amenazas de la violencia y el delito, no deben desconocer el derecho de toda persona acusada de un crimen de ser sometida a un juicio justo dentro de un plazo razonable; siendo debidamente notificada de los cargos que se le imputan y garantizando su derecho a la defensa, sea personal o mediante los servicios de un abogado de su elección, debiendo proporcionársele uno gratuito en el caso que no pueda acceder a los servicios de un profesional privado. La Comisión también reitera que estas garantías incluyen “el derecho a un tiempo y medios adecuados para la preparación de su defensa, a interrogar a los testigos presentes en el tribunal y la obtención de la comparecencia, como testigos, de expertos y otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos.  Además, el acusado no puede ser obligado a prestar testimonio en su contra ni a declararse culpable, y debe otorgársele el derecho de apelar la sentencia ante una instancia superior y el derecho a un juicio público. En casos en que el acusado no entienda o no hable el idioma de la corte o el tribunal, debe ser asistido gratuitamente por un traductor o intérprete[221].

165.      Respecto al derecho a la protección judicial, los Estados incumplen sus obligaciones de protección y garantía de los derechos humanos cuando el sistema de administración de justicia no se constituye en una herramienta eficaz y eficiente para atender las demandas de las víctimas de la violencia y el delito.  La Comisión ha manifestado en relación con este punto que la adecuada administración de justicia es un elemento esencial para garantizar que las personas responsables de violaciones al derecho a la vida y otros derechos sean identificadas, declaradas responsables y castigadas.  En virtud de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, los Estados partes están obligados a suministrar recursos judiciales efectivos a las víctimas de violación de los derechos humanos y a sustanciarlos conforme a las reglas del debido proceso legal, en el marco de la obligación general de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en el Tratado.

166.      La relación de la seguridad ciudadana con el derecho a la protección judicial tiene que ver con el funcionamiento de un sistema de administración de justicia que brinde una respuesta rápida, eficaz y eficiente a las víctimas de la violencia y el delito. La Comisión ha hecho públicos reiterados pronunciamientos con respecto a esta temática. Así, señaló en su momento que la administración de justicia en múltiples Estados de la región es otra área crítica:

(...) Las instituciones judiciales en muchos Estados carecen de los recursos mínimos y no hay acceso efectivo a la justicia para todos los sectores de la población consolidándose un peligroso sentimiento de impunidad que lleva a la gente a tomar muchas veces la justicia en sus propias manos.  Los jueces y juezas, en muchas ocasiones, han continuado enfrentando inestabilidad en sus posiciones, incluyendo la remoción de sus cargos sin la protección de un debido proceso, y han sido amenazados al igual que fiscales, testigos y otras personas involucradas en la administración y procuración de justicia. Los Estados miembros deben adoptar las medidas para responder a amenazas de esta índole y asegurar la independencia y efectividad de sus instituciones judiciales[222].

A la vez, los Estados deben incorporar en su política pública sobre seguridad ciudadana, las previsiones necesarias, desde el punto de vista normativo y presupuestal, para brindar a todas las personas un servicio de administración de justicia de calidad.  Entre otros aspectos, esto tiene que ver con la profesionalización de los jueces ya que la consolidación de una carrera judicial transparente y la consecuente estabilidad en el cargo en estricto cumplimiento de los procedimientos establecidos constitucional y legalmente, son fundamentales para garantizar la independencia e imparcialidad del Poder Judicial y tiene efectos directos en el fortalecimiento del acceso a la justicia[223].

167.      La sensación de impunidad, presente en muchas regiones del hemisferio, se asocia también con los altos niveles de corrupción que impiden una adecuada administración de justicia, generando mayores niveles de temor e inseguridad frente a la violencia y al delito común y organizado, en especial en los grupos más vulnerables de la población.  La Comisión se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre este fenómeno. En ese sentido, destacó que

el fenómeno de la corrupción no sólo atañe a la legitimidad de las instituciones públicas, a la sociedad, al desarrollo integral de los pueblos y a los demás aspectos de carácter más general (…), sino que tiene además un impacto específico en el disfrute efectivo de los derechos humanos de la colectividad en general (...) la corrupción del juez en un juicio específico socava la independencia de éste al decidir, y constituye eventualmente una violación del Estado (…) a la garantía de toda persona a ser juzgada por un juez independiente e imparcial, consagrada en el artículo 8. de la Convención Americana(…) La relación entre corrupción y derechos humanos también se ha enfocado desde la perspectiva de la discriminación(...) cuando un funcionario público acepta dinero u otras gratificaciones de una persona, dado que ésta adquiere un status privilegiado en relación o otras personas que, en igualdad en las demás circunstancias, no han ofrecido tales gratificaciones, y reciben por ello un trato discriminatorio[224].

168.      Las dificultades en el acceso a la justicia en el caso de víctimas de delitos o de hechos de violencia son todavía mas acuciantes en aquellos sectores de la población históricamente ubicados en situaciones de mayor vulnerabilidad, como  los niños, las niñas y los adolescentes; las mujeres; la población indígena y afrodescendiente; y los migrantes y sus familias.  Los Estados deben adoptar todas las previsiones a efecto de que todas las personas que habitan en su territorio puedan acceder en las mismas condiciones a la administración de justicia.  Esta obligación asume especial relevancia en aquellos Estados del hemisferio cuya población es integrada por múltiples etnias, que a su vez  representan diversas manifestaciones culturales y lingüísticas.  En casos concretos de personas que debieron presentarse ante los tribunales de Estados plurilingües, sin que se les proporcionara el correspondiente traductor o intérprete, la Comisión ha manifestado que ello “constituye no sólo una violación a las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana, sino en sí misma representa una clara irregularidad en el proceso, pues éstos desconocen la declaración que firmaron ante el Ministerio Público[225]”.   Con respecto a la situación de las mujeres en la región, la Comisión ha advertido que

(...) una manifestación grave del ciclo de violencia contra la mujer es la impunidad en la cual quedan dichas violaciones a los derechos fundamentales de la mujer.  Tanto las autoridades estatales como los representantes de la sociedad civil expresaron reiteradamente durante esta visita que la administración de justicia no ha respondido eficazmente a estos crímenes, lo que ha propiciado la impunidad y aumentado la sensación de inseguridad.  La delegación durante esta semana quiso hacer la ruta que toda víctima de violencia debe hacer para acceder a la justicia. Nuestra constatación(...) es que al final, no se encuentra la justicia a la que se tiene derecho[226].

E.     Derecho a la privacidad y a la protección de la honra y la dignidad

169.      Este derecho está consagrado en los artículos V, IX y X de la Declaración Americana y en el artículo 11 de la Convención Americana:

Declaración Americana - Artículo V. “Toda persona tiene derecho a la protección de la Ley contra los ataques abusivos a su honra, a su reputación y a su vida privada y familiar. Artículo IX. “Toda persona tiene el derecho a la inviolabilidad de su domicilio”. Artículo X. “Toda persona tiene derecho a la inviolabilidad y circulación de su correspondencia”.

Convención Americana sobre Derechos Humanos - Artículo 11. “1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad.  2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación. 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques”.

Este derecho está incorporado también en el artículo 12 la Declaración Universal[227];  el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[228]; y el artículo 16 de la Convención sobre los Derechos del Niño[229].

170.      El análisis de estos derechos abarcan diferentes tipos de situaciones, que pueden, a su vez, comprometer distintos grados de responsabilidad por parte de los Estados Miembros en cuanto a sus obligaciones negativas y a sus obligaciones positivas en la ejecución de sus políticas públicas sobre seguridad ciudadana. Uno de los aspectos que deben abordarse en forma prioritaria es el relacionado con los procedimientos policiales donde deben realizarse registros corporales sobre las personas detenidas; sobre las personas que visitan a familiares o allegados que se encuentran internados en centros de privación de libertad; o en el marco de protocolos generales de seguridad establecidos para prevenir la ocurrencia de determinadas formas de actos de violencia o hechos delictivos. En muchos países de la región, estos procedimientos han sido fuente permanente de abusos y violaciones a la dignidad de las personas que deben someterse a los mismos, en especial en aquellos casos donde están involucradas mujeres, niños, niñas o adolescentes.

171.      La Comisión reconoce que en el marco de los procedimientos que deben realizar las fuerzas de seguridad del Estado para cumplir con sus cometidos institucionales, los registros corporales son parte de los procedimientos básicos de intervención. De un adecuado procedimiento de registro muchas veces depende la vida o la integridad física de terceras personas, del personal de los cuerpos de seguridad, e incluso de la misma persona sometida al registro.  No obstante, debe advertirse que los procedimientos sobre registro corporal deben estar regulados con precisión mediante normas de jerarquía legal, que establezcan, además, las responsabilidades administrativas y penales de aquellos integrantes de las fuerzas de seguridad que actúen en violación del marco jurídico establecido a esos efectos. El personal de las fuerzas de seguridad debe, por otra parte, recibir formación específica y continua respecto a la forma como deben realizarse estos procedimientos, a la vez que los Estados Miembros deben actualizar, en forma permanente, el equipamiento y los recursos técnicos disponibles, de forma tal que permitan la realización de este tipo de registro de la forma menos invasiva posible.

172.      En todo caso, y como criterios generales, las normas internas de los Estados Miembros deben limitar el registro personal exclusivamente a aquellas situaciones en que sea estrictamente necesario su ejecución, en función del cumplimiento a medidas de resguardo para garantizar la seguridad de cualquier persona involucrada en un procedimiento policial. El personal encargado de ejecutar el registro deberá tomar las medidas necesarias para evitar cualquier tipo de situación que pueda vulnerar el derecho a la intimidad o a la dignidad de la persona sometida al procedimiento de registro. Siempre una persona deberá ser registrada por un agente estatal de su mismo sexo. En el caso que el personal policial cuente con motivos fundados para sostener que por razones de seguridad el registro corporal hace necesario desnudar a una persona, deberá solicitar en forma previa la orden judicial correspondiente y ejecutarla en presencia de un profesional de la salud.

173.      En cuanto a los registros de bultos, bolsos, valijas, o similares que una persona lleve consigo, así como al registro respecto a diferentes medios de transporte individual o colectivo, las normas internas de los Estados deben establecer procedimientos claros y regulares que eviten cualquier forma de abuso o trato discriminatorio por parte de los agentes de autoridad encargados de llevarlos a cabo. En todo caso, el registro de los objetos que llevan consigo las personas, debe realizarse preferentemente en privado, teniendo el máximo cuidado de no afectar la dignidad, el decoro ni la privacidad de las mismas. Estos procedimientos deben evitar, a la vez, cualquier forma de acto de corrupción, por lo que deben ser de amplio conocimiento por parte de las personas involucradas en los mismos, como forma de garantizar la transparencia y legalidad de las actuaciones de las autoridades competentes. En todo caso, debe ponerse a disposición de las personas que han sido objeto de estas formas de registro, los procedimientos rápidos y sencillos que permitan reclamar ante cualquier  situación que puede constituir una irregularidad o un caso de abuso de autoridad.

174.      Como se ha reiterado en este informe, los Estados Miembros, en la ejecución de las acciones comprendidas en las políticas públicas sobre seguridad ciudadana, que tienen como objetivo prevenir, y en su caso reprimir lícitamente los hechos violentos o delictivos, pueden disponer medidas que impliquen restricciones o limitaciones al ejercicio de algunos derechos humanos, siempre a partir del criterio establecido por la Corte, en cuanto a que dichas restricciones o limitaciones deben responder exclusivamente a las "justas exigencias  de una sociedad democrática,  que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención”[230]. Del mismo modo, y como ya se ha mencionado en este informe también citando los estándares establecidos por la Corte en esta materia, cualquier restricción o limitación al ejercicio de un derecho debe ser establecida por ley, en sentido formal y en sentido material[231]. En el caso de la inviolabilidad de la correspondencia, o de las comunicaciones en un sentido amplio, la Corte ha sostenido que el ámbito de la privacidad se caracteriza por quedar exento e inmune a las invasiones o agresiones abusivas o arbitrarias por parte de terceros o de la autoridad pública. Aunque las conversaciones telefónicas no se encuentran expresamente previstas en el artículo 11 de la Convención, se trata de una forma de comunicación que, al igual que la correspondencia, se encuentra incluida dentro del ámbito de protección del derecho a la vida privada[232].  La Corte también ha señalado al respecto que el artículo 11 de la Convención prohíbe toda injerencia arbitraria o abusiva en la vida privada de las personas, enunciando diversos ámbitos de la misma como la vida privada de sus familias, sus domicilios o sus correspondencias.

175.      Sin perjuicio de ello, la Comisión entiende razonable que los Estados puedan dictar normas internas que, en determinadas circunstancias excepcionales, y teniendo en cuenta los estándares ya señalados, limiten o restrinjan el ejercicio de este derecho. En esa dirección, y específicamente en lo que hace a las acciones de las autoridades públicas para prevenir y perseguir hechos delictivos, en especial aquellos vinculados a la criminalidad organizada o compleja, la posibilidad de intervenir las comunicaciones resulta, en muchas ocasiones, una herramienta esencial para que las investigaciones policiales o judiciales tengan un resultado exitoso. El actual desarrollo global de las comunicaciones, y el acceso a las mismas por parte de las organizaciones criminales, obliga a los Estados a actualizar permanentemente sus recursos tecnológicos para cumplir adecuadamente su deber de garantía respecto a los derechos humanos comprometidos en el campo de la seguridad ciudadana. No obstante, y a los efectos de impedir restricciones o limitaciones que vulneren las obligaciones asumidas por los Estados en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, éstas deben establecerse respetando determinados criterios. En primer lugar, estar justificadas en la necesidad de proteger los derechos humanos de terceras personas y el interés general en una sociedad democrática; en segundo lugar, y como ya se ha señalado reiteradamente, ser establecidas mediante una ley, en sentido formal y material; y, en tercer lugar, estar sometidas en forma permanente a la decisión del juez competente, en cuanto a la instalación, mantenimiento y levantamiento de la medida.

176.      Las intervenciones de las fuerzas de seguridad estatales en el hemisferio han vulnerado, en múltiples ocasiones, el derecho a la inviolabilidad del domicilio, especialmente en sectores de la población más desfavorecidos desde el punto de vista social o económico, o sometidos históricamente a tratamiento discriminatorio debido a su origen étnico o racial.  Refiriéndose al efecto de los cateos o allanamientos ilegales sobre el derecho a la inviolabilidad del domicilio, la Comisión ha señalado que

este derecho, además de operar como una garantía del derecho a la privacidad, es una garantía del debido proceso, en tanto establece un límite legal a la recolección de la prueba incriminatoria de un individuo imputado de un delito.  Para el caso que se realice el allanamiento de un domicilio incumpliendo con los procedimientos constitucionales apropiados, tal garantía impide que la prueba obtenida sea valorada en una decisión judicial posterior. De este modo, en la práctica opera como una regla de exclusión de la evidencia obtenida ilegalmente[233].

En consecuencia, la Comisión estima que es un deber de los Estados Miembros, no solamente dictar las disposiciones de derecho interno que regulen con claridad los límites del accionar de las fuerzas policiales en esta materia, sino capacitar adecuadamente a sus integrantes a los efectos de dotarlos de los conocimientos y las herramientas operativas necesarias para desarrollar procedimientos de investigación y control de hechos violentos y delictivos, sin afectar ilícitamente el ámbito de intimidad y seguridad personal y familiar de los individuos constituido por el espacio definido como morada o domicilio.

177.      No obstante, la garantía de la inviolabilidad del domicilio y de los papeles privados cede cuando existe una orden de allanamiento fundada extendida por una autoridad judicial competente donde se establecen las razones de la medida adoptada y donde constan el lugar a allanarse y las cosas que serán objeto de secuestro.  La jurisprudencia de la Corte Interamericana se complementa con la identificación de otros elementos esenciales, que permiten determinar la licitud de una medida que limite o restrinja el ejercicio de este derecho. En esa dirección, el Tribunal ha expresado que

El derecho a la vida privada no es un derecho absoluto y, por lo tanto, puede ser restringido por los Estados siempre que las injerencias no sean abusivas o arbitrarias; por ello, las mismas deben estar previstas en ley, perseguir un fin legítimo y cumplir con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, es decir, deben ser necesarias en una sociedad democrática[234].

Estos criterios deben adoptarse como estándares mínimos que deben ser respetados por los Estados Miembros en el momento de disponer el marco jurídico interno y ordenar las operaciones policiales necesarias para desarrollar los planes y programas contenidos en sus políticas sobre seguridad ciudadana, con el objetivo de garantizar y proteger adecuadamente los derechos humanos directamente comprometidos ante situaciones de violencia o hechos delictivos.

178.      La Comisión, compartiendo en consonancia con el criterio de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, subraya expresamente que la práctica de disponer cateos o registros domiciliarios por orden de autoridades administrativas es absolutamente incompatible con el ordenamiento jurídico internacional en materia de derechos humanos, ya que la regla en estos casos es la orden emitida por la autoridad judicial competente. Excepcionalmente, y “con arreglo a las estipulaciones del artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el terreno penal la irrupción de las autoridades en un recinto resguardado por la inviolabilidad domiciliaria sólo puede darse sin mandamiento judicial cuando en aquel lugar hay una situación de flagrancia o es inminente la consumación de una conducta punible. De no darse cualquiera de esas dos hipótesis, el allanamiento extrajudicial constituye una de las injerencias arbitrarias prohibidas por uno y otro instrumento”[235].

179.      Es necesario que las normas internas de los Estados Miembros establezcan claramente  la diferencia entre los conceptos de allanamiento con fines de aprehensión y allanamiento con fines de registro o cateo.  Siguiendo el ya citado pronunciamiento de la OACNUDH, puede distinguirse desde el punto de vista jurídico el allanamiento con fines de detención o aprehensión, (para el que no siempre se requiere orden judicial, ya que, puede tratarse, por ejemplo, de una situación de flagrancia) que es aquél  que “busca privar de la libertad a personas contra las cuales se dictó una orden de captura, o a personas que se acogieron al recinto domiciliario mientras eran perseguidas por los agentes de la autoridad tras sorprendérseles al cometer una infracción penal, o a personas que están cometiendo un hecho punible en el interior de ese recinto”[236]. Por su parte, el allanamiento con fines de registro o cateo (para el que en todo caso se requiere orden judicial en el marco de un proceso de investigación de hechos delictivos) busca examinar el domicilio o morada con el objetivo de encontrar objetos con relevancia penal que puedan encontrarse en ese lugar[237].

180.      En conclusión, para la Comisión, en la misma línea argumental asumida en los párrafos anteriores, de acuerdo a los estándares internacionales, en el marco de las medidas que pueden disponer los Estados Miembros para prevenir, y, en su caso, reprimir lícitamente los hechos delictivos, solamente puede procederse a una medida de allanamiento sin previa orden judicial en las siguientes circunstancias: "(1) Para privar de la libertad al delincuente sorprendido al momento de cometer conducta punible (o sorprendido e identificado o individualizado en dicho momento) que, viéndose perseguido por los agentes de la autoridad, se refugia en domicilio propio o ajeno; (2) Para impedir que un delito se siga ejecutando en lugar no abierto al público. Desde luego, no es contrario a los pactos internacionales el hecho de que en ciertos casos de excepción, previstos taxativamente en la ley policiva, se cumplan allanamientos sin orden judicial por razones de imperiosa necesidad ajenas a la preceptiva penal (por ejemplo, para extinguir en cierta casa un incendio, o para remediar una inundación en sus habitaciones)"[238].  Estos criterios necesariamente tienen que incorporarse en forma clara y precisa en las normas internas de los Estados Miembros a los efectos que el personal de las fuerzas de seguridad cuente con un marco de actuación definido que contribuya a evitar procedimientos irregulares que redunden en violaciones al derecho a la intimidad y la privacidad, específicamente en su dimensión relativa a la inviolabilidad del domicilio[239].

181.      La Comisión señala expresamente que en aquellas circunstancias excepcionales identificadas anteriormente en que se considera procedente una medida de allanamiento o cateo sin previa orden de la autoridad judicial, los agentes de las fuerzas de seguridad a cargo de los procedimientos deben comunicar de inmediato la realización de la misma al juez competente. Complementariamente, se considera imprescindible que las normas que regulan la actuación policial en los Estados Miembros incorporen los mecanismos disciplinarios y las sanciones administrativas correspondientes en aquellos casos en que los funcionarios policiales actuantes ejecutaron este tipo de medidas con abuso o desviación de poder, sin perjuicio de las consecuencias penales que tal conducta pueda aparejar para los responsables.

F.     Derecho a la libertad de expresión

182.      El derecho a la libertad de expresión se encuentra recogido en el artículo IV de la Declaración Americana y en el artículo 13 de la Convención Americana:

Declaración Americana - Artículo IV. Toda persona tiene derecho a la libertad de investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio.

Convención Americana, artículo 13 - 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a. el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o a la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. 3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones. 4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. 5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.

Asimismo, el derecho a la libertad de expresión se consagra también en el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos[240]; en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[241]; y el artículo 13 de la Convención sobre los Derechos del Niño[242].

183.      La política pública sobre seguridad ciudadana caracterizada en este informe requiere, tanto en sus fases de diseño, como de implementación y, en especial, de evaluación, de la producción, sistematización y difusión de información calificada por parte de las autoridades estatales.  Sin un adecuado acceso a la información por parte de las personas, las organizaciones sociales, la academia y los medios de comunicación, es imposible sentar las bases para la construcción de un nuevo modelo de política de seguridad ciudadana, básicamente democrático y desarrollado fundamentalmente con el objetivo de proteger y garantizar los derechos humanos de toda la población.  La ausencia de indicadores confiables, construidos a partir de elementos técnicos, ampliamente difundidos y de fácil comprensión para los diferentes sectores de la sociedad,  genera las condiciones para la manipulación de la opinión pública. Esto puede verificarse tanto por parte de sectores de gobierno, que ocultan o distorsionan información esencial sobre aspectos relevantes relacionados con la seguridad ciudadana, como por parte de grupos de interés político o corrientes de opinión, que aprovechan los vacíos de información objetiva para incrementar la sensación de inseguridad de la población, y así promueven modelos represivos que solamente favorecen la intolerancia, la estigmatización y, con ellas, el aumento de la exclusión  y la desintegración de las sociedades de la región. La producción y difusión de información confiable sobre asuntos relativos a la política de seguridad ciudadana constituye una obligación positiva del Estado para la protección y garantía de los derechos humanos comprometidos especialmente en esta materia.

184.      La Comisión destaca especialmente que sin acceso a información de calidad, no es posible favorecer espacios para la participación ciudadana, y con ello, avanzar en la consolidación de la democracia. Esta afirmación, si bien es de total aplicación a la totalidad de los temas que tienen que ver con la calidad de vida de las personas que viven en la región y con la permanente construcción de niveles más desarrollados de ciudadanía democrática,  tiene especial significación respecto a los problemas vinculados con la violencia y el delito, debido a su creciente incidencia en la agenda pública de los países del hemisferio.  Como ya ha expresado la Comisión, esto obliga a los Estados Partes a “(...) garantizar el derecho efectivo de acceso a la información en poder del Estado con el fin de promover la transparencia de la gestión pública y afianzar la democracia[243]”. Entre otros temas que requieren especial atención en cuanto a la producción y difusión de información oportuna y confiable se encuentran los procedimientos de elaboración de los presupuestos nacionales relativos a la política pública sobre seguridad ciudadana.

185.      Las autoridades estatales tiene el deber de informar con transparencia, en forma permanente, acerca de los indicadores que se adoptan para asignar los recursos a las diferentes instituciones públicas con competencia en la política sobre seguridad ciudadana. En forma complementaria, deben hacerse públicos los indicadores de gestión, que permiten determinar si el gasto y la inversión en materia de seguridad ciudadana se realiza de acuerdo a los objetivos determinados, y a la vez, cuales son los mecanismos dispuestos para establecer ajustes o correctivos frente a los problemas de ejecución que se verifican en función de esos mismos indicadores. Aun en aquellos temas puntuales, donde excepcionalmente, y para garantizar la eficacia de las intervenciones del Estado en la prevención y el control de la violencia y el delito, no sea posible hacer público algún tipo de información en determinado momento, deben establecerse los mecanismos de control parlamentario de la gestión de estos rubros presupuestales, a la vez que regularse los procedimientos judiciales que oportunamente permitirán a un juez decidir, en definitiva, respecto a si se mantiene o no la clasificación como reservada de esa información[244].  Lo anterior debe analizarse en el contexto del principio general ya proclamado en anteriores oportunidades por la Comisión, en cuanto a que "(...) debido a la necesidad de promover una mayor transparencia de los actos de gobierno como base para el fortalecimiento de la institución democrática, las limitaciones a los archivos en poder del Estado deben ser excepcionales e interpretadas restrictivamente"[245].

186.      La producción y difusión de información por parte de las autoridades públicas debe atender especialmente la situación de aquellos sectores de la población más vulnerables en lo que se relaciona con la prevención de la violencia.  Debe alcanzar en forma prioritaria a la situación de las mujeres, la población afro-descendiente e indígena, a las personas migrantes, y a los niños, niñas y adolescentes. En este último caso, la Comisión comparte que los Estados deben

mejorar sus sistemas de reunión de datos e información a fin de detectar subgrupos vulnerables, informar a la policía y elaborar programas a todos los niveles, y hacer un seguimiento de los progresos hacia el objetivo de prevenir la violencia contra los niños. (Construir) (...) indicadores nacionales basados en normas internacionalmente acordadas y garantizar que se compilan, analizan y difundan los datos a fin de comprobar los progresos a largo tiempo. (Elaborar) (...)un programa nacional de investigaciones sobre la violencia contra los niños en entornos en los que se produce esa violencia (...)[246].

187.      Por otra parte, las autoridades estatales deben producir información de calidad a los efectos de planificar adecuadamente los diferentes operativos de las fuerzas policiales, de forma tal de favorecer las acciones de tipo preventivo frente a las de tipo represivo, a la vez que generando las condiciones para un aprovechamiento más racional y equilibrado de los recursos humanos y materiales.  El diseño y mantenimiento actualizado de indicadores confiables sobre los diferentes factores posibilitadores de hechos violentos o delictivos constituye una herramienta insustituible para la implementación de un adecuado proceso de planificación estratégica, pieza clave de cualquier política pública. En este sentido, la Comisión comparte que

La policía, para la realización adecuada de su labor, debe contar con información adecuada, que le permita una mejor definición de prioridades y focalización de sus intervenciones, así como para ser referentes objetivos para la evaluación de los resultados de sus acciones. Por ello los cuerpos de policía deben garantizar, en el ámbito de lo que les es propio, la existencia de información suficiente, confiable, verificable, comparable y auditable. A estos efectos, es necesario que las fuerzas de policía desarrollen acciones de fomento de confianza con la población, simplificación de trámites y procedimientos, así como campañas para fortalecer la conciencia ciudadana sobre la importancia de la denuncia de los hechos delictivos. Los cuerpos de policía deben estar debidamente capacitados y dotados de recursos para el recojo, procesamiento, sistematización, uso profesional y difusión de la estadística sobre el delito y de los resultados de sus intervenciones. Las policías deben cooperar con los observatorios de violencia públicos y privados que centralizan información de distintas fuentes y, a la vez, beneficiarse de sus hallazgos. La formación de los miembros de los cuerpos de policía debe contemplar pedagogías que promuevan específicamente la sistematización y evaluación de la experiencia policial en la producción y usos de la información[247].

188.      El funcionamiento de observatorios sobre violencia y delito en la región se ha constituido en una experiencia relevante a los efectos de promover las acciones que favorezcan las acciones de los Estados Miembros para proteger y garantizar el derecho a buscar, recibir y difundir información de calidad sobre asuntos relacionados con la seguridad ciudadana. Este tipo de instrumento permite recoger información fiable, clasificarla, analizarla, construir indicadores objetivos, realizar mediciones y comparaciones con la situación relevada en otras zonas o regiones de cada país o en diferentes países, y medir el impacto de las políticas públicas para prevenir y controlar la violencia y el delito.  Del mismo modo, el funcionamiento de los observatorios permite identificar y dar seguimiento a los programas o proyectos que llevan adelante diferentes organizaciones no gubernamentales, comunitarias o sociales, dirigidos a prevenir las situaciones de violencia y delincuencia en diferentes países de la región; comparar sus resultados y reproducir experiencias positivas de trabajo.  Pero, para la Comisión, el principal papel de los observatorios, que pueden funcionar en el ámbito público; privado o a través de mecanismos mixtos o asociativos, consiste en contribuir a identificar el nivel real de amenaza a los derechos humanos comprometidos frente a situaciones de violencia o hechos delictivos. La producción y difusión de información confiable permite identificar con precisión los niveles de inseguridad objetiva y de inseguridad subjetiva en la sociedad, lo que permite abordarlas adecuadamente y evitar el que el temor sea infundido en forma irresponsable o intencional. Los medios masivos de comunicación de propiedad pública o privada tienen, a juicio de la Comisión, la enorme responsabilidad de difundir en forma responsable, objetiva y amplia, este tipo de información.

189.      La Comisión se ha manifestado en reiteradas oportunidades respecto a la acción de hábeas data, extremo que adquiere especial relevancia al analizarse el impacto de las medidas que pueden adoptar los Estados de la región sobre el derecho a la libertad de información en el marco de su política sobre seguridad ciudadana. En este sentido, la Comisión ha diferenciado los conceptos de “acceso a la información” y de “hábeas data”:

El concepto de "acceso a información" muchas veces se confunde con el concepto de "hábeas data". La CIDH ha entendido que "acceso a información" se refiere a la información en el poder del Estado que debe ser pública. Una acción de hábeas data tiene que ver con el derecho de toda persona a acceder a información sobre sí misma y a modificar, anular o rectificar esta información cuando sea necesario (...) toda persona tiene el derecho a conocer la información de inteligencia que se haya recogido a su respecto, inclusive, y sobre todo, cuando no existe un proceso penal basado en esa información[248].

En todo caso, las medidas legítimas que los Estados Miembros adopten para prevenir y reprimir lícitamente los hechos violentos y delictivos no deben vulnerar el derecho de una persona a conocer, mediante una acción rápida y eficaz, la información que las autoridades competentes tienen sobre ella.

G.           Libertad de reunión y asociación

190.      La libertad de reunión se encuentra consagrada en los artículos XXI de la Declaración Americana y 15 de la Convención Americana:

Declaración Americana - Artículo XXI: Toda persona tiene el derecho de reunirse pacíficamente con otras, en manifestación pública o en asamblea transitoria, en relación con sus intereses comunes de cualquier índole.

Convención Americana - Artículo 15: Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás.

Este derecho también está recogido en el artículo 20.1 de la Declaración Universal[249]; y en el artículo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[250].

191.      Respecto a la libertad de asociación, el Sistema Interamericano la recoge en los artículos XXII de la Declaración Americana y 16 de la Convención Americana:

Declaración Americana - Artículo XXII: Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden político, económico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro orden

Convención Americana - Artículo 16(1)”. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole.(2). El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. (3). Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aun la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía”.

Asimismo, el derecho de asociación está contemplado en el artículo 20 de la Declaración Universal[251]; en el artículo 22 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[252]; en el artículo 15 de la Convención sobre los Derechos del Niño[253]; y en el artículo 4 de la Convención de Belém do Pará[254].

192.      La Comisión entiende necesario pronunciarse sobre las responsabilidades de los Estados Miembros respecto a la garantía y protección de los derechos de asociación y reunión pacíficas, en principio a partir de las líneas de acción contenidas en las medidas legislativas y en las prácticas y procedimientos de las instituciones que integran sus sistemas de seguridad ciudadana, dirigidas a prevenir y controlar la violencia social.  En el caso de los derechos de reunión y asociación, pueden identificarse claramente obligaciones de tipo negativo y obligaciones de tipo positivo a cargo del Estado.  La Comisión ha indicado que

(...) la protección del derecho de reunión comporta no sólo la obligación del Estado de no interferir con su ejercicio, sino la obligación de adoptar, en ciertas circunstancias, medidas positivas para asegurarlo, por ejemplo, protegiendo a los participantes de una manifestación contra la violencia física por parte de personas que puedan sostener opiniones opuestas[255].

Históricamente en la región, la falta de un debido cumplimiento a ambas clases de obligaciones ha derivado en hechos de violencia generalizada en los que, no solamente se afecta seriamente el ejercicio del derecho de reunión, sino que también se vulneran los derechos a la vida, la integridad física, la libertad y la seguridad personal.

193.      Las instituciones competentes del Estado tienen el deber de diseñar planes y procedimientos operativos adecuados para facilitar el ejercicio del derecho de reunión. Esto involucra desde el reordenamiento del tránsito de peatones y vehículos en determinada zona, hasta el acompañamiento a las personas que participan en la reunión o manifestación, para garantizarles su seguridad y facilitar la realización de las actividades que motivan la convocatoria. En el mismo sentido, las fuerzas policiales requieren contar con normas de actuación definidas y con el entrenamiento profesional necesario para actuar en situaciones que involucran grandes concentraciones de personas, a los efectos de generar las condiciones para que estos eventos puedan desarrollarse en el marco de las normas establecidas y sin afectar el ejercicio de otros derechos humanos. El Estado tiene la obligación de proporcionar a sus fuerzas policiales el equipamiento, y recursos de comunicaciones, vehículos, medios de defensa personal y de disuasión no letales adecuados para intervenir en estas circunstancias.  En todo caso, las fuerzas policiales deben recibir el entrenamiento y las órdenes precisas para actuar con la certeza de que su obligación es proteger a los participantes en una reunión pública o en una manifestación o concentración, en la medida que éstos ejercen un derecho. La Comisión ya señaló en su oportunidad que

la función legítima de los cuerpos de seguridad es proteger a los manifestantes pacíficos y garantizar la seguridad pública actuando con completa imparcialidad con relación a todos los ciudadanos (...), sin importar su filiación política o el contenido de sus manifestaciones. (...) En el derecho internacional y en la propia Constitución Nacional, la actuación de los cuerpos de seguridad en los sistemas democráticos debe responder exclusivamente a los intereses de la sociedad en su conjunto, no a determinadas parcialidades políticas. Es decir, la Policía, en el ejercicio de sus funciones públicas, no debe proteger partidos o movimientos políticos, por masivos que ellos sean, de otros similares que los confrontan o interpelan[256].

194.      En forma complementaria, es necesario advertir que las fuerzas policiales deben adoptar todas las previsiones necesarias a los efectos de prevenir situaciones de violencia derivadas del ejercicio abusivo o ilícito del derecho de reunión. En principio, el reconocimiento del derecho de reunión parte de la base de que éste debe ejercerse en forma pacífica, esto es, sin afectar el ejercicio de los derechos humanos de otras personas o grupos de personas que conviven en una misma sociedad.  La Comisión se ha referido a este punto al analizar un caso concreto en que “observó que el nivel de las agresiones y violencia desatadas por los manifestantes en distintos puntos de la ciudad, en abierta amenaza contra la seguridad pública, sumado a la falta de intervención del cuerpo policial, provocaron un fundado sentimiento de indefensión en la sociedad (...). La CIDH considera que las omisiones del Estado en el control del orden público constituyen un claro incumplimiento de su deber de protección de las personas bajo su jurisdicción”[257]. En este caso específicamente la Comisión valoró positivamente la destitución del director de las fuerzas policiales “como consecuencia de la falta de intervención policial en el control de las manifestaciones violentas”[258].

195.      En la dinámica propia al funcionamiento de una sociedad democrática, el Estado debe desarrollar una permanente tarea de ponderación entre derechos e intereses legítimos muchas veces enfrentados o contrapuestos.  Como se ha señalado ya reiteradamente en este informe, el ejercicio de determinados derechos humanos puede ser regulado o limitado por parte del Estado en ciertas circunstancias, y siempre a partir del respeto de los estándares establecidos en el marco del Sistema Interamericano. Como ya ha sostenido la Comisión

(...) además de las regulaciones establecidas por ley, el Estado puede imponer limitaciones razonables a las manifestaciones con el fin de asegurar el desarrollo pacífico de las mismas así como dispersar aquellas que se tornan violentas u obstructivas, siempre que tales límites se encuentren regidos por los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad (...) La Comisión reitera que los derechos de reunión y manifestación pacífica se encuentran protegidos por la Convención Americana y, por lo tanto, toda medida adoptada por el Estado que pudiera restringir el ejercicio de tales derechos debe no solamente estar establecida previamente en una ley, sino además ser estrictamente necesaria cuando las circunstancias lo ameriten, y en todo caso ser proporcional al fin que se pretende lograr[259].

De acuerdo a los criterios elaborados por la doctrina especializada en la región, se acepta que los derechos humanos soportan ciertos límites a su ejercicio, siempre y cuando para ello confluyan una serie de condiciones y circunstancias que son inherentes a un Estado Democrático de Derecho.  En esta dirección, se señala que la interpretación de esas limitaciones deben ser objetiva, entendiéndose por este concepto toda aquella limitación que "correlacione la libertad personal con la igualdad, con la solidaridad, con el bienestar común (...)". Tales limitaciones “no pueden exceder el margen de lo razonable, es decir, no pueden desconocer, no pueden destruir o alterar el derecho limitado”[260].

196.      La Comisión se ha pronunciado sobre las limitaciones al ejercicio del derecho a reunión, estrictamente necesarias para garantizar el interés general y el funcionamiento de una sociedad democrática. En esa dirección, subrayó que

el artículo 15 de la Convención Americana protege el derecho de reunión pacífica y sin armas y establece que tal ejercicio sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás (...) La Comisión considera que los Estados pueden regular el uso del espacio público fijando por ejemplo requisitos de aviso previo, pero dichas regulaciones no pueden comportar exigencias excesivas que hagan nugatorio el ejercicio del derecho (...) Asimismo, la Comisión se ha referido a que la detención de participantes en manifestaciones pacíficas atenta contra la libertad de reunión[261].

La Comisión considera que los Estados deben establecer criterios claros, con la debida difusión para conocimiento de la población, respecto a los mecanismos de coordinación y comunicación entre las autoridades y las personas que participen en manifestaciones o reuniones públicas, a los efectos de brindar las mayores facilidades para el ejercicio del derecho de reunión, y limitar el efecto que pueden tener sobre el goce de los derechos de otros integrantes de la misma comunidad, que igualmente merecen ser garantizados y protegidos por el Estado[262].

197.      En relación con la efectiva protección y garantía del derecho de reunión en el hemisferio, en su relación específica con la necesidad de compatibilizar su ejercicio con las obligaciones del Estado respecto a la prevención de situaciones de violencia y al mantenimiento de las condiciones que hagan posible la convivencia en una sociedad democrática, la Comisión ha abordado la protesta social desde la perspectiva jurídico-penal.  Este fenómeno, que en algunos ámbitos se ha definido como la “criminalización de la protesta social”, tiene implicancias directas sobre las obligaciones internacionales de los Estados.  La Comisión ha manifestado que

resulta en principio inadmisible la penalización per se de las demostraciones en la vía pública cuando se realizan en el marco del derecho a la libertad de expresión y del derecho de reunión. En otras palabras: se debe analizar si la utilización de sanciones penales encuentra justificación bajo el estándar de la Corte Interamericana que establece la necesidad de comprobar que dicha limitación (la penalización) satisface un interés público imperativo necesario para el funcionamiento de una sociedad democrática[263].

198.      La Comisión reafirma que las autoridades estatales tienen la obligación de prevenir y, en su caso, controlar cualquier forma de conducta violenta que vulnere los derechos de cualquier persona bajo su jurisdicción. El derecho de reunión, tal como se ha definido en el plano internacional y en los ordenamientos jurídicos internos de rango constitucional en los países de la región, tiene como requisito identificatorio el de ejercerse de manera pacífica y sin armas.  La Comisión reconoce que en algunas ocasiones el ejercicio de este derecho distorsiona la rutina de funcionamiento cotidiano, especialmente en las grandes concentraciones urbanas, y que, inclusive, puede llegar a generar molestias o afectar el ejercicio de otros derechos que merecen de la protección y garantía estatal, como, por ejemplo, el derecho a la libre circulación. Sin embargo, este tipo de alteraciones son parte de la mecánica de una sociedad plural, donde conviven intereses diversos, muchas veces contradictorios y que deben encontrar los espacios y canales mediante los cuales expresarse. La Comisión ha señalado, además, la íntima relación entre el derecho de reunión y la libertad de expresión, al afirmar que “(...) en el momento de hacer un balance sobre el derecho de tránsito, por ejemplo,  y el derecho de reunión, corresponde tener en cuenta que el derecho a la libertad de expresión no es un derecho más sino, en todo caso, uno de los primeros y más importantes fundamentos de toda la estructura democrática: el socavamiento de la libertad de expresión afecta directamente al nervio principal del sistema democrático”[264].

199.      En este mismo sentido, la Comisión también ha reconocido que

los sectores más empobrecidos de nuestro hemisferio confrontan políticas y acciones discriminatorias; su acceso a la  información sobre la planificación y ejecución de medidas que afectan sus vidas diarias es incipiente y en general los canales tradicionales de participación para hacer públicas sus denuncias se ven muchas veces cercenados. Ante este escenario, en muchos países del hemisferio, la protesta y la movilización social se han constituido como herramienta de petición a la autoridad pública y también como canal de denuncias públicas sobre abusos o violaciones a los derechos humanos[265].

En este escenario, sin dudas complejo, los Estados Miembros deben adoptar las decisiones pertinentes que favorezcan el normal equilibrio entre el ejercicio de los diferentes derechos a ser protegidos y garantizados.

200.      Asimismo la Comisión indicó que

(...) el Estado puede imponer limitaciones razonables a las manifestaciones con el fin de asegurar el desarrollo pacífico de las mismas así como dispersar aquellas que se tornan violentas u obstructivas, siempre que tales límites se encuentren regidos por los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad (...) Por su parte, el accionar de agentes estatales no debe desincentivar el derecho de reunión sino protegerlo, por lo cual la desconcentración de una manifestación debe justificarse en el deber de protección de las personas. Los operativos de seguridad que deben implementarse en estos contextos deben contemplar las medidas de desconcentración más seguras y menos lesivas para los manifestantes

(...). Como corolario de este razonamiento, la Comisión reitera que, al disponer los procedimientos para garantizar el ejercicio de los derechos humanos comprometidos con la seguridad ciudadana frente a situaciones de violencia social que pueden amenazarlos o afectarlos, las autoridades tienen que manejar en forma razonable y proporcional las diferentes respuestas que los ordenamientos jurídicos internos ofrecen, siempre teniendo en cuenta los estándares internacionalmente aceptados respecto a las obligaciones de protección y garantía de los derechos humanos. Además, es necesario valorar si la imposición de sanciones penales se constituye como el medio menos lesivo para restringir la libertad de expresión practicada a través del derecho de reunión manifestado en una demostración en la vía pública o en espacios públicos[266].

201.      La Comisión ha señalado que los Estados deben asegurar medidas administrativas de control que aseguren que el uso de la fuerza en manifestaciones públicas será excepcional y en circunstancias estrictamente necesarias y que deben establecer medidas especiales de planificación, prevención e investigación a fin de determinar el posible uso abusivo de la fuerza en este tipo de situaciones.  En este sentido, la Comisión ha recomendado las siguientes medidas: a) la implementación de mecanismos para prohibir de manera efectiva el uso de la fuerza letal como recurso en las manifestaciones públicas; b) la implementación de sistemas de registro y control de municiones; c) la implementación de un sistema de registro de las comunicaciones para verificar las órdenes operativas, sus responsables y ejecutores; d) la promoción de la identificación personal con medios visibles de los agentes policiales que participen de los operativos de control de orden público;  e) la promoción de espacios de comunicación y diálogo previo a las manifestaciones, y la actuación de funcionarios de enlace con los manifestantes, para coordinar el desarrollo de las acciones de manifestación y protesta y los operativos de seguridad pública evitando situaciones de conflicto; f) la identificación de responsables políticos a cargo de los operativos de seguridad en las marchas, en especial cuando existan marchas programadas o conflictos sociales prolongados, o circunstancias que hagan prever riesgos potenciales para los derechos de los manifestantes o terceras personas, a fin de que estos funcionarios estén encargados de controlar el operativo en el terreno, y hacer cumplir estrictamente las normas sobre uso de la fuerza y comportamiento policial; g) el establecimiento de un sistema de sanciones administrativas para las fuerzas policiales con instructores independientes y participación de las víctimas de abusos o actos de violencia; h) adoptar medidas para impedir que los  mismos funcionarios policiales o judiciales (jueces o fiscales) involucrados directamente en los operativos estén a cargo de investigar irregularidades o abusos cometidos en su desarrollo[267].

202.      Las obligaciones de los Estados miembros en relación con los derechos de asociación y reunión en su vinculación con la seguridad ciudadana, también deben considerarse respecto un aspecto tradicionalmente relegado en la región: el ejercicio de la libertad sindical por parte de los funcionarios y funcionarias que integran las fuerzas policiales.  La mayoría de las normas que rigen la actividad de los cuerpos de seguridad prohíben la constitución de sindicatos y consideran como falta grave o gravísima cualquier forma de asociación con fines reivindicativos profesionales.  En los últimos años, en algunos países de la región esta tendencia comenzó, no sin dificultades, a revertirse, y hoy se desarrollan procesos de adecuación normativa y de regularización de prácticas de acción sindical que tienen como objetivo establecer un sistema de relaciones laborales racional y adecuado a las normas internacionales en la materia.

203.      En principio las restricciones al derecho de huelga de los miembros de la Fuerza Pública y el derecho de constituir organizaciones sindicales, no vulnera lo establecido en el artículo 9 del Convenio Internacional del Trabajo No. 87[268]; el artículo 16 de la Convención Americana; el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[269]; o el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales[270].  La Comisión entiende el tema debiera ser abordado a partir de una correcta armonización y ponderación de los diferentes derechos que se encuentran involucrados, dentro de los criterios de interpretación establecidos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en general, y las elaboraciones de los organismos especializados.

204.      Cuando se trata de integrantes de las fuerzas de seguridad del Estado, los derechos de asociación y reunión deben ejercerse teniendo en cuenta que, por la misma naturaleza de los cometidos profesionales asignados a estos funcionarios, éstos portan armas de fuego. En consecuencia, cualquier tipo de expresión o modalidad de ejercicio del derecho de reunión debe tener como marco la expresa prohibición de participar en estas actividades portando cualquier tipo de armamento. Se recuerda que los estándares internacionales establecen la obligación del Estado de garantizar el ejercicio del derecho de reunión pacífica y sin armas.  En forma complementaria, y como criterio orientador, la Comisión cree necesario manifestar que los integrantes de las fuerzas de seguridad del Estado no deben participar en reuniones o manifestaciones que tengan como objetivo la reivindicación de sus derechos profesionales haciendo uso de su uniforme reglamentario. Esta afirmación se basa en la apreciación del valor simbólico que el uniforme y los distintivos de la fuerza pública tienen hacia la población. En consecuencia, la Comisión considera adecuado que esos símbolos se utilicen exclusivamente cuando los integrantes de las fuerzas de seguridad se encuentran cumpliendo las funciones de agentes del Estado, con las implicancias, respecto a facultades y deberes, que esa condición genera.

H.          Derecho a participar en los asuntos de interés público

205.      Este derecho aparece regulado en el artículo XX de la Declaración Americana y en el artículo 23 de la Convención Americana:

Declaración Americana - Artículo XX de la Declaración Americana: Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres.

Convención Americana - Artículo 23: 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

También se consagra este derecho en otros instrumentos internacionales de derechos humanos, como el artículo 21 de la Declaración Universal[271]; artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[272]; la Declaración Universal sobre Derechos del Niño[273]; y artículo 4 de la Convención de Belém do Pará[274].

206.      El diseño, implementación y evaluación de la política pública sobre seguridad ciudadana involucra la interacción de varios derechos cuyo goce debe ser garantizado por el Estado.  En este ámbito pueden ubicarse las obligaciones de los Estados Partes respecto a la libertad de asociación, ya analizadas en el cuerpo de este informe, como también, a partir de una interpretación extensiva, las que tienen relación con el derecho a la participación en los asuntos de interés público. La jurisprudencia de la Corte se ha detenido a analizar la evolución del derecho a la participación a partir de las necesidades de las estructuras sociales democráticas contemporáneas. Al respecto, señala que

La evolución de los últimos lustros ha desarrollado sustantivamente el concepto del derecho a la participación en la dirección de los asuntos públicos que a estas alturas es un referente que incluye un espectro muy amplio de ingredientes que puede ir desde el derecho a promover la revocatoria de autoridades elegidas, fiscalizar la gestión pública, acceder a información pública, plantear iniciativas, expresar opiniones, etc.  En efecto, la conceptualización amplia y general del derecho a “participar en la dirección de los asuntos públicos”, tal cual se encuentra literalmente expresado en la Convención, se ha afinado y ampliado[275].

207.      La Corte ubica como un hito fundamental en la evolución del concepto de derecho a la participación la aprobación en el hemisferio de la Carta Democrática Interamericana[276], instrumento a partir del cual los Estados Miembros definen criterios que permiten una interpretación precisa de las obligaciones que resultan de la aplicación del artículo 23 de la Convención.  La Corte concluye afirmando que 

En efecto, en el artículo 4 de la Carta Democrática Interamericana se enumera un conjunto de ‘componentes fundamentales’ del ejercicio de la democracia que expresan el desarrollo conceptual del derecho a la participación en los asuntos públicos que se condensan en este instrumento interamericano. Se  pone allí de relieve un conjunto de deberes de los Estados, que no son otra cosa que la contrapartida de derechos de los ciudadanos: ‘…la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa’. De no avanzarse en precisiones como éstas que la comunidad americana consensualmente ha adoptado, resulta evidente que el mencionado derecho a la participación en los asuntos públicos se estaría congelando en el tiempo sin expresar los cambiantes requerimientos de las democracias en nuestra región[277].

Los asuntos vinculados a la prevención de la violencia y el delito se han posicionado entre los temas de atención prioritaria por parte de las personas que habitan en los diferentes países de la región. Por ello los Estados tienen la obligación jurídica, a partir del mencionado artículo 23 de la Convención, de habilitar los más amplios mecanismos para la participación de la sociedad en el tratamiento de esos asuntos, como forma de fortalecer la democracia y el Estado de Derecho en el continente. 

208.      En cuanto a las acciones específicas en el marco de la política pública sobre seguridad ciudadana, la participación de la sociedad organizada resulta esencial en la planificación, implementación y evaluación de las medidas que se lleven adelante en el área preventiva, tanto desde el punto de vista social, comunitario, así como en el contexto de las acciones destinadas a la prevención situacional de la violencia y el delito[278].  La Comisión ha expresado en este sentido que si bien “(...) corresponde al Estado el deber de prevención del delito y la resolución de conflictos(...) resulta necesario aumentar la participación de los miembros de las comunidades en la implementación de este tipo de programas, los cuales no sólo deben ser de carácter continuo, sino que deben incluir el seguimiento a las actividades realizadas”[279]. La Comisión comparte que estos mecanismos o modalidades de participación son más eficaces si se desarrollan en el plano local. Esto tiene directa relación con los mayores niveles de autonomía que, en general los ordenamientos jurídicos internos asignan a los gobiernos locales, extremo que favorece e impulsa la participación ciudadana en todos aquellos asuntos de interés prioritarios para la comunidad. Esto lleva a una definición certera de las obligaciones de protección y garantía de los derechos humanos asumidas por el Estado en el plano municipal, a partir del ejercicio de formas concretas de autogobierno y gestión, con el objetivo de establecer mecanismos eficientes para dar respuesta a las diversas demandas sociales.  La Comisión reitera que la participación ciudadana es un requisito esencial para la gobernabilidad democrática.  Los gobiernos locales, por las condiciones que hacen posibles una relación más directa, en condiciones de proximidad con los habitantes, deben  tener un papel fundamental en el diseño e implementación de los planes y  programas que integran la  política pública sobre seguridad ciudadana, especialmente en lo que tiene que ver con la mejora de la calidad de la convivencia cotidiana, el uso del espacio público y la prevención y control de determinadas formas de violencia.

209.      La Comisión entiende las asociaciones de vecinos; organizaciones comunitarias; comisiones de fomento; sindicatos; clubes deportivos; organizaciones religiosas; redes; o grupos de interés, por su propia naturaleza, conforman un valioso capital social. Estas modalidades asociativas se sostienen en fuertes relaciones de confianza y reciprocidad, circunstancia que las fortalece para intervenir sobre algunos factores posibilitadores de la violencia y el delito. En especial, estas formas de organización social generan las mejores condiciones para la resolución no violenta de los conflictos interpersonales o grupales en el plano local. En ese marco, diversas formas o modalidades de participación de la comunidad en acciones relacionadas con la seguridad ciudadana, en el marco del ejercicio del derecho de asociación y de participación en los asuntos públicos, deben desarrollarse en el cauce de determinados canales previamente consensuados y claramente establecidos, con el objetivo central de fortalecer el Estado de Derecho y la institucionalidad democrática.  Especialmente, la Comisión comparte que las modalidades para la participación de la sociedad en asuntos relacionados con la seguridad ciudadana, tiene que prestar atención  exclusivamente a la prevención social, comunitaria o situacional de conductas violentas o delictivas, favoreciendo un ambiente de tolerancia y respeto, y contribuyendo a atacar los factores de riesgo culturales, sociales o económicos. La Comisión subraya expresamente que, en un Estado de Derecho, el uso de la fuerza y otros medios de coacción legítimos son monopolio de las autoridades públicas, quienes deben utilizarlos de acuerdo a los estándares ya identificados en el presente informe.  Para la Comisión, los Estados incumplen sus deberes de protección y garantía de los derechos humanos cuando permiten, favorecen o toleran el funcionamiento de grupos de particulares que usurpan funciones esenciales de las instituciones del sistema de administración de justicia o las fuerzas de policía. La historia del continente registra situaciones recientes donde este tipo de prácticas han generado violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos, por lo que es deber del Estado democrático ejercer un fuerte control sobre las mismas para evitar su funcionamiento y, en su caso, aplicar las sanciones penales que correspondan según el derecho interno.

210.      Por otra parte, el ejercicio del derecho a la participación en los asuntos públicos vinculados a seguridad ciudadana se erige en una herramienta sustantiva para el ejercicio del control sobre las acciones de las autoridades públicas en un Estado Democrático. La Corte hace mención a esta dimensión al manifestar que

(...) el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas(...) Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta  la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios  sobre su gestión pública[280].

Esta posición ha sido recogida por las más altas autoridades en materia de seguridad ciudadana del hemisferio al declarar recientemente su voluntad de

(...) Promover y fortalecer la participación ciudadana y comunitaria en el proceso de ejecución de planes y programas de seguridad pública;(...) Incentivar y fortalecer la responsabilidad social, así como una cultura de prevención integral de la delincuencia, la violencia y la inseguridad con la participación ciudadana, comunitaria, de los medios de comunicación y del sector privado; (...) Promover, en este contexto, políticas públicas que fortalezcan la confianza ciudadana en las instituciones de seguridad pública[281].

211.      La Comisión comparte que, como se viene analizando en las elaboraciones académicas más prestigiosas en la región, las actuales circunstancias que atraviesan los países del hemisferio respecto al incremento de las cifras de criminalidad objetiva y de la percepción de inseguridad, “(...) así como las limitaciones de los actores estatales para solucionar el problema, han colocado en primer plano la estrategia de participación comunitaria como respuesta alternativa a esta critica situación[282]”.  La Comisión reitera que las diferentes formas de participación ciudadana en este escenario deben ser complementarias, pero nunca sustitutivas de la responsabilidad primaria del Estado en sus funciones de prevención, disuasión y represión de conductas violentas o delictivas. Así lo ha plasmado ya la Comisión en anteriores pronunciamientos, al señalar que

el Estado puede recibir colaboración de la sociedad civil en ciertas materias de seguridad, pero ello no implica que la titularidad y responsabilidad respecto a tal obligación pueda recaer también en instituciones ajenas al propio Estado. (...) La Comisión considera que la seguridad de un Estado democrático se fundamenta en valores como los de paz, libertad, justicia, igualdad, protección de los derechos humanos y convivencia democrática, entre otros, pero que ello no puede llevar a colocar a la sociedad civil en el mismo nivel de responsabilidad que el propio Estado, quien cuenta con el monopolio legitimo de la fuerza pública y está sometido a un régimen de responsabilidad interior e internacional distinto del aplicable a los particulares[283].

212.      La importancia que la Comisión asigna a la necesidad de que los Estados Miembros establezcan objetivos, formas de integración y límites precisos a las organizaciones ciudadanas, sociales o comunitarias en sus actividades en el campo de la seguridad ciudadana, queda puesta de manifiesto por la reiteración de planteos que, sobre este punto específico, ha venido realizando en los últimos años. En ese sentido, la Comisión ha indicado que “(...) es fundamental que el uso de la fuerza sea autoridad exclusiva de las fuerzas públicas de seguridad. Es esencial investigar la existencia de estos supuestos grupos armados y desarmarlos por completo lo antes posible”[284]. En ese marco, la Comisión, ha hecho señalamientos y recomendaciones concretas, al recordar que “la responsabilidad internacional de un Estado emerge cuando grupos de civiles violan los derechos humanos y lo hacen con el apoyo o la aquiescencia del gobierno. La Comisión ha solicitado al Gobierno que investigue seriamente los actos de violencia atribuidos a algunas “organizaciones populares”, y que adopte, como una cuestión de suma urgencia, todas las medidas necesarias para prevenir que dichos actos vuelvan a ocurrir[285]”.

I.           Derecho al disfrute pacífico de los bienes

213.      El derecho al uso y goce pacífico de los bienes se encuentra consagrado en el artículo XXIII de la Declaración Americana y en el Artículo 21 de la Convención Americana:

Declaración Americana - Artículo XXIII “Toda persona tiene derecho a la propiedad privada correspondiente a las necesidades esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y del hogar”;

Convención Americana - Artículo 21. “1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.  2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley. 3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley.”

También se regula este derecho en el artículo 17 de la Declaración Universal[286].

214.      Para la Comisión, la situación que se verifica en el hemisferio relacionada con los hechos delictivos y las situaciones de violencia, afecta también, en muchos casos, el derecho de todas las personas a disfrutar pacíficamente de sus bienes. La ocurrencia de delitos contra la propiedad, como los hurtos o los atracos, afectan de manera particular a la gran mayoría de las personas que integran las sociedades del hemisferio, constituida por los sectores de ingresos medios y bajos de la población. Si bien es una obligación del Estado garantizar los derechos humanos especialmente comprometidos en la política de seguridad ciudadana de todas las personas bajo su jurisdicción,  deben adoptarse medidas especiales para prevenir y reprimir lícitamente el delito y la violencia en aquellos casos donde se advierte una mayor vulnerabilidad debido a las condiciones sociales o económicas de determinados sectores de la sociedad.

215.      En la jurisprudencia de la Corte se ha desarrollado la definición del derecho de propiedad, considerándose que éste comprende a los objetos materiales que una persona puede poseer, así como a todo derecho que pueda ser parte del patrimonio de la misma. El derecho de propiedad incluye todos los bienes muebles e inmuebles, los elementos corpóreos e incorpóreos y todo otro objeto intangible que pueda tener valor[287]. En forma coincidente con esta definición,  la Comisión ha manifestado que "Desde el punto de vista de los derechos humanos referidos a la propiedad de una persona, un pequeño plantío de maíz merece el mismo respeto que una cuenta bancaria o una fábrica moderna; la posesión pacífica de un documento de identidad por un campesino es tan importante como el respeto a los papeles privados de un estudio jurídico, y sólo pueden ser revisados o confiscados por orden de autoridad competente[288]”.  El derecho al uso pacífico de los bienes  ha sido también desarrollado en los “Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de Naciones Unidas. En este sentido, el Principio No. 7 (Derecho al disfrute pacífico de los bienes) establece que: "(...) 7.1. Toda persona tiene derecho al disfrute pacífico de sus bienes. 7.2. Los Estados sólo podrán subordinar el uso y el disfrute pacíficos de los bienes al interés público, y con sujeción a las condiciones previstas en la legislación y en los principios generales del derecho internacional. Siempre que sea posible, el interés de la sociedad debe entenderse en sentido restringido, de forma que conlleve únicamente una injerencia temporal o limitada en el derecho al disfrute pacífico de los bienes"[289].

216.      Para la Comisión, las estrategias definidas por los Estados Miembros en la ejecución de su política pública sobre seguridad ciudadana deben contemplar medidas de prevención social, comunitaria y situacional, a la vez que planes operativos de disuasión por parte de las fuerzas policiales, que contribuyan a disminuir el riesgo de que las personas puedan ser víctimas de delitos o hechos violentos que afecten su derecho de disfrutar pacíficamente de sus bienes. En muchas ocasiones, la ausencia de intervenciones eficientes y eficaces del Estado frente a este tipo de riesgo,  genera en sectores de la población un sentimiento de frustración y desprotección respecto a la respuesta de las autoridades competentes, que, a su vez, favorece la aparición de iniciativas que promueven la violencia privada, afectándose seriamente la convivencia en una sociedad democrática y la vigencia del Estado de Derecho.

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