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INFORME N° 34/96
I.
ANTECEDENTES
1.
Entre 1991 y 1993, la Comisión comenzó a recibir varias
peticiones contra el Estado de Chile en las que se denunciaba la
promulgación del Decreto-Ley 2191 del 10 de marzo de 1978.
En tales peticiones, registradas bajo los números y nombres
siguientes: 11.228, Irma
Meneses Reyes; 11.229, Ricardo Lagos Salinas; 11.231, Juan Alsina Hurtos;
y 11.282, Pedro José Vergara Inostroza, se alegaba que la indicada ley
de amnistía de 1978, Decreto Ley 2191,
en virtud de la cual se perdonaron varios delitos cometidos entre
1973 y 1978, y su consiguiente aplicación por los tribunales chilenos,
constituye una violación del derecho internacional consuetudinario y
convencional.
2.
Los peticionarios solicitaban, en todas ellas,
que la Comisión: 1)
declarara que el Decreto Ley 2.191 es incompatible con el artículo XVII
de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y los
artículos 1, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos;
2) recomendara al Estado de Chile adoptar todas las medidas necesarias
para establecer el paradero de las víctimas y sancionar a los
responsables de las desapariciones
y ejecuciones extrajudiciales; y, 3)
recomendara al Estado de Chile otorgar compensación a los familiares de
las víctimas por la violación de su derecho a la justicia.
3.
Habida cuenta de que los alegatos en estas cuatro peticiones son,
en esencia, los mismos y de que la cuestión es básicamente un asunto
de derecho, puesto que no
son los hechos los que están en disputa sino que se cuestiona si el
decreto es compatible con la Convención, la Comisión ha decidido
considerarlas conjuntamente.
II.
LAS DENUNCIAS Y EL TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN
4.
Caso 11.228. Con
fecha 21 de diciembre de 1993 la Comisión recibió una denuncia contra
el Estado de Chile por violación al derecho a la justicia y el estado
de impunidad en que ha quedado la situación de Juan Aniceto Meneses
Reyes, estudiante de la Universidad de Chile detenido el día 3 de
agosto de 1974 por agentes
5.
Caso 11.229. Con fecha 15 de noviembre de 1993, la Comisión
recibió una denuncia contra el Estado de Chile por violación al
derecho a la justicia y el estado de impunidad en que ha quedado la
situación de Ricardo Lagos Salinas, de profesión contador, detenido el
día 17 de junio de 1975 por agentes de la ex-Dirección de Inteligencia
Nacional DINA, quienes lo condujeron al recinto de Villa Grimaldi de la
ciudad de Santiago; luego
fue visto con vida, junto con otros dirigentes del Partido Socialista,
en las instalaciones del indicado cuartel y posteriormente se produjo su
desaparición. Los
peticionarios daban cuenta de las gestiones, recursos y trámites
judiciales efectuados dentro de la jurisdicción interna de Chile de la
siguiente manera: La
investigación se inicia con la presentación de un recurso de habeas
corpus interpuesto el 3 de setiembre de 1975, el que fue rechazado por
la constancia gubernamental de que no se hallaba detenido por orden de
ninguna autoridad; el proceso de investigación criminal se entabla ante
el 71 Juzgado del Crimen de Santiago; en diciembre
de 1979 el expediente fue remitido a la justicia militar; el 17 de junio
de 1982 el juez castrense decretó el sobreseimiento de la causa, lo que
fue luego confirmado por la Corte Marcial en mayo de 1983. Encontrándose el caso archivado, a solicitud de Ministerio Público
Militar que solicitó que se le aplicara la ley de amnistía 2191, el
Juez Militar dictó el 30 de octubre de 1989, resolución de
sobreseimiento definitivo. Esta
resolución fue apelada, pero confirmada por la Corte Marcial el 5 de
diciembre de 1990. Los
peticionarios reclamaron de esta decisión ante la Corte Suprema la que
el 30 de junio de 1993 rechazó su recurso de queja, con lo que quedó
definitivamente confirmada.
6.
Caso 11.231. Con fecha 5 de noviembre de 1993, la Comisión
recibió una denuncia contra el Estado de Chile por violación al
derecho a la justicia y el estado de impunidad en que ha quedado la
situación del sacerdote español Juan Alsina Hurtos, detenido el día
19 de setiembre de 1973 en el centro asistencial San Juan de Dios de
Santiago, donde laboraba, por efectivos del Ejército, quienes lo
condujeron al Instituto
Nacional Barros Arana donde se había establecido una cuartel militar.
En dicho local fue visto por el capellán militar, quien
inclusive lo confesó. Posteriormente
fue asesinado y su cuerpo, acribillado a balazos, hallado en la rivera
del río Mapocho en las proximidades del Bulnes en la ciudad de
Santiago. Los peticionarios dan cuenta de las gestiones, recursos y trámites
judiciales efectuados dentro de la jurisdicción interna de Chile de la
siguiente manera: El
proceso por secuestro y homicidio se inicia ante el 31 Juzgado del Crimen de Santiago, donde se logra establecer la identidad
de los autores pero, aplicando el decreto ley de amnistía 2.191, declaró
extinguida la responsabilidad criminal de los militares responsables.
Dicha resolución fue confirmada definitivamente por la Corte de
Apelaciones de Santiago el 10 de mayo de 1993.
7.
Caso 11.282. Con fecha 15 de marzo de 1994 la Comisión
recibió una denuncia contra el Estado de Chile por violación al
derecho a la justicia y el estado de impunidad en que ha quedado la
situación del señor Pedro Vergara Inostroza, detenido con otras
personas el día 27 de abril de 1974 en la ciudad de Santiago por
personal de la Tenencia de Carabineros de Conchalí y llevado al cuartel
de dicha entidad. Posteriormente,
pese a existir varias personas que dan testimonio de su captura y
traslado a la estación militar, el señor Vergara desaparece.
Los peticionarios dan cuenta de las gestiones, recursos y trámites
judiciales efectuados dentro de la jurisdicción interna de Chile de la
siguiente manera: El
proceso por secuestro y homicidio se inicia ante la justicia ordinaria,
es trasferido a la jurisdicción militar, la que concluyó
sobreseyendo temporalmente el caso.
En octubre de 1989 el Juez Militar de Santiago desarchivó el
caso y aplicándole la ley de amnistía, decretó el sobreseimiento
definitivo. El fallo del juez fue recurrido ante la Corte Marcial, la que
con fecha 16 de enero de 1991 confirmó la aplicación de la ley de
amnistía. Contra este
fallo se interpuso Queja ante la Corte Suprema, la que el 28 de
noviembre de 1991 desechó el recurso dejando firme el sobreseimiento
definitivo. Finalmente se
dedujo recurso de reposición, el que el 30 de setiembre de 1993 fue
declarado improcedente, poniéndose término al intento de esclarecer
los hechos y sancionar a los responsables.
III.
LA ADMISIBILIDAD DE ESTOS CASOS
8.
De conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (en adelante "La Convención), de
la cual Chile es Estado parte, la Comisión es competente para
considerar estos casos por tratarse de reclamaciones que alegan
violaciones de derechos que garantiza la Convención Americana en su artículo
25, relativo al derecho a una efectiva protección judicial y en los artículos
1.1, 2 y 43, sobre el deber de los Estados de cumplir y hacer cumplir la
Convención, de adoptar disposiciones de derecho interno para hacer
efectivas las normas de la Convención y de informar de ello a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
9.
Las denuncias satisfacen los requisitos formales de admisibilidad
establecidos en el artículo 46.1 de la Convención y en el artículo 32
del Reglamento de la Comisión.
10.
Los peticionarios han agotado los recursos previstos en la ley
chilena, tal como se establece en el expediente.
11.
Las reclamaciones no se encuentran pendientes de otro
procedimiento de arreglo internacional ni son la repetición de petición
anterior ya examinada por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. IV.
SOLUCIÓN AMISTOSA
12.
El procedimiento de solución amistosa previsto en el artículo
48.1 (f) de la Convención y en el artículo 45 del Reglamento de la
Comisión fue propuesto por la Comisión a las partes pero no se logró
un entendimiento.
13.
Al no haberse llegado a una solución amistosa, la Comisión debe
dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 50.1 de la Convención,
emitiendo sus conclusiones y recomendaciones sobre el asunto sometido a
su consideración.
V. CUMPLIMIENTO DE LOS TRÁMITES
ESTABLECIDOS POR LA CONVENCIÓN
14.
Durante la tramitación de estos casos la Comisión ha concedido
igualdad de oportunidades de defensa tanto al Gobierno de Chile como a
los peticionarios y ha ponderado, con absoluta objetividad, las pruebas
y alegatos que sometieron las partes y en su tramitación se han
observado, cumplido y agotado todos los trámites legales y
reglamentarios establecidos en la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y en el Reglamento de la Comisión.
VI.
ALEGATOS PRESENTADOS POR EL GOBIERNO DE CHILE
15.
El gobierno democrático de Chile alega que no ha dictado ninguna
ley de amnistía incompatible con la Convención Americana, ya que el
Decreto-Ley 2.191 se expidió en 1978 bajo el régimen militar de facto.
16.
El Gobierno solicita a la Comisión que tenga cuenta en estos
casos el contexto histórico en que tuvieron lugar los hechos y la
especial situación de retorno del país al régimen democrático,
dentro de la cual el nuevo gobierno tuvo que acoger las reglas impuestas
por el régimen militar de facto, las que no podía modificar sino de
conformidad con la ley y la
Constitución.
17.
El Gobierno ha intentado derogar el Decreto-Ley de amnistía,
pero el precepto constitucional dispone que las iniciativas relativas a
amnistías sólo pueden tener origen en el Senado [artículo 62 inciso
segundo de la Constitución], donde carece de mayoría debido al número
de personas no designadas por votación popular en ese cuerpo
legislativo.
18.
El Gobierno democrático ha exhortado a la Corte Suprema que
declare que la amnistía vigente no puede ser obstáculo para que se
investigue y sancione a los responsables.
19.
La Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, en cuyo
informe se individualizó a las víctimas de violación a los derechos
fundamentales bajo la dictadura militar, entre ellas los casos de las
personas comprendidas en estas denuncias, reconoció que los casos de
estas personas constituían violaciones graves en las que tuvieron
participación agentes del Estado y, al no determinarse su paradero, les
atribuyó su condición de "detenidos desaparecidos".
20.
Mediante ley 19123, dictada por el Gobierno democrático, se
concedió a los familiares de las víctimas: pensión única vitalicia
en monto no inferior a la retribución promedio de una familia en Chile;
un procedimiento especial para la declaración de muerte presunta;
atención especializada por parte del Estado en materia de salud,
educación y vivienda; condonación de deudas educacionales,
habitacionales, tributarias y otras con organismos estatales; y exención
del servicio militar obligatorio para los hijos de las víctimas.
21.
El Gobierno democrático expresó su conformidad con la
calificación que han hecho los peticionarios respecto del carácter del
Decreto-Ley No. 2.191, de 19 de abril de 1978, que buscó la exoneración
de responsabilidad de los crímenes más graves cometidos en la historia
de Chile.
22.
El Gobierno pidió a la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos que declare en su informe final que al Gobierno de Chile no le
son imputables ni tiene responsabilidad alguna en las violaciones de los
derechos que da cuenta la denuncia de los peticionarios en el presente
caso. VII.
OBSERVACIONES DE LA COMISIÓN A LOS ALEGATOS DE LAS PARTES
A)
Consideraciones Preliminares
a.
Calidad de las autoridades que dictaron la amnistía
25.
La llamada "ley de amnistía" es un acto de poder
emanado del régimen militar que derrocó al Gobierno constitucional del
Dr. Salvador Allende. Se trata por consiguiente, de autoridades que carecen de todo
título o derecho pues no fueron elegidas ni designadas de manera alguna,
sino que se instalaron en el poder por la fuerza, después de deponer al
gobierno legal, en violación de la Constitución.
26.
Un gobierno de hecho carece de título jurídico porque si un
Estado se ha dado una Constitución, todo lo que no esté de acuerdo con
ella es contrario a Derecho. La instalación del gobierno de facto en Chile fue producto
de la fuerza y no del consentimiento popular.
27.
La Comisión, ni aún con el propósito de preservar la seguridad
jurídica, puede poner en un mismo pie de igualdad la juridicidad de un
gobierno de jure con la arbitrariedad y contrariedad a Derecho de
un gobierno usurpador, cuya posibilidad de existir es por definición el
origen de la inseguridad jurídica.
Tales gobiernos merecen el permanente repudio en defensa del
Estado Constitucional de Derecho, así como del respeto a la vida democrática
y al principio de la soberanía del pueblo basado en la vigencia plena
de los derechos humanos.
28.
En el presente caso los beneficiados con la amnistía no fueron
terceros ajenos, sino los mismos partícipes de los planes
gubernamentales del régimen militar.
Una cosa es sostener la necesidad de legitimar los actos
celebrados por la sociedad en su conjunto [para no caer en el caos] o
los de responsabilidad internacional, porque no se pueden sortear las
obligaciones asumidas en esos campos, y otra muy distinta extender igual
trato a los que actuaron con el gobierno ilegítimo, en violación de la
Constitución y las leyes chilenas.
29.
La Comisión considera que sería absurdo pretender que el
usurpador y sus seguidores pudieran invocar los principios del Derecho
Constitucional, que ellos violaron, para obtener los beneficios de la
seguridad que sólo es justificable y merecida para quienes se ajustan
rigurosamente a ese orden. Lo
actuado por el usurpador no puede tener validez ni es legítimo en sí
mismo ni en beneficio de los funcionarios ilegales o de facto. Porque si quienes colaboran con dichos gobiernos tienen
asegurada la impunidad de su conducta, obtenida bajo régimen usurpador
e ilegítimo, no habría diferencia entre lo legal y lo ilegal, entre lo
constitucional e inconstitucional, y entre lo democrático y lo
autoritario.
30.
El orden constitucional chileno debe, necesariamente, asegurar al
gobierno el cumplimiento de sus fines fundamentales, desatándolo de las
limitaciones contrarias a Derecho e ilegítimos que le impuso el régimen
militar usurpador, pues no resulta jurídicamente aceptable que éste
pueda limitar al gobierno constitucional que le sucede en el logro de la
consolidación del sistema democrático, como tampoco que los actos del
poder de facto gocen de la plenitud de los atributos sólo reconocibles,
de por sí, a los actos legítimos del poder de jure.
El gobierno de jure reconoce su legitimidad no en las normas
emanadas del usurpador, sino en la voluntad del pueblo que lo elige, único
titular de la soberanía.
b.
El derecho constitucional chileno
31.
La posición expresada en el párrafo anterior es coherente con
el Derecho Constitucional chileno.
La Constitución de Chile de 1833 disponía, en su artículo 158,
que "Toda resolución que acordare el Presidente de la República,
el Senado o la Cámara de Diputados, a presencia o requisición de un ejército,
de un general al frente de una fuerza armada, o de alguna reunión de
pueblo que, ya sea con armas o sin ellas, desobedeciere a las
autoridades, es nula de derecho y no puede producir efecto alguno".
A su vez, la Constitución de 1925 declaraba:
"Ninguna magistratura, ninguna persona ni reunión de
personas, pueden atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se
les hayan conferido por las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo". [artículo 4].
32.
Hasta la misma "Constitución" sancionada por
Decreto-Ley del régimen militar expresa al respecto:
"Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas
pueden atribuirse, ni aún pretexto de circunstancias extraordinarias
otra autoridad ni derechos que los que expresamente se les hayan
conferido en virtud de la constitución o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará
las responsabilidades y sanciones que la ley señale" [artículo 7,
segundo párrafo].[1]
En tanto que el artículo 5 del mismo documento establece que
"el ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto
a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana",
postulando que ningún sector del pueblo ni individuo puede atribuirse
su ejercicio. c.
Derechos y libertades fundamentales de las personas y el estado
33.
Igualmente, los derechos y libertades fundamentales no cesan ante
un gobierno de facto, porque son anteriores al Estado y a la Constitución
que los reconoce y garantiza, pero que no los crea.
Por lo que es erróneo afirmar que un régimen de facto no tiene
límites en su potestad anómala o anticonstitucional.
De ahí que un gobierno al que se lo acusa de violar en forma
sistemática los derechos fundamentales de sus gobernados, al exculparse
a sí mismo mediante una amnistía, incurre en un grave abuso de poder.
34.
En tal sentido dice el profesor Christian Tomuschat:
"Sostener que en determinados casos se debe obediencia a
leyes viciadas y a sus implacables ejecutores, equivaldría a hacer del
Estado un fetiche de carácter divino no manchado ni por los actos más
atroces y odiosos" (Véase "Sobre la resistencia a las
violaciones a los derechos humanos", UNESCO, 1984, pág. 26).
d.
El derecho internacional de los derechos humanos
35.
El derecho internacional de los derechos humanos reafirma este
concepto, a la luz de lo que establecen los artículos XX de la
Declaración Americana y 23.1a. y b, de la Convención, los que resultan
inderogables según el artículo 27.2 de esta última.
Otros instrumentos interamericanos reafirman lo anterior, tales
como el artículo 3 de la Carta de la OEA, en tanto hace descansar el
principio de solidaridad de los Estados americanos sobre el denominador
común del "ejercicio efectivo de la democracia representativa".
La Corte Interamericana de Derechos Humanos
36.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos define como "leyes"
a "la norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común,
emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y
democráticamente elegidos y elaborada según el procedimiento
establecido por las constituciones de los Estados partes para la formación
de las leyes" (OC/6, párrafo 38); definición a la que llegó con
base en el análisis de los principios de "legalidad" y de
"legitimidad" y del régimen democrático dentro del cual hay
que entender el sistema interamericano de derechos humanos (OC/6, párrafos
23 y 32), según explícita en su OC/13, párrafo 25.
Para la Corte, "el principio de legalidad, las instituciones
democráticas y el estado de derecho son inseparables" (OC/8, párrafo
24). La adhesión decidida
al régimen democrático ha sido señalada por la Corte:
"La democracia representativa es determinante en todo el
sistema del que la Convención forma parte" (OC/13, párrafo 34),
lo cual completa sus criterios sobre "las justas exigencias de la
democracia" que deben orientar la interpretación de la Convención,
particularmente de aquellos preceptos que estén críticamente
relacionados con la preservación y funcionamiento de las instituciones
democráticas (OC/5, párrafos 44, 67 y 69).
Tampoco debe olvidarse la doctrina de la Corte que destaca la
importancia de la legislatura electa en la tutela de los derechos
fundamentales (OC/8, párrafos 22 y 23) y aquella otra en punto al
control de la legitimidad de los actos del Poder Ejecutivo por parte del
Judicial (OC/8, párrafos 29; y 30
OC/9, párrafo 20).
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
37.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado
sobre este tema en múltiples ocasiones.
Así por ejemplo, ha dicho que "el marco democrático es
elemento necesario para el establecimiento de una sociedad política
donde pueden darse los valores humanos plenos" [Véase, Diez Años
de Actividades 1971-1981, pág. 331], cuando alude al poder predominante
que se adjudica a órganos no representativos de la voluntad popular [íd.
pág. 270]. En el Informe
sobre Panamá, (1978), pág. 114, párrafo 3.
Informe Anual 1978/80, p. 123/24, analizando un proyecto de
Constitución política para Uruguay; en su informe sobre Suriname en
cuanto a la participación popular aún en la elaboración de textos
constitucionales (1983), pág. 43 párrafo 41; lo sostenido con relación
al plebiscito en Chile, cuestionando su validez por haber tenido lugar
durante la suspensión de las libertades públicas [Informe 1978/80, pág.
115]; y en lo resuelto en el caso "Ríos Montt c/Guatemala)".
El sistema universal
38.
Con referencia al sistema universal, cabría mencionar:
a) la Carta de Naciones Unidas y su preámbulo ("Nosotros,
los pueblos de las Naciones Unidas..."); en su referencia a la
"libre autodeterminación de los pueblos" y al "desarrollo
y estímulo del respeto de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de todos..."; b) la Declaración Universal, en su artículo
29; c) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y d) lo
dicho por el Comité de Derechos Humanos en "Ngaluba c/Zaire",
párrafos 8.2 y 10 sobre la negativa del derecho a participar, en
condiciones de igualdad, en la dirección de los asuntos públicos a raíz
de sanciones aplicadas a ocho parlamentarios.
Gobierno usurpador y democracia
39.
Por lo expuesto, la Comisión considera que la democracia
representativa constituye el presupuesto esencial de la organización
política de los Estados americanos.
Los gobiernos de facto no son, en consecuencia, compatibles con
las exigencias de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
B)
Consideraciones Generales
40.
La Comisión considera que en estos casos las peticiones plantean
una cuestión de derecho y pretenden determinar si el aludido
decreto-ley y la forma como fue aplicado por los tribunales chilenos es
compatible con la Convención, en la medida en que no se ha
controvertido ninguno de los hechos alegados y de que no es necesario
confirmar hecho alguno.
41.
Aunque el Gobierno democrático negó su responsabilidad por los
hechos perpetrados por la dictadura militar, reconoció su obligación
de investigar las pasadas violaciones de derechos humanos y estableció
una Comisión de Verdad en orden a averiguar los hechos y publicar sus
resultados. Como una medida de reparación, el ex-Presidente Aylwin pidió
perdón, en nombre del Estado de Chile, a los familiares de las víctimas.
Además el ex-Presidente protestó públicamente por la decisión
de la Corte Suprema que determinó que el Decreto-Ley de amnistía debería
ser aplicado de manera de suspender todas las investigaciones de los
hechos.[2]
El Gobierno democrático, invocando su imposibilidad para
modificar o anular el Decreto-Ley de amnistía y su obligación de
respetar las decisiones del Poder Judicial, alegó que las medidas que
ya ha adoptado son tanto efectivas como
suficientes para cumplir con las obligaciones de Chile bajo la
Convención y que ellas hicieron innecesarias otras acciones.
42.
Los peticionarios, si bien reconocen los esfuerzos del Gobierno,
sostienen que han sido insuficientes e inefectivos y que éste tiene una
obligación permanente de
investigar completamente los hechos, establecer las responsabilidades y
castigar a los responsables de las pasadas violaciones a los derechos
humanos.
43.
La Comisión observa que, según se ha demostrado en el título
anterior, la adopción del Decreto-Ley de auto-amnistía estaba en
conflicto con disposiciones constitucionales vigentes en Chile en el
momento en que éste fue dictado. Sin
embargo, independientemente de la legalidad o constitucionalidad de las
leyes en el derecho chileno, la Comisión es competente para examinar
los efectos jurídicos de una medida legislativa, judicial o de
cualquier otra índole, en tanto ésta sea incompatible con los derechos
y garantías consagrados en la Convención Americana.[3]
44.
En su decisión relativa a la responsabilidad internacional por
expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención (artículos
1 y 2 de la Convención),
la Corte declaró que: "Como consecuencia de esta calificación,
podrá la Comisión recomendar al Estado la derogación o reforma de la
norma violatoria y para ello es suficiente que tal norma haya llegado
por cualquier medio a su conocimiento...".[4]
45.
El artículo 2 de la Convención establece la obligación de los
Estados partes de adoptar "las medidas legislativas o de otro carácter
que fueran necesarias" para hacer efectivos los derechos y
libertades consagrados en el Pacto. Por lo tanto, la Comisión o la Corte están facultadas para
examinar --a la luz de la Convención-- incluso leyes internas que se
alegue supriman o violen derechos y libertades consagrados en ella.[5]
46.
Al examinar esta materia es importante considerar la naturaleza y
gravedad de los delitos alegados que afectó el decreto de amnistía.
El gobierno militar que estuvo al frente del país desde el 11 de
septiembre de 1973 hasta el 11 de marzo de 1990 llevó a cabo una política
sistemática de represión que resultó en miles de víctimas de "desapariciones",
ejecuciones sumarias o extrajudiciales y torturas. La Comisión, al referirse a las prácticas de ese Gobierno
militar, indicó que: "...
ese Gobierno [había] empleado prácticamente la totalidad de los medios
conocidos para la eliminación física de los disidentes, entre otros:
desapariciones, ejecuciones sumarias de individuos y de grupos,
ejecuciones decretadas en procesos sin garantías legales y torturas".[6]
47.
Algunos de estos delitos se consideran de tal gravedad que han
justificado la adopción, en varios instrumentos internacionales, de
medidas específicas para evitar su impunidad, incluyendo la jurisdicción
universal y la imprescriptibilidad de los delitos.[7]
48.
En cuanto a la práctica de desapariciones la Asamblea General de
la Organización de los Estados Americanos ha declarado ".. que la
desaparición forzada de personas en América es una afrenta a la
conciencia del hemisferio y constituye un crimen de lesa humanidad".[8]
En su decisión de 1988 en el caso "Velásquez Rodríguez",
la Corte Interamericana observó que la doctrina y la práctica
internacionales han calificado muchas veces las desapariciones como un
delito contra la humanidad.[9]
La Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de
Personas reafirma en su preámbulo que "la práctica sistemática
de desapariciones forzadas constituye un delito de lesa humanidad".[10]
La necesidad social del esclarecimiento e investigación de estos
delitos no puede ser equiparada a la de un mero delito común.[11]
a)
La cuestión del Decreto-Ley de Auto-amnistía
49.
El problema de las amnistías ha sido considerado por la Comisión
en diversas oportunidades, por reclamos contra Estados partes en la
Convención Americana que, en busca de mecanismos de pacificación y
reconciliación nacional, han recurrido a éstas dejando en desamparo a
un sector dentro del que se hallan muchas víctimas inocentes de la
violencia, las que se ven privadas del derecho a la justicia en sus
justos reclamos contra quienes cometieron excesos y actos de barbarie en
su contra.[12]
50.
La Comisión reiteradamente ha señalado que la aplicación de
las amnistías hace ineficaces y sin valor las obligaciones
internacionales de los Estados partes impuestas por el artículo 1.1 de
la Convención; en consecuencia constituyen una violación de dicho artículo
y eliminan la medida más efectiva para poner en vigencia tales derechos,
cual es el enjuiciamiento y castigo a los responsables.[13]
51.
La cuestión no trata, como los peticionarios lo dejan
perfectamente aclarado, de violaciones a los derechos humanos que se
derivan de la ilegal detención y desaparición de las personas
consignadas en sus denuncias, hecho practicado por agentes del Estado de
Chile durante el pasado régimen militar, sino fundamentalmente de dos
problemas: A) no derogación
--y consecuente mantenimiento en vigencia-- del Decreto-Ley 2191 de
amnistía que se dictó para sí mismo el gobierno militar, pero cuya
vigencia y aplicación ha continuado durante el gobierno democrático,
inclusive después que Chile ratificara la Convención Americana y
asumiera el compromiso de cumplirla; y, B) falta de juzgamiento,
identificación de los responsables, y sanción a los autores de estos
hechos, que se inicia durante el gobierno militar y continúa durante el
gobierno democrático y constitucional.
52.
El Gobierno democrático de Chile reconoció la estrecha relación
que existe en estos casos entre amnistía e impunidad, y por ello dictó
la ley No. 19.123, que indemniza a los familiares de las víctimas de
violaciones a los derechos humanos, y considera como una unidad el acto
violatorio de los derechos de las víctimas, desde el momento de su
aprehensión hasta la denegación de justicia.
53.
Los hechos denunciados contra el gobierno democrático causan, de
un lado, incumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado de
Chile de adecuar las normas de su derecho interno a los preceptos de la
Convención Americana, lo que viola sus artículos 1.1 y 2 y del otro,
su aplicación, que genera denegación del derecho a la justicia en
agravio de las personas desaparecidas consignadas en las denuncias, lo
que viola los artículos 8 y 25 en conexión con el 1.1.
54.
La Comisión ha tomado en cuenta que el gobierno democrático se
dirigió a la Corte Suprema en marzo de 1991, exhortándola,
especialmente en los casos de personas desaparecidas, a hacer justicia y
a considerar que la auto-amnistía vigente no debía y no podía ser
obstáculo para que, judicialmente, se investigasen y determinasen las
responsabilidades correspondientes y que asimismo, vetó una ley que
podría haber contribuido con la amnistía.
55.
Merece especial reconocimiento la creación de la Comisión
Nacional de Verdad y Reconciliación y, asimismo, la labor que ésta
cumplió reuniendo antecedentes sobre violaciones a los derechos humanos
y los detenidos desaparecidos, cuyo informe individualizó a las víctimas
--y entre ellas los casos de las personas comprendidas en las denuncias--
trató de establecer su paradero y medidas de reparación y reivindicación
para cada una de ellas; reconoció que los casos de estas personas
constituían violaciones graves a los derechos fundamentales en las que
tuvieron participación agentes del Estado; reconociéndoles, al no
determinarse su paradero, la condición de "detenidos desaparecidos".
56.
También merece el mismo reconocimiento la ley No. 19.123,
iniciativa del Gobierno democrático, que concede a los familiares de
las víctimas: a) pensión
única vitalicia en monto no inferior a la retribución promedio de una
familia en Chile; b) procedimiento especial para la declaración de
muerte presunta; c) atención especializada por parte del Estado, en
materia de salud, educación y vivienda; d) condonación de deudas
educacionales, habitacionales, tributarias y otras con organismos
estatales; y, e) exención del servicio militar obligatorio para los
hijos de las víctimas.
57.
Sin embargo, tales medidas no son suficientes para garantizar el
respeto de los derechos humanos de los peticionarios, conforme a lo
prescrito en los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, mientras el derecho a la justicia que les asiste no
sea satisfecho.
b)
La denegatoria de justicia
58.
La violación al derecho a la justicia y la consiguiente
impunidad que se genera en el presente caso, constituyen una concatenación
de hechos que se inician, según quedó establecido, cuando el gobierno
militar expide en su favor y en el de los agentes del Estado que
cometieron violaciones a los derechos humanos, una sucesión de normas
destinadas a formar un complejo marco jurídico de impunidad, que tiene
comienzo formalmente en el año 1978 cuando el gobierno militar sanciona
el Decreto-Ley No. 2.191 de auto-amnistía.
59.
El gobierno democrático también se suma a la condena del
Decreto-Ley de amnistía expresando que:
"No puede el Gobierno constitucional sino concordar con los
peticionarios en el carácter del Decreto-Ley No. 2191, del 19 de abril
de 1978, que buscó la exoneración de responsabilidad de los crímenes
más graves cometidos en nuestra historia".
60.
En consecuencia, el Estado chileno por órgano de su Poder
Legislativo, es responsable por la no adecuación o derogación del
Decreto-Ley de facto No. 2.191 del 19 de abril de 1978, lo cual resulta
violatorio de las obligaciones asumidas por dicho Estado de adecuar sus
normas a los preceptos de la Convención, con lo que se violaron sus artículos
1.1 y 2.
c)
Con respecto a las garantías judiciales (artículo 8)
61.
Se denuncia que las consecuencias jurídicas de las autoamnistía
son incompatibles con la Convención pues trasgreden el derecho de la víctima
a un juicio justo consagrado en su artículo 8.
62.
El artículo protege el derecho del acusado a un proceso justo
"en la substanciación de cualquier acusación penal formulada
contra el...". Si bien
el Estado tiene la obligación de suministrar recursos efectivos (artículo
25), los cuales deben ser "substanciados de conformidad con las
reglas del debido proceso legal (artículo 8.1),[14]
es importante señalar que en muchos de los sistemas de Derecho Penal de
América Latina, la víctima tiene el derecho de presentar cargos en una
acción penal. En sistemas
como el chileno, que lo permite, la víctima de un delito tiene el
derecho fundamental de acudir a los tribunales.[15]
Ese derecho es esencial para impulsar el proceso penal y llevarlo
adelante. El decreto de
amnistía claramente afectó el derecho de las víctimas, vigente en la
ley chilena, de iniciar una acción penal ante los tribunales en contra
de los responsables por violaciones a los derechos humanos.
63.
Y aunque no fuese así, tratándose como en estos casos de
delitos de acción pública, esto es, perseguibles de oficio, el Estado
tiene la obligación legal, indelegable e irrenunciable, de
investigarlos. Por lo cual,
en todo caso el Estado chileno posee el monopolio de la acción punitiva
y la obligación de promover e impulsar las distintas etapas procesales
en cumplimiento de su obligación de garantizar el derecho a la justicia
de las víctimas y sus familiares.
Esta carga debe ser asumida por el Estado como un deber jurídico
propio y no como una gestión de intereses de particulares o que dependa
de la iniciativa de éstos o de la aportación de pruebas por parte de
los mismos.[16]
64.
Los peticionarios alegan asimismo que el Decreto-Ley de Amnistía
impidió a los familiares de las víctimas la posibilidad de obtener una
reparación en los tribunales civiles.
El artículo 8 de la Convención Americana establece que: Toda
persona tiene el derecho a ser oída, con las debidas garantías y
dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial establecido anteriormente por la ley... para
la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral,
fiscal o de cualquier otro carácter.
65.
En Chile la posibilidad de iniciar una acción civil no está
necesariamente vinculada al resultado del procedimiento criminal.
A pesar de ello la demanda civil debe ser interpuesta en contra
de una persona determinada para que se pueda establecer la
responsabilidad por los hechos alegados y determinar el pago de las
indemnizaciones. La falta
de investigación por parte del Estado hizo virtualmente imposible
establecer la responsabilidad ante los tribunales civiles.
No obstante que la Corte Suprema subrayó el hecho de que los
procedimientos civiles y penales son independientes,[17]
la manera como la amnistía fue aplicada por los tribunales claramente
afectó el derecho de obtener reparación en los tribunales civiles,
ante la imposibilidad de individualizar o identificar a los responsables.
66.
El Decreto-Ley de facto 2191, según fue aplicado por los
tribunales del Estado chileno, impidió a los peticionarios ejercer su
derecho a un proceso justo para la determinación de sus derechos
civiles, consagrado en el artículo 8.1 de la Convención.
d)
Con respecto a la protección judicial (artículo 25)
67.
Se denuncia que se privó a las víctimas y a sus familias de su
derecho a un recurso efectivo en relación con los derechos violados,
consagrados en el artículo 25 de la Convención.
68.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha afirmado que los
Estados tienen la obligación legal de suministrar recursos internos.
Sobre este asunto, señaló la Corte que: Según
(la Convención), los Estados partes se obligan a suministrar recursos
judiciales efectivos a las víctimas de violación de los derechos
humanos (artículo 25), recursos que deben ser substanciados de
conformidad con las reglas del debido proceso legal (artículo 8.1),
todo ello dentro de la obligación general a cargo de los mismo Estados,
de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por
la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción (artículo
1).[18]
69.
La Corte luego estableció que:
"que sean adecuados significa que la función de esos
derechos, dentro del sistema de derecho interno, sea idónea para
proteger la situación jurídica infringida"[19] ...La
inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los
derechos reconocidos por la Convención constituye una transgresión de
la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar.
En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista,
no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que
sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo
para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos
humanos y proveer lo necesario para remediarla.[20]
70.
La auto-amnistía fue un procedimiento general por el cual el
Estado renunció a sancionar ciertos delitos graves.
Además, el decreto, de la manera como fue aplicado por los
tribunales chilenos, impidió no solamente la posibilidad de sancionar a
los autores de violaciones de derechos humanos, sino también aseguró
que ninguna acusación fuera hecha y que no se conocieran los nombres de
sus responsables (beneficiarios) de forma que, legalmente, éstos han
sido considerados como si no hubieran cometido acto ilegal alguno.
La ley de amnistía dio lugar a una ineficacia jurídica de los
delitos, y dejó a las víctimas y a sus familias sin ningún recurso
judicial a través del cual se pudiese identificar a los responsables de
las violaciones de derechos humanos cometidas durante la dictadura
militar, e imponerles los castigos correspondientes.
71.
Al promulgar y hacer cumplir el Decreto-Ley 2191 de facto el
Estado chileno dejó de garantizar los derechos estipulados en el artículo
25.
e)
La obligación de investigar
72.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su interpretación
del artículo 1.1 de la Convención, establece que "La segunda
obligación de los Estados Partes es la de garantizar el libre y pleno
ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención a toda persona
sujeta a su jurisdicción... Como consecuencia de esta obligación los
Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de
los derechos reconocidos por la Convención...".[21]
La Corte sigue analizando este concepto en varios párrafos: Lo
decisivo es dilucidar si una determinada violación a los derechos
humanos reconocidos por la Convención ha tenido lugar con el apoyo o la
tolerancia del poder público o si éste ha actuado de manera que la
transgresión se haya cumplido en defecto de toda prevención o
impunemente.[22]
"El Estado está en el deber jurídico de prevenir,
razonablemente, las violaciones de los derechos humanos, de investigar
seriamente con los medios a su alcance las violaciones que se hayan
cometido dentro del ámbito de su jurisdicción a fin de identificar a
los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de asegurar
a la víctima una adecuada reparación".[23]
"Si el aparato del Estado actúa de modo que tal violación
quede impune y no se establezca, en cuanto sea posible, a la víctima en
la plenitud de sus derechos, puede afirmarse que ha incumplido el deber
de garantizar su libre y pleno ejercicio a las personas sujetas a su
jurisdicción".[24]
En cuanto a la obligación de investigar, señala la Corte que la
investigación "...debe tener un sentido y ser asumida por el
Estado como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de
intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de la víctima
o de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios,
sin que la autoridad pública busque efectivamente la verdad".[25]
73.
La Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, establecida
por el Gobierno democrático para investigar violaciones a los derechos
humanos ocurridas en el pasado, se ocupó de una buena parte del número
total de casos y otorgó reparaciones a las víctimas o a sus familiares.
No obstante, la investigación que realizó dicha Comisión sobre
casos de violación del derecho a la vida y las víctimas de otras
violaciones, sobre todo de torturas, se vieron desprovistas de un
recurso legal y de cualquier otro tipo de compensación.
74.
Además, esa Comisión no era un órgano judicial y su labor se
limitaba a establecer la identidad de las víctimas de violaciones al
derecho a la vida. Por la
índole de su mandato, esa Comisión no estaba habilitada para publicar
los nombres de quienes cometieron los delitos ni para imponer ningún
tipo de sanción. Por tal
razón, pese a la importancia que tuvo para establecer los hechos y
otorgar compensación, no puede considerarse a la Comisión de Verdad
como un sustituto adecuado de un proceso judicial.
75.
Esta misma Comisión de Verdad concluyó en su informe que: Desde
el punto de vista estrictamente preventivo, esta Comisión estima que un
elemento indispensable para obtener la reconciliación nacional y evitar
así la repetición de los hechos acaecidos, sería el ejercicio
completo, por parte del Estado, de sus facultades punitivas.
Una cabal protección de los derechos humanos sólo es concebible
en un real estado de derecho. Y un estado de derecho supone el sometimiento de todos los
ciudadanos a la ley y a los tribunales de justicia, lo que envuelve la
aplicación de sanciones previstas en la legislación penal, igual para
todos, a los transgresores de las normas que cautelan el respeto a los
derechos humanos".[26]
76.
El reconocimiento de responsabilidad realizado por el Gobierno,
la investigación parcial de los hechos, y el pago posterior de
compensaciones no son, por sí mismas, suficientes para cumplir con las
obligaciones previstas en la Convención.
Según lo dispuesto en el artículo 1.1 de ésta, el Estado tiene
la obligación de investigar las violaciones que se hayan cometido
dentro del ámbito de su jurisdicción a fin de identificar a los
responsables, de imponerles sanciones pertinentes y de asegurar a la víctima
una adecuada reparación.[27]
77.
Al sancionar el Decreto-Ley 2191 de facto sobre autoamnistía, el
Estado de Chile dejó de cumplir plenamente con la obligación
estipulada en el artículo 1.1 y violó, en perjuicio de los reclamantes,
los derechos que reconoce la Convención Americana.
f)
La responsabilidad internacional del Estado
78.
En este caso no está en cuestión la responsabilidad del
Gobierno de Chile ni la de los demás órganos que ejercen el poder público,
sino la responsabilidad internacional del Estado chileno.
79.
En el desarrollo del presente ha quedado acreditada, y el
Gobierno no ha negado en ningún momento, la actuación activa y pasiva
de agentes del Estado chileno en la autoría y participación en los
hechos denunciados por los peticionarios.
80.
El Gobierno concuerda en que el decreto 2191 es contrario a
Derecho; reconoce la estrecha relación entre amnistía e impunidad;
admite la comisión sucesiva de estos hechos violatorios al derecho a la
justicia como una unidad del acto violatorio de los derechos de las víctimas,
desde su aprehensión hasta la denegación de justicia, manifestando que
el decreto-ley de amnistía "integra dentro de una sola unidad una
política de violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos
que, en los casos de las desapariciones forzadas, se inicia con el
secuestro de la víctima, sigue con su ocultamiento, luego con su muerte,
continúa con la negación del hecho y concluye con la amnistía de los
agentes públicos".[28]
81.
El Gobierno de Chile considera que, como órgano del Poder
Ejecutivo, no le son imputables ni tiene responsabilidad alguna en las
violaciones que denuncian los peticionarios porque, en cuanto a la auto-amnistía,
el Gobierno democrático no ha decretado ninguna ley de amnistía; y en
cuanto a la derogación de dicha ley, porque no les es posible por las
razones que expone; que esta misma limitación existe en cuanto a la
adecuación de las normas internas a las de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos; que en cuanto a la aplicación de la auto-amnistía
no puede actuar sino dentro de la ley y la constitución que le fijan el
marco de su competencia, responsabilidades y capacidades.
82.
La circunstancia de que el Decreto-Ley 2191 fue promulgado por el
régimen militar no puede conducir a la conclusión de que es imposible
separar dicho decreto y sus efectos legales de la práctica general de
las violaciones de los derechos humanos de esa época.
Si bien el Decreto-Ley fue sancionado durante el régimen militar,
sigue aplicándose toda vez que se presenta ante los tribunales chilenos
una denuncia contra un presunto perpetrador de una violación de
derechos humanos. Lo que ha
sido denunciado como incompatible con la Convención son las continuas
consecuencias jurídicas del Decreto-Ley sobre auto-amnistía.[29]
83.
Si bien internamente los poderes ejecutivo, legislativo y
judicial son distintos e independientes, los tres poderes del Estado
conforman un sola unidad indivisible del Estado de Chile que, en el
plano internacional, no admite tratamientos por separado y, por ello,
Chile asume la responsabilidad internacional por los actos de sus órganos
del poder público que transgreden los compromisos internacionales
derivados de los tratados internacionales.[30]
84.
El Estado chileno no puede justificar, desde la perspectiva del
Derecho internacional, el incumplimiento de la Convención, alegando que
la autoamnistía fue decretada por el gobierno anterior o que la
abstención y omisión del Poder Legislativo de derogar dicho
Decreto-Ley, o que los actos del Poder Judicial que confirman su
aplicación, nada tienen que ver con la posición y responsabilidad del
Gobierno democrático, ya que la Convención de Viena sobre el Derecho
de los Tratados establece en su artículo 27 que un Estado parte no podrá
invocar las disposiciones de derecho interno como justificación del
incumplimiento de un tratado.
85.
La Corte Interamericana ha sostenido que:
"Es un principio de derecho internacional que el Estado
responde por los actos de sus agentes realizados al amparo de su carácter
oficial y por las omisiones de los mismos aún si actúan fuera de los límites
de su competencia o en violación del derecho interno".[31]
86.
La responsabilidad por las violaciones causadas por el
Decreto-Ley 2191, promulgado por el régimen militar que detentó el
poder en forma antijurídica y arbitraria, no derogado por el Poder
Legislativo actual y aplicada por el órgano jurisdiccional, recae en el
Estado de Chile, con prescindencia del régimen que la sancionó o del
Poder del Estado que la aplicó o hizo posible su aplicación. No puede haber duda alguna de la responsabilidad
internacional del Estado chileno por los hechos que, si bien ocurrieron
durante el gobierno militar, aún no han podido ser investigados y
sancionados. De conformidad
con el principio de la continuidad del Estado, la responsabilidad
internacional existe independientemente de los cambios de gobierno.
En tal sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló
que: "Según el
principio del derecho internacional de la identidad o continuidad del
Estado, la responsabilidad subsiste con independencia de los cambios de
gobierno en el transcurso del tiempo y, concretamente, entre el momento
que se produce el hecho ilícito que genera la responsabilidad y aquél
en que ella es declarada. Lo
anterior es válido también en el campo de los derechos humanos, aunque
desde un punto vista ético o político, la actitud del nuevo gobierno
sea mucho más respetuosa de esos derechos que la que tenía el gobierno
en la época en la que las violaciones se produjeron".[32]
87.
Confirman el incumplimiento por parte del Estado de Chile de lo
dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Convención los siguientes
hechos: que el Decreto-Ley
2191 emitido por la dictadura militar que se instaló en Chile entre
1973 y 1990 no ha sido derogado por el actual Poder Legislativo, sino
que se mantiene en vigor; que la legislación interna de Chile no ha
sido adecuada a las normas de la Convención; y que tiene aplicación
para los procesos judiciales en trámite según lo declaró su actual
Poder Judicial.
88.
La no derogación del Decreto-Ley de facto, luego de la
ratificación de la Convención, la falta de adaptación de las normas
internas para hacerla efectiva en Chile, así como su aplicación al
caso concreto en análisis, atribuidos a los Poderes Legislativo y
Judicial, según sus respectivas competencias, hacen incurrir al Estado
chileno en infracción de la Convención.
89.
Si bien la autoamnistía fue promulgada con anterioridad a la
iniciación del gobierno democrático y a la ratificación de la
Convención, la responsabilidad que se le imputa al Estado de Chile por
esta cuestión deriva del hecho de que su legislación interna no ha
sido ajustada a los términos de la Convención y que, al ser declarada
[en forma arbitraria] constitucional por el Poder Judicial, sus efectos
se han mantenido en el tiempo al convalidar ello la aplicación de dicho
acto de poder violatorio de los derechos humanos.
90.
Es importante señalar que un representante del régimen surgido
del hecho militar que derrocó al Presidente Allende sostuvo ante el
Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que el Pacto de
Derechos Civiles y Políticos regía en Chile desde 1976.[33]
91.
Por su parte, de acuerdo con el artículo 5.2 de la Constitución
Política de Chile, la conciliación entre la norma internacional y la
nacional es obligatoria para los tribunales chilenos.[34]
92.
Los Estados partes de la Convención asumen, como Estados, la
responsabilidad y obligación de respetar, hacer respetar y garantizar
todos los derechos y libertades reconocidos en ella a las personas
sometidas a su jurisdicción y a cambiar o adecuar su legislación para
hacer efectivo el goce y ejercicio de esos derechos y libertades.
Al no haber cumplido el Estado chileno con ese compromiso,
infringe los artículos 1 y 2 de la Convención.
VII.
TRÁMITE FINAL DEL PRESENTE CASO
93.
En el curso de su 92 Período Extraordinario de Sesiones
realizado entre el 29 de abril y el 3 de mayo de 1996, la Comisión
adoptó el Informe 23/96, el cual fue remitido al Gobierno de Chile para
que formulara, en el plazo de 60 días a partir de la fecha de su remisión,
las observaciones que estimara pertinentes.
VIII.
RESPUESTA DEL GOBIERNO DE CHILE
94.
Con fecha 30 de septiembre de 1996, el Gobierno de Chile remitió
a la Comisión su nota de respuesta en la que expresa lo siguiente: 95.
El Gobierno de Chile reitera la relevancia que le reconoce al
sistema internacional de protección de los derechos humanos, tanto en
el plano universal como regional, constituyendo uno de los objetivos de
su política exterior, contribuir a su fortalecimiento y eficacia en pro
de la defensa de la persona. Producto
de este reconocimiento, es que el Estado de Chile -luego de la
recuperación de nuestra democracia- adhirió a importantes instrumentos
internacionales en la materia, como son:
la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969 y el
Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
de 1966. 96.
En este sentido, relevancia especial constituye para nuestro país,
el sistema interamericano de protección de los derechos humanos y
particularmente la labor que desempeña la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. Consecuente
con ello, ha procedido a estimular y respaldar las diversas iniciativas
destinadas a fortalecer dicho sistema, concretamente a sus órganos
fundamentales, esto es, la Comisión y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. 97.
En el informe de la Comisión Interamericana no se cuestiona la
actitud asumida por los Gobiernos democráticos, en relación a que no
fueron ellos quienes promulgaron el decreto ley No. 2.191, de 1978,
sobre amnistía, ni han propiciado nuevas normas legales destinadas a
obstaculizar la investigación de los hechos ni su sanción por parte de
los Tribunales de Justicia. 98.
Es de conocimiento de la Comisión Interamericana que el gobierno
democrático de Chile no comparte el criterio adoptado por la Corte
Suprema de Justicia, en relación con la interpretación y alcance que
se le atribuye al decreto ley de amnistía, pero debe, por imperativos
constitucionales e internacionales, asegurar la independencia del Poder
Judicial y garantizar la eficacia jurídica de sus resoluciones. 99.
El Gobierno de Chile se complace por la valoración positiva que
ha hecho la Comisión Interamericana por los esfuerzos desplegados para
lograr el establecimiento de la verdad, la aplicación de justicia y la
reparación en los casos de las más graves violaciones a los derechos
humanos, a través de la importante labor que llevó a cabo la Comisión
Nacional de Verdad y Reconciliación y, luego, la Corporación nacional
de Reparación y Reconciliación. 100.
Es importante reiterar que los gobiernos democráticos que
siguieron al régimen militar comparten plenamente las críticas al
decreto ley sobre amnistía de 1978 y que jamás han promulgado normas
legales que impidan la investigación de las graves violaciones a los
derechos humanos perpetradas en el pasado.
Por el contrario, han propiciado iniciativas legales destinadas
al establecimiento de la verdad de lo ocurrido con las personas
ejecutadas o hechas desaparecer por agentes del Estado, con el objeto de
obtener la justicia y reparación que sean posibles. 101.
En relación a las medidas de adecuación legislativa que el
Gobierno democrático ha emprendido, la Comisión Interamericana no
puede desconocer las dificultades que en esta materia tiene el Poder
Ejecutivo, como consecuencia de las peculiares características del
proceso de transición del régimen autocrático a uno democrático en
Chile. Como es de
conocimiento general, el Senado, cámara alta del Congreso chileno, no
se encuentra integrado en su totalidad por miembros elegidos democráticamente,
sino que tiene un número importante de Senadores designados por el
anterior régimen militar. Este
hecho produce un indiscutible efecto político que distorsiona la
voluntad popular e impide avanzar en la reformulación de las
instituciones democráticas, dentro de lo cual se encuentra la
modificación o derogación del decreto ley de amnistía de 1978. 102.
Conviene señalar que dentro del marco de respeto al estado de
derecho y, por ende, la independencia de los Poderes del Estado, el
Gobierno ha adoptado ciertas iniciativas destinadas a adecuar el
ordenamiento jurídico interno penal para garantizar que los Tribunales
de Justicia cuenten con las herramientas necesarias para continuar con
las investigaciones hasta establecer la verdad e incluso acoger las
demandas civiles que se presenten en virtud de los artículos 279 bis,
413 y 421 del Código de Procedimiento Penal, en consonancia con los
tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentran
vigentes.
IX.
CONCLUSIONES
103.
Con fundamento en las consideraciones formuladas en el presente
Informe, la Comisión llega a las siguientes conclusiones:
104.
Que el acto de poder mediante el cual el régimen militar que se
instaló en Chile dictó en 1978 el denominado Decreto-Ley No. 2.191 de
autoamnistía, es incompatible con las disposiciones de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por ese Estado el 21 de
agosto de 1990.
105.
Que la sentencia de la Corte Suprema de Chile, dictada el 28 de
agosto de 1990 y su confirmatoria de 28 de septiembre del mismo año,
que declara constitucional y de aplicación obligatoria por el Poder
Judicial el citado "Decreto-Ley" No. 2191, cuando ya había
entrado en vigor para Chile la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, viola lo dispuesto por los artículos 1.1 y 2 de la misma.
106.
Que las decisiones judiciales de sobreseimiento definitivo
dictadas en las causas criminales abiertas por la detención y
desaparición de Irma Meneses Reyes (caso 11.228), Ricardo Lagos Salinas
(caso 11.229), Juan Alsina Hurtos (caso 11.231) y Pedro José
Vergara Inostroza (caso 11.282), en cuyos nombres se iniciaron estos
casos, no sólo agravan la situación de impunidad, sino que, en
definitiva, violan el derecho a la justicia que les asiste a los
familiares de las víctimas de identificar a sus autores y de que se
establezcan sus responsabilidades y sanciones correspondientes, y
obtener reparación judicial por parte de éstos.
107.
Que respecto de tales personas en cuyo nombre se promueven los
presentes casos, el Estado de Chile ha dejado de cumplir con su obligación
de reconocer y garantizar los derechos contenidos en los artículos 8 y
25 en conexión con los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos de la cual Chile es Estado parte.
108.
Que Estado de Chile no ha dado cumplimiento a las normas
contenidas en el artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, en virtud de que no ha adaptado su legislación sobre amnistía
a las disposiciones de dicha Convención.
Sin perjuicio de ello, la Comisión valora positivamente las
iniciativas del Gobierno tendientes a que por los órganos competentes,
adopten con arreglo a sus procedimientos constitucionales y legales
vigentes, las medidas legislativas o de otro carácter necesarias para
hacer efectivo el derecho de las mencionadas personas a obtener justicia.
X.
RECOMENDACIONES
109.
Por lo expuesto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
de acuerdo con el análisis de los hechos y de las normas
internacionales que se invocan, ACUERDA:
110.
Recomendar al Estado de Chile adecuar su legislación interna a
las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de
modo que las violaciones de derechos humanos del gobierno militar
"de facto" puedan ser investigadas, a fin de que se
individualize a los culpables, se establezcan sus responsabilidades y
sean efectivamente sancionados, garantizando a las víctimas y a sus
familiares el derecho a la justicia que les asiste.
111.
Recomendar al Estado de Chile que posibilite que los familiares
de las víctimas a que se refiere el presente caso sean efectivamente
resarcidos con justicia por los daños inferidos. * El Comisionado Decano Claudio Grossman, de nacionalidad chilena, no participó en el debate ni en la votación de este caso, conforme al artículo 19 del Reglamento de la Comisión.
[1] Constitución Política
de la República de Chile, sancionada mediante Decreto Ley No.3.464,
de 11 de agosto de 1980.
[2] El Presidente Aylwin señaló
que: "La justicia
exige también que se esclarezca el paradero de los desaparecidos y
que se determinen las responsabilidades individuales. En cuanto a lo
primero, la verdad establecida en el informe (de la Comisión de
Verdad y Reconciliación) es incompleta, puesto que en la mayoría
de los casos de detenidos-desaparecidos y de ejecutados sin entrega
de sus restos a sus familiares, la Comisión no tuvo medios para
encontrar su paradero".
[3] Corte Interamericana de
Derechos Humanos, OC-13 del 16 de julio de 1993, donde declaró
"La Comisión es competente, en los términos de las
atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de la Convención
para calificar cualquier norma de Derecho Interno de un Estado Parte
como violatoria de las obligaciones que éste ha asumido al
ratificarla" (Parte resolutoria I).
[4] Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Responsabilidad internacional por expedición y
aplicación de leyes violatorias de la Convención (artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión
Consultiva OC-14 de 9 de diciembre de 1994, párrafo 39.
[5] Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, Informe Anual 1992-1993, Informe 29/92, párrafo
32.
[6] Inter-American Yearbook
on Human Rights/Anuario Interamericano de Derechos Humanos, 1985,
Martinus Nijhoff Pub., 1987, pág. 1063.
[7] Tanto la Convención
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura como la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas establecen
jurisdicción universal para los delitos en cuestión (artículo 11
y artículos V y VI respectivamente).
La Convención sobre Desaparición Forzada también establece,
en el artículo VII, la no aplicación de prescripciones o, si es
imposible, la aplicación de
[10] Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, Resolución adoptada en la séptima sesión plenaria, 9 de junio de 1994.
OEA/Ser.P AG/doc.3114/94 rev.
[11] Ver: AG/RES. 443
(IX-0/79); 742 (XIV-0/84); 950 (XVIII-0/88); 1022 (XIX-0/89) y 1044
(XX-0/90 y CIDH, informes anuales 1978; 1980/81; 1981-82; 1985/86;
1986/87 y especiales, tales como el de Argentina (1980), Chile
(1985) y Guatemala (1985).
[14] Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Caso
Velásquez Rodríguez, Excepciones Preliminares; Sentencia del 26 de
junio de 1987, párrafo 91.
[15] Código de Procedimiento
Penal de Chile, Título II, "De la acción Penal y de la Acción
Civil en el Proceso Penal", artículos 10/41.
[16] Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Caso
Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988, párrafo
79.
[17] Corte Suprema de Chile.
Decisión sobre recurso de inaplicabilidad del decreto ley
2191, 24 de agosto de 1990, párrafo 15.
Misma Corte. Decisión sobre recurso de aclaración del 28 de septiembre
de 1990, párrafo 4.
[18] Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Caso
Velásquez Rodríguez, Excepciones Preliminares, párrafo 91.
[19] Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Caso
Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988, párrafo
64.
[21] Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Caso
Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio d 1988, párrafo
166.
[27] Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de
julio de 1988, párrafo 174.
[30] Brownlie:
"Principles of Public International Law".
Clarendon Press. Oxford, 1990, 41 ed. págs. 446/52. Benadava:
"Derecho Internacional Público".
Ed. Jurídica de Chile, 1976, pág. 151.
[31] Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Caso
Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, párrafo
170. VOTO CONCURRENTE DEL SEÑOR
COMISIONADO
Comparto en un todo el informe producido por la Comisión. Sólo deseo efectuar las siguientes adiciones a las "consideraciones
preliminares" contenida en el capítulo VII, apartado
"A)" del mismo:
A MANERA DE INTROITO
1.
Resulta conveniente puntualizar que el cometido de la Comisión,
en el análisis de la cuestión traída a su conocimiento, consiste en
determinar el sentido de las normas de la Convención Americana según
los métodos de interpretación proporcionados por la ciencia jurídica
y que en tal labor no la predispone ni connotaciones ideológicas que
no profesa, ni inclinaciones afectivas de adhesión o repudio a un
gobierno, persona o grupo de personas, que no posee.
AUTORIDADES QUE DICTARON LA AMNISTÍA. CALIDAD
2.
Sentado lo anterior, corresponde establecer, ab initio, que la
llamada "ley" de amnistía constituye un acto de poder
emanado de las autoridades surgidas del hecho militar que derrocara al
gobierno constitucional del Dr. Salvador Allende y que, por lo tanto,
ellas carecen de todo título o derecho pues no fueron elegidas ni
designadas de manera alguna sino que se instalaron en el poder por la
fuerza después de deponer al gobierno legal, en violación de la
constitución. Por lo que
en estricta ortodoxia jurídica se trata de un "gobierno
usurpador".
3.
En efecto, aunque comúnmente conocidos bajo la denominación
genérica de gobiernos "de facto", hay dos especies de
gobiernos no legales: los
de hecho y los usurpadores. El
primero es aquél que, si bien no ha sido designado con arreglo a las
pautas de la constitución y las leyes vigentes, actúa "so color
de título" porque su autoridad deviene, en apariencia, de una
designación o elección regular.
El segundo, en cambio, es el que carece de todo título, pues
no fue ni elegido ni designado de manera alguna sino que se instala en
el poder por la fuerza.[1]
4.
Un gobierno de hecho no es de derecho, porque está fuera o
contra el derecho, porque carece de título jurídico y porque si un
Estado se ha dado una constitución todo lo que se sale de ella es
ilegal. No está en la
letra ni en el espíritu constitucional el derrocamiento del gobierno
que instituye. La
instalación de un gobierno de hecho es más el producto de la fuerza
que del consentimiento, lo cual no escandaliza para nada a los que
piensan que la fuerza es la fuente de todo derecho y que el "estado
de derecho" y el "imperio de la ley" son simples "esquemas"
que caen demolidos ante el "realismo" de las dictaduras que
asolaron nuestro hemisferio.[2]
5.
Pero, a quienes esto afirman hay que responderles con las
palabras de Bluntschli: "Así
como no reconocen más derechos que los del triunfo momentáneo, así
también no admiten más error que el de la derrota.
Toda rebelión merece a sus ojos castigo si fracasa en su
intentos, pero es realmente legal si alcanza la victoria.
Toda usurpación es para ellos condenada si muere en la demanda,
así como es por ellos reconocida si obtiene buen resultado.
El fenómeno mudable es también, a sus ojos, la única norma aún
con respecto al derecho. Déjanse
llevar por la corriente de la opinión y cambian de color y
sentimiento por cualquier conmoción que en sí sientan.
Quieren hacer creer que defienden el estado de cosas existente,
pero en realidad lo van destruyendo.
Se vanaglorian de seguir siempre la viva transformación de las
cosas y, sin embargo, rinden homenaje tan solo a lo que al presente
tienen a la vista. No
aprecian elemento alguno ético-intelectual del derecho".[3]
GOBIERNOS ILEGALES. INVALIDEZ
DE SUS ACTOS
6.
Los actos del usurpador no tienen ningún valor jurídico,
cualquiera sea su naturaleza. Ni siquiera puede hablarse de "legalidad objetiva"
ya que la observancia de las formas y de la "legalidad de fondo"
resultan insuficientes cuando falta la cualidad legal de funcionario
pues siempre se requiere que el órgano tenga origen constitucional.
Tampoco puede hablarse de leyes o "decretos-leyes" ni,
mucho menos, considerar a éstos actos de "legislación delegada",
porque el Congreso no ha delegado nada ni puede delegar en regímenes
de facto.[4]
7.
Ni aún con el loable propósito de preservar la seguridad jurídica,
se puede poner en un mismo pie de igualdad la legalidad constitucional
de un gobierno de jure con la autoritaria e inconstitucional
ilegalidad de un gobierno usurpador, cuya posibilidad de existir es la
madre, por antonomasia, de la inseguridad jurídica; porque el
resultado de su consagración es abrir un no deseado aval al apoyo cómplice
de tales gobiernos, que merecen el permanente repudio en defensa del
estado de derecho, del orden constitucional, del respeto a la vida
democrática y del principio de la soberanía del pueblo basado en la
vigencia plena de los derechos humanos.
Porque, si quienes colaboran con dichos gobiernos tienen
asegurada la impunidad de sus conductas obtenida a la sombra del régimen
usurpador e ilegítimo, no habrá diferencia entre lo bueno y lo malo,
entre lo legal y lo ilegal, entre lo constitucional e inconstitucional,
entre lo justo e injusto, entre lo democrático y lo autoritario y no
habría razón para negarse a aceptar la complicidad con tales regímenes
ilegítimos. Qué
seguridad jurídica podría existir si es a costa de poner en un mismo
pie de igualdad axiológica al orden "de jure" --que importa
consagrar la seguridad sobre la base esencial del derecho
constitucional-- con el orden de facto o del usurpador que ha venido a
interrumpirlo y a violarlo?
8.
No se puede dar patente de legítimo a aquéllo que ha nacido
como el fruto espúreo de la ruptura de la legitimidad.
9.
No puede ser desdibujado el firme linde que separa a un orden
constitucional de quienes no aceptan convivir bajo su sistema de
libertades, de derechos y garantías que ha sido la conquista de
tantas luchas y sufrimientos de los hombres y mujeres de nuestro
hemisferio por vivir bajo la tolerancia pacífica y el respeto mutuo
de nuestra dignidad humana.
10.
De allí que lo primordial que debe resaltarse es la
inviolabilidad del régimen jurídico concebido como un estado de
derecho. Frente a los
actos y supuestas leyes de un gobierno impuesto sólo por la fuerza,
lo primero que debe exaltarse y reconocerse, sin hesitación, es su
palmaria invalidez, su absoluta nulidad.
Ni el más mínimo atisbo de legitimidad puede siquiera
sugerirse respecto a ellos, desde que son el inaceptable resultado del
alzamiento contra la ley fundamental, pilar de la seguridad jurídica.
11.
Con mayor razón en el presente caso donde los beneficiados con
la amnistía no son terceros ajenos sino partícipes de los planes del
usurpador. Porque una
cosa es sostener la necesidad de legitimar los actos de la sociedad en
su conjunto o los de responsabilidad internacional, ya que no se
pueden sortear las obligaciones asumidas en esos campos sin caer en el
caos y otra muy distinta extender igual trato a los que significaron
complicidad con el gobierno ilegítimo.
Sencillamente absurdo es pretender que el usurpador y sus
secuaces pudieran invocar los principios del derecho constitucional,
que ellos mismos violaron, para obtener los beneficios de la seguridad
sólo justificable y merecida para quienes se ajustan rigurosamente a
ese orden. La complicidad
y la mala fe nunca se protegen, ni siquiera en los actos regulares.
El delito no puede crear derechos.
12.
Se trata de postular la correcta inteligencia de la Constitución,
que parte de la necesidad de invalidar todo aquello que la lesione o
contradiga. Se trata de
aplicar el peso de la ley cuando ésta ha recobrado la plenitud de su
vigencia. Se trata, en
suma, de imponer el régimen democrático a partir de que ha
recuperado su vigor, que jamás debió haber perdido y cuya
permanencia debe la Comisión promover y defender porque la
solidaridad de los Estados Americanos descansa en el común
denominador del "ejercicio efectivo de la democracia
representativa" (Carta OEA, artículo 3)" y porque "Ningún
problema que experimenten los Estados miembros justifica el
rompimiento del régimen democrático representativo" (Declaración
de Managua. AG/OEA.
Nicaragua, 1993).
13.
Frente a las manifestaciones vertidas en el trámite del
presente caso en el sentido que estar imposibilitado de abrogar la
auto-amnistía sancionada, cabe responder que el orden constitucional
recuperado necesariamente debe asegurar al gobierno el cumplimiento de
sus fines fundamentales desatándolo de las limitaciones inconcebibles
que le impuso el usurpador. Todo,
en cambio, temblaría si no fuese así.
Ello es acorde, por ejemplo, con pacífica doctrina de la Corte
Suprema de los Estados Unidos de América ya sentada en el caso
"Horn v. Lockhardt", de 1873: "Admitimos que los actos
realizados durante la guerra por estos Estados (Confederados) como
entidades individuales y por los diferentes departamentos de su
gobierno: ejecutivo,
legislativo y judicial, deben ser considerados, en general, como válidos
y obligatorios, en cuanto no afecten o se encaminen a afectar la
supremacía de la autoridad nacional y de los justos derechos
garantizados por la Constitución a los ciudadanos".
En la misma línea de pensamiento, la Corte Suprema Argentina
sostuvo que negarle al gobierno de la Constitución anular la vigencia
de sus efectos implicaría, por lo pronto, "limitarlo nocivamente
en el logro de la consolidación del sistema democrático y, además,
significaría otorgarle --a los actos del poder de hecho-- la plenitud
de los atributos sólo razonablemente atribuíbles, de por sí, a los
actos legítimos del poder "de jure".[5]
14.
Aún los más conspicuos sostenedores de la continuidad jurídica
del Estado, admiten la validez de lo actuado por el gobierno de hecho
sólo respecto de terceros pues diferencian meridianamente entre el
funcionario con "investidura plausible", o con "color
de título" del "usurpador".
Según señala Antokoletz "el modelo anglo americano sólo
declara válidos los actos de los funcionarios "de facto" en
cuanto afecten al público; este es, en beneficio del público.
No los declara legítimos en sí mismos ni en beneficio del
funcionario ilegal. La
responsabilidad de éste por desempeñar indebidamente funciones públicas
no desaparece".[6]
EL DERECHO CONSTITUCIONAL AMERICANO
15.
El derecho constitucional de los Estados de la Región
concuerda con esta doctrina. Enseña Antokoletz que los que consideran ilegítimo el poder
no emanado de la constitución, declaran nulos todos sus actos.
Las constituciones de Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Perú,
El Salvador, Venezuela, Chile, establecen expresamente esa nulidad.[7]
16.
Una reseña que efectuáramos en las constituciones de los
Estados miembros de la Organización confirma esa aseveración.
La tesis de la nulidad de los actos del usurpador es consagrada
por las siguientes: Bolivia
(1967), artículo 3; Costa Rica (1949), artículo 10 (anterior, artículo
17); Chile (1980), artículos 5 y 7; Dominicana (1966), artículo 99;
Guatemala (1985), artículo 152; Honduras (1982), arts. 2 y 3;
Paraguay (1992), artículo 138; Perú (1993), artículos 45 y 46;
Venezuela (1961), arts. 119 y 120.
Con motivo de las reformas introducidas en su texto, en 1994,
la Constitución argentina ha incorporado una disposición semejante
haciendo explícita la que con anterioridad a ella se denominaba
"la cláusula no escrita" como resultante lógica de lo
preceptuado en sus artículos 22 y 33.
En efecto, su actual artículo 36, primer párrafo, dispone:
"Esta Constitución mantendrá su imperio aún cuando se
interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el orden
constitucional y el sistema democrático.
Estos actos serán insanablemente nulos".
En preceptos posteriores sanciona a sus autores con la
responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria.
17.
Sobre la base de la citada preceptiva de la anterior Constitución,
es que pudo validamente el Congreso argentino derogar la llamada
"autoamnistía" dictada por el régimen militar (ley 23040),
como así también sancionar la ley 23062 que, en lo que aquí
interesa, estableció lo siguiente:
"En defensa del orden constitucional republicano basado en
el principio de la soberanía popular, se establece que carecen de
validez jurídica las normas y los actos administrativos emanados de
las autoridades de facto surgidas por un acto de rebelión... aún
cuando quieran fundarse en pretendidos poderes revolucionarios...".
18.
La constitución de Chile, de 1833, declara en su artículo
158: "Toda resolución
que acordara el Presidente de la República, el Senado o la Cámara de
Diputados, a presencia o requisición de un ejército, de un general
al frente de una fuerza armada, o de alguna reunión de pueblo que, ya
sea con armas o sin ellas, desobedeciere a las autoridades, es nula de
derecho y no puede producir efecto alguno".[8]
A su vez la de 18 de noviembre de 1925 declara igualmente:
"Ninguna magistratura, ninguna persona o reunión de
personas, pueden atribuírse, ni aún a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se
les hayan conferido por las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo".
Y hasta la misma "constitución" política sancionada
mediante decreto-ley No. 3464, de 11 de agosto de 1980, repite el artículo
de su predecesora casi a la letra (artículo 7).
19.
De consiguiente, para el derecho constitucional americano el
concepto de pueblo es uno, por lo que el gobierno de facto repugna a
la Constitución y, por tanto, la deposición de las autoridades
constitucionales no crea derechos a favor del caudillo sedicioso o
rebelde. Con mayor razón
no podrá invocarse la presunción de legitimidad pues no se trata ya
de un solo funcionario de facto sino de todo un régimen extra o
anticonstitucional, porque un régimen total de facto no es democrático
ni republicano.
20.
Hace ya muchos siglos los romanos inscribieron en un arco:
"Senatus populusque romanus" para expresar una
conjunción armónica de gobernantes y gobernados.
21.
Siguiendo la línea de pensamiento sustentada por la Comisión
en su informe No. 30/93, cabe sostener también en el presente caso
que la nulidad de los actos del usurpador es una cláusula
constitucional consuetudinaria de firme tradición en el hemisferio.[9]
22.
Corresponde colacionar igualmente la jurisprudencia de algunos
tribunales de la Región. La Corte Suprema Argentina no ha vacilado en declarar la
ilegalidad del derecho creado anormalmente por los gobiernos de facto
y no otorgarle la plenitud de los atributos solo razonablemente atribuíbles,
de por sí, a los actos legítimos del poder de jure.
"No se puede discutir la ilegitimidad de un acto dictado a
la sombra de un poder legislativo de facto que no es el instituido por
nuestra Carta Fundamental", son sus propias palabras.[10]
23.
Pero, sobre todo, débese destacar la trascendental sentencia
de la Corte Constitucional de Guatemala, emitida con motivo de los
sucesos protagonizados por el ex-Presidente Serrano.[11]
EL DEBATE PARLAMENTARIO COMO GARANTÍA
24.
Además, el derecho constitucional establece un procedimiento
ineludible para la formación y sanción de las leyes, lo cual es, en
esencia, una garantía; por lo que son nulos de nulidad absoluta e
insanable los actos de poder, mal llamados "leyes", de un
gobierno de facto que se elaboran en el silencio de un despacho, a
veces por los propios destinatarios o beneficiarios, como en las
mejores épocas de las monarquías absolutas.
25.
La siempre saludable discusión pública falta en estos actos
de poder. Esa discusión
no sólo es un homenaje a la democracia sino también el cumplimiento
de preceptos constitucionales que tratan de la formación y sanción
de las leyes y que son auténticas garantías de los derechos y
libertades fundamentales, lo cual se ve ahora reafirmado a virtud de
lo dispuesto por el artículo 23.1 de la Convención.
26.
La omisión del debate público, por otra parte, causa un grave
daño al pueblo porque lo acostumbra a no confiar en el derecho, al
debilitar el sentido de la legalidad, la "fibra legal" como
la llamaba el filósofo Vanni.[12]
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y EL ESTADO
27.
Los derechos y libertades fundamentales no cesan ante un
gobierno de facto, porque son anteriores al Estado y a la Constitución,
que sólo los reconoce y garantiza, pero que no los crea.
Por lo que es erróneo afirmar que un régimen de facto no
tiene límites en su potestad anómala o anticonstitucional; esto es,
que puede proceder "de legibus solutus", o bien, como en
aquella fórmula: "quod
principii placuit, legis habet vigorem".
De ahí que una amnistía dictada por un gobierno al que se lo
acusa de grave y sistemática violación de los derechos humanos, vale
decir, que se exculpa a sí mismo, integre esa práctica y, por tanto,
constituya un abuso de poder.
28.
En tal sentido dice Tomuschat:
"Cuando el poder perpetúa el genocidio desaparecen las
apariencias mismas de la legitimidad. Sostener que en determinados casos se debe obediencia a leyes
viciadas y a sus implacables ejecutores, equivaldría a hacer del
Estado un fetiche de carácter divino no manchado ni por los actos más
atroces y odiosos".[13]
EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
29.
Tal calidad se confirma a la luz de las previsiones del artículo
3 de la Carta de la OEA, los artículos XX y XXVIII de la Declaración
Americana, el preámbulo de la Convención y sus artículos 23.1.a y b
-inderogable según su artículos 27.2- 29 y 32.
30.
Para que los derechos humanos se conviertan en una realidad
legal, el primer requisito es contar con un estado de derecho, el que
engloba, de hecho, otros dos: a) para que un Estado sea libre, las personas que lo componen
deben tener la capacidad de decidir libremente su destino (principio
de autodeterminación) y b) el pueblo debe definir libremente, por
medio de leyes generales y no personales, el sistema legal que
establezca los derechos humanos (imperio de la ley).[14]
LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
31.
La tesitura que se sostiene encuentra apoyo en los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en
tanto define como "leyes" a "la norma jurídica de carácter
general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos
constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos y elaborada
según el procedimiento establecido por las constituciones de los
Estados partes para la formación de las leyes" (OC/6, párr.
38); definición a la que llegó con base en el análisis de los
principios de legalidad y de legitimidad y del régimen democrático
dentro del cual hay que entender el sistema interamericano de derechos
humanos (OC/6, párrs. 23 y 32), según explícita en su OC/13, párr.
25. Para la Corte,
"el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el
estado de derecho son inseparables" (OC/8, párr. 24).
La adhesión decidida al régimen democrático ha sido señalado
por la Corte en estos términos:
"La democracia representativa es determinante en todo el
sistema del que la Convención forma parte" (OC/13, párr. 34),
lo cual completa sus criterios sobre "las justas exigencias de la
democracia" que deben orientar la interpretación de la Convención,
particularmente de aquellos preceptos que estén críticamente
relacionados con la preservación y funcionamiento de las
instituciones democráticas" (OC/5, párrs. 44; 67 y 69).
Tampoco debe olvidarse su doctrina que destaca la importancia
de la legislatura electa en la tutela de los derechos fundamentales (OC/8,
párrs. 22 y 23) y aquélla otra tocante al control de la legitimidad
de los actos del Poder Ejecutivo por parte del Poder Judicial (OC/8, párrs.
29 y 30 y OC/9, párr. 20).
LA COMISIÓN INTERAMERICANA
32.
Asimismo, la Comisión ha venido marcando rumbos señeros en el
tema a lo largo de su actuación, a saber:
a) cuando tiene dicho que el marco democrático es elemento
necesario para el establecimiento de una sociedad política donde
pueden darse los valores humanos plenos ("Diez años...", p.
331); b) cuando alude al poder predominante que se adjudica a órganos
no representativos de la voluntad popular (íd. íd., p. 270.
Informe sobre Panamá, 1978, p. 114, párrafo 3.
Informe Anual 1978/80, p. 123/24, analizando un proyecto de
constitución política para Uruguay); c) cuando expone su criterio
acerca de la participación popular aún en la elaboración de textos
constitucionales (Informe sobre Suriname, 1983, p. 43, párrafo 41);
d) cuando cuestiona la validez del plebiscito en Chile por haber
tenido lugar durante la suspensión de las libertades públicas (Informe
1978/80, p. 115; e) en su Informe 30/93 en el caso Ríos Montt c/
Guatemala.
EL SISTEMA UNIVERSAL
33.
Atinente al sistema universal, cabe recordar:
a) la Carta de las Naciones Unidas y su preámbulo (Nosotros
los pueblos...), en su referencia a la "libre autodeterminación
de los pueblos" y al "desarrollo y estímulo al respeto de
los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos...";
b) la Declaración Universal, en su artículo 29; c) el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y d) lo resuelto por el
Comité de Derechos Humanos en el caso "Ngaluba c/ Zaire", párrafos
8.2 y 10 sobre la negativa del derecho a participar, en condiciones de
igualdad, en la dirección de los asuntos públicos a raíz de
sanciones aplicadas a ocho parlamentarios.[15]
GOBIERNO USURPADOR Y DEMOCRACIA
34.
Por lo expuesto, se puede concluir que democracia y derechos
son los términos inseparables de una misma y única ecuación que se
ha constituido en el postulado filosófico de la organización político-institucional
de los Estados de América y, de consiguiente, tanto lo actuado por un
gobierno usurpador o de facto, cuanto éstos en sí mismos, son
incompatibles con la letra y el espíritu de la Convención Americana.
CHILE Y LOS TRATADOS INTERNACIONALES
35.
Ya se ha efectuado una reseña de las constituciones chilenas
relativa a la solución que daban a los "gobiernos"
usurpadores. Se ha visto
que, inclusive, la propia "Constitución" sancionada por el
régimen militar declara la nulidad de los actos del usurpador.
Veamos, ahora, este otro aspecto que enuncia el título del
presente párrafo.
36.
El artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de
los tratados, tuvo un especial reconocimiento por parte de Chile en la
Conferencia respectiva. En
efecto, su representante, señor Barros, expresó:
"Nada hay que oponer a que un Estado puede invocar su
constitución para negarse a suscribir un tratado, pero cuando un
estado se obliga mediante un tratado, no es justificable que trate
después de eludir su cumplimiento invocando su constitución ni aún
menos su legislación nacional ordinaria".[16]
37.
Y que, por su parte, el régimen surgido del hecho militar que
derrocó al Presidente Allende, sostuvo ante el Comité de Derechos
Humanos que el Pacto de Derechos Civiles y Políticos regía en Chile
desde 1976.[17]
38.
Como así también que, de acuerdo a la previsión del artículo
5.2 de la Constitución Política de Chile, la conciliación entre la
norma internacional y la nacional es obligatoria para los tribunales.[18]
A MODO DE FINAL
39.
La Comisión no puede menos que acompañar los esfuerzos hechos
por el constituyente americano y los llevados a cabo tanto en el plano
regional cuanto universal para anatematizar para siempre la quiebra
del orden constitucional y del régimen democrático, afirmando que en
el hemisferio sólo se accede a los cargos públicos por medio del
sufragio directo o indirecto y no por la vía de los golpes de estado;
que las constituciones no son, como prefieren algunos, un sistema de
normas tan débil y defectuoso que cae a la primera asonada.
La Comisión afirma la incolumidad del principio de legalidad,
de las instituciones democráticas, del estado de derecho y de la
soberanía del pueblo fundada en la plena vigencia de los derechos
humanos, pues ese es el motivo de su creación.
40.
El repaso de la historia política de nuestros pueblos trae a
la memoria la frase sentenciosa de Ramella:
"Lo expuesto constituye un panorama sombrío.
El aniquilamiento de las instituciones por los gobiernos de
facto ha desarticulado el orden constitucional, al crear un clima de
falta de respeto a las autoridades legítimas e introducir el
escepticismo en la juventud con respecto a la vida política".[19]
41.
Existe en el pueblo cierto escepticismo sobre el derecho y el
sentido constitucional.
42.
Parafraseando a Bielsa puede decirse que en tiempos como éstos,
en que la historia se hace tan rápida e inesperadamente, debe
aprovecharse la poco afortunada experiencia de los pueblos de América.
La América tiene algo mejor que lo que ha estado viendo.
Son muchos --la inmensa mayoría-- los que se han mantenido
fieles a la Constitución, a las leyes y al honor civil y desean
ardientemente la consolidación del régimen democrático.
Hay ciudadanos de conducta fundadamente definida que no sólo
reprueban a los transgresores, sino también a las formas degeneradas
de gobierno o desgobierno, que no quieren la lujuria del mando, que no
creen que la función pública consista en ocupar posiciones fuera de
las normas.[20] 43. Con esos ciudadanos, con las jóvenes generaciones de americanos a que aludía Ramella es el compromiso de la Comisión y sólo la cumplirá a cabalidad dando un ejemplo de afirmación democrática que doblegue su descreimiento y, contribuya a que sigan creyendo, con renovada fe, en el imperio de la ley y el estado de derecho.
44.
Para ello, se debe encarar la elucidación de esta cuestión
con la mirada puesta en el plano superior de los principios, porque el
jurista, el hombre de derecho, no puede dejar de adherir a una
doctrina por las derivaciones que pueda tener. Ello es un vivo llamado de los abogados de América que, en
su XXI Conferencia Interamericana proclamaron:
"... Frente a las numerosas deformaciones que esos
principios padecen como consecuencia de la instauración de diversas
manifestaciones autocráticas de gobierno... nace el imperativo de
proclamar con claridad y mediante conceptos categóricos, la
preferencia de los abogados de América por la supervivencia de una
forma de gobierno que responde a las pautas de una democracia
constitucional y pluralista...".[21]
45.
A su vez, en la XXII Conferencia, declararon:
"... Al concebir a la democracia representativa como el
sistema que mejor respeta los derechos de los pueblos, se impone que
ante cualquier cambio de régimen de gobierno, o frente al
establecimiento de gobiernos irregulares con relación a la constitución
preexistente, es imperativo mantener incólume el principio de la
titularidad popular de la soberanía, como así también que el poder
público sea ejercido... respetando los valores inherentes a la
dignidad humana".[22]
46.
Es que si bien los hechos sociales no siempre pueden evitarse,
cuando irremediablemente se producen, lo único honesto es no salir
del sólido terreno del imperio de la ley, único estilo de vida en
una sociedad democrática. 47. El ex-miembro del Comité Jurídico Interamericano, Jorge R. Vanossi, escribe: "En ese largo trayecto recorrido, el precio pagado ha sido muy elevado: la subestimación de la legalidad, la aceptación de un orden de gestación normativa autocrática más o menos frecuente o más o menos permanente, la confusión de lo anómalo y transitorio con lo normal y permanente, la quiebra -en fin- de una cierta ridigez constitucional. La "equiparación casi insensible entre el producto legislativo "de jure" con el producto legislativo "de facto" conduce inexorablemente a la identificación de todo "gobierno" por el mero dato de la efectividad (fáctica o coercitivamente obtenida) de sus normas, con menoscabo de los procedimientos y de los órganos, cuya regularidad pasa a ser irrelevante a la conciencia jurídica mayoritaria. Debemos "cantar la palinodia" en este tema... pero todos los hombres de derecho están emplazados para examinar cuidadosamente sus esquemas de acatamiento resignado a las doctrinas convalidantes y de ofrecer la alternativa analítica y reflexiva de una reformulación que evite el aumento indetenible de una manifestación más -quizá de las más desesperantes- de ese fenómeno que Ripert denominó "la declinación del derecho".[23] 48. Y esa alternativa que reclama dramáticamente Vanossi para salir del "monólogo y el mausoleo" donde indefectiblemente desemboca toda dictadura -según la insuperable expresión de Octavio Paz- la abrió un esclarecido hombre de este suelo: "Que aquí, solemnemente, decidamos que estos muertos no murieron en vano; que esta nación, bajo la protección de Dios, nacerá de nuevo a la libertad y que el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, no desaparecerá de la faz de la tierra".[24] [1].
Constantineau: "Tratado
de la doctrina de facto".
Ed. Depalma. Bs.As.,
1945. To. I, pp. 31 y ss. Antokoletz:
"Tratado de derecho constitucional y administrativo".
Bs.As., 1933. To.I, p. 60. [2].
Confr.: Biels:
"Régimen de facto y ley de acefalía".
Ed. Depalma. Bs.As.,
1963. pp. 26/30. [3].
Antokoletz: op.
y loc. citados. [4].
V. Bielsa: "Régimen...,
cit. pp.17; 23; 24, n.5; 35 y ss. Id.:
"Estudios de derecho público". Ed. Depalma. Bs.As.
1952. To. III, pp. 431/78. [5].
"Gamberale de Manzur c/ U.N.R."., sentencia de 6 de
abril de 1989. [6].
Antokoletz: op.
citada, pp. 72/73. [7].
Antokoletz: op.
y loc. citados en nota anterior. [8].
Precedente que tomó J.B. Alberdi para redactar su
anteproyecto de constitución para la Provincia de Mendoza
(Argentina). [9].
Caso 10.804. "Ríos Montt c/ Guatemala".
CIDH Informe Anual 1993, p. 296, párr. 29. [10].
"Gamberale de Manzur c/ U.N.R.", sentencia de 6 de
abril de 1989. Nótese
que el pronunciamiento es anterior a la reforma constitucional de
1994. [11].
V.: "La
Corte y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos".
Rafael Nieto Navia Editor.
San José, Costa Rica. 1994, pp. 199 y ss. [12].
Bielsa: "Régimen...",
citado, pp. 36; 38; 41; 42; 46 y 68. [13].
Tomuschat: "Sobre
la resistencia a las violaciones a los derechos humanos",
UNESCO, 1984, p. 26. [14].
Vasak: "Los
derechos humanos como realidad legal".
En: "Las
dimensiones internacionales de los derechos humanos".
UNESCO. Barcelona.
1984. To I, p.
27. [15].
Para un más reciente, amplio y analítico desarrollo de este
tópico, V. Cançado
Trindade: "Democracia
y Derechos Humanos..." en la obra colectiva:
"La Corte y el Sistema Interamericano de Derechos
Humanos, citada. [16].
V. Diaz Albónico: "la Convención de Viena...", en:
"Estudios". 1982.
Sociedad Chilena de Derecho Internacional, pp. 147/74. [17].
V. Comité, 4to. período de sesiones.
Exámenes de los informes presentados por los Estados partes...
Informes iniciales... Chile. CCPR/C/1Add.
25, 48pp. 27 de abril de 1976. [18].
V. Detzner:
"Tribunales chilenos y derecho internacional de derechos
humanos". Comisión
Chilena de Derechos Humanos/Academia de Humanismo Cristiano.
Santiago, 1988. Cap.
IV. p. 182. [19].
Ramella: "Derecho
Constitucional". Depalma.
Bs.As. 1986, 2da. ed., p. 700. [20].
Bielsa: "Régimen...",
cit., pp. 66/67. [21].
San Juan, Puerto Rico, 1979. [22].
Quito, Ecuador, 1981. [23].
Vanossi: "El
estado de derecho en el constitucionalismo social".
EUDEBA. Bs.As.
1987, pp. 468/469. [24].
Lincoln. Oración
de Gettysburg.
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