CAPÍTULO III

DERECHO AL RECURSO JUDICIAL Y LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN EL ECUADOR

El análisis de la situación de los derechos humanos en Ecuador indica que muchas de las violaciones de los derechos fundamentales tienen su origen en deficiencias de la administración de justicia. Prácticamente todas las personas con quienes habló la Comisión sobre este asunto, entre ellas funcionarios gubernamentales, miembros del poder judicial y del Congreso y personas que han tratado de obtener justicia dentro del sistema, indicaron que la administración de justicia constituía un problema grave, con lo que lleva a afectar el ejercicio de una amplia gama de derechos y libertades garantizados por la Convención Americana. Consecuentemente en este informe se hará referencia a la situación de la administración de justicia en otros capítulos.

La disposición de la Convención Americana que se relaciona más directamente con el derecho de la persona a la protección judicial es el artículo 25, que establece el derecho a un recurso efectivo ante un tribunal competente para la protección de sus derechos fundamentales reconocidos por las leyes nacionales o la Convención Americana.1  El artículo 8 de la Convención Americana especifica además que el derecho a un pronunciamiento judicial justo en cualquier acusación penal o denuncia de orden civil, laboral, fiscal o de otra índole requiere que la persona sea "oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente". Finalmente, debe recalcarse que el compromiso de todo Estado parte en la Convención de "respetar y asegurar" el ejercicio de los derechos garantizados en virtud del artículo 1.1, exige que se establezcan los debidos mecanismos para hacerlos efectivos. Los tribunales, como mecanismo principal para interpretar y aplicar la ley, desempeñan una función fundamental para asegurar la efectividad de todos los derechos y libertades protegidos. Las deficiencias del sistema judicial y de la administración de justicia reducen la posibilidad del individuo de tener acceso a la justicia en todas las esferas de la vida.

Las reformas de 1992 a la Constitución ecuatoriana constituyeron un esfuerzo significativo para dar solución a algunos de los problemas en este campo. Las reformas y los cambios legislativos comprenden: aumento en el número de magistrados de la Corte Suprema y modificaciones en su jurisdicción y la ampliación de sus atribuciones de apelación; la creación del Consejo Nacional de la Judicatura;2 requisitos académicos y profesionales mayores para los jueces; nuevos métodos para determinar el presupuesto3  y los salarios de la rama judicial, y medidas para despolitizar el poder judicial.  La misma Corte Suprema ha tomado medidas para solucionar los retrasos que experimenta la justicia.4   En un esfuerzo por hacer más eficaz el sistema, las reformas constitucionales de 1996 incorporan medidas adicionales, como el fortalecimiento de las atribuciones del tribunal encargado de la vigilancia constitucional.

Según informes, están bajo consideración propuestas para adoptar el procedimiento oral en determinados procesos judiciales. En contraposición al actual procedimiento sumarial, éste, por ejemplo, haría uso de fiscales para presentar los cargos, los que serían fundamentados mediante investigaciones policiales. El fiscal y el abogado defensor tendrían la responsabilidad de suministrar las pruebas y el juez actuaría como árbitro neutral y vigilaría el cumplimiento de todos los requisitos procesales.5 Este sistema ha sido promovido en algunas esferas como más eficiente, transparente y flexible.6  En su comunicación del 19 de marzo de 1997, el Gobierno indicó que el Poder Judicial está estudiando propuestas para adoptar el procedimiento oral en determinados procesos, considerando que éste podría ser eficiente, transparente y flexible.

Con todo, subsisten problemas graves que continúan obstaculizando el ejercicio del derecho a la protección judicial. En forma breve, la información y denuncias recibidas por la Comisión indican que entre los obstáculos más serios están, primero, demoras generalizadas en todo el sistema judicial; segundo, barreras a la administración imparcial e independiente de la justicia, lo que incluye la corrupción dentro del sistema y la inestabilidad de algunos cargos judiciales; y tercero, carencia de acceso a los recursos judiciales debido a factores tales como la ausencia de defensores públicos y distribución inadecuada de los tribunales en las zonas rurales. También se recibieron denuncias en las que se alega que el sistema judicial no es eficaz en atender las quejas contra la policía y que los miembros de ésta y de las fuerzas de seguridad cometen delitos contra las personas impunemente. En general, parece que el sistema judicial del país carece de los recursos humanos y financieros indispensables y que ello contribuye en gran medida a cada uno de los problemas descritos anteriormente.7   Muchos sectores de la sociedad ecuatoriana expresaron a la Comisión su falta de confianza en la capacidad de los tribunales para administrar justicia en forma eficiente.

El artículo 25 de la Convención Americana garantiza el derecho de las personas a un "recurso sencillo y rápido" de protección judicial. El principio de que justicia demorada es justicia denegada encuentra eco en la estipulación del artículo 8, en el sentido de que la justicia exige que los procedimientos se realicen dentro de un plazo razonable. Las demoras son especialmente generalizadas en el campo de la justicia penal, como se indica más adelante en la sección sobre el derecho a la libertad y sobre la situación de los derechos humanos en el sistema carcelario ecuatoriano.

La Comisión se halla actualmente tramitando una serie de casos individuales en los cuales los principales alegatos se relacionan con la detención preventiva injustificadamente prolongada.8  En un caso el acusado estuvo en prisión preventiva por más de treinta meses y finalmente fue sentenciado a una pena de dos años de prisión. Otro caso similar se refiere a la situación de dos acusados que fueron detenidos por dos años y dos meses antes de que se aplicara una sentencia de dos años contra cada uno de ellos. En otro caso se examina la situación de un acusado detenido por espacio de 25 meses antes de que se desestimaran los cargos en su contra y fuera puesto en libertad. La Comisión también está tramitando un caso en el cual se alega que el acusado permaneció en situación de detención preventiva, mientras la investigación inicial (sumario) de los cargos, que no debe prolongarse por más de 60 días, se mantuvo abierta durante cuatro años. En otros dos casos en estudio, se ha confirmado que los acusados sufrieron detención preventiva durante cinco años. En cada caso, los cargos fueron desestimados.

La demora en someter a juicio a una persona acusada se traduce en una grave injusticia para quienes llevan varios años detenidos, particularmente si al final del juicio se les encuentra inocentes, así como para aquellos que se mantienen en prisión por períodos más largos que los que prescribe la sanción del delito cometido.

Tales demoras constituyen también injusticia para las víctimas de delitos que procuran un pronunciamiento judicial sobre el perjuicio recibido y exigen que la justicia identifique al responsable. La Comisión tramita actualmente varios casos en los que miembros de las familias de víctimas de asesinatos, cometidos hace varios años, han tratado en vano que se lleve ante la justicia a los agentes del Estado supuestamente responsables. Dos de esos casos se refieren a muertes ocurridas en 1992, dos a muertes ocurridas en 1993, y otro a un tiroteo triple ocurrido en 1993.

En casos extremos, las demoras pueden dar como resultado una forma de impunidad para el transgresor. La Comisión ha recibido varios informes de casos en los que se denuncian asesinatos por parte de agentes del Estado cuya determinación judicial fue impedida debido a que, antes de terminarse el juicio, había expirado el plazo de 10 años fijado por la ley de prescripción para los homicidios. La Comisión se halla actualmente tramitando un caso relacionado con una demanda presentada contra un miembro de la Policía Nacional que supuestamente golpeó brutalmente a un menor en 1989. La demanda se presentó en 1990, y fue tramitada por el Segundo Tribunal del Primer Distrito de la Policía Nacional. El agente fue eventualmente expulsado del cuerpo, debido a varias demandas pendientes en su contra, pero la acción judicial fue declarada prescripta en 1995.

Las demoras en el sistema judicial, sin embargo, no son exclusivas de los procesos penales. A la Comisión se le ha informado de personas que hace más de diez o doce años presentaron denuncias en materia civil y administrativa, cuyos casos siguen sin resolverse. Por ejemplo, la Comisión tramita actualmente una petición en la cual se alega que una demanda presentada en 1980 con respecto a una cuestión de propiedad de tierras no se había decidido aún en el momento en que la Comisión realizó la visita in loco en noviembre de 1994.

En conversaciones con jueces del sistema judicial, se informó a la Comisión que en algunos casos la demora se debe a ciertas presiones. Altos funcionarios gubernamentales mencionaron problemas causados por el creciente número de casos relacionados con el tráfico de estupefacientes. Un conocido jurista ecuatoriano indicó que se han dado ocasiones en que los jueces que conocen de casos de drogas reciben visitas de representantes de los acusados con el objeto de sobornarlos o amenazarlos o ambas cosas. En tales casos, es posible que los jueces estén poco dispuestos a tomar una decisión. Las quejas de corrupción generalizada dentro del sistema se refieren tanto a jueces como a abogados. La creación del Consejo Judicial, mediante las reformas constitucionales de 1992, tenía el propósito de centralizar y fortalecer los controles disciplinarios de la judicatura.

Han surgido dudas en cuanto a los períodos para los que se nombran a los jueces, así como sobre su remoción. Los magistrados de la Corte Suprema son nombrados por el Congreso de candidatos escogidos, por partes iguales, por cada una de las ramas del Estado. Su período es de seis años escalonados y pueden ser reelegidos. Los jueces del nuevo Tribunal Constitucional serán nombrados por el Congreso a través de una selección presentada por cada una de las ramas del Gobierno y por algunos grupos que representan intereses sociales. Su período es de cuatro años y también podrán ser reelegidos. A la luz de la necesidad de imparcialidad judicial e independencia en la toma de decisiones, la brevedad de esos períodos ha sido identificada dentro de la judicatura como una fuente de preocupación. Las preocupaciones expresadas acerca del sistema de remoción de jueces se concentraron en la incompatibilidad de los procedimientos y la falta de transparencia en el proceso.

El acceso al recurso judicial es restringido para muchas personas. La ley requiere que todos los demandantes estén representados por un abogado; está prohibido entablar demandas pro se. Ante este requisito, la función del defensor público es obviamente de importancia decisiva para la cantidad de personas que carecen de recursos para obtener los servicios de un abogado privado. Se informó a la Comisión, sin embargo, que se dispone de sólo cuatro defensores públicos en cada una de las dos ciudades de mayor población, Quito y Guayaquil, las cuales tienen más de dos millones y tres millones de habitantes respectivamente. Según se informa, hay unas dos docenas de defensores públicos en todo el país. Lo que es más, estos abogados se encargan de una gran variedad de casos civiles, administrativos y penales.9  Este número es obviamente inadecuado, incluso si se tratara únicamente de defensores públicos para casos penales.

Las leyes del país requieren que las personas estén representadas por un abogado para poder tener acceso a la protección judicial. Según el sistema actual, los litigantes que no tienen los medios para contratar los servicios de un abogado de su elección deben esperar hasta que haya un defensor público disponible. Esas personas tienen que esperar a menudo por largos períodos para tener acceso a la justicia. Esto va claramente contra los dictados de la Convención Americana. Como lo ha indicado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la discriminación en el ejercicio o disponibilidad de las garantías judiciales por razones de situación económica está prohibida según las disposiciones de los artículos 1.1, 8 y 24 de la Convención Americana.10

En ciertas zonas del país, particularmente en las zonas rurales, la incapacidad para acceder a la protección judicial es una consecuencia de la insuficiencia o la falta de los servicios y las instalaciones necesarios. La Comisión visitó una comunidad donde el tribunal más cercano estaba a nueve horas de viaje por carretera. La distribución y mantenimiento de las instalaciones tienen, desde luego, una relación directa con la disponibilidad de recursos, como la tienen muchos otros obstáculos que enfrenta el poder judicial. Los funcionarios judiciales comentaron a la Comisión, por ejemplo, que carecen aún de los elementos más rudimentarios de informática para llevar el control de los casos penales pendientes. Cualquier intento de solucionar la situación actual demandará el consenso entre las diferentes ramas del Gobierno en lo que respecta a la prioridad que debe darse a la administración de justicia y por ende al compromiso de asignar recursos adicionales. Aunque en algunos círculos gubernamentales se ha reconocido que se trata realmente de una situación crítica, el financiamiento continúa a niveles reducidos, no habiendo un incremento.

Las personas que entablan recursos judiciales contra un miembro de las fuerzas de seguridad del Estado pueden verse obstaculizadas por la mala utilización de tribunales de jurisdicción especial. El ejercicio de tal jurisdicción por parte de los tribunales policiales y militares no se limita solamente a aquellos casos que involucran situaciones de conducta en el ejercicio de las obligaciones de los miembros de tales instituciones. Con frecuencia, los acusados policiales y militares son juzgados por tribunales especiales por cargos relacionados con delitos comunes. Se informó a la Comisión que esos procesos no se hacen públicos, las audiencias en esas instancias se realizan a puerta cerrada, y los resultados no son fácilmente accesibles. Además, varias ONG indicaron su preocupación por la renuencia de esas instancias a dictar sentencias contra sus propios miembros. Un informe presentado en noviembre de 1995 por el Subsecretario de Policía al Presidente de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso sobre acciones dentro de la jurisdicción de los tribunales policiales, indicaba que en casi ninguna de ellas se había dictado sentencia. De los 4.568 casos iniciados desde 1985, en 46 se habían dictado sentencias provisionales, y en 5 de ellos sentencias finales. La mayor parte de éstos seguían en trámite o habían sido archivados. Más de 50 se habían declarado prescriptos.

CONCLUSIONES

De conformidad con la Convención Americana, la protección judicial debe ser accesible, pronta y eficaz. El derecho a un proceso justo exige que la persona sea oída y que su caso se decida dentro de un plazo razonable. Como lo ha expresado la Corte Interamericana: "...la tolerancia del Estado a circunstancias o condiciones que impidan a los individuos el acceder a los recursos internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violación del artículo 1.1 de la Convención".11

Además, los Estados partes se han obligado, de acuerdo con el artículo 1.1 de la Convención Americana, a proteger y asegurar el ejercicio de todos los derechos allí consagrados "mediante medidas idóneas para que los derechos y libertades sean efectivos en toda circunstancia".(12)  Compete a los tribunales administrar la justicia y brindar recursos eficaces en todos los casos en que se violen los derechos del individuo reconocidos en la legislación interna o en la Convención Americana. El derecho a la protección judicial y la función de los tribunales son de fundamental importancia.

Un poder judicial independiente y efectivo es elemento esencial de todo sistema democrático moderno. Es importante adecuar el sistema legal para que armonice con las metas económicas y de desarrollo del país, a fin de que no constituya una barrera al desarrollo y modernización del Estado.

RECOMENDACIONES

La Comisión recomienda que el Estado tome medidas prontas y amplias para corregir la dilación crónica que caracteriza la administración de justicia.

De acuerdo con el artículo 8.2.e de la Convención Americana, acerca del derecho de un demandado a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, la Comisión recomienda que se tomen medidas para dar prioridad a la protección de este derecho por medio de la asesoría de defensores públicos y para establecer normas que aseguren que quienes requieren este servicio lo reciban oportunamente.

En vista de que los demandantes deben estar representados por un abogado para poder presentar sus reclamos, debe aumentarse el número de defensores públicos disponibles para asesorarlos, de manera tal que este servicio esté al alcance de toda persona que lo necesite para tener acceso a la protección judicial y para defender un derecho protegido.

De acuerdo con los términos de la Convención Americana y su jurisprudencia en esta materia, la Comisión recomienda que el Estado adopte las medidas internas necesarias para limitar la aplicación de la jurisdicción especial de los tribunales policiales y militares a aquellos delitos de naturaleza específicamente policial o militar, y asegure que todos los casos de violaciones de los derechos humanos se sometan a los tribunales ordinarios.

La Comisión reconoce los esfuerzos del Estado y lo anima para que continúe intensificando sus esfuerzos en favor de la reforma judicial, tanto a través de medidas internas como de la ayuda técnica y financiera que puedan brindarle las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales. Sin un incremento de recursos humanos y materiales y la creación de un sistema moderno, no se podrán superar los problemas de la administración de justicia.

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1.  El texto completo del artículo 25 establece que:

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados partes se comprometen:

a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.