CAPÍTULO I

MARCO JURÍDICO

A. Las obligaciones internacionales de Panamá en materia de derechos humanos

1. La República de Panamá ha asumido obligaciones internacionales en materia de derechos humanos mediante ratificación de varios instrumentos internacionales.1 En el pasado año ha firmado y ratificado el Protocolo Facultativo al Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (Gaceta Oficial 18.269, 4 de febrero de 1977), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Gaceta Oficial 18.366, 18 de mayo de 1977) y el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (Gaceta Oficial 18.373, 8 de julio de 1977).

Panamá participó, además, en la aprobación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) y es signatario de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Al tiempo de preparar este Informe, Panamá había aprobado la Convención Americana y se disponía a depositar el instrumento de ratificación.

 B. La Constitución de 1972

Cuando asumió el poder, en octubre de 1968, el actual Gobierno de Panamá suspendió parcialmente la Constitución de 1946. Un año después restableció la mayor parte de las garantías individuales consagradas en dicha Constitución, con excepción del derecho de reunión en las ciudades de Panamá y Colón (Decreto de Gabinente, No. 341, del 31 de octubre de 1969) y el derecho de los partidos políticos de participar en el proceso político como partidos legalmente reconocidos. En 1971, el Gobierno estableció una "Comisión de Reformas Revolucionarias a la Constitución Nacional" y convocó a elecciones populares para una Asamblea de Representantes de los Corregimientos (subdivisiones de distritos municipales).2 La Comisión, compuesta por veinticinco miembros designados por la Junta de Gobierno, recibió el encargo de redactar una versión modificada de la Constitución de 1946, en un plazo de seis meses. Este documento sería presentado a la Asamblea de Representantes de los Corregimientos para ser discutido y considerado, y se fijó un plazo de un mes para su aprobación o rechazo. La Asamblea se reunió en la fecha prevista y aprobó la nueva Constitución, que entró en vigor el 11 de octubre de 1972.

La Constitución consta de un total de 277 artículos comprendidos en trece títulos y dos secciones tituladas "Disposiciones finales" y "Disposiciones transitorias". Los derechos humanos fundamentales quedan establecido en el Título III, "Derechos y deberes individuales y sociales", y en el Título IV, "Derechos políticos. Asimismo, el artículo 277, que corresponde a una de las "Disposiciones transitorias", se relaciona directamente con la protección efectiva de tales derechos.

El Capítulo Primero del Título II establece las "Garantías fundamentales". El Gobierno asume la obligación de proteger la vida, el honor y bienes de sus nacionales y de los extranjeros que estén bajo su jurisdicción (artículo 17). De conformidad con el artículo 29 no hay pena de muerte, y los artículos 21 y 22 (habeas corpus) protegen a la persona contra arresto y privación de libertad arbitrarios. La aplicación de medidas lesivas a la integridad física, mental o moral de los prisioneros queda prohibida por el artículo 27, mientras que el artículo 19 establece la igualdad de todos ante la ley, con ciertas diferencias entre panameños y extranjeros (artículo 20).

Se protege la libertad de religión y culto, "sin otra limitación que el respeto a la moral cristiana y al orden público" (artículo 34). "Se reconoce que la religión católica es la de la mayoría de los panameños" (artículo 34), y se enseña dicha religión en las escuelas públicas (artículo 101), pero no son obligatorias las clases sobre esta materia. "Las asociaciones religiosas tienen capacidad jurídica y ordenan y administran sus bienes" (artículo 35), pero "los ministros de los cultos y los miembros de las órdenes religiosas no pueden ejercer cargo público, aunque éste sea de elección popular, a excepción de los que se relacionen con la asistencia social, la enseñanza pública o la investigación científica" (artículo 41).

Los artículos 36 al 40 establecen los derechos de libertad de expresión, de reunión y de asociación. Se reconoce la propiedad privada (artículos 29, 48-48), así como el derecho de formular peticiones (artículos 40 y 49), el derecho al proceso regular (artículos 18, 21, 22, 24 y 30-32), la inviolabilidad del domicilio (artículo 25) y de las comunicaciones privadas (artículo 28) y el derecho de residencia y tránsito (artículos 26 y 29).

Los demás capítulos del Título III tratan primordialmente de derechos sociales y no de garantías individuales. En los capítulos 2^o y 3^o se definen las relaciones entre la familia y el Estado y entre éste y los trabajadores. Los capítulos 4^o al 7^o fijan las obligaciones del Estado respecto a la protección y fomento de la "cultura nacional", la "educación", la "salud, seguridad social y asistencia social" y el "régimen agrario".

El Título IV se refiere a los derechos políticos. Se consideran ciudadanos todos los panameños mayores de dieciocho años (artículo 118), pero el ejercicio de los derechos ciudadanos se suspende por renuncia expresa o tácita de la nacionalidad (artículos 120 y 13), o por pena conforme a la ley. El sufragio se considera "un deber y un derecho de todos los ciudadanos" (artículo 122) y la ley lo reglamenta "sobre la base de que es libre y universal, directo o indirecto, y que el voto es igual y secreto".

La Constitución da algunas orientaciones respecto a los partidos y la organización del proceso electoral. El artículo 124 prohibe "la formación de partidos que tengan por base el sexo, la raza, la religión o que pretendan menoscabar la soberanía nacional o destruir las estructuras democráticas de Gobierno". El Estado queda autorizado para "facilitar y contribuir a los gastos en que incurran las personas naturales y los partidos políticos en los procesos electorales" (artículo 125), y se dispone que un tribunal electoral autónomo interprete y aplique la ley electoral (artículos 126-128).

Las disposiciones constitucionales sobre derechos humanos se examinarán más detalladamente en los próximos capítulos, en cuanto sea pertinente.

C. Innovaciones en la Constitución de 1972

1. La Constitución de 1972 comprende varias disposiciones nueva que tienden a fortalecer la protección de los derechos humanos, a saber:

a. "Las comunicaciones telefónicas privadas son inviolables y no podrán ser interceptadas". (Art. 28)

b. "El Estado creará un organismo destinado a proteger la familia". (Art. 58)

c. "A trabajo igual en idénticas condiciones, corresponde siempre igual salario o sueldo, cualesquiera sean las personas que lo realicen, sin distinción de sexo, nacionalidad, edad, raza, clase social, ideas políticas o religiosas". (Art. 62)

d. El artículo 67 protege a la madre que se reincorpora a su empleo luego de haber dado a luz. "No podrá ser despedida por el término de un año, salvo en casos especiales previstos en la Ley".

2. Respecto al derecho de participación, se establece la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos (el Capítulo VII trata el tema detalladamente).

3. No obstante, otras modificaciones tienden a debilitar la tradicional protección dada a los derechos humanos en anteriores documentos constitucionales.

a. El cambio más significativo a este respecto se encuentra en el artículo 277, una disposición transitoria que concentra los poderes no sólo en el Ejecutivo sino en una persona en particular cuyo nombre se cita en el artículo (este problema se trata den detalle en el Capítulo VIII):

Artículo 277 – Se reconoce como Líder Máximo de la Revolución panameña al General de Brigada Omar Torrijos Herrera, Comandante Jefe de la Guardia Nacional. En consecuencia, y para asegurar el cumplimiento de los objetivos del proceso revolucionario, se le otorga, por el término de seis años, el ejercicio de las siguientes atribuciones: Coordinar toda la labor de la Administración Pública; nombrar y separar libremente a los Ministros de Estado y a los Miembros de la Comisión de Legislación; nombrar al Contralor General y al Subcontralor General de la República, a los Directores Generales de las entidades autónomas y semiautónomas y al Magistrado del Tribunal Electoral, que le corresponde nombrar al Ejecutivo, según lo dispone esta Constitución y la Ley; nombrar a los Jefes Oficiales de la Fuerza Pública de conformidad con esta Constitución, la Ley y el Escalafón Militar; nombrar con la aprobación del Consejo de Gabinete a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, al Procurador General de la Nación, al Procurador de la Administración y a sus respectivos suplentes; acordar la celebración de contratos, negociación de empréstitos y dirigir las relaciones exteriores.

El General Omar Torrijos Herrera tendrá, además, facultades para asistir con voz y voto a las reuniones del Consejo de Gabinete y del Consejo Nacional de Legislación, y participar con derecho a voz en los debates de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos y de los Consejos Provinciales de Coordinación y de las Juntas Comunales.

b. En contraste con la Constitución de 1946, la Carta actual no establece controles adecuados sobre la discreción del órgano ejecutivo para asumir poderes extraordinarios mediante la institución del estado de sitio. El artículo 118 (25) del documento de 1946 facultó a la Asamblea Nacional para dar al Ejecutivo, en forma temporal, y con el consentimiento de la Comisión Legislativa Permanente, poderes extraordinarios específicos que se ejercieran mediante decretos sujetos a la aprobación de la Asamblea. No había ninguna cláusula específica sobre la suspensión de garantías individuales.

Por el contrario, el artículo 50 de la Carta actual permite suspender las garantías mediante una declaración de estado de sitio: "En caso de guerra exterior o de perturbación interna que amenace la paz o el orden público, se podrá declarar en estado de sitio toda la República o parte de ella, y suspender temporalmente, de modo parcial o total, los efectos de los artículos 21 [detención arbitraria], 22 [habeas corpus], 25 [inviolabilidad del domicilio], 26 [libertad de tránsito], 28 [inviolabilidad de la correspondencia y de las comunicaciones telefónicas], 36 [libertad de expresión], 37 [libertad de reunión] y 43 [garantía de la propiedad privada] de esta Constitución".

La Constitución no indica precisamente a quién corresponde la facultad de declarar el estado de sitio. No obstante, el Título VI ("El Órgano Ejecutivo"), Capítulo III ("El Consejo de Gabinete"), artículo 180, contiene la siguiente referencia:

"Son funciones del Consejo de Gabinete:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

"5. Acordar, bajo la responsabilidad colectiva de todos sus miembros y del Comandante Jefe de la Guardia Nacional, los decretos que deba dictar el Presidente sobre suspensión y restablecimiento de garantías".

Puesto que el Consejo de Gabinete se constituye por reunión de los Ministros de Estado y el Vicepresidente bajo la dirección del Presidente (artículo 179), y es este último quien nombra al Comandante Jefe de la Guardia Nacional (artículo 164, 1), así como a los Ministros de Estado (artículo 163,7), hay pocas limitaciones, aparte de las recomendaciones de dicho Consejo, a la facultad del Presidente de declara el estado de sitio y suspender las garantías individuales.

Así pues, bajo la actual Constitución, la Asamblea elegida por voto popular ya no tiene la facultad de dar al Ejecutivo poderes extraordinarios, y la competencia para aprobar el ejercicio de tales poderes ha pasado de los representantes elegidos a los miembros del Consejo de Gabinete, quienes, con excepción del Vicepresidente, son nombrados por el Ejecutivo. Estos cambios, que facilitan la suspensión de garantías, tienden a debilitar la protección de los derechos humanos en general.

c. El artículo 41 establece que "los dignatarios de la Iglesia Católica en Panamá tales como los Obispos, Vicarios Generales, Vicarios Episcopales, Administradores Apostólicos y Prelados Nullius, deberán ser ciudadanos panameños por nacimiento". Lo mismo se aplica a "los ministros de otras religiones con atribuciones o jurisdicciones equivalentes a la de los ... dignatarios católicos".

Esta clase de disposición, que no se encuentra únicamente en la Constitución de Panamá, puede interferir con la independencia de las iglesias, y por consiguiente con la libertad religiosa. En vista de la conocida falta de sacerdotes y ministros nativos en Panamá, así como en otros países del hemisferio, las iglesias se verían muy debilitadas en caso de efectiva aplicación de este artículo.

 D. Decretos que afectan los derechos humanos

1. El Decreto de Gabinete No. 53, del 3 de marzo de 1969 (Gaceta Oficial, 7 de marzo de 1969), dispuso la abolición de los partidos políticos.

2. El Decreto de Gabinete No. 341 del 31 de octubre de 1960 (Gaceta Oficial, No. 16.480, 5 de noviembre de 1969), volvió a establecer las garantías constitucionales, con excepción del derecho de reunión en las ciudades de Panamá y Colón. Este decreto fue revocado el 13 de diciembre de 1977, a raíz de la visita de la Comisión Especial.

3. El Decreto de Gabinete No. 342, del 31 de octubre de 1969 (Gaceta Oficial No. 16.480, del 5 de noviembre de 1969), establece el delito de subversión del orden público, define los elementos del mismo, estipula las sanciones que corresponden a distintas clases de infracciones, hasta 15 años de privación de libertad, y dispone que sean las autoridades del poder ejecutivo las que dicten sentencia, sin intervención alguna del poder judicial. El Decreto No. 342 también fue revocado el 13 de diciembre de 1977.

4. El Decreto de Gabinete No. 343, del 31 de octubre de 1969 (Gaceta Oficial, No 16.480. del 5 de noviembre de 1969), establece como delito, punible con multas y privación de libertad desde tres meses hasta un año, la divulgación, por cualquier medio de comunicación, la información falsa, no autorizada o que sea de naturaleza calumniosa o injuriosa. Corresponde al poder ejecutivo dictaminar los fallos y sentenciar a los culpables.

[ Índice | Anterior | Próximo ]

1. La República de Panamá ha ratificado los siguientes instrumentos: Convención sobre la Prevención y Castigo del Crimen del Genocidio (9 de diciembre de 1948), Convención (No. 29) de la OIT sobre el Trabajo Forzoso (1930), Convención (No. 105) de la OIT sobre la abolición del Trabajo Forzoso (25 de junio de 1957), Convención de los Estados Americanos sobre el Asilo (20 de febrero de 1928), Convención de los Estados Americanos sobre el Asilo Político (26 de diciembre de 1933), Convención de los Estados Americanos sobre el Asilo Diplomático (28 de marzo de 1954), Convención de los Estados Americanos sobre el Asilo Territorial (28 de marzo de 1954), Convención (No. 87) de la OIT sobre la Libertad de Asociación y Protección del Derecho a Organizarse (9 de julio de 1948), Convención (No. 98) de la OIT sobre la Aplicación de los Principios del Derecho a Organizarse y a la Negociación Colectiva (1 de julio de 1949), Convención (No. 122) de la OIT sobre Política de Empleo, Convención Interamericana sobre la Concesión de Derechos Civiles a la Mujer (2 de mayo de 1948), Convención de los Estados Americanos sobre la Nacionalidad de la Mujer (26 de diciembre de 1933), Convención de Ginebra para Aliviar la Situación de los Miembros de Fuerzas Armadas, Heridos o Enfermos en Tierra (12 de agosto de 1949), Convención de Ginebra para Aliviar la Situación de los Miembros de Fuerzas Armadas, Naufragados, o Heridos o enfermos en el Mar (12 de agosto de 1949), Convención de Ginebra sobre el Trato a los Prisioneros de Guerra (12 de agosto de 1949), Convención de Ginebra sobre la protección de la Población en Tiempo de Guerra (12 de agosto de 1949), Convención Internacional sobre la Eliminación de todas Formas de Discriminación Racial (21 de diciembre de 1965), Convención de la OIT (No. 1000) sobre la Igualdad de Remuneración para Hombres y Mujeres que Desempeñan Trabajos de Igual Valor (29 de junio de 1951), Convención de la UNESCO contra la Discriminación en la Educación (14 de diciembre de 1969), y Convención( No. 111) de la OIT sobre la Discriminación respecto al Empleo y la Ocupación (25 de junio de 1958).

2. Decreto No. 214, del Consejo de Gabinente, de fecha 11 de octubre de 1971.