|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
LINEAMIENTOS PARA LA ELABORACIÓN DE INDICADORES DE PROGRESO EN MATERIA DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES
76. Mas allá de la elaboración de un cuadro general sobre indicadores de acceso a la justicia para derechos sociales, deberían incorporarse indicadores específicos vinculados con algunos derechos del Protocolo.
Acceso a la Justicia
C. Acceso a la información y participación
77. Un tercer tema transversal para los indicadores de progreso se concentra en el acceso a la información y a la participación de la sociedad civil en las políticas públicas y sociales.
78. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ha precisado que es una obligación estatal la de producir bases de información a partir de las cuales sea posible la validación de indicadores y, en general, el acceso a muchas de las garantías cubiertas por cada derecho social. Esta obligación es entonces fundamental para la exigibilidad de estos derechos.
79. La divulgación de información en una sociedad democrática habilita a los ciudadanos a controlar las acciones de gobernantes a quienes ha confiado la protección de sus intereses. Se deriva de ello que existe una obligación positiva de parte del Estado de brindar esa información a los ciudadanos y las ciudadanas, especialmente cuando se encuentra en su poder y no existen otros medios para acceder a ella. Ello sin perjuicio de las limitaciones excepcionales que se establezcan previamente en la ley, con respeto de los principios de proporcionalidad y necesidad.
80. El adecuado acceso a información pública es una herramienta clave para la participación ciudadana en las políticas públicas que implementan derechos consagrados en el Protocolo. De allí que es necesario contar con un caudal de información disponible que brinde elementos para la evaluación y fiscalización de esas políticas y decisiones que los afectan directamente. Paradójicamente pese a que la mayoría de los países de la región han ratificado los principales instrumentos internacionales que consagran derechos civiles, muy pocos cuentan con leyes de acceso a la información pública y normas internas capaces de superar los estándares jurídicos mínimos sobre este tema.
81. Recientemente se han elaborado valiosos documentos que procuran fijar el alcance del derecho fundamental de acceder a información en poder del Estado, consagrado en el derecho internacional de los derechos humanos. Es importante el que ha elaborado la Relatoría para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a partir del artículo 13 de la Convención Americana, pues sirve como parámetro al que deberían ajustarse las leyes sobre acceso a la información de los países de la región. Allí se establece que el derecho de acceso debe ser garantizado por los Estados, de modo que no puede ser limitado o restringido salvo por razones excepcionales que serán examinados bajo un criterio estricto. El principio es entonces la publicidad de la información pública, y la confidencialidad será la excepción de interpretación estricta. También se señala que el Estado no está sólo obligado a respetar el derecho permitiendo el acceso a archivos y bases de datos, sino que tiene una obligación positiva, de producir información en determinadas circunstancias. En algunos casos se han establecido supuestos de obligación de producción de información vinculados al ejercicio de derechos de sectores excluidos o históricamente discriminados[53]. También se señala la obligación de los Estados de fijar regímenes legales que aseguren el ejercicio de este derecho, que deben cumplir algunos requisitos mínimos: partir del principio de la máxima apertura de la información, la presunción de publicidad respecto a reuniones y documentos claves, definiciones amplias sobre el tipo de información que es accesible, plazos cortos y costos razonables, revisión independiente de los rechazos de las solicitudes de información, sanciones por no cumplir con proporcionar la información solicitada y un procedimiento adecuado para fijar las excepciones al acceso[54].
82. Una estrategia exitosa para mejorar la adecuación y pertinencia de las políticas y servicios en el área social y por consiguiente la realización progresiva de los derechos sociales, consiste en asegurar a la sociedad civil, a las organizaciones no gubernamentales con experiencia y recursos técnicos, y a aquellas que representan la organización social de los propios sectores destinatarios de las políticas y servicios, una voz en la elaboración e implementación de las diversas estrategias públicas. Mecanismos con la elaboración participada de normas, las audiencias públicas, los consejos consultivos, el presupuesto social participativo, resultan vías intentadas en varios países del continente para canalizar esa participación. También se considera una práctica adecuada para mejorar la transparencia y rendición de cuentas, lograr mayores espacios de participación social en los mecanismos de evaluación, fiscalización y de responsabilidad. En este documento se sugieren algunos indicadores y señales para medir niveles o grados de participación social en estos procesos.
83. Tal como se ha señalado, el monitoreo de los derechos consagrados en el Protocolo corre a partir de la fecha de ratificación de dicho instrumento por parte del Estado. De esta forma los indicadores y señales de progreso en materia de acceso a la información pública y a la participación serán considerados a partir de dicho período de tiempo y en la extensión que se señala a continuación.
Acceso a información y participación
V. DERECHOS PROTEGIDOS. LINEAMIENTOS PARA SU MONITOREO
80. La CIDH sugiere algunos lineamientos para la evaluación del proceso de implementación del derecho a la seguridad social y el derecho a la salud (artículos 9 y 10 del Protocolo). La selección de estos derechos obedece a la experiencia recogida por la CIDH en su sistema de casos sobre estos derechos sociales y los desarrollos de estándares en el sistema de Naciones Unidas. Los indicadores ofrecidos en esta sección pueden ser considerados para la elaboración de los indicadores de progreso que correspondan a los demás derechos del Protocolo[55]. A. Derecho a la Seguridad Social
81. En materia de seguridad social, el artículo 9 del Protocolo señala que “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad de que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto”.
82. En primer lugar, el concepto rector en materia de seguridad social es el de contingencia, que refiere a un acontecimiento o hecho futuro que, en caso de producirse, acarrea consecuencias dañosas para el individuo.. Es, por lo tanto, un acontecimiento futuro -con un alto grado de probabilidad que se produzca- que lleva a la necesidad de proteger al individuo, o a un grupo de individuos, ante dicha eventualidad[56].
83. La protección de la seguridad social comienza a actuar, una vez configurada la contingencia, la cual produce como efecto que una persona, o los miembros de su familia, o uno y otros, resulten desfavorablemente afectados, en su nivel de vida, ya sea como consecuencia de un aumento en el consumo, o una disminución o supresión de los ingresos.
84. Las contingencias se clasifican, en la mayoría de las legislaciones de los países de América Latina y el Caribe en tres tipos: i) contingencias patológicas: aquellas situaciones que deben protegerse ante la eventualidad de que el individuo contraiga una enfermedad (seguro de salud), accidente o enfermedad del trabajo (pensiones por invalidez o enfermedad); ii) contingencias socio-económicas: son aquellos recaudos que se toman ante la eventualidad de la pérdida de ingresos (jubilación o pensión) o la falta de trabajo (seguro de desempleo) , o en razón de la “expansión de la familia” como el caso de nacimiento de hijos/as, matrimonio, (asignaciones familiares); iii) contingencias biológicas: agrupan a aquellas precauciones que se toman en la vida activa para asegurar la protección de los derechohabientes (pensión para el cónyuge supérstite o hijos menores), en caso de muerte (gastos de sepelio), o una pensión para aquellos no trabajadores/as carentes de recursos (pensiones graciables o no contributivas).
85. Es decir, en todos los casos, lo “protegido” es aquello que, en caso de ausencia, se entiende como privación. Por ello la contingencia está ligada indisolublemente con la carencia -en el concepto más tradicional de la Seguridad Social-, o al estado de necesidad de esta persona -en la visión actual. En cualquiera de los casos, debe ligarse a la protección –cobertura- es decir, su superación.
86. Con el desarrollo del derecho a la seguridad social, se fueron diseñando mecanismos para la efectiva percepción del beneficio, quedando comprendidos los trabajadores/as dependientes y en algunos casos su grupo familiar. Para los no asalariados la cobertura resultó reducida a ciertas y determinadas contingencias, aunque en la mayoría de los casos, la protección se presenta como consecuencia de adhesión voluntaria. Es decir, el principio de la universalidad no ha sido suficientemente desarrollado, permaneciendo como requisito indispensable acreditar ciertas circunstancias para acceder a ellas.[57]
87. Estas particularidades se encuentran contempladas en el Protocolo, desde el momento que el mismo incorpora la diferencia de cobertura entre los trabajadores asalariados y quienes no tienen un empleo remunerado. A ello debe adicionarse, que como consecuencia de las reformas producidas en los países de la región durante la década pasada, cada una de las formas de organización de la seguridad social en cada país ha sufrido transformaciones de importancia significativa, especialmente en términos de acceso, cobertura y derechos relacionados.
88. En rigor, los indicadores además de procurar registrar los grados de realización del derecho y las condiciones de acceso al mismo, se proponen captar con mayor detalle las transformaciones acontecidas en los sistemas de responsabilidad, a fin de identificar en cabeza de quien se mantiene la garantía de cobertura de la seguridad social. Esto es, si sigue siendo el Estado el principal garante –y proveedor-o si la responsabilidad central se ha trasladado a los particulares, a través de formas de aseguramiento específico y privado. Estos últimos sistemas sólo preservan en las legislaciones domésticas para el Estado un rol de protección o incluso responsabilidades menos claras o aún más atenuadas en algunos marcos legales. Estas circunstancias se consideran relevantes para el trabajo de supervisión de cumplimiento del Protocolo.
B. Derecho a la salud
89. El artículo 10 del Protocolo de San Salvador expresa en relación con este derecho que: “Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social. Con el fin de hacer efectivo el derecho a la salud los Estados partes se comprometen a reconocer la salud como un bien público y particularmente a adoptar las siguientes medidas para garantizar este derecho: a) La atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria esencial puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad; b) La extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los individuos sujetos a la jurisdicción del Estado; c) La total inmunización contra las principales enfermedades infecciosas; d) La prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales y de otra índole; e) La educación de la población sobre la prevención y tratamiento de los problemas de salud, y f) La satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables”.
90. El Protocolo hace referencia a la satisfacción del derecho en un contexto de desarrollo de un sistema de salud, que por básico que sea, debe garantizar el acceso al sistema de Atención Primaria en Salud (APS) y el desarrollo progresivo de un sistema con cobertura para toda la población del país. A su vez, otorga especial atención a la atención de grupos vulnerables o en situación de pobreza.
91. El derecho a la salud cuenta con mayor cantidad de instrumentos de medición, especialmente cuantitativos, al mismo tiempo que a ese derecho se refieren tres de los ODM (sobre mortalidad infantil, mortalidad materna y VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades) y para el cual existe información en la mayoría de los países de la región. En estos casos, queda a voluntad del Estado informante, la posibilidad de conjugar los avances en términos de los ODM con los indicadores aquí sugeridos[58].
92. En función de dicho desarrollo, a los efectos de monitorear el proceso de implementación en términos del alcance del contenido del Protocolo se incluyen a continuación los principales indicadores (estructurales, de proceso y de resultados) como también las señales de progreso cualitativas. Una vez más, cabe señalar que deben considerarse como indicativos en un proceso mayor de incorporación de nuevos indicadores y señales mas precisas.
93. Asimismo se han incorporado en el cuadro indicadores sobre los temas transversales, de modo de que se logre visualizar la importancia de los mismos y la posibilidad de combinar cuadros autónomos para el conjunto de derechos del Protocolo, como los que se exponen en la primera parte de este documento, con la desagregación de la información respectiva a los temas transversales en los cuadros de indicadores de derechos específicos.
VI. APORTES PARA LA ELABORACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS INFORMES DE LOS ESTADOS
94. La propuesta de una metodología de monitoreo de los derechos y obligaciones contenidas en el Protocolo como la que se ha efectuado, tiene implicaciones en los procedimientos de elaboración y evaluación de los informes de países. Por ello, la Comisión Interamericana sugiere un conjunto de criterios que estima podrían contribuir a impulsar un procedimiento sencillo y eficaz al respecto, y que pueda además constituirse en un sistema de evaluación orientador para los Estados.
95. Algunas de estas propuestas van dirigidas a contribuir a la futura actuación del Grupo de Trabajo para la implementación del sistema de informes, cuya composición y funcionamiento fuera definido por la Asamblea de la OEA el 5 de junio de 2007 (AG/RES. 2262).
96. Para tal fin, la Comisión expone inicialmente algunos aspectos generales sobre el procedimiento de presentación de Informes ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas. Esta presentación busca resaltar algunas lecciones de este procedimiento que pueden ser útiles para el diseño que se llegue a implementar en el contexto interamericano. En particular, se busca resaltar las posibles diferencias entre uno y otro procedimiento y propender a que en los sistemas de supervisión se evite la duplicación innecesaria de esfuerzos. Seguidamente la Comisión Interamericana ofrece algunos criterios respecto al procedimiento participativo en la elaboración de los informes y sobre la metodología de evaluación. A. Reflexiones a tener en cuenta de la experiencia del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del Sistema de Naciones Unidas
97. Según los artículos 16 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los Estados partes se comprometen a presentar informes sobre las medidas que hayan adoptado, y los progresos realizados, con el fin de asegurar el respeto a los derechos reconocidos en el mismo. Estos informes son examinados inicialmente por un Grupo de Trabajo Pre-sesional (anterior al período de sesiones del Comité), integrado por cinco personas[59] que se reúne por una semana, antes de que el Comité en pleno examine el informe. El propósito principal de este grupo es identificar las cuestiones que constituirán el principal foco de diálogo con los delegados de los Estados. El grupo prepara preguntas que luego se remiten al Estado informante, para que responda por escrito antes de comparecer ante el Comité o durante la audiencia pública[60]. Las delegaciones de los Estados se presentan ante el Comité, sustentan el informe y absuelven inquietudes. Luego se concede un plazo para que la delegación responda preguntas formuladas o facilite información adicional[61]. Finalmente el Comité concluye su examen y publica unas “observaciones finales” sobre el informe.
98. En cuanto a la presentación de los informes, el Comité utiliza tres reuniones (de tres horas cada una) para las audiencias públicas donde se examinan los informes. Finalmente, dispone de una sesión privada donde se adoptan las observaciones finales.
99. En sus sesiones de 2000, el Comité decidió que, como regla general, el Estado Parte deberá presentar el siguiente Informe periódico cinco años después del examen de su informe anterior ante el Comité, pero que éste podría reducir el plazo basándose en los criterios siguientes y teniendo en cuenta circunstancias pertinentes: i) la puntualidad del Estado Parte de presentar sus informes; ii) la calidad de toda la información presentada por el Estado Parte; iii) la calidad del diálogo constructivo entre el Comité y el Estado Parte; iv) la adecuación de la respuesta del Estado Parte a las observaciones finales del Comité y v) la aplicación efectiva del Pacto en el Estado Parte.
100. En los casos en que el Comité considera que no puede obtener la información que necesita, de conformidad con el artículo 23 del Pacto y con los procedimientos relativos a las medidas de seguimiento, puede pedir que el Estado Parte acepte una misión integrada por uno o dos miembros del Comité. Debe existir visto bueno tanto del Comité DESC como del Estado Parte. En estas misiones se recaba información para fortalecer el seguimiento de las recomendaciones e impulsar la asistencia técnica del Comité en temáticas específicas. B. Sobre el procedimiento participativo en la elaboración de los informes
101. Dado que la verificación del cumplimiento de las obligaciones frente a derechos sociales constituye una tarea de especial complejidad, desde su primer período de sesiones de 1987 el Comité DESC ha utilizado información proveniente de fuentes oficiales de la ONU, organizaciones especializadas y organizaciones no gubernamentales. La Resolución 1296 (XLIV) impulsó la participación de las organizaciones no gubernamentales en las labores del Comité. De otra parte, en 1993 el Comité aprobó un documento titulado “Participación de organizaciones no gubernamentales en las actividades del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”[62]. Si bien en un comienzo algunos estados manifestaron su rechazo a la utilización de información proveniente de las organizaciones no gubernamentales, el Comité DESC ha defendido vigorosamente el papel de la información suministrada, más aún cuando le permite contrastar información inicial suministrada por el Estado. Este proceso ha conducido a diversas formas de participación de la sociedad civil en las actividades del Comité, particularmente a través de informes alternativos, paralelos o contrainformes.
102. La presentación de un informe paralelo o alternativo al estatal se hace posible a través de una coordinación entre el Comité y las ONG. Esta participación se puede dar i) durante el examen de los informes de los Estados Parte, en el que pueden estar sin voz; ii) los días de debate general en sesión pública, en los que tienen la oportunidad de una intervención oral y iii) en la redacción de las observaciones generales finales. También ha sido práctica del Comité permitir la participación de organizaciones sociales en la presesión en la que el Grupo de Trabajo define las preguntas que el Comité le cursará al Estado informante. Cabe anotar que algunos Estados contemplan procedimientos específicos para la participación de la sociedad civil en la producción de sus respectivos informes al Comité.
103. Asimismo, la participación de la sociedad civil en la presentación de informes alternativos ante los órganos de vigilancia de los tratados constituye una práctica que ya merece el más amplio respeto como mecanismo de control ciudadano respecto a la actividad estatal encaminada al cumplimiento de las obligaciones internacionales. 104. En el marco del Sistema Interamericano, el Consejo Permanente emitió una resolución que contiene una serie de directrices sobre participación de la sociedad civil en las actividades de la OEA[63], lo cual ha impulsado la inscripción, movilización y participación de organizaciones no gubernamentales que adelantan trabajo en torno a diversas temáticas. En todo caso, se trata del reconocimiento de la necesaria participación de la sociedad civil como referente de legitimidad para las actividades de la organización.
105. La CIDH considera que en el procedimiento de informes del Protocolo resultará de gran utilidad asegurar instancias adecuadas de participación de la sociedad civil en las diversas etapas. Es posible que muchos Estados logren asegurar esa participación en sus propios procesos internos de elaboración de informes al Grupo de Trabajo. En ese sentido, la CIDH entiende que la información relevada para el informe del Protocolo será en general información pública o de interés público y que no debieran existir obstáculos para limitar los espacios de discusión y participación con diferentes actores sociales representativos de los diversos sectores involucrados en las problemáticas mencionadas en el informe. La participación en la elaboración de los informes y en los procesos de evaluación por el Grupo de Trabajo permitirá garantizar mayor transparencia y legitimidad al procedimiento, ampliar las fuentes de información pudiendo contrastar la información estadística y fáctica que brinden los diferentes Estados, y dotar por último de mayor efectividad a las actividades de seguimiento de las observaciones que realice el Grupo de Trabajo. El proceso de diálogo social y político que puede desencadenar el procedimiento de supervisión del Protocolo, será sin duda un producto apreciable en sí mismo, como estrategia de garantía de los derechos sociales en los Estados parte.
106. A su vez, el principio de participación exige que todos los procedimientos correspondientes al sistema de informes se guíen por el principio de amplia publicidad. Como fuera dicho, más allá de que pueda existir alguna información confidencial, el tipo de información que se requiere en el modelo de indicadores y en general en la rendición de cuentas sobre la situación de los derechos sociales del Protocolo, corresponde a información pública o de interés público, que los Estados deben aportar y publicitar ampliamente. En consecuencia, la CIDH considera que la presentación de los informes ante el Grupo de Trabajo debería desarrollarse en espacios lo más participativos y públicos que sea posible.
C. Fases de monitoreo
107. Al interior del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se ha dado una discusión sobre la forma más idónea de presentar los informes en relación con agrupamientos o el conjunto total de derechos salvaguardados en el Pacto. Mientras que en una primera época se impulsó la presentación de informes respecto a agrupamientos, se optó posteriormente por documentos que analicen la globalidad de derechos protegidos.
108. La Resolución de la Asamblea General que consagra las Normas para la Presentación de los Informes no se inclina por una metodología en particular. Tan solo alude a posibles agrupamientos de los derechos protegidos según afinidades temáticas e indica la necesidad de cruzar información con la que corresponda a los sujetos de especial protección pertinentes. Sin embargo, no existe una directriz respecto a la metodología de presentación de los informes según agrupamientos.
109. La Comisión Interamericana considera que el proceso de implementación del sistema de informes debe impulsarse con el mayor vigor posible pero obedeciendo a mínimos requisitos de razonabilidad según la estructura institucional con la que actualmente cuenta la OEA para implementar la supervisión. En consecuencia, la Comisión Interamericana propone que el sistema de informes se desarrolle por fases que respondan a agrupamientos de derechos afines y opciones temáticas estratégicas según las necesidades y prioridades de la región.
110. Debe tenerse en cuenta que los procedimientos para la evaluación de los informes son relativamente cortos (sesenta días), de tal forma que el Grupo de Trabajo no va a contar con suficiente tiempo para analizar un nivel de información excesivamente amplio. Por ello, la Comisión Interamericana considera que impulsar informes sobre todos los derechos del Protocolo podría conducir a recomendaciones demasiado genéricas que no logren profundizar en las temáticas de incumplimiento. Las diversas propuestas de agrupamientos y procedimiento buscan que la rendición de cuentas sea la más idónea y efectiva posible.
111. Como ya ha sido anotado, la CIDH considera que es posible un punto de partida a partir de la presentación de informes sobre ejes transversales comunes a todos los derechos y de la forma como fueron desarrollados en el presente documento. La dificultad de presentar informes exhaustivos en relación con todos los componentes de todos los derechos consagrados en el Protocolo, justifican la pertinencia de un enfoque que inicialmente permita información sobre la situación de partida en los ámbitos que mejor impulsan la exigibilidad judicial y política de los derechos sociales a nivel interno.
112. Acompañando a los indicadores sobre ejes transversales, en una fase posterior, debe construirse en forma participativa y deliberativa, un conjunto de indicadores sobre los demás derechos sociales del Protocolo.
113. Finalmente, uno de los aspectos imprescindibles en esta primera fase lo constituye la determinación de objetivos y metas prioritarias por parte de cada Estado. Ya ha sido resaltada la necesidad de que en este proceso se incluya formalmente la participación de la sociedad civil. Además, la fijación de estas metas debe involucrar la precisión de una estrategia o plan de realización de esas metas y un cronograma detallado que permita la supervisión del cumplimiento de los objetivos propuestos. Las metas y objetivos deben responder al grado de desarrollo de cada Estado y a los recursos disponibles, y elaborarse considerando especialmente el alcance y los contenidos de cada derecho del Protocolo, tal como resulta definido por la jurisprudencia del sistema interamericano, por la aplicación analógica de los comentarios generales y observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, y la jurisprudencia relevante de los propios tribunales nacionales. D. Definición de los indicadores en función de problemas locales, determinación de prioridades y necesidades regionales
114. Un sistema de indicadores para el análisis de la realización de derechos resulta de una complejidad técnica importante. Para reducir este problema una de las estrategias más útiles consiste en adaptar o ajustar el modelo general de indicadores de progreso, en función de problemas locales y/o regionales que van a ser examinados en cada período. Ello exige previo a la presentación de los informes, que el Grupo de Trabajo encargado de la aplicación del sistema pueda elaborar un diagnóstico o panorama preliminar sobre los problemas de cada país examinado, en base a información relevante de los órganos especializados, de las oficinas públicas del propio Estado y de la consulta con la sociedad civil. Para ello, también puede resultar relevante la consulta con la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos. La CIDH entiende que sería conveniente que más allá de contar con un modelo general de indicadores de progreso, el Grupo de Trabajo pudiera precisar la información que estima relevante, agregando o quitando según el caso algunos de esos indicadores, para facilitar la tarea del Estado de elaborar sus informes con mayor precisión y utilidad. En tal sentido se recomienda una suerte de actividad preparatoria similar a la que ejecuta el Grupo de pre- sesión del Comité de ONU.
E. Sobre la presentación de los informes ante el Grupo de Trabajo y su evaluación. Necesidad de un Grupo de Trabajo tripartito
115. Debe tenerse en cuenta que algunos de los procedimientos ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales adolecen de ciertas restricciones por las dificultades que enfrenta este organismo para adelantar la revisión de un número bastante alto de países (más de cien). Dado que el ámbito interamericano incluye una menor cantidad de países, ello permitiría explorar metodologías creativas en relación con la evaluación de los informes. A continuación se sugieren algunos criterios sobre la presentación, evaluación y supervisión del cumplimiento de las recomendaciones.
116. En cuanto a la evaluación de los informes, podría ser conveniente que el Grupo de Trabajo cuente con la posibilidad de efectuar visitas en un país si lo estima necesario, en orden a garantizar el contacto directo con agencias estatales y la mayor participación de la sociedad civil correspondiente. Esta iniciativa se entiende en el marco del carácter constructivo del sistema de informes, que busca orientar al Estado en el cumplimiento adecuado del Protocolo.
117. La evaluación debe caracterizarse por el principio de la mayor difusión posible y no puede guiarse por la lógica de la confidencialidad. De otra parte, en la evaluación debe tenerse en cuenta la información suministrada por las organizaciones no gubernamentales en relación con los informes presentados por el Estado (informes alternativos o complementarios).
118. La supervisión del cumplimiento de las recomendaciones debe ser una tarea debidamente regulada a nivel general por el Grupo de Trabajo y mediante plazos concretos a nivel interno. Debe tenerse en cuenta que el principio de devolución no implica que la presentación de los informes se restrinja a un diálogo entre los Estados y el Grupo de Trabajo sin que exista ningún tipo de coercibilidad o constreñimiento. En efecto, procedimientos en este sentido fueron abandonados en la práctica del Sistema Universal y dieron paso al surgimiento del Comité DESC y a la necesidad de adoptar observaciones finales cuyas recomendaciones sirvieran de marco para la presentación de los siguientes informes.
119. Los miembros del Grupo de Trabajo, así como sus procedimientos, deben garantizar los principios de autonomía, independencia e imparcialidad, especialmente frente a los gobiernos.
[53] La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém do Para) establece la obligación del Estado de “garantizar la investigación y recopilación de estadísticas y demás información pertinente sobre las causas, consecuencias y frecuencia de la violencia contra la mujer, con el fin de evaluar la eficacia de las medidas para prevenir, sancionar y eliminar la violencia contra la mujer y de formular y aplicar cambios que sean necesarios”, artículo 8 inc. H. Se trata como vemos de una obligación de producción de información clara y exigible como derecho. [54] Relatoría para la Libertad de Expresión, “Acceso a la información pública en las Américas. Aportes de la Relatoría para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, pág. 12. En este documento además se hace una reseña de las discusiones sobre reformas legislativas en la materia en América. Ver también Article XIX, The Public´s Right to Know: Principles on Access to Information Legislation (june 1999), disponible en http: www. article19.org/docimages/. The Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information” (November 1996), disponible en http: www.article19.org/docimages/511. Kate Doyle, “Freedom of Information in Mexico”, 2 May 2002, disponible en http: www.gwu.edu/-nsarchvi/NSAEBB/NSAEBB68. Toby Mendel, ”Freedom of Information as an Internationally Protected Human Rights”, Article 19, 2000, en www.article19.org. “La Información como herramienta para la protección de los derechos humanos”, CELS, 2004, y Conferencia Estadística de las Américas, http://www.eclac.cl/deype/ceacepal/index.htm.
[55] En las observaciones remitidas durante el período de consulta a este documento por la Comisión Internacional de Juristas (CIJ) y por el gobierno de Colombia, se sugiere que en cada uno de los derechos seleccionados los indicadores de resultado a elegir deben reflejar como mínimo aquellos componentes de los derechos expresamente previstos en el texto del tratado, y susceptibles de ser traducidos en términos cuantitativos, particularmente –y como mínimo- en indicadores de resultado. A su vez, el objetivo que se persigue es que a partir de todos y cada uno de los indicadores consignados como de las señales de progreso cualitativas, relacionándolos a su vez con los ejes transversales propuestos, de modo de vincular políticas, acciones del Estado o la ausencia de éstas, en relación a los objetivos de cumplimiento del Protocolo y del propio modelo de desarrollo adoptado por cada Estado. [56] Laura Pautassi “El derecho a la seguridad social. Una aproximación a América Latina”, En: Abramovich, V.; Añón, M.; Courtis, C. (comps.), Derechos Sociales: instrucciones de uso. Doctrina Jurídica Contemporánea, México, Fontamara Ediciones, 2003. [57] Sintetizando, los sujetos protegidos serían todos aquellos comprendidos en el campo de aplicación del sistema, o de los regímenes especiales (profesionales, etc.) son potenciales acreedores de las prestaciones establecidas, las cuales se hacen efectivas a partir de producido el evento y siempre y cuando reúnan las condiciones exigidas (edad, enfermedad, etc). Pero para ser beneficiario/a no basta estar comprendido dentro del campo de aplicación de estos regímenes, sino que siempre se requiere cumplir con los requisitos legales para acceder a la condición de beneficiario. Estos requisitos pueden referirse a la objetivación de la contingencia, -determinado grado de invalidez- o cumplir con recaudos legales -estar casado- o bien haberse relacionado con la autoridad administrativa y financiera del régimen que se trate -antigüedad en la afiliación o mínimo de aportes-. Claramente no es un sistema de acceso incondicional a los ciudadanos/as. [58] En la respuesta a la consulta sobre el presente documento, la OPS manifestó que además de los ODM como instrumento de medición, deberían incluirse todas las resoluciones que en materia del derecho a la salud y en especial la atención primaria en salud y protección de grupos vulnerables son discutidas y aprobadas por los Estados Miembros de la OEA en el Consejo Directivo y/o Conferencia Sanitaria Panamericana de la OPS en el contexto de la Constitución de la OMS. Señala al efecto, que es crucial ofrecer a los Estados, la sociedad civil y las agencias especializadas interamericanas la posibilidad de medir el derecho a la salud de acuerdo a los lineamientos que surgen de la OPS/OMS como agencia interamericana que tiene a su cargo la salud pública en el Hemisferio y que consta de numerosas oficinas encargadas de monitorear el cumplimiento de los Estados con medidas necesarias para proteger el derecho a la salud física y mental de los grupos más vulnerables. [59] Estas personas son nominadas por el Presidente del Comité, teniendo en cuenta la conveniencia de una distribución geográfica equilibrada y otros factores relevantes, como la experticia de los miembros del Comité en algunos campos. [60] La lista de cuestiones contiene preguntas dirigidas por escrito al Estado Parte que se formulan a partir de los documentos presentados por éste. Dicha lista se elabora unos 6 a 12 meses antes de que el Comité examine el informe del Estado Parte. [61] En orden a contar con toda la información necesaria para evaluar los informes, el Comité permite que organizaciones no gubernamentales presenten información en cualquier momento durante el proceso de análisis, incluso la posibilidad de presentar informes alternativos (llamados comúnmente informes sombra). [62] UN Doc. E/C.12/1993/WP.14 del 12 de mayo de 1993. Ver asimismo, “Participación de la Sociedad Civil en las actividades del Comité DESC de la ONU”, 7 de julio de 2000 (E/C.12/2000/6). [63] CP/RES.759 (1217/99).
|