INFORME No. 58/09
PETICIÓN
12.354
ADMISIBILIDAD
PUEBLO
INDÍGENA KUNA DE MADUNGANDI Y EMBERÁ DE BAYANO Y SUS MIEMBROS
PANAMÁ
21 de
abril 2009
I.
RESUMEN
1. El
11 de mayo de 2000 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en
adelante "la Comisión Interamericana", "la Comisión" o "la CIDH") recibió
una denuncia presentada por el International Human Rights Law Clinic
of the Washington College of Law, el Centro de Asistencia Legal
Popular (CEALP), la Asociación Napguana y Emily Yozell (en adelante "los
peticionarios"),
en favor de los pueblos indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y
sus miembros, (en adelante “las presuntas víctimas”), en contra de la
República de Panamá, (en adelante el “Estado panameño”, “Panamá” o el
“Estado”).
2. En
la petición se alega que a raíz de la construcción de la Represa
Hidroeléctrica de Bayano -que implicó la inundación del territorio que
habitaban ancestralmente las presuntas víctimas- se violaron los derechos
colectivos de los pueblos Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano porque no
se les pagó el total de la indemnización acordada con el Estado; no se ha
demarcado y protegido las tierras actualmente habitadas por los Kuna de
Madungandí; no se ha reconocido el territorio ocupado por los Emberá de
Bayano; se ha generado una situación de conflictividad permanente por la
invasión de los colonos en las tierras actualmente habitadas por las
presuntas víctimas y; no se ha respetado la cultura indígena.
Los
peticionarios alegan que el Estado de Panamá es responsable por la
violación de los derechos consagrados en los artículos 4 (derecho a la
vida), 7 (derecho a la libertad personal); 10 (derecho a la
indemnización), 12 (libertad de conciencia y de religión), 17 (protección
a la familia), 19 (derechos del niño) y, 21 (derecho a la propiedad
privada) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la
“Convención” o la “Convención Americana”). Además, señalan que el Estado
desconoció los derechos establecidos en los artículos I, III, V, VI, VII,
XI y XIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(en adelante “la “Declaración Americana”).
3. El
Estado por su parte, sostiene que la petición debe ser declarada
inadmisible por no existir violación de los derechos humanos de las
presuntas víctimas, en razón de que han atendido sus demandas mediante
acuerdos y resoluciones y se les ha indemnizado por el traslado de sus
tierras. Asimismo, sostiene que no se ha cumplido el requisito de
agotamiento previo de los recursos internos, establecido en el artículo
46.1.a de la Convención Americana.
4. La
Comisión, tras analizar la posición de las partes y los requisitos
previstos en los artículos 46 y 47 de la Convención, y sin prejuzgar sobre
el fondo del asunto, concluye que la petición es admisible en cuanto a
presuntas violaciones del artículo 21 de la Convención Americana, en
concordancia con el artículo 1.1 del mismo instrumento.
Adicionalmente, en aplicación del principio
iura novit curia la Comisión analizará, en la etapa de fondo, si
existe una posible violación de los artículos 2, 8.1, 24 y 25 de la
Convención Americana. La Comisión concluye que la petición es
inadmisible respecto a los artículos 4, 7, 10, 12, 17 y 19 de la
Convención e inadmisible con respecto a los artículos I, III, V, VI, VII,
XI y XIII de la Declaración Americana. La Comisión decide
notificar esta decisión a las partes, publicarla
e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la
Organización de los Estados Americanos.
II.
TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN
A. Trámite
de la Petición
5. La
Comisión recibió la petición el 11 de mayo de 2000 y le asignó el número
12.354. El 11 de enero de 2001 transmitió copia de las partes pertinentes
al Estado, solicitándole que dentro de un plazo de 90 días presentara su
respuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 del
Reglamento de la Comisión, (vigente para el año 2001). La respuesta del
Estado fue recibida el 2 de julio de 2001.
6. Además,
la CIDH recibió información de los peticionarios en las siguientes fechas:
26 de mayo de 2001, 26 de julio de 2001, 24 de septiembre de 2001, 12 de
diciembre de 2001, 18 de enero de 2002, 15 de mayo de 2002, 25 de
septiembre de 2002, 21 de febrero de 2003, 4 de agosto de 2003, 23 de
diciembre de 2003, 19 de enero de 2007, 14 de marzo de 2007, 17 de abril
de 2007, 10 de mayo de 2007, 15 de septiembre de 2007 y 13 de noviembre de
2007. Dichas comunicaciones fueron debidamente trasladadas al Estado.
7. Por
otra parte, la CIDH recibió observaciones del Estado en las siguientes
fechas: 16 de noviembre de 2001, 18 de diciembre de 2001, 26 de febrero de
2002, 2 de diciembre de 2002, 2 de junio de 2003, 28 de mayo de 2004, 23
de mayo de 2007, 18 de junio de 2007, y 6 de septiembre de 2007. Dichas
comunicaciones fueron debidamente trasladadas a los peticionarios.
8. El
día 12 de noviembre de 2001, se realizó una audiencia donde las partes
manifestaron su interés de llegar a una solución amistosa. El 8 de marzo
de 2002, se realizó una reunión de trabajo en el marco del 114º período
ordinario de sesiones con el objeto de hacer seguimiento al proceso de
solución amistosa iniciado entre las partes. El 25 de septiembre de 2002,
los peticionarios comunicaron a la CIDH que decidieron dar por terminado
el proceso de solución amistosa y solicitaron la continuación del trámite
del caso.
9. Mediante
comunicación de fecha 9 de marzo de 2007, recibida el 14 de marzo de 2007,
los peticionarios solicitaron a la Comisión la adopción de medidas
cautelares para que se proteja la vida y la integridad física de los
miembros de los pueblos indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano,
debido a la presunta entrada ilegal de colonos a su territorio que se
agudizó desde enero de 2007. En este contexto, solicitaron que la Comisión
requiera al Estado adoptar medidas para proteger de forma efectiva el
derecho al territorio.
III.
POSICIÓN DE LAS PARTES
A. Posición de los peticionarios
10. De
acuerdo a la información aportada por las partes, los pueblos indígenas
Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano habitaban la Reserva Indígena del
Alto Bayano hasta 1976.
Actualmente, los miembros del pueblo indígena Kuna de la región de Bayano
viven en la Comarca Kuna de Madungandí.
Los Emberá por su parte, habitan en las aldeas de Ipeti y Piriati.
11. Señalan
los peticionarios que en 1963 se propuso el proyecto para la construcción
de un complejo hidroeléctrico en la Región de Bayano, por parte de la
Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el
Gobierno de Panamá que consistía en una represa de “hormigón” en la
intersección de los ríos Canita y Bayano, creando un embalse que cubriría
aproximadamente 350 Km2.
12. Indican
los peticionarios que la construcción de la represa de Bayano se llevó a
cabo entre los años 1972 y 1976 y durante 1973 y 1977, se efectuó el
traslado de los pueblos indígenas que habitaban en la zona. Sostienen que
a raíz de la represa se ocasionó la inundación del 80% del territorio
tradicional de los Kuna y Emberá; el traslado forzoso de sus tierras
tradicionales a tierras de menor cantidad y calidad; la destrucción del
ecosistema del que dependían para su subsistencia física y espiritual; el
incremento de enfermedades causadas por la descomposición vegetal y el
deterioro cultural de los pueblos indígenas Emberá y Kuna de Madungandí.
13. En
relación con los Emberá, los peticionarios señalan, que el Gobierno los
reubicó en las cercanías del río Mebrillo. Indican, que al comprobarse
que este lugar era inadecuado, fueron trasladados a sus actuales
asentamientos de Ipeti y Piriati. Informan que a los Emberá se les
prometió una compensación monetaria por la pérdida de sus cultivos, los
cuales según indican, serían entregados por un período de tres años.
14. Con
respecto al pueblo Kuna de Madungandí, los peticionarios indican que
fueron reubicados en tierras menos fértiles y de mayor altitud. Asimismo,
manifiestan que el Gobierno del Presidente Omar Torrijos acordó
entregarles una compensación monetaria para indemnizarlos por la pérdida
de sus cultivos. Manifiestan que la compensación ofrecida por el Estado
sólo era posible para aquellas personas que poseían un título de
propiedad, lo cual era imposible para los miembros del pueblo Kuna,
quienes concebían la tierra de forma colectiva.
15. Relatan
los peticionarios que en 1977 el Gobierno, alegando escasez de fondos,
suspendió todos los pagos de indemnización y por consiguiente, dentro de
sus asentamientos actuales, los miembros de los pueblos Kuna y Emberá
todavía sufren los efectos de la pérdida de sus tierras y cultivos después
de la construcción de la represa.
16. Por
otro lado, los peticionarios alegan que las presuntas víctimas han sido
impedidas de ejercer efectivamente su derecho a la propiedad debido a la
presencia ilegal de campesinos colonos en su territorio, la cual fue
facilitada por la construcción de la carretera Panamericana que permite el
acceso al territorio de los pueblos indígenas. Indican que a mediados de
los años 70’s los colonos iniciaron una invasión continua del territorio
de los Kuna y Emberá, y aprovechándose de la pasividad del Gobierno en la
demarcación del territorio indígena, tomaron las tierras de los indígenas
junto con sus recursos naturales y la convirtieron en pastura. A la
fecha, los colonos continúan apropiándose de forma ilegal del territorio
habitado por los pueblos indígenas.
17. Los
peticionarios señalan que a lo largo de treinta años se han realizado
innumerables gestiones para obtener la compensación por el traslado
forzado de las presuntas víctimas, para obtener el reconocimiento y
protección de las tierras que actualmente habitan, y para enfrentar la
invasión de los colonos. Entre las acciones se encuentran una serie de
acuerdos suscritos entre los peticionarios y el Estado desde 1969, y la
interposición de denuncias de carácter administrativo desde por lo menos
1992, así como querellas penales interpuestas desde enero de 2007 para
enfrentar la invasión de los colonos, todas las cuales no han sido
efectivas.
18. Con
respecto a las acciones legales en contra de la presencia de los colonos,
los peticionarios alegan que a pesar de que se han realizado
investigaciones y sanciones por parte de la Autoridad Nacional del
Ambiente, éstas han sido inefectivas; a manera de ejemplo solo tres
colonos de un total de 200 presentes en la zona fueron detenidos.
No obstante la imposición de las sanciones, los colonos han regresado a la
Comarca y han continuado con sus actividades ilegales. Según los
peticionarios, las denuncias presentadas ante el Ministerio Público
todavía están en etapa de investigación, sin que haya una persona
investigada o aprehendida hasta al momento. Los peticionarios alegan que
como consecuencia de la inefectividad de las acciones emprendidas por el
Estado, indígenas Kunas realizaron protestas pacíficas el 23 y 24 de
octubre de 2007 las cuales fueron reprimidas fuertemente por agentes de la
policía quienes entraron a la Comarca de los Kuna violentamente y
detuvieron 95 indígenas manifestantes.
Estos últimos hechos, según los peticionarios, evidencian la continua
falta de voluntad del Estado en atender las demandas de las presuntas
víctimas en cuanto a la protección de su territorio.
B. Posición del Estado
19. Según
el Estado, la construcción de la hidroeléctrica de Bayano formó parte de
proyectos públicos impulsados para dotar de energía eléctrica al Estado
panameño, y así evitar depender de recursos energéticos importados y
costosos. El Estado señala que al enfrentar esta demanda energética, se
procedió con la ejecución del proyecto sin desconocer los derechos
específicos de las comunidades que vivían en esa región.
20. El
Estado afirma que la construcción de la hidroeléctrica de Bayano estuvo
precedida por estudios técnicos para limitar su impacto negativo.
Asimismo, indica que se realizaron acuerdos con los indígenas Kuna y
Emberá sobre su reubicación y sobre las condiciones en que se efectuaría
su reasentamiento. Es por eso que después de la construcción de la represa
de Bayano, las tierras de los indígenas fueron compensadas con otras
tierras aledañas que fueron declaradas inadjudicables y para uso exclusivo
de los indígenas, mediante Decreto Nº 123 del 8 de mayo de 1969. El Estado
alega que los peticionarios aceptaron estos términos lo cual significa que
no hubo traslado forzoso.
21. El
Estado afirma que a lo largo de los años, desde que se acordó la
construcción de la hidroeléctrica de Bayano, ha mantenido conversaciones
constantes y periódicas con los miembros de los pueblos Kuna y Emberá
cuidando plenamente que a través de los distintos acuerdos y leyes
emitidas, se procure su plena integridad tanto en su cultura como al pleno
respeto de sus derechos inalienables y al sistema ecológico en que se
desarrollan estas diversas culturas. Como ejemplo de las respuestas que ha
dado para las demandas de los Kuna, el Estado señala la creación de la
comarca Kuna de Madungandí mediante Ley Nº 24 de 12 de enero de 1996, la
cual reconoce los límites del territorio Kuna y además restringe las
acciones por parte de colonos,
así como la indemnización comprendidas en el Decreto de Gabinete Nº 156
de 1971.
22. Con
respecto a los Emberá, el Estado indica que se adelantó un estudio para
legalizar sus tierras, el cual ha estado realizándose junto con otras
comunidades Emberá y Wounaan para cuyo fin, se ha conformado una Comisión
Intergubernamental y Comunitaria para elaborar una propuesta final de ley
de tierras colectivas. De este modo, el Gobierno ha cumplido con los
acuerdos con esas comunidades.
23. En
relación con la indemnización de las presuntas víctimas, el Estado afirma
que se han efectuado pagos a los indígenas que fueron realizados entre
1974 hasta 1978 por parte de la Corporación para el Desarrollo Integral
del Bayano,
entidad estatal encargada de los asuntos de compensación. El Estado
sostiene que ha mantenido una comunicación constante con las autoridades
de las comunidades afectadas para abordar los temas de desarrollo y
recursos naturales dentro de sus actuales asentamientos.
24. En
relación con los requisitos de admisibilidad, el Estado plantea que los
peticionarios no han agotado los recursos legales y administrativos
previstos en el derecho interno, las cuales incluyen la acción de
inconstitucionalidad, la jurisdicción contencioso-administrativa, las
acciones y recursos que en todas las instancias garantizan las vías
administrativa y judicial en el marco del debido proceso, el amparo de
garantías constitucionales y la institución de la Defensoría del Pueblo. A
la vez, el Estado indica también que ha atendido las denuncias hechas por
los peticionarios con respecto a la presencia de colonos y que ha
emprendido la investigación de las acciones por parte de los colonos en
contra del medio ambiente lo cual ha llevado a la detención de colonos en
marzo de 2007.
25. Por
tanto, el Estado solicita que se declare inadmisible la petición por
cuanto no ha violado los derechos humanos de las presuntas víctimas debido
a que ha atendido a las denuncias de violaciones por parte de los
peticionarios y además, los peticionarios no han agotado los recursos de
la jurisdicción interna panameña.
IV.
ANÁLISIS
A. Competencia
ratione personae, ratione loci, ratione temporis y ratione
materiae de la Comisión Interamericana
26. Los
peticionarios se encuentran facultados, en principio, por el artículo 44
de la Convención Americana para presentar denuncias ante la CIDH. La
petición señala como presuntas víctimas a los pueblos indígenas Kuna de
Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros,
respecto de quienes el Estado se comprometió a respetar y garantizar los
derechos consagrados en la Convención Americana. En lo concerniente al
Estado, la Comisión señala que Panamá es un Estado parte en la Convención
Americana desde el 8 de mayo de 1978, fecha en que depositó su instrumento
de ratificación. Por lo tanto la Comisión tiene competencia ratione
personae para examinar la petición.
27. La
Comisión tiene competencia ratione loci para conocer esta petición
por cuanto en la misma se alegan violaciones de derechos protegidos en la
Convención Americana que habrían tenido lugar dentro del territorio de un
Estado parte.
28. Los
peticionarios alegan que el Estado ha violado derechos consagrados en la
Declaración Americana y en la Convención Americana. Al respecto,
considerando que tanto la Corte como la Comisión han dictaminado que la
Declaración Americana es una fuente de obligaciones internacionales para
los Estados miembros de la OEA,
la CIDH tiene competencia ratione temporis, por cuanto la
obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos en la
Declaración Americana, inicialmente, y posteriormente en la Convención
Americana, se encontraba en vigor para el Estado en la fecha en que
habrían ocurrido los hechos alegados en la petición. Parte de los hechos
alegados se iniciaron con anterioridad al 5 de agosto de 1978, fecha en
que Panamá ratificó la Convención Americana, por lo que la Comisión podría
aplicar de manera concurrente la Declaración Americana y la Convención
Americana. Finalmente, la CIDH tiene competencia ratione materiae
porque en la petición se denuncian violaciones a derechos humanos
protegidos en la Convención Americana.
B. Otros
requisitos de admisibilidad de la petición
1. Agotamiento de los recursos internos
29. El
artículo 46.1 de la Convención establece como requisito para admisión de
una petición a) que se hayan interpuesto y agotado los recursos de la
jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional
generalmente reconocidos. El artículo 46.2.a establece que no se aplicará
cuando: a) no exista en la legislación interna del Estado que se trata el
debido proceso legal para la protección del derecho o derechos que se
alega han sido violados; b) no se haya permitido al presunto lesionado en
sus derechos el acceso a los recursos de la jurisdicción interna, o haya
sido impedido de agotarlos, y c) haya retardo injustificado en la decisión
sobre los mencionados recursos. La jurisprudencia del sistema
interamericano es clara en indicar que solamente deben ser agotados
aquellos recursos que sean adecuados y eficaces para remediar, de ser
pertinentes, la cuestión planteada.
30. La
Comisión analizará el requisito de agotamiento de recursos internos
considerando que los peticionarios alegan que, a raíz de la construcción
de la Represa Hidroeléctrica de Bayano, se violaron los derechos
colectivos de los pueblos Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano porque 1)
no se les pagó a las presuntas víctimas el total de la indemnización
acordada con el Estado; 2) no se ha demarcado y protegido las tierras
actualmente habitadas por los Kuna de Madungandí; 3) no se ha reconocido
el territorio ocupado por los Emberá de Bayano; 4) se ha generado una
situación de conflictividad permanente por la invasión de los colonos en
las tierras actualmente habitadas por las presuntas víctimas y; 5) no se
ha respetado la cultura indígena.
31. Los
peticionarios argumentan que se han visto impedidos de agotar los recursos
de jurisdicción interna porque no existe un mecanismo interno que obligue
al Estado a cumplir los acuerdos alcanzados con los pueblos indígenas. Al
respecto, aportaron documentos con el objeto de acreditar que los Kuna de
Madungandí y Emberá de Bayano, en su calidad de pueblos indígenas, han
suscrito una cantidad considerable de acuerdos con el Estado de Panamá
desde el año 1976, con el objeto de obtener el pago total de la
indemnización por la construcción de la Represa Hidroeléctrica de Bayano;
la demarcación del territorio de los Kuna de Madungandí; el reconocimiento
del territorio de los Emberá de Bayano y el desalojo de los colonos. Sin
embargo, sostienen que el Estado no ha cumplido con los acuerdos, afirman
que no existe un mecanismo legal para obligar su cumplimiento y, en
consecuencia alegan que no es posible agotar los recursos de la
jurisdicción interna.
32. En
relación con la invasión de los colonos, expresan los peticionarios que,
además de los acuerdos suscritos con el Estado, se han interpuesto una
serie de acciones tanto administrativas como judiciales, ante la
Gobernación de la Provincia de Panamá, la Presidencia de la República y el
Ministerio Público, sin embargo no han sido efectivas y el problema
continúa.
33. Concluyen
los peticionarios que no existe en la legislación interna de Panamá, un
debido proceso legal para la protección del derecho colectivo de propiedad
de las presuntas víctimas y, a manera de ejemplo, señalan que las únicas
acciones colectivas permitidas son acciones para proteger a los
consumidores de productos o servicios defectuosos, mediante la Ley para la
Protección del Consumidor y Antimonopolio (Ley 29 de 1996). Igualmente,
sostienen que las presuntas víctimas no tienen acceso a los recursos de la
jurisdicción interna por motivos de indigencia, por su aislamiento
geográfico y porque las instituciones del Estado imparten justicia en
castellano y no reconocen el idioma indígena. Indican que el único cuerpo
judicial con jurisdicción sobre la Comarca de Madungandí es la Fiscalía de
circuito en la ciudad de Panamá que queda a 300 kilómetros de la Comarca,
lo cual representa un obstáculo para solicitar la investigación de los
delitos cometidos por los colonos. Añaden que el Estado no proporciona y
cuando lo hace es en forma muy limitada, asistencia para que los pueblos
indígenas puedan defender sus derechos en los tribunales nacionales.
34. El
Estado por su parte afirma que las excepciones invocadas por los
peticionarios son inaplicables puesto que no es cierto que los tribunales
locales sean inaccesibles para los peticionarios. Agrega al respecto que
los Kunas han desarrollado un sistema de organización propia para negociar
con instancias públicas nacionales e internacionales, lo que prueba que
los peticionarios no se encuentran en una verdadera situación de
vulnerabilidad o aislamiento.
35. Expresa
el Estado que los peticionarios no han agotado todas las acciones
judiciales o administrativas disponibles en el derecho interno. Indica
igualmente, que las reclamaciones de las presuntas víctimas relacionadas
con la presencia de los colonos están siendo atendidas por el Estado
puesto que los peticionarios han interpuesto denuncias ante el Ministerio
Público y una querella ante la Fiscalía Auxiliar, lo cual ha llevado a que
se realicen investigaciones por parte de la Autoridad Nacional del
Ambiente por presuntos delitos contra el ambiente cometidos por colonos.
Señala además la detención de colonos por delitos ambientales.
36. El
Estado indica que los siguientes recursos previstos en el derecho panameño
han estado disponibles para los peticionarios: la acción de
inconstitucionalidad, la jurisdicción contencioso-administrativa, las
acciones y recursos que en todas las instancias garantizan las vías
administrativa y judicial en el marco del debido proceso, el amparo de
garantías constitucionales y la institución de la Defensoría del Pueblo.
37. Respecto
del requisito de agotamiento de recursos de la jurisdicción interna, la
Comisión observa que los hechos denunciados en el presente caso tienen
relación con la protección efectiva del derecho de propiedad colectiva de
pueblos indígenas. La jurisprudencia del sistema interamericano de
derechos humanos ha determinado que en lo que respecta a pueblos
indígenas, es necesario que los Estados otorguen una protección efectiva
que tome en cuenta sus particularidades propias, sus características
económicas y sociales, así como su situación de especial vulnerabilidad,
su derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres.
38. Al
respecto, la Comisión observa que las presuntas víctimas, mediante sus
instituciones representativas, desde hace tres décadas vienen realizado
gestiones ante autoridades del Estado planteando las cuestiones centrales
de la presente petición, es decir, sobre compensación por su
reasentamiento, reconocimiento legal de sus tierras y los problemas
relacionados con las invasiones de los colonos. Estas gestiones han
significado la suscripción de una serie de acuerdos políticos,
resoluciones y decretos. Efectivamente, en los documentos aportados por
los peticionarios que forman parte del expediente ante la CIDH constan los
siguientes decretos, resoluciones y acuerdos entre los pueblos Kuna y
Emberá con el Estado, que corresponden a compromisos del Estado en
relación con el reasentamiento, compensación y el tema de los colonos:
Decreto de Gabinete No. 123 de 8 de mayo de 1969; Decreto de Ley No. 156
de 8 de julio de 1971; Acuerdo de Farallón de 29 de octubre de 1976;
Acuerdo de Fuerte Cimarrón de 29 de enero de 1977; Acuerdo de 6 de
septiembre de 1983; Convenio de Acuerdo Mutuo de 3 de agosto de 1984; Acta
de reunión con los Indígenas Kunas del Bayano en la Posada de la
Corporación del Bayano de 7 de agosto de 1984; Resolución número 4 de 16
de marzo de 1989; Acuerdo de la Comisión que trató el Problema de
Invasiones de Tierras en el Área de Bayano de Chepo de 23 de marzo de
1990; Resolución No. 002 de 24 de enero de 1992; Resolución No. 63 de 17
de marzo de 1992; así como la Ley No. 24 de 12 de enero de 1996 por la
cual se crea la Comarca Kuna de Madungandí.
39. De
manera adicional, la Comisión observa que los Emberá de Bayano han
realizado una serie de gestiones a lo largo de los años, particularmente
ante la presidencia de la República, con el fin de obtener el
reconocimiento de su personería jurídica y la legalización de sus tierras.
Ciertamente, en los documentos aportados por los peticionarios que forman
parte del expediente ante la CIDH constan las siguientes gestiones ante
autoridades del Estado con el propósito de obtener reconocimiento legal de
las tierras para las comunidades Emberá de Ipetí y Piriati: Solicitud de
Título Colectivo de tierra (para comunidad Emberá de Ipetí), enviada por
el Licenciado Héctor Huertas González al Señor Presidente de la República
de Panamá de 13 de junio de 1995; Solicitud de personería jurídica para la
Asociación Ipetí-Emberá de Bonarge Pacheco dirigida al Señor Presidente de
la República de Panamá de 11 de enero de 1999; Escrito dirigido al señor
Presidente de la República de Panamá suscrito por Gregorio Carlos Cunampia
de 11 de enero de 1999 solicitando título de propiedad a favor de la
comunidad Emberá de Piriati.
40. El
Estado que alega la falta de agotamiento de recursos legales internos
tiene la obligación de probar la efectividad de los recursos que entiende
no han sido agotados. Al respecto, el Estado panameño alega que los
peticionarios tenían disponible los siguientes recursos: la acción de
inconstitucionalidad, la jurisdicción contencioso-administrativa, las
acciones y recursos que en todas las instancias garantizan las vías
administrativa y judicial en el marco del debido proceso, el amparo de
garantías constitucionales y la institución de la Defensoría del Pueblo.
41. En
relación con la acción de inconstitucionalidad,
referida por el Estado, se observa que no resultaría adecuada en el
presente caso porque dicha acción tiene por objeto impugnar leyes,
decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos provenientes de autoridad
que se consideran inconstitucionales y lo que alegan los peticionarios no
es la inconstitucionalidad de los acuerdos suscritos por el Estado con las
presuntas víctimas sino su falta de cumplimiento.
42. Respecto
de la existencia de recursos de carácter administrativo y
contencioso-administrativo planteada por el Estado, así como acciones
judiciales ante el Ministerio Público en relación con la presencia de
colonos en el territorio de las presuntas víctimas, la Comisión observa
que los peticionarios han interpuesto una serie de denuncias ante
instancias administrativas y judiciales, los cuales no han significado una
respuesta efectiva que solucionara dicha problemática.
En relación con las acciones de carácter judicial en contra de colonos por
delitos ecológicos,
la Comisión observa que éstas también han resultado infructuosas debido a
que ha continuado la invasión de colonos.
43. Sobre
el recurso de amparo de garantías constitucionales mencionado por el
Estado como un recurso que las presuntas víctimas debieron o pudieron
utilizar, tiene por objeto solicitar se revoque una orden de
hacer o de no hacer, expedida o ejecutada
por un servidor público, que viole los derechos y garantías consagrados en
la Constitución. Observa la
Comisión que el mencionado recurso resultaría inadecuado en el presente
caso, porque lo que alegan los peticionarios no es que las órdenes
expedidas en los acuerdos suscritos con el Estado violen los derechos y
garantías consagrados en la Constitución sino su falta de cumplimiento.
44. Sobre
la institución de la Defensoría del Pueblo, la Comisión observa que no es
un recurso de jurisdicción interna que los peticionarios deban ejercer.
45. En
sus argumentos, el Estado no ha aportado elementos para demostrar que los
recursos legales que asevera están disponibles, son efectivos para
proteger los derechos que los pueblos de Kuna de Madungandí y Emberá de
Bayano buscan reivindicar, por el contrario, se ha acreditado que las
acciones políticas, administrativas y judiciales que se han emprendido a
lo largo de tres décadas no han asegurado de manera rápida, pronta y
efectiva la protección del derecho a la propiedad de los miembros de los
pueblos Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano. A pesar de estas acciones,
la invasión por parte de los colonos amenaza la integridad de las tierras
actualmente habitadas por dichos pueblos, no obstante que en el caso de
los Kuna de Madungandí, exista una ley de Comarca que reconoce sus
derechos de propiedad. De manera adicional, las tierras habitadas por los
Emberá de Bayano continúan careciendo de reconocimiento legal. Por lo
expuesto, la Comisión considera que el Estado no ha probado la efectividad
de los recursos que considera no han sido agotados por las presuntas
víctimas.
46. Asimismo,
la Comisión observa en relación con el pago total de la indemnización
acordada con el Estado a raíz de la construcción de la Represa
Hidroeléctrica de Bayano en el territorio ancestral de las presuntas
víctimas, la falta de demarcación del territorio de los Kuna de Madungandí,
el reconocimiento del territorio de los Emberá, que las gestiones
realizadas por las presuntas víctimas durante tres décadas han
representado el único medio disponible para reivindicar sus derechos ante
el Estado. Por tanto, la Comisión considera que se aplica la excepción
contemplada en el artículo 46.2.a de la Convención Americana.
47. En
relación con la presencia no autorizada de colonos en las tierras de las
presuntas víctimas, la Comisión observa que aunque se han ejercido
acciones de carácter administrativo y judicial en contra de colonos, éstas
no han proveído una protección efectiva de los derechos de las presuntas
víctimas debido a que la presencia de los colonos ha continuado amenazando
la integridad de su territorio. Por lo anterior, la Comisión considera que
los peticionarios han agotado los recursos que les han sido disponibles y
se aplicaría la excepción contemplada en el artículo 46.2.c de la
Convención Americana.
48. En
lo que concierne las demandas por la indemnización de la pérdida de sus
tierras y el reconocimiento legal de las tierras de los Emberá de Bayano,
los recursos legales mencionados por el Estado no ofrecen el tipo de
protección que requieren debido a que no toma en cuenta sus
particularidades propias como pueblos indígenas, particularmente en lo que
concierne el carácter colectivo de sus demandas puesto que las acciones
colectivas en Panamá se han limitado solo a la protección de derechos del
consumidor.
49. La
Comisión observa que a pesar de que la Constitución panameña reconoce los
derechos de propiedad de las comunidades indígenas,
las presuntas víctimas no han podido lograr la protección de sus
territorios frente a las incursiones de los colonos y en el caso de los
Emberá de Bayano, no han logrado el reconocimiento de sus tierras debido a
que el Estado no ha establecido los procedimientos que la misma
Constitución estima necesario para que dichas comunidades puedan lograr el
reconocimiento legal de sus tierras, salvo en el caso de aquellas
comunidades que cuentan con una comarca.
Con respecto a la creación de comarcas indígenas en Panamá, la Comisión
observa que eso conlleva un proceso político que deben emprender los
pueblos indígenas en Panamá ante el poder legislativo el cual tiene la
discreción de aprobar la creación de las comarcas mediante leyes
específicas.
Esto significa que los Emberá de Bayano, así como las demás comunidades
indígenas que no han tenido la suerte de encontrarse dentro de una
comarca, no han contado con un mecanismo efectivo y permanente para
solicitar y obtener el reconocimiento legal de sus tierras. Por tanto, en
relación con la legalización de tierras de los Emberá de Bayano, no ha
habido un recurso legal efectivo que fuera disponible para los
peticionarios.
50. Por
tanto, dada la complejidad del asunto planteado, la Comisión observa que
en el presente caso, se aplican las excepciones al requisito de
agotamiento de recursos internos contempladas en el artículo 46.2 letras a
y c de la Convención Americana. Lo anterior porque de acuerdo a los hechos
denunciados, no existe en la legislación interna de Panamá un debido
proceso legal para la protección de los derechos de las presuntas
víctimas, porque no han tenido acceso a los recursos de jurisdicción
interna o bien porque ha habido un retardo injustificado en una decisión
sobre los recursos utilizados por los pueblos indígenas Kuna de Madungandí
y Emberá de Bayano.
51. Sólo
resta señalar que la invocación de las excepciones a la regla del
agotamiento de los recursos internos previstas en el artículo 46.2 de la
Convención se encuentra estrechamente ligada a la determinación de
posibles violaciones a ciertos derechos allí consagrados, tales como las
garantías de acceso a la justicia. Sin embargo, el artículo 46.2, por su
naturaleza y objeto, es una norma con contenido autónomo, vis á vis
a las normas sustantivas de la Convención. Por lo tanto, la determinación
de si las excepciones a la regla del agotamiento de los recursos internos
previstas en dicha norma resultan aplicables al caso en cuestión debe
llevarse a cabo de manera previa y separada del análisis del fondo del
asunto, ya que depende de un estándar de apreciación distinto de aquél
utilizado para determinar la violación de los artículos 8 y 25 de la
Convención. Cabe aclarar que las causas y los efectos que han impedido el
agotamiento de los recursos internos en el presente caso serán analizados,
en lo pertinente, en el Informe que adopte la Comisión sobre el fondo de
la controversia, a fin de constatar si efectivamente configuran
violaciones a la Convención Americana.
2. Plazo de presentación
52. Conforme
al artículo 46.1.b de la Convención Americana constituye un requisito de
admisibilidad la presentación de las peticiones dentro del plazo de seis
meses a partir de la notificación al presunto lesionado de la sentencia
que agote los recursos internos. El artículo 32 del Reglamento de la
Comisión consagra que “en casos en los cuales resulten aplicables las
excepciones al requisito del previo agotamiento de los recursos internos,
la petición deberá presentarse dentro de un plazo razonable, a criterio de
la Comisión. A tal efecto, la Comisión considerará la fecha en que haya
ocurrido la presunta violación de los derechos y las circunstancias de
cada caso”.
53. En
el presente caso, la Comisión se pronunció supra sobre la
aplicabilidad de la excepción al requisito de agotamiento de los recursos
internos. Considerando que las presuntas víctimas iniciaron acciones
frente al Estado panameño desde 1976, la evolución y continuidad de la
situación denunciada y, la fecha de presentación de la petición ante la
CIDH, la Comisión estima que la denuncia se ha presentado dentro de un
plazo razonable. Por lo tanto, el requisito relativo al plazo de
presentación se cumple conforme a lo establecido en el artículo 32 de su
Reglamento.
3. Duplicación de procedimientos y cosa juzgada internacionales
54. Los
artículos 46.1.c y 47.d de la Convención establecen como requisitos de
admisibilidad que la materia de la petición o comunicación no esté
pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional y que no sea la
reproducción sustancial de una petición anterior ya examinada por la
Comisión o por otro organismo internacional.
55. No
surge del expediente que la materia de la petición esté pendiente de otro
procedimiento de arreglo internacional ni que reproduzca una petición ya
examinada por la Comisión o por otro organismo internacional.
56. Por
lo tanto, la Comisión concluye que se han cumplido los requisitos
establecidos en los artículos 46.1.c y 47.d de la Convención.
4. Caracterización
de los hechos alegados
57. A
los efectos de la admisibilidad, la Comisión debe decidir si los hechos
alegados pueden caracterizar una violación de los derechos, según lo
estipulado en el artículo 47.b de la Convención Americana, o si la
petición es “manifiestamente infundada” o es “evidente su total
improcedencia”, conforme al inciso c) de dicho artículo. El criterio de
evaluación de esos requisitos difiere del que se utiliza para pronunciarse
sobre el fondo de una petición; la Comisión debe realizar una evaluación
prima facie para determinar si la petición establece el fundamento
de la violación, posible o potencial, de un derecho garantizado por la
Convención, pero no para establecer la existencia de una violación de
derechos. Esta determinación constituye un análisis primario, que no
implica prejuzgar sobre el fundamento del asunto.
58. La
Comisión en la etapa sobre el fondo del presente asunto, analizará las
alegaciones sobre la supuesta falta de pago efectivo y oportuno de las
indemnizaciones a las que se comprometió el Estado, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 21.2 de la Convención en casos de privación de
bienes. Asimismo, con respecto a las alegaciones de la falta de protección
de los límites de las tierras del pueblo Kuna de Madungandí reconocidas
legalmente por el Estado, así como la falta de demarcación física y de
reconocimiento oficial de las tierras actualmente habitadas por los Emberá
de Bayano, la Comisión observa que tienden a caracterizar una presunta
violación del artículo 21 de la Convención Americana.
59. Con
respecto a las alegaciones de la ineficacia del Estado y su aparato legal
en proteger las tierras de los peticionarios frente a la presencia de
colonos, la Comisión, en aplicación del principio iura novit curia,
observa que tienden a caracterizar una presunta violación del artículo 8 y
25 de la Convención Americana. Asimismo, las alegaciones de la ineficacia
de las disposiciones de derecho interno para atender las demandas de las
presuntas víctimas respecto del reconocimiento y protección de sus
tierras, tienden a caracterizar una presunta violación del artículo 2 de
la Convención Americana. Por otra parte, la Comisión también observa que
las alegaciones, inclusive sobre falta de acceso a la justicia por parte
de las presuntas víctimas en razón de su pertenencia étnica, de ser
probadas podrían tender a caracterizar una violación del artículo 24 de la
Convención Americana.
60. La
CIDH considera que en los hechos descritos no existen fundamentos
suficientes que caractericen una violación al derecho a la indemnización
bajo el artículo 10 de la Convención Americana, el cual establece el
derecho a la indemnización en caso de que una persona haya sido condenada
en sentencia firme por error judicial. Igualmente, la Comisión considera
que en la información presentada no existen fundamentos suficientes que
caractericen una violación a los artículos 4, 7, 12, 17 y 19 de la
Convención Americana ni tampoco de los artículos I, III, V, VI, VII, XI y
XIII de la Declaración Americana.
61. Por
lo anterior, la Comisión analizará, en la etapa de fondo, si existe una
posible violación de los artículos 2, 8, 21, 24 y 25 en relación con el
artículo 1.1 de la Convención Americana en perjuicio del pueblo Kuna de
Madungandí y del pueblo Emberá de Bayano.
62. En
consecuencia, la Comisión considera satisfechos los requisitos
establecidos en el artículo 47.c de la Convención Americana.
V. CONCLUSIÓN
63. La
Comisión concluye que tiene competencia para conocer la denuncia, que la
petición es admisible de conformidad con los artículos 46 y 47 de la
Convención por la presunta violación del artículo 21 de la Convención
Americana en conexión con el artículo 1.1 del mismo Convenio. Además, por
aplicación del principio iura novit curia
la Comisión analizará en la etapa del fondo la posible aplicación de
los artículos 2, 8, 24 y 25 de la
Convención.
64. Asimismo,
la Comisión concluye que la petición es inadmisible respecto a los
artículos 4, 7, 10, 12, 17 y 19 de la Convención así como los artículos I,
III, V, VI, VII, XI y XIII de la Declaración Americana.
65. En
virtud de los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos, y sin
prejuzgar sobre el fondo del asunto,
LA
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,
DECIDE:
1. Declarar
admisible la presente petición respecto al artículo
21 de la Convención Americana en conexión con el artículo 1.1 del
mismo Convenio. Además, por aplicación del
principio iura novit curia la Comisión concluye que la petición es
admisible por la presunta violación de los artículos 2, 8, 24 y 25
de la Convención Americana.
2. Declarar
inadmisible la presente petición en cuanto se refiere a presuntas
violaciones a los derechos reconocidos en los artículos 4, 7, 10, 12, 17 y
19 de la Convención Americana así como en los artículos I, III, V, VI, VII,
XI y XIII de la Declaración Americana.
3. Transmitir
el presente informe a los peticionarios y al Estado.
4. Continuar
con su análisis del fondo del caso.
5. Publicar
el presente informe e incluirlo en el Informe Anual de la Comisión a la
Asamblea General de la OEA.
Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a los 21 días
del mes de abril de 2009. (Firmado): Luz Patricia Mejía Guerrero,
Presidenta; Felipe González, Primer Vicepresidente; Víctor E. Abramovich,
Segundo Vicepresidente y; Paolo G. Carozza,
Miembro de la Comisión.
La Comisión solicitó información al Estado sobre la implementación de
medidas efectivas adoptadas para proteger el territorio de los pueblos
indígenas de Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano; para evitar la
entrada de colonos al territorio de dichos pueblos, a raíz de las
supuestas entradas ilegales que están sucediendo desde enero de 2007;
para garantizar la vida e integridad personal de los miembros de
dichos pueblos; e informar sobre las investigaciones realizadas a raíz
de los supuestos enfrentamientos denunciados por los indígenas Kuna de
Madungandí y Emberá de Bayano. Igualmente se le solicitó a los
peticionarios información detallada sobre los actos de hostigamientos,
amenazas y enfrentamientos mencionados en su solicitud; y explicar los
motivos que han permitido que los hechos ocurridos desde enero de 2007
se acentúen. Ambas partes presentaron la información adicional
solicitada por la Comisión.
Poder Legislativo Nacional, Ley 18 de 1934. Artículo 1o
Declárense reservas Indígenas la tierras baldías en los siguientes
lugares […] Región indígena del Alto Bayano.
Los peticionarios indican que la Comarca Kuna de Madungandí fue creada
en 1996, mediante Ley Nº 24 de 12 de enero de 1996, y está localizada
al Este de la Provincia de Panamá, distrito de Chepo en el área
conocida como Alto Bayano. La Comarca Madungandí está constituida por
12 comunidades del Pueblo Kuna.
Los peticionarios indican que las comunidades de Ipetí y Piriatí han
intentado obtener el reconocimiento legal de sus tierras a través de
gestiones políticas ante el poder legislativo para lograr la
aprobación de una ley de tierras colectivas sin aún obtener
resultados.
Los peticionarios indican que según un estudio realizado en el 2002,
el Estado, los Kuna y los Emberá acordaron en 1980 que se darían 5
años de prórroga para continuar con el proceso de la indemnización. El
estudio realizado a solicitud de los peticionarios, que consta en el
expediente ante la CIDH titulado, Informe Técnico sobre la
Indemnización e Inversión de la Comarca Kuna de Madungandí y de las
Tierras Colectivas Emberá Piriati, Ipeti y Majé Cordillera, calcula
que la cantidad que queda pendiente para indemnizar a las presuntas
víctimas llega a $7.824.714,19. Según los peticionarios, el Estado no
ha dado respuesta a este estudio ni ha producido alguna documentación
que acredite que ha indemnizado a las presuntas víctimas.
Según escrito aportado por los peticionarios el 13 de noviembre de
2007 respecto a la solicitud de medidas cautelares ante la Comisión.
El Estado señala que el artículo 21 de la Ley 24 de 1996 hace
referencia a un acuerdo firmado entre los colonos y los indígenas en
donde se reconoce a los colonos que previamente habitaban dentro de
las tierras que pasaron a formar parte de la Comarca de Madungandí.
Los colonos podían permanecer en esas tierras con las siguientes
condiciones: que no podrán expandir sus fronteras agrícolas más allá
de donde se encuentran; las tierras que usufructúan, no podrán ser
cedidas, ni permutadas, ni vendidas a terceros por lo contrario las
tierras revertían a la Comarca. El Estado sostiene que el artículo 21
es el sustento jurídico del acuerdo logrado entre Kunas y colonos y
que garantiza el patrimonio de la Comarca y la convivencia entre
campesinos e indígenas.
Según la información proporcionada por el Estado en su escrito
presentado el 2 de julio de 2001, pág. 6. El Estado indicó que se han
pagado un total de $1.372.000 en concepto de indemnización y pago de
vivienda.
Los pueblos indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano
constituyen comunidades organizadas, ubicadas en lugares geográficos
específicos, cuyos miembros pueden ser individualizados e
identificados. Según los peticionarios, para la fecha que se construyó
la represa, la población Kuna de la región de Bayano estaba conformada
por 3.000 personas, y los Emberá de Bayano por 400 personas. Al
respecto ver en Corte I.D.H.: Caso de las Comunidades del Jiguamiandó
y del Curbaradó. Medidas Provisionales. Resolución de 6 de marzo de
2003, considerando noveno; Caso de la Comunidad de Paz de San José de
Apartadó. Medidas Provisionales. Resolución de 18 de junio de 2002,
considerando octavo; Caso de la Comunidad de Paz de San José de
Apartadó. Medidas Provisionales. Resolución de 24 de noviembre de
2000, considerando séptimo; Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas
Tingni. Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C Nº 79, párr. 149;
Caso Pueblo Indígena de Sarayaku. Medidas Provisionales. Resolución de
6 de julio de 2004, párrafo 9.
Véase Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-10/89,
Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre dentro del marco del artículo 64 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, 14 de julio de 1989, Ser. A. No. 10 (1989),
párrs. 35-45; CIDH, James Terry Roach y Jay Pinkerton (Estados
Unidos), Caso 9647, Res. 3/87, 22 de septiembre de 1987, Informe Anual
1986-1987, párrs. 46-49, Rafael Ferrer-Mazorra y Otros (Estados
Unidos), Informe N° 51/01, caso 9903, 4 de abril de 2001. Véase
también el Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
en su artículo 20.
Según escrito aportado por el Estado el 27 de abril de 2007 en
respuesta a la solicitud de información por la CIDH a raíz de la
solicitud de medidas cautelares de los peticionarios.
Corte I.D.H., Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa.
Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C No. 125, párr. 63.
Código Judicial de Panamá, Capítulo IV:
Artículo 2559: Cualquier
persona, por medio de apoderado legal, puede impugnar ante la Corte
Suprema de Justicia las leyes, decretos de gabinete, decretos leyes,
decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos provenientes de
autoridad que considere inconstitucionales, y pedir la correspondiente
declaración de inconstitucionalidad.
En los documentos aportados por los peticionarios que forman parte del
expediente ante la CIDH constan las siguientes gestiones de carácter
administrativo y contencioso-administrativo con el propósito de
contrarrestar las acciones de los colonos: Proceso Administrativo para
desalojo presentado el 20 de febrero de 2002 al Alcalde del Distrito
de Chepo por Representantes del Congreso General Kuna de la Comarca de
Madungandí; Proceso Administrativo solicitando lanzamiento de colonos
por intrusos presentado al Alcalde del Distrito de Chepo por
representantes del Congreso Kuna de Madungandí el 5 de abril de 2002;
Carta a la Gobernadora de la provincia de Panamá solicitando el
desalojo de colonos con fecha de 16 de febrero de 2003; Proceso
Administrativo solicitando desalojo presentado por representantes del
Congreso Kuna de Madungandí a la gobernadora de la provincia de Panamá
el 7 de marzo de 2003; Proceso Administrativo (Corrección) solicitando
desalojo de los colonos Melquíades Chávez y otros presentado por
representantes del Congreso Kuna de Madungandí a la gobernadora de la
provincia de Panamá el 26 de junio de 2003; Proceso Administrativo en
solicitud de impulso de procesar presentada por representantes del
Congreso Kuna de Madungandí ante la gobernadora de la provincia de
Panamá el 13 de agosto de 2003; Proceso Administrativo solicitando
desalojo de colonos presentado por representantes del Congreso Kuna
de Madungandí al presidente de la República de Panamá el 24 de enero
de 2004.
En los documentos aportados por las partes que forman parte del
expediente ante la CIDH constan, al menos, las siguientes denuncias y
querellas penales en contra de individuos colonos por delitos
ambientales que en algunos casos llegaron a ser investigados y
sancionados, sin embargo no han detenido la problemática de continuas
invasiones por colonos: Querella Penal presentada por representantes
del Congreso Kuna de Madungandí ante la Procuradora General de la
Nación en contra de Ignacio Pérez y otros por delitos ecológicos, con
fecha de 20 de diciembre de 2006; Denuncia por delito contra el
ambiente presentada por representantes del Congreso Kuna de Madungandí
ante la Policía Técnica Judicial, Unidad Especializada de delito
contra el ambiente con fecha de 15 de enero de 2007; Querella penal
interpuesta por representantes del Congreso Kuna de Madungandí ante el
Fiscal undécimo de circuito de Panamá en contra de los colonos Ivan
Batista, Arnulfo Batista Rubio y Alcibiades Batista con fecha de 1 de
febrero de 2007; Proceso penal en solicitud de pruebas y de diligencia
de inspección presentada por representantes del Congreso Kuna de
Madungandí ante el Fiscal undécimo de circuito penal de Panamá, con
fecha de 7 de febrero de 2007; Presentación formal de proceso penal
por representantes del Congreso Kuna de Madungandí ante el Fiscal
Quinto de circuito penal del primer circuito judicial de Panamá, 20 de
abril de 2007.
La Constitución Política de la República de Panamá de 1972, dispone en
su artículo 123: El Estado garantiza a las comunidades indígenas la
reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las
mismas para el logro de su bienestar económico y social. La Ley
regulará los procedimientos que deban seguirse para lograr esta
finalidad y las delimitaciones correspondientes dentro de las cuales
se prohíbe la apropiación privada de las tierras.
Las comarcas indígenas consisten en territorios con límites definidos,
administrados por autoridades del respectivo pueblo indígena y que
gozan de distintos niveles de autonomía. Las comarcas son parte de la
división política del Estado de Panamá, reconocidas en el artículo 5
de la Constitución Política el cual establece que “[l]a Ley podrá
crear otras divisiones políticas, ya sea para sujetarlas a regímenes
especiales o por razones de conveniencia administrativa o de servicio
público”.
En Panamá, existen cinco comarcas indígenas, cada una creada mediante
las siguientes leyes: Ley 16 del 19 de febrero de 1953, mediante la
cual se crea la Comarca Kuna Yala; Ley 22 del 8 de noviembre de 1983
mediante la cual se crea la Comarca Emberá-Wounaan; Ley 10 del 7 de
marzo de 1997 mediante la cual se crea la Comarca Ngöbe Buglé; Ley 24
del 12 de enero de 1996, mediante la cual se crea la Comarca Kuna de
Madungandí; y Ley 34 del 26 de julio de 2000, mediante la cual se crea
la Comarca Kuna de Wargandi.
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