Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos

I.             Introducción

A.           Antecedentes

1.            La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, como órgano especializado de la Organización de los Estados Americanos encargado de velar por la observancia de los derechos humanos en el hemisferio, ha abordado los problemas de seguridad ciudadana y su relación con los derechos humanos a través del sistema de peticiones y casos, del estudio de medidas cautelares, de informes temáticos, de informes adoptados con motivo de visitas in loco a distintos países de la región, y en el contexto de numerosas audiencias celebradas durante sus períodos de sesiones.  Desde la perspectiva de sus cometidos de promoción y protección de los derechos humanos, la Comisión está particularmente interesada en las políticas implementadas por los Estados Miembros para cumplir con sus obligaciones internacionales  frente a las actuales amenazas derivadas de los hechos de violencia y criminalidad en el complejo escenario que se verifica actualmente en las Américas, y que se observa como el resultado de un proceso que se ha desarrollado durante los últimos veinticinco años.

2.            La Comisión ha llamado la atención sobre los efectos de la violencia y el delito sobre las condiciones de gobernabilidad en los países del hemisferio y ha señalado que la seguridad ciudadana requiere de una fuerza policial civil que resguarde a los habitantes; de una administración de justicia fortalecida, sin corrupción ni impunidad; y de un sistema penitenciario que tienda a la verdadera recuperación e inserción social del detenido[1].  Ha señalado que los Estados Miembros, en su legislación y procedimientos internos, deben operar sobre la base de que los instrumentos que integran los Sistemas Universal y Regional sobre derechos humanos “.. permiten aplicar medidas para enfrentar las amenazas a la seguridad ciudadana [...] dentro del marco del Estado de Derecho, sin desatender el respeto a las garantías básicas, no derogables, previstas por el derecho internacional[2]”.

3.            El 14 de octubre de 2005, la Comisión convocó una audiencia sobre seguridad ciudadana y derechos humanos en las Américas. En esta instancia, un grupo de organizaciones de la sociedad civil presentó un documento conceptual, a la vez que se analizó la posibilidad de que la Comisión elaborara un informe temático sobre seguridad ciudadana y derechos humanos[3].  En ese documento, el grupo de organizaciones de la sociedad civil señaló:

Como organizaciones no gubernamentales que trabajan en la aplicación de la seguridad ciudadana desde la perspectiva de derechos humanos y de la democracia, entendemos que es imposible abordar este problema centrándose solamente en los límites al poder del Estado. Al hacer eso, corremos el riesgo de contribuir a la creencia errónea que los derechos humanos son un obstáculo a la promoción de políticas de seguridad eficaces; es decir contribuiríamos a la dicotomía falsa entre derechos humanos contra seguridad. La Organización de los Estados Americanos, y particularmente la Comisión Interamericana, pueden ser un agente importante en una estrategia regional para responder a este problema, sistemáticamente incorporando seguridad ciudadana en su agenda.  Examinando el problema de la seguridad ciudadana y derechos humanos como ediciones que afectan a gobierno democrático, la Comisión podría contribuir a la consolidación de instituciones democráticas como los medios eficaces para proteger derechos humanos[4].

4.            En este marco la Comisión, en cumplimiento de su mandato, adoptó la decisión de elaborar y publicar un informe temático que abordara el problema de la seguridad ciudadana en el hemisferio, y proponer recomendaciones a los Estados Miembros para contribuir a mejorar las instituciones, las leyes, las políticas, los programas y las prácticas sobre prevención  y control de la criminalidad y la violencia.  Se definió que el informe debería identificar los estándares internacionales de derechos humanos en su relación con la seguridad ciudadana, a partir de lo establecido en las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, particularmente en los instrumentos que integran al Sistema Interamericano.

5.            En la misma dirección, la Comisión anunció los objetivos y metodología que serían tenidos en cuenta para la realización del estudio, estableciendo que

existe una impostergable necesidad de que los Estados reflexionen sobre el tema y adopten medidas y políticas públicas eficaces que garanticen la seguridad de la población y el respeto a los derechos humanos. Por este motivo, la CIDH está abocada a la elaboración de un estudio regional que sirva de orientación a los Estados miembros de la OEA para cumplir con su obligación de proteger a los habitantes del hemisferio, especialmente a las víctimas de delitos y de violaciones a los derechos humanos. La investigación será precedida por un amplio proceso de discusión y consulta, el cual será coordinado con la Secretaría General y con organizaciones de la sociedad civil especializadas en seguridad ciudadana y derechos humanos. La relación entre seguridad ciudadana y derechos humanos ha sido y sigue siendo un tema de atención prioritaria de la CIDH a través del sistema de casos, medidas cautelares, visitas de trabajo e investigaciones en los países.  En su informe anual, aprobado en el 127° período de sesiones, la CIDH observó que en el año 2006 se volvió a registrar un aumento en las acciones que ponen en riesgo la seguridad ciudadana[5].

B.            Objetivos del informe

6.            El presente informe tiene el propósito de identificar normas y principios de derechos humanos vinculados a la seguridad ciudadana, a los efectos de contribuir a la construcción y el fortalecimiento de la capacidad de los Estados Miembros para prevenir y responder a la delincuencia y la violencia.  En especial, el informe avanza en la interpretación de las obligaciones negativas y positivas de los Estados miembros con respecto a los derechos humanos vinculados con la seguridad ciudadana de todas las personas bajo su jurisdicción, atendiendo particularmente los derechos de las víctimas de delitos, frente al Estado y a las acciones violentas de los actores estatales y no estatales (organizados y no organizados), e incluyendo el análisis de programas de prevención, así como las medidas de disuasión y represión legítimas bajo la competencia de las instituciones públicas.

7.            Complementariamente, en su informe la Comisión formula recomendaciones a los Estados Miembros y a las organizaciones de la sociedad civil sobre la implementación efectiva de las normas y principios internacionales de derechos humanos, con el fin de mejorar la seguridad ciudadana y la democracia en las Américas.  Específicamente, las recomendaciones abordan estrategias y acciones para prevenir y reducir el impacto de la delincuencia y la violencia en los planos individual y comunitario.  Abordan también la movilización de la voluntad política, económica, científica, tecnológica y de los recursos profesionales, y el fortalecimiento de los arreglos institucionales que permitan proporcionar los incentivos adecuados para abordar los problemas de seguridad ciudadana.  Estos objetivos fueron identificados por los Estados Miembros en la reciente Primera Reunión de Ministros en Materia de Seguridad Pública de las Américas, al declarar que reconocen la necesidad de

[...] 1) fomentar y fortalecer políticas de Estado en materia de seguridad pública de largo plazo, integrales y con pleno respeto a los derechos humanos; 2) Fortalecer, en el marco de estas políticas, la capacidad de nuestros Estados para promover la seguridad ciudadana y para responder eficazmente a la inseguridad, la delincuencia y la violencia adecuando, según sea necesario, su marco jurídico, estructuras, procedimientos operativos y mecanismos de gestión; 3) Analizar los problemas de seguridad pública desde una visión integral, teniendo en cuenta las amenazas emergentes, e impulsar instrumentos de gestión que permitan a las autoridades nacionales evaluar y mejorar, según sea necesario, la eficacia de las políticas de seguridad pública [...][6].

8.            La Comisión también espera que este informe contribuya a demostrar la urgencia del apoyo a los procesos de cambios en las políticas sobre seguridad ciudadana, mediante actividades de promoción, y la formación y expansión de redes y asociaciones, en los planos nacional e internacional.  En la misma línea, también se espera promover la colaboración interdisciplinaria en profundidad y la investigación comparativa de la seguridad ciudadana, los derechos humanos y la democracia en las Américas, aumentando no sólo el volumen de conocimientos disponibles sino la capacidad de expertos, funcionarios gubernamentales, profesionales de policía y del sistema judicial, de la sociedad y los grupos de derechos humanos, para hacer uso de los conocimientos disponibles.

9.            Asimismo, el informe tiene como objetivo poner de relieve la necesidad de construir indicadores para medir y evaluar el impacto de los mecanismos institucionales, leyes y políticas en el sector de la seguridad ciudadana, especialmente sobre el impacto de las reformas e innovaciones llevadas a cabo durante y después de los procesos de transición democrática[7].  En esta dirección, se señala especialmente que las experiencias exitosas sobre prevención y control de la violencia y el delito verificadas en la región, han tenido como base planes estratégicos diseñados a partir de indicadores confiables, que permiten no solamente un adecuado diagnóstico de los problemas a enfrentar, sino una circulación permanente de la información, lo que hace posible la participación y el control democrático por parte de la sociedad.

C.            Metodología

10.         Como actividad de inicio del proceso de elaboración del presente informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, la Comisión convocó a una primera reunión de expertos regionales e internacionales, que se desarrolló el 30 de mayo de 2007 en Washington DC[8].  En esta reunión se discutieron los aspectos técnicos del informe, a la vez que se trabajó sobre una propuesta metodológica para su preparación.  Se estableció la pertenencia de realizar consultas a países de distintas áreas de la región, con el objeto de intercambiar experiencias y definir conceptos fundamentales, en las que participarían funcionarios gubernamentales, expertos, académicos y representantes de las organizaciones no gubernamentales locales e internacionales que trabajan en el ámbito de la seguridad ciudadana.

11.         En diciembre de 2007 se sometió a los Estados Miembros y a diferentes organizaciones de la sociedad civil, un cuestionario solicitando información sobre aspectos vinculados a los derechos humanos y la seguridad ciudadana.  El cuestionario estuvo dirigido a identificar los principales logros y desafíos que enfrentan los Estados Miembros al momento de garantizar la seguridad ciudadana de sus habitantes, y las políticas y acciones que se están implementando para responder a estas demandas.  Las respuestas al cuestionario han constituido un insumo sustancial para la preparación de este informe[9].

12.         Durante el año 2008 se desarrolló el proceso dirigido a establecer un acuerdo de cooperación entre la CIDH y La Oficina para América Latina y el Caribe del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF-TACRO) a los efectos de establecer un marco de cooperación para la elaboración del presente estudio. En la misma dirección, la Oficina para América Latina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) se ha incorporado a este acuerdo de cooperación. Este entendimiento hizo posible el desarrollo de las diferentes actividades identificadas oportunamente en el esquema metodológico para la obtención de los insumos necesarios para producir el informe, así como para su proceso de redacción y edición.

13.         Una segunda reunión de expertos se realizó en Bogotá, Colombia, el 18 de septiembre de 2008, en el ámbito del seminario “Ciudad, conflicto y esfera pública: la mirada latinoamericana”, organizado por el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia, UNICEF, la CIDH y OACNUDH[10]. En esta segunda reunión, se profundizaron los aspectos conceptuales que operarían como base para el informe, a la vez que se ajustaron los temas que serían incorporados a la fase siguiente, que consistía en la implementación de las reuniones de consulta sub-regionales.

14.         El proceso de consultas sub-regionales se realizó en forma de talleres de dos días de duración, e incluyó las siguientes reuniones de trabajo con representantes de Gobiernos, sociedad civil y expertos: (a) Asunción, Paraguay, los días 20 y 21 de noviembre de 2008, para países del Conosur. En esta actividad fueron invitados representantes de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay[11]; (b) San José, Costa Rica, los días 2 y 3 de marzo de 2009, donde participaron representantes de Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Guatemala, El Salvador, Panamá, República Dominicana y México; (c) Bogotá, Colombia, el 5 y 6 de marzo de 2009. Para esta actividad se invitó a representantes de Colombia, Venezuela, Ecuador, Perú y Bolivia, integrándose una delegación de Brasil. Durante el mes de mayo de 2009, representantes de la CIDH y de UNICEF realizaron una visita a Haití, a los efectos de recoger insumos para la preparación del informe. En cada una de estas reuniones de consulta se recabaron datos e informaciones y se intercambiaron ideas y experiencias entre los  participantes.

15.         Para la preparación de este informe también se revisaron los conocimientos existentes en esta materia, incorporados en investigaciones, estudios y otros trabajos académicos en la región.  En este punto, la Comisión desea reconocer expresamente el aporte realizado en los últimos años por los expertos y expertas y por los espacios de trabajo académicos para avanzar en la construcción conceptual y en la definición del objeto de estudio de este informe.  Asimismo, para desarrollar este trabajo se procedió a examinar el marco jurídico internacional, los principios generales, la jurisprudencia y los diversos pronunciamientos de organismos especializados, con énfasis en el Sistema Interamericano sobre el tema seguridad ciudadana y derechos humanos, para identificar los estándares y las normas que son aplicables en esta materia específica en la región.  A partir de estos insumos, en el informe se incorporan observaciones y recomendaciones para que los Estados Miembros continúen concretando sus esfuerzos destinados a mejorar los niveles de seguridad ciudadana a través de políticas públicas con foco en la protección y garantía de los derechos humanos, de las que resulten intervenciones eficaces y eficientes en la prevención y control del delito y la violencia.  Finalmente, este informe también recoge los insumos resultantes de la información y los datos proporcionados por los representantes de los Estados Miembros; de las organizaciones de la sociedad civil; y de los expertos convocados para cada una de las instancias de consulta que se llevaron a cabo en su proceso de elaboración.

D.            Estructura del informe

16.         El informe incorpora una definición del concepto de seguridad ciudadana a fin de identificar con precisión el objeto de estudio.  Una vez establecido este marco conceptual, el informe presenta el estado de situación en materia de violencia y criminalidad en las Américas a partir de información estadística disponible.  A continuación, el informe se ocupa de examinar las políticas, la legislación y las prácticas institucionales en el hemisferio en relación con la seguridad ciudadana, conforme a las obligaciones que surgen del marco jurídico establecido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en especial las que integran el Sistema Interamericano.  En esta dirección, y a partir del mandato de la Comisión, el informe hace referencia a los instrumentos regionales, en especial: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura; y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Del mismo modo, el informe trabaja a partir de la normativa resultante de los principales instrumentos del Sistema Universal de protección de los derechos humanos, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales; y la Convención Internacional sobre Derechos del Niño, entre otras normas de igual jerarquía.

17.         El informe también analiza las obligaciones negativas y las obligaciones positivas asumidas por los Estados Miembros en relación con sus políticas sobre seguridad ciudadana, así como la aplicación de los principios de derechos humanos en las medidas adoptadas para enfrentar la problemática de la violencia y el delito en la región.  En este contexto, la Comisión presenta los principales elementos que, a su juicio, caracterizan la política pública de seguridad ciudadana en armonía con los estándares internacionales sobre derechos humanos.  Posteriormente, se realiza un examen individual de cada uno de los derechos humanos directamente comprometidos en las políticas sobre seguridad ciudadana.  Finalmente, formula una serie de recomendaciones específicas, a los efectos de colaborar con los Estados Miembros para el debido cumplimiento de sus obligaciones en esta materia.

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