80. En el ámbito de los refugiados en Canadá, no son solamente los tribunales los que otorgan la protección de los derechos individuales. Como se indicó anteriormente, son las divisiones pertinentes de la IRB las que están autorizadas para decidir sobre el derecho de no devolución. En este respecto, si bien el sistema canadiense no proporciona el derecho a apelación en méritos del caso de una decisión negativa con respecto a la determinación de la condición de refugiado, éste sí proporciona a los peticionarios rechazados procedimientos administrativos y judiciales para solicitar ciertas formas de revisión. Lo que sigue es una visión general de los procedimientos aplicables para solicitar una revisión y un análisis de los problemas que surgen por la falta de una revisión de la petición en méritos del caso y por las restricciones existentes al acceso a una revisión judicial sobre cuestiones de derecho. 

A.    Los Procedimientos de los que Dispone un Peticionario a quien se le ha Negado la Condición de Refugiado para Solicitar una Revisión Judicial

81. Dentro del sistema legal, los peticionarios rechazados tienen dos recursos judiciales principales a través de los cuales pueden solicitar protección por la supuesta infracción de un derecho en el proceso de determinación.52 El peticionario puede solicitar la admisión a trámite para obtener una revisión judicial de la decisión de la CRDD en caso de un error de derecho o de una violación de la imparcialidad del procedimiento, u otra posibilidad sería la de impugnar la legislación o la acción estatal sobre la base de fundamentos constitucionales. Cabe observar que el Ministro puede también solicitar la revisión judicial de una decisión de la CRDD.53 Como se describirá más adelante, si se otorga la admisión a trámite, estos procedimientos permiten una revisión sobre bases legales específicas, pero no una apelación en méritos del caso de la propia decisión inicial.

82. Una vez que la CRDD ha rechazado una petición de la condición de refugiado y ha proporcionado al solicitante sus razones por escrito, el peticionario tiene 15 días para solicitar la admisión a trámite a la Sala de Primera Instancia del Tribunal Federal.54 Como señaló el Estado en sus observaciones , la solicitud de admisión a trámite para apelar ese rechazo por parte de la CRDD determina la suspensión de la ejecución de la orden de expulsión hasta que se dictamine sobre la cuestión. Los documentos justificativos deben presentarse en los 30 días subsiguientes. Cada una de las partes recibe los alegatos y declaraciones juradas de la otra parte y tiene la oportunidad de repreguntar a los declarantes. Para obtener la admisión a trámite, el peticionario debe demostrar que hay "una controversia seria que debe ser conocida" o que hay una "causa controvertible".55 La decisión, se adopta usualmente sobre la base de los documentos escritos presentados por el peticionario y el Ministro. No es requerido dar razones para la denegación de la admisión a trámite y esta decisión es inapelable.

83. La jurisdicción del Tribunal Federal sobre las causas que son aceptadas se extiende a la consideración de cuestiones de derecho y de jurisdicción de la autoridad que toma la decisión, así como a alegaciones en el sentido de que las decisiones sobre cuestiones de hecho fueron arbitrarias, que la autoridad que adoptó la decisión cometió un error de derecho o que se transgredió un principio de justicia natural. En sus observaciones, el Estado señaló que el Tribunal examinará el caso para determinar si la decisión pertinente fue imparcial y jurídicamente correcta; no obstante, en los casos en que se vean afectados o presuntamente amenazados derechos fundamentales, el Tribunal examinará los méritos de estos asuntos. Puesto que el proceso es una revisión y no una apelación, no contempla la presentación de nuevas pruebas. Las decisiones de la CRDD que han sido anuladas son devueltas a ese mismo órgano para una audiencia ante el mismo tribunal u otro diferente. Durante la visita in loco de la Comisión, representantes del Estado indicaron que se ha otorgado la admisión a trámite para aproximadamente el 20% de las solicitudes presentadas. Fuentes no estatales informaron que el índice parecía ser ligeramente más bajo. De acuerdo con datos de la IRB para los años 1994-1997, en el 1% o menos de los casos se anularon las decisiones.56 En sus observaciones, el Estado indicó que aproximadamente 75% de las personas que recibían una decisión negativa de la CRDD procuraban autorización para una revisión judicial de la decisión, lo que representa un tercio de las solicitudes tramitadas. De éstas, cerca del 10% obtienen acceso a trámite; el 40% de las decisiones revisadas son revocadas por el Tribunal Federal.

84. La apelación de un fallo negativo de la Sala de Primera Instancia ("Trial Division") ante el Tribunal Federal de Apelaciones requiere que el juez de primera instancia certifique que la causa involucra "una cuestión seria de importancia general".57 La denegación de la certificación por parte del juez de primera instancia es inapelable. Con ocasión de la visita in loco de la Comisión, representantes del Estado indicaron que, de un número aproximado de 250 decisiones adoptadas anualmente por la Sala de Primera Instancia, alrededor de 30 reciben la certificación para apelación. Se explicó, además, que este procedimiento se aplica a todos los casos que surgen en el ámbito de la inmigración y que se implementó como un método para el control de expedientes, en vista del gran número de casos.

85. La admisión a trámite para la apelación de un fallo negativo del Tribunal de Apelaciones puede impulsarse ante la Corte Suprema de Canadá, en donde ésta puede ser otorgada sobre la base de la "importancia de la cuestión de derecho", la "importancia de una cuestión que combina aspectos de hecho y de derecho" o la "significación" del asunto.

86. Independientemente de una solicitud para obtener la admisión a trámite para apelar la decisión de la CRDD, un peticionario puede impugnar la constitucionalidad de la legislación o de la acción del Estado ante el Tribunal Federal o los tribunales superiores provinciales, que ejercen una jurisdicción concurrente en esta materia. No se aplica el requisito de la admisión a trámite para tener acceso a este recurso. Al mismo tiempo, se debe anotar que, según la información proporcionada por el Estado, en la mayoría de situaciones en el ámbito de la inmigración, se exige al solicitante plantear cuestiones que hagan referencia a la Carta ante el tribunal administrativo pertinente dentro del respectivo proceso. En las actuales circunstancias, por ejemplo, la IRB tiene competencia para tratar asuntos referentes a la Carta. Si no tuviese éxito, el peticionario podría entonces solicitar la admisión a trámite para una revisión judicial de esa decisión ante el Tribunal Federal. 

87. Además de los recursos judiciales antes mencionados, se ofrece a los peticionarios a quienes se les haya negado la condición de refugiado dos procedimientos de revisión no judicial. Primeramente, un peticionario que no haya tenido éxito ante la IRB y/o que no haya podido obtener la admisión a trámite o cuya petición haya sido rechazada por el Tribunal Federal, puede solicitar una revisión posterior a la determinación por parte de un funcionario de inmigración para evaluar si la expulsión daría como resultado un riesgo personal apremiante.58 Como señaló el Estado en sus observaciones, en esta revisión se evalúa el riesgo a la vida, el trato inhumano o las sanciones extremas y se puede brindar protección a las personas que no estén comprendidas por la Convención de 1951 y su Protocolo

88. La solicitud deberá ser presentada en los 15 días siguientes a la decisión negativa y la información justificativa deberá ser presentada dentro de los treinta días posteriores.59 La revisión que realiza el funcionario encargado de la determinación posterior a la petición se basa en la solicitud y en los documentos escritos presentados –no se celebra audiencia. En sus observaciones, el Estado señaló que dichos funcionarios están especialmente capacitados para evaluar el riesgo y tienen acceso a información sobre la situación de derechos humanos en distintas partes del mundo, tales como los informes de Amnistía Internacional.60 El riesgo que enfrenta el peticionario rechazado deberá ser "objetivamente identificable" y deberá implicar una amenaza contra su vida, la posibilidad de penas excesivas (desproporcionadas para el delito) o la probabilidad de un trato inhumano. El peticionario deberá también demostrar que se vería afectado por el riesgo en todo el territorio del país al que debería regresar. Funcionarios estatales indicaron a la Comisión durante su visita in loco que, como una cuestión de política, el Departamento de Ciudadanía e Inmigración diferirá la expulsión hasta que la solicitud de revisión PDRCC haya sido resuelta.

89. Una decisión positiva permite a la persona solicitar la residencia permanente, con sujeción a ciertas condiciones. Según las estadísticas del Estado correspondientes al período de 1993 hasta principios de 1997, 26.134 casos habían sido revisados y 878, el 3,35%, habían sido aceptados. Según las cifras publicadas por el Consejo Canadiense para los Refugiados --una organización no gubernamental-- entre el 1º de julio de 1997 y el 30 de abril de 1998, se adoptaron 4.478 decisiones PDRCC. De éstas, 1.006 (22%) fueron consideradas no admisibles, 3.364 (75%) fueron consideradas admisibles pero no en riesgo y 108 (2,4%) fueron consideradas en riesgo.61 Un peticionario rechazado puede solicitar la admisión a trámite para obtener la revisión judicial de la decisión negativa.

90. En segundo lugar, en cualquier momento durante el proceso de determinación de la condición de refugiado, un peticionario puede solicitar al Ministro de Inmigración la admisión a Canadá por razones humanitarias y de compasión. Este proceso esencialmente da lugar a una exoneración del requisito general de que los inmigrantes soliciten y obtengan visas en el exterior. No hay limitaciones con respecto a las situaciones que son admisibles. El funcionario de inmigración que hace la determinación deberá considerar toda la información presentada y ejerce su arbitrio en la adopción de la decisión. En sus observaciones, el Estado especificó que el funcionario tiene total discrecionalidad para juzgar el peso relativo que otorgue a los hechos que informan el caso al decidir si la solicitud merece aprobación o rechazo. No hay derecho a audiencia. El factor que se considera es si el solicitante, en caso de expulsión, sufriría penurias "inusuales, no merecidas o desproporcionadas" en comparación con la población en general del país de origen. El Estado indicó también en sus observaciones que los factores considerados pueden incluir, entre otros, los lazos familiares, la presencia del cónyuge en Canadá, la integración general a la sociedad canadiense y los riesgos personales que plantearía a la persona el regreso a su país de origen. La tarifa de solicitud es de $500 por adulto y no hay límite en cuanto al número de veces que una persona puede acogerse al proceso.

91. La presentación de una solicitud bajo este procedimiento no opera para detener la expulsión (aunque los procedimientos de expulsión pueden ser suspendidos por orden del Tribunal Federal). Si el peticionario fuese expulsado después de haber presentado la solicitud y posteriormente recibiese una decisión positiva, se le permitiría retornar a Canadá. Los representantes del Estado indicaron que las razones más comunes para la aceptación eran el matrimonio con un residente canadiense o el tener hijos o nietos en Canadá. Los datos del Estado al momento de la visita in loco de la Comisión indicaban que el índice de aceptación de solicitudes presentadas por el cónyuge o un hijo de un residente canadiense era del 94%, por los padres o abuelos, 85%, y en otras categorías, 54%. Se puede solicitar la admisión a trámite para la revisión judicial de una decisión negativa ante el Tribunal Federal. El proceso de revisión PRDCC y el proceso de revisión por razones humanitarias y de compasión se distinguen entre sí por los factores a los que se aplican: el primero responde a la cuestión del riesgo de la persona en su país de origen, mientras que el segundo responde mayormente a sus vínculos con Canadá.

92. Bajo el actual sistema, los solicitantes deben alcanzar el umbral requerido para la admisión a trámite para que puedan tener acceso a la revisión judicial. Los representantes del Estado generalmente califican el requisito para la admisión a trámite como un umbral muy bajo. Consideran que el umbral es fácilmente alcanzable en un caso legítimo y citan jurisprudencia justificativa. En el caso Bains contra M.E.I. (1990), por ejemplo, la Sala de Apelaciones del Tribunal Federal indicó que "teniendo en cuenta que la única consideración consiste en determinar si se ha presentado un caso razonablemente controvertible, el requisito para la admisión a trámite es en realidad la otra cara de la moneda de la jurisdicción tradicional para concluir sumariamente los procesos en que no se presenta un caso razonablemente controvertible".62 A criterio del Estado, el hecho de que el Tribunal Federal admite a trámite alrededor del 20% de las solicitudes presentadas demuestra que el proceso de toma de decisiones de la IRB es altamente eficaz.

93. En sus observaciones, el Estado reiteró que el mecanismo de admisión a trámite es una manera de garantizar que los casos de los que conoce el Tribunal cumplan un requisito mínimo. El Estado señaló que la jurisprudencia indica que, si parece haber alguna posibilidad de que el peticionario tenga éxito en la audiencia, debe dársele el beneficio de la duda y autorizar el trámite. Agregó que el Tribunal está obligado a autorizar el trámite si el solicitante cumple la prueba jurídica y que el requisito de admisión ha sido impugnado, determinándose que el mismo no viola la Carta.

94. Defensores, observadores e inclusive algunos funcionarios manifestaron a la CIDH su gran preocupación por el hecho de que el estándar para obtener una revisión judicial se aplique de una manera que restringe irrazonablemente el acceso de los peticionarios a la protección judicial. Estas personas califican el requisito para la admisión a trámite como altamente restringido en la práctica, indicando que el estándar del "caso controvertible" se interpreta de manera más estricta que la que sugiere este término. Si bien el Gobierno indicó en sus observaciones que este no era el caso, una serie de fuentes, incluyendo varios funcionarios del Estado y profesionales, así como otras personas que actúan dentro del sistema, señalaron que el requisito de admisión a trámite constituye una forma de controlar la lista de casos. Según la información de una fuente altamente confiable, en vista de que el Tribunal Federal se encuentra colmado de solicitudes de personas que buscan asilo, tiende a otorgar la admisión a trámite "solamente en los casos más meritorios". Puesto que no es necesario dar razones para la denegación de la admisión a trámite, no existe una verificación de la coherencia ni medios para determinar responsabilidades. Por esta fuente se conoció que los jueces interpretan y aplican el estándar aplicable de manera diferente, lo que da como resultado un tratamiento distinto para personas que se encuentran en situaciones similares.63 Además, la admisión a trámite y la revisión judicial son procedimientos costosos y complejos. Según estas fuentes, el índice sumamente bajo de decisiones anuladas a través de la revisión judicial es el resultado de este acceso indebidamente restringido y crea un clima de impunidad en la IRB con respecto a la toma de decisiones.

95. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre dispone, en el artículo XVIII, que toda persona tiene el derecho de "recurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos legales" y de tener acceso a un "procedimiento sencillo y breve mediante el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen ... alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente". El derecho de acceso es un aspecto necesario del derecho de "recurrir a los tribunales" consagrado en el artículo XVIII.64 El derecho de acceso a la protección judicial para hacer valer un derecho legal requiere de un recurso disponible y efectivo para la violación de un derecho amparado por la Declaración o la Constitución del país en cuestión.

96. Además, de conformidad con el artículo II de la Declaración, "todas las personas tienen derecho a la igualdad ante la ley y a tener los derechos y deberes consagrados en esta Declaración, sin distinción de raza, sexo, idioma, credo o de cualquier otra índole". De hecho, uno de los objetivos de la Declaración es el de garantizar en principio "la igualdad ante la ley para nacionales y extranjeros por igual con respecto a los derechos consagrados".65 La noción de igualdad ante la ley consagrada en la Declaración tiene relación con la aplicación de los derechos substantivos y con la protección que debe otorgárseles en caso de actos estatales u otros.66

97. La Carta Canadiense prevé una garantía similar en la sección 24(1), que establece lo siguiente:

La decisión en el Caso Singh de la Corte Suprema de Canadá, mencionada en la sección II, supra, aclaró que los peticionarios de la condición de refugiado que se encuentran presentes en Canadá tienen derecho a protección en virtud de la Carta. Estableció, además, que el procedimiento para determinar la condición de refugiado deberá ser coherente con los preceptos de justicia fundamental y que los peticionarios deberán tener la oportunidad de exponer su caso y de conocer los estándares que deben cumplir. De conformidad con las normas tanto interamericanas como internas, se deberá otorgar a los solicitantes de asilo el mismo derecho de acceso a la protección judicial que se otorga a otras personas.

98. El efecto de este derecho es que exige que se proporcione un recurso interno que permita a la autoridad judicial pertinente juzgar la substancia de la demanda y otorgar una reparación apropiada cuando sea necesario. Además de los derechos explícitos de protección judicial e igualdad ante la ley, la implementación del objetivo supremo de la Declaración –garantizar la eficacia de los derechos y libertades fundamentales ahí consagrados- necesariamente requiere que se disponga de mecanismos judiciales y de otra índole para proporcionar medios y recursos a nivel nacional.

99. Si bien los solicitantes no necesariamente tienen un derecho ilimitado de acceso a los recursos judiciales, los controles sobre este derecho no pueden ser irrazonables ni ser de tal naturaleza que despojen al derecho de su esencia.67 Es un principio general que las restricciones a los derechos fundamentales, en caso de ser permisibles, tendrán por objeto mantener el orden público y deberán aplicarse sin discriminación.68 Hablando en términos más específicos, deberán contribuir a un objetivo legítimo y los medios deberán ser razonables y proporcionados con respecto al fin que se persigue.69

100. En relación a los criterios precedentes, la Comisión encuentra varios motivos de preocupación con respecto al régimen del requisito para la admisión a trámite del sistema canadiense de determinación de la condición de refugiado. En primer lugar, aún una revisión breve de la jurisprudencia aplicable indica que el estándar para la admisión a trámite es objeto de diversas interpretaciones. En vista de que la decisión le corresponde a un único juez, que no es necesario justificar la denegación de la solicitud y que tal denegación es inapelable, los solicitantes podrían tener dificultades para cerciorarse del estándar que deben cumplir y, al parecer, no existen controles eficaces para garantizar la coherencia y la igualdad de acceso para los solicitantes.70

101. En segundo lugar, si bien las cuestiones del volumen de las peticiones y de la necesidad de preservar los recursos judiciales para asuntos importantes pueden plantear un objetivo razonable y justificado, esto debe equilibrarse con la naturaleza de los derechos individuales controvertidos --que pueden involucrar la protección de la vida, la libertad y la integridad física. En tanto que el derecho de apelación en áreas administrativas de naturaleza técnica puede estar legítimamente sujeto a ciertas restricciones, los intereses que están en juego en la situación de los refugiados pueden comprometer la seguridad y la vida de la persona de que se trate. En este respecto, la Comisión entiende que, en virtud de otras leyes federales, los mecanismos administrativos pueden proporcionar varios niveles de revisión, también de revisión judicial, inclusive en méritos del caso, como un derecho.71

102. En tercer lugar, los solicitantes bien podrían requerir los servicios de un abogado para demandar sus derechos en este proceso y los informes indican que la asistencia jurídica gratuita es cada vez más restringida para tales acciones y no está disponible en ciertas provincias.72