RELATÓRIO Nº 98/09[1]

PETIÇÃO 4355-02

ADMISSIBILIDADE

POVO INDÍGENA XUCURU

BRASIL

29 de outubro de 2009

I.          RESUMO

1.            Em 16 de outubro de 2002, o Movimento Nacional de Direitos Humanos/Regional Nordeste, o Gabinete de Assessoria Jurídica às Organizações Populares – GAJOP e o Conselho Indigenista Missionário – CIMI (doravante “os peticionários”), apresentaram uma denúncia perante a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (“a Comissão Interamericana” ou “a CIDH”) contra a República Federativa do Brasil (“o Estado" ou “Brasil”) por supostas violações ao direito à propriedade e às garantias e proteção judiciais, consagrados, respectivamente, nos artigos 21, 8 e 25 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (“a Convenção Americana"), com relação às obrigações gerais de respeitar os direitos e de adotar disposições de direito interno, previstas nos artigos 1.1 e 2 do mesmo tratado, em prejuízo do povo indígena Xucuru e seus membros (“as supostas vítimas”), na cidade de Pesqueira, estado de Pernambuco.

2.                  A petição denuncia a denegação do direito à propriedade do povo indígena Xucuru em razão da demora no processo de demarcação de seu território ancestral e a ineficácia da proteção judicial destinada a garantir seu direito à propriedade. Segundo os peticionários, o procedimento de delimitação, demarcação e titulação do território indígena Xucuru foi iniciado em 1989 e não foi concluído até a presente data, devido às ações interpostas por terceiros, com a aquiescência do Estado; à mora dos Poderes Executivo e Judiciário em decidir recursos administrativos e judiciais interpostos por aqueles; às mudanças normativas no procedimento administrativo de demarcação através de Decretos Presidenciais; e à ineficácia do procedimento quanto à proteção dos direitos territoriais dos povos indígenas. Aduzem os peticionários que, até hoje, os indígenas Xucuru ocupam a minoria do seu próprio território, enquanto que o restante é ocupado por não-indígenas, o que resulta em frequentes conflitos entre tais grupos.

3.                  O Estado alega que os recursos internos, em relação ao presente assunto, não foram esgotados, e que, portanto, a petição é inadmissível em razão do descumprimento do artigo 46.1.a da Convenção Americana. A respeito, o Estado alega que o procedimento administrativo de demarcação, iniciado em 1989, tem avançado satisfatoriamente e dentro de um prazo razoável; que foi reconhecido o direito do povo indígena Xucuru a seu território mediante Portaria do Ministro da Justiça em 1992, finalizada a delimitação física da área em 1995, e homologada a Portaria através de Decreto do Presidente da República de 30 de abril de 2001. A respeito da titulação do território indígena Xucuru mediante registro no órgão competente, o Estado aduz que o mesmo encontra-se pendente em virtude da Ação de Suscitação de Dúvidas interposta pelo oficial de registro de imóveis da cidade de Pesqueira perante a Justiça Estadual de Pernambuco. Não obstante, observa que em 9 de agosto de 2002 o Governo Federal interviu oportunamente no marco de tal ação e conseguiu sua transferência para a Justiça Federal, em razão de tratar-se de questão indígena e, portanto, de competência federal. Segundo a resposta do Estado de 20 de fevereiro de 2004, os autos de referida ação estariam em despacho para a decisão do Juiz Federal. Por outro lado, a respeito da etapa de retirada dos não indígenas do território delimitado, o Estado alega que realizou o pagamento de indenizações a 296 ocupantes, e que segue pendente o pagamento de indenizações a outros 183 ocupantes. O Estado ressalta que o pagamento de indenizações seria finalizado na segunda metade de agosto de 2009 e que posteriormente realizar-se-ia a retirada dos ocupantes não indígenas, com o qual se regularizaria a situação denunciada na petição.

4.                  Após examinar as posições das partes à luz dos requisitos de admissibilidade estabelecidos nos artigos 46 e 47 da Convenção Americana, a Comissão Interamericana decide declarar o caso admissível em relação aos artigos 8, 21 e 25 da Convenção Americana em conexão com as obrigações gerais estabelecidas nos artigos 1.1 e 2 do mesmo instrumento internacional.  Ainda, conforme o principio iura novit curia, também declara esta petição admissível por uma possível violação aos artigos XVIII e XXIII da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem (“a Declaração Americana”).  Em consequência, a Comissão Interamericana decide notificar as partes e fazer público o presente Relatório de Admissibilidade e incluí-lo em seu Relatório Anual.

II.         TRÂMITE PERANTE A COMISSÃO

5.                  Em 16 de outubro de 2002, a Comissão Interamericana recebeu a petição inicial apresentada pelos peticionários.  Em 5 de novembro de 2003, a CIDH transmitiu ao Estado as partes pertinentes da denúncia, para que este apresentasse sua contestação dentro do prazo de 2 meses, contados a partir dessa data.  Em 20 de fevereiro de 2004, a Comissão Interamericana recebeu a resposta do Estado brasileiro sobre a petição.

6.                  Além disso, a CIDH recebeu informação adicional dos peticionários em 14 de novembro de 2007, em 3 de abril de 2008, em 27 de outubro de 2008, em 10 de junho de 2009 e em 3 de setembro de 2009.  Tais comunicações foram devidamente transmitidas ao Estado. Por outro lado, a Comissão Interamericana recebeu informação adicional do Estado a respeito da petição em 23 de julho de 2009. Tal comunicação foi devidamente transmitida aos peticionários.

Medidas Cautelares

7.                  Na mesma data de apresentação da petição, em 16 de outubro de 2002, os peticionários solicitaram medidas cautelares a fim de garantir a vida e a integridade do chefe do povo indígena Xucuru, Marcos Luidson de Araújo (“Cacique Marquinhos”) e sua mãe, Zenilda Maria de Araújo, em virtude de várias ameaças de morte recebidas por ambos.  Em 29 de outubro de 2002, a CIDH decidiu outorgar medidas cautelares em favor do Cacique Marquinhos e de Zenilda Maria de Araújo, e solicitou ao Estado que adotasse todas as medidas necessárias para proteger a integridade pessoal e a vida dos beneficiários e iniciasse imediatamente uma investigação séria e exaustiva a respeito dos fatos que originaram as medidas cautelares.  Ainda, em 27 de fevereiro de 2003, a CIDH realizou uma audiência pública durante seu 117º período ordinário de sessões, sobre a implementação destas medidas cautelares.  Posteriormente, em 1º de março de 2004, a CIDH realizou uma reunião de trabalho de seguimento destas medidas cautelares, durante seu 119º período ordinário de sessões.

8.                  A respeito das medidas cautelares outorgadas pela CIDH, o Estado submeteu informação adicional nas seguintes datas: 23 de janeiro de 2003, 19 de fevereiro de 2003, 12 de março de 2003, 1º de abril de 2003 e 15 de julho de 2003.  Estas comunicações foram devidamente transmitidas aos peticionários. Similarmente, os peticionários enviaram informação adicional a respeito da situação dos beneficiários nas seguintes datas: 12 de novembro de 2002, 6 de dezembro de 2002, 4 de fevereiro de 2003, 7 de fevereiro de 2003, 14 de fevereiro de 2003, 21 de março de 2003, 4 de abril de 2003, 23 de abril de 2003, 22 de julho de 2003 e 21 de maio de 2004. Tais comunicações também foram devidamente transmitidas ao Estado.

9.                  Com base nas informações proporcionadas por ambas as partes, a CIDH decidiu prorrogar as referidas medidas cautelares, nos mesmos termos, em 1º de agosto de 2003 e em 19 de maio de 2004. Por último, a Comissão Interamericana observa que solicitou reiteradamente, a ambas as partes, informação adicional e atualizada a respeito da situação dos beneficiários em 13 de novembro de 2006, em 28 de agosto de 2007 e em 2 de novembro de 2007.  Os peticionários apresentaram informação atualizada sobre a situação dos beneficiários em 14 de novembro de 2007 e em 28 de março de 2008.  Em 26 de novembro de 2007 e em 24 de abril de 2008, a CIDH reiterou ao Estado a solicitação de informação atualizada. Não obstante, o Estado não respondeu até a presente data.

III.        POSIÇÕES DAS PARTES

A.         Posição dos peticionários

10.              Os peticionários ressaltam que o povo indígena Xucuru é considerado um paradigma para os povos indígenas da região nordeste do Brasil, em virtude do processo de reafirmação de sua identidade indígena e as reivindicações de suas terras ancestrais.

11.              Segundo os peticionários, a Constituição Brasileira de 1988 estabelece que as terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas são bens de propriedade da União, que lhes é reconhecido formalmente o direito originário a suas terras ancestrais; e lhes é garantida a posse[2] permanente de tais terras[3]. Ainda, a Lei No. 6001 de 19 de setembro de 1973 (“Estatuto do Índio”), contém disposições a respeito do direito dos povos indígenas a suas terras ancestrais, assim como determina que a demarcação das terras indígenas será realizada através de um processo administrativo, conforme o procedimento estabelecido mediante Decreto do Poder Executivo[4].

12.              Aduzem os peticionários que o processo administrativo de demarcação contempla as seguintes etapas: a) identificação e delimitação; b) contestação de terceiros interessados; c) decisão do Ministro da Justiça; d) homologação por Decreto do Presidente da República; e e) registro da terra indígena. Além disso, tal processo estabelece que após a emissão da decisão do Ministro de Justiça, caso seja verificada a presença de não indígenas na terra indígena, proceder-se-á à sua retirada de maneira prioritária.

13.              No caso das terras do povo indígena Xucuru, os peticionários indicam que o processo administrativo de demarcação teve início em 1989, após pressões do povo encabeçado por seu então chefe, Cacique Xicão. Segundo os peticionários, na etapa de identificação e delimitação, o Grupo Técnico da Fundação Nacional do Índio (em adiante “FUNAI”) emitiu um Relatório de Identificação em 6 de setembro de 1989, no qual assinala que os Xucuru teriam direito a uma área de 26.980 hectares.  A etapa seguinte teria sido concluída em 29 de maio de 1992, após a publicação da Portaria no. 259 do Ministro da Justiça. Nessa época, o procedimento estava regulamentado pelo Decreto no. 22/91, e, segundo os peticionários, a maioria (aproximadamente 70%) da terra indígena Xucuru estava ocupada por não indígenas. Não obstante, os peticionários alegam que a retirada de tais pessoas não se realizou, em desobediência às normas procedimentais vigentes. Os peticionários observam que o processo de demarcação não avançou entre 1992 e 1995, em virtude de diversas medidas administrativas. Os peticionários indicam que o processo inclusive teria retrocedido, e que a FUNAI repetiu a identificação e delimitação da terra indígena Xucuru, que teria finalizado em 1995 e identificado uma área de 27.055,0583 hectares.

14.              Conforme o informado, em 8 de janeiro de 1996 o Poder Executivo promulgou um novo Decreto (no. 1.775) que introduziu alterações significativas no procedimento de demarcação de terras indígenas. Isso teria resultado em que os terceiros interessados passaram a questionar o relatório de identificação e delimitação. Em consequência, os peticionários assinalam que os não indígenas interessados no território apresentaram 272 contestações, todas consideradas improcedentes pelo Ministro da Justiça através de decisão administrativa de 10 de julho de 1996. Posteriormente, os não indígenas apresentaram um mandado de segurança perante o Superior Tribunal de Justiça (“STJ”). De acordo com os peticionários, o STJ decidiu a ação em favor dos não indígenas, o que possibilitou a abertura de prazo para novas reclamações administrativas. Estas reclamações, segundo os peticionários, foram todas negadas pelo Ministro da Justiça, com o que se reafirmou a necessidade de proceder à demarcação nos termos da Portaria do ano de 1992 (supra parágrafo 13). Contudo, os peticionários ressaltam que, novamente não se realizou a retirada dos não indígenas da terra indígena Xucuru.

15.              Durante todo esse processo, segundo os peticionários, a contínua presença de não indígenas nas terras Xucuru originou uma situação de tensão e insegurança. Os peticionários observam que toda vez que o processo tinha algum avanço significativo ou, paradoxalmente, sofria um retrocesso, a tensão recrudescia entre os indígenas Xucuru e os não indígenas presentes nas terras indígenas. O anterior, segundo informam os peticionários, resultou nas mortes de líderes indígenas importantes: José Everaldo Rodrigues Bispo, filho do chefe espiritual do povo, em 4 de setembro de 1992; Geraldo Rolim, representante da FUNAI e ativo defensor dos indígenas, em 14 de maio de 1995; e finalmente o chefe do povo, Cacique Xicão, em 21 de maio de 1998. Posteriormente, o sucessor de Xicão, Cacique Marquinhos começou a sofrer ameaças, o que levou à CIDH outorgar medidas cautelares a seu favor em 29 de outubro de 2002 (supra parágrafo 7). Dentro desse mesmo contexto, mais recentemente os peticionários mencionam que após uma tentativa de assassinato do Cacique Marquinhos em 2003, os indígenas Xucuru promoveram dano à propriedade dos supostos responsáveis pelo atentado. Como consequência do anterior, os peticionários indicam que em 22 de maio de 2009 o próprio Cacique Marquinhos teria sido condenado criminalmente perante a Justiça Federal – pelo fato de ser o líder do povo – a 10 anos e quatro meses de prisão, em 22 de maio de 2009.

16.              Segundo os peticionários, o Decreto do Presidente da República que homologa a demarcação da terra indígena Xucuru só foi emitido em 30 de abril de 2001, isto é, 12 anos depois do início do processo de demarcação.  Apesar da referida homologação, em 16 de outubro de 2002, data de apresentação da petição, os peticionários informam que a retirada dos não indígenas ainda não havia sido realizada e que estes seguiam ocupando aproximadamente 70% do território Xucuru. Ainda, os peticionários enfatizam que o registro das terras indígenas Xucuru tampouco se realizou, devido a que o Oficial de Registro de Imóveis da cidade de Pesqueira se recusou a registrar a terra, e ademais, interpôs uma ação de suscitação de dúvidas No. 2002.83.00.012334-9 perante o Juiz de referida localidade, em que se questionava a validade do processo de demarcação.

17.              Em sua comunicação de 27 de outubro de 2008, os peticionários observam que a ação de suscitação de dúvidas havia sido transferida à Justiça Federal, por questões de competência material, e que logo foi negada, e que ademais se ordenou o registro das terras indígenas Xucuru.  Não obstante o anterior, os peticionários ressaltam que ainda existem pessoas não indígenas no território Xucuru, e que seguem pendentes duas ações judiciais interpostas por não indígenas a respeito do processo de demarcação.  A primeira corresponde a uma ação de reintegração de posse No. 92.0002697-4 interposta por um ocupante não indígena, que teria sido decidida a seu favor (e contra a posse indígena) em primeira e segunda instâncias federais, assim como confirmada pelo STJ; estando pendente a decisão de um recurso extraordinário perante o Supremo Tribunal Federal (“STF”).  A segunda seria uma ação judicial para anulação do processo administrativo de demarcação No. 2002.83.00.019349-2, que tem como objeto anular todo o processo de demarcação realizado e permitir o regresso de alguns ocupantes não indígenas já retirados da área. Segundo os peticionários, tal ação também estaria pendente de decisão definitiva.

18.              A respeito dos requisitos de admissibilidade, especificamente no que se refere ao esgotamento prévio dos recursos internos, os peticionários aduzem a demora injustificada dos procedimentos da jurisdição interna, uma vez que o processo de demarcação levaria mais de 19 anos desde seu início em 1989 até o presente, sem que houvesse sido finalizado com o devido registro das terras indígenas e a completa retirada dos não indígenas do referido território.  A suposta demora nos procedimentos internos seria o resultado da conduta estatal, que teria faltado com o seu dever de buscar efetivamente a garantia e o respeito dos direitos territoriais do povo indígena Xucuru. Portanto, os peticionários alegam que se aplicaria a exceção prevista no artigo 46.2.c da Convenção Americana. Ainda, os peticionários agregam que a legislação que deveria velar pelos direitos dos povos indígenas não prevê recursos judiciais acessíveis nem eficazes aos indígenas, e que, consequentemente, não há que debater sobre o esgotamento dos recursos de jurisdição interna, uma vez que o processo de demarcação tem natureza administrativa e somente permite a contestação administrativa e judicial aos terceiros interessados, não aos próprios indígenas. Em conclusão sobre este ponto, os peticionários alegam que também se aplica a exceção prevista no artigo 46.2.b da Convenção Americana. Adicionalmente, os peticionários observam que a petição foi apresentada dentro de um prazo razoável e que a matéria não está pendente de outro procedimento internacional.

19.              Com fundamento no anteriormente exposto, os peticionários aduzem que o Estado violou o direito a um recurso judicial simples, rápido e efetivo (artigo 25), com as devida garantias e dentro de um prazo razoável (artigo 8), em virtude da demora injustificada no processo de demarcação; e o direito à propriedade comunal do povo indígena Xucuru sobre suas terras ancestrais (artigo 21), em relação aos artigos 1.1 e 2, todos da Convenção Americana.

B.         Posição do Estado

20.              O Estado alega que a petição é inadmissível com base no artigo 46.1.a da Convenção Americana.  Entende que não foi cumprido o requisito do prévio esgotamento dos recursos internos, e considera que tampouco se aplica à situação a exceção alegada pelos peticionários de demora injustificada na decisão sobre tais recursos.

21.              Conforme o Estado, o procedimento administrativo de demarcação, iniciado em 1989, tem avançado satisfatoriamente e dentro de um prazo razoável. Segundo o Estado, o processo de demarcação de terras indígenas inclui várias etapas: a) identificação e delimitação técnica; b) demarcação física; c) homologação por Decreto do Presidente da República; e d) registro da terra indígena, conforme o Decreto no. 1.775 de 8 de janeiro de 1996, assim como ao Estatuto do Índio. Portanto, o Estado ressalta que o processo de demarcação é revestido de complexidade, particularmente em relação aos ocupantes não indígenas, à indenização devida a estes e sua respectiva retirada, conforme o artigo 4 do referido Decreto.

22.              A respeito, aduz o Estado que o processo de demarcação da terra indígena Xucuru iniciou-se no ano de 1989, através do estudo de identificação e delimitação do território pelo grupo técnico criado mediante a Portaria da FUNAI no. 218/FUNAI/89. Posteriormente, segundo o Estado, o direito do povo indígena Xucuru a seu território foi reconhecido mediante decisão do Ministro da Justiça, Portaria no. 259/MJ/92, em 28 de maio de 1992. O Estado indica que em 1995 foi realizada a demarcação física da área de 27.555 hectares.

23.              Adicionalmente, o Estado sustenta que em 1996, após a promulgação do Decreto no. 1.775, e especificamente em virtude de seu artigo 2, inciso 8, estabeleceu-se o direito dos ocupantes das terras indígenas de impugnar o processo de demarcação. Conforme o Estado, no que concerne à terra indígena Xucuru foram impetradas 269 reclamações de terceiros interessados, todas as quais teriam sido negados pelo Ministro da Justiça através do Despacho no. 32 de 10 de julho de 1996. Posteriormente, segundo o informado pelo Estado, teria sido homologada a decisão ministerial através de Decreto do Presidente da República de 30 de abril de 2001, com o que se confirma a demarcação da terra indígena Xucuru em uma área de 27.555,0583 hectares. Imediatamente depois da referida homologação, segundo o Estado, a FUNAI tratou de registrar a terra indígena Xucuru, o que contudo, não foi possível devido à interposição de uma ação de suscitação de dúvidas pelo Oficial de Registro de Imóveis de Pesqueira perante a Justiça Estadual.

24.              Em virtude de tratar-se de uma questão indígena, de competência federal, o Estado afirma que os órgãos federais competentes – FUNAI e Advocacia Geral da União (“AGU”) – apresentaram uma exceção de incompetência e conseguiram a transferência da ação para a Justiça Federal, mediante decisão emitida em 9 de agosto de 2002. Segundo o Estado, tal ação vem tendo um trâmite regular perante o Juiz Federal, e que os autos de tal ação estão no despacho do juiz para sua decisão desde 17 de julho de 2003, conforme a resposta do Estado de 20 de fevereiro de 2004.

25.              Ainda, o Estado agrega que entre 2001 e 2005, a FUNAI efetuou o pagamento de indenizações a 296 ocupantes não indígenas. O Estado menciona que a demarcação física da área gerou tensão e incidentes de violência que haveriam dificultado a retirada dos ocupantes não indígenas. Apesar disso, conforme o Estado, no ano de 2007 todas as ocupações não indígenas teriam sido identificadas, faltando somente indenizar a 183 ocupantes não indígenas, segundo a comunicação do Estado de 23 de julho de 2009. O Estado alega que as indenizações seriam pagas em agosto de 2009.

26.              Em virtude de todo o anterior, o Estado sustenta que o processo de demarcação avança sem atrasos, pese ainda não ter sido não foi concluído em razão das dificuldades encontradas no tocante à retirada dos ocupantes não indígenas do território identificado. O Estado ressalta que se encontra prioritariamente comprometido com a retirada dos ocupantes não indígenas do território Xucuru, e que após o pagamento de todas as indenizações, tal retirada será consumada, e de tal maneira se regularizará a situação denunciada nesta petição.

IV.        ANÁLISE DE ADMISSIBILIDADE

A.         Competência ratione personae, ratione temporis, ratione materiae e ratione loci

27.              De acordo com o artigo 44 da Convenção Americana, os peticionários, como organizações não-governamentais legalmente reconhecidas, estão facultados a apresentar petições perante a CIDH.  A petição indica como supostas vítimas ao povo indígena Xucuru e seus membros[5], a respeito de quem o Estado brasileiro comprometeu-se a respeitar e garantir os direitos consagrados na Convenção Americana.  No que concerne ao Estado, como membro da Organização dos Estados Americanos[6], o Brasil tem as obrigações e deveres que lhe impõem a Declaração Americana e a Carta da OEA.  O Brasil também é Estado parte da Convenção Americana, a qual ratificou em 25 de setembro de 1992.  Portanto, a Comissão Interamericana tem competência ratione personae para examinar a petição.

28.              Em conformidade aos artigos 1.2.b e 20 de seu Estatuto, a CIDH tem competência ratione materiae para examinar possíveis violações aos direitos humanos protegidos pela Declaração Americana, assim como tem competência ratione materiae e ratione temporis para examinar possíveis violações da Convenção Americana ocorridas a partir da ratificação de tal tratado pelo Brasil.  A Comissão Interamericana observa que os fatos descritos na petição começaram em 1989, quando o Estado ainda não havia ratificado a Convenção Americana.  Não obstante, a CIDH goza de competência ratione temporis para determinar se, no período anterior a 25 de setembro de 1992, houve alguma violação aos direitos protegidos pela Declaração Americana.  Nesse sentido, a Corte Interamericana de Direitos Humanos (“a Corte Interamericana”) indicou que:

Os artigos 1.2.b e 20 do Estatuto da Comissão definem, igualmente, a competência da mesma a respeito dos direitos humanos enunciados na Declaração.  Isto é, para estes Estados a Declaração Americana constitui, no pertinente e em relação à Carta da Organização, uma fonte de obrigações internacionais.[7]

29.              A CIDH também tem competência ratione loci para conhecer da petição, pois nela se alegam violações de direitos humanos protegidos na Declaração Americana e na Convenção Americana que haveriam ocorrido dentro da jurisdição do Brasil, Estado parte nesses instrumentos.

B.         Outros requisitos de admissibilidade da petição

1.         Esgotamento dos recursos internos

30.              O artigo 46.1.a da Convenção Americana estabelece como requisito de admissibilidade de uma petição o prévio esgotamento dos recursos disponíveis na jurisdição interna do Estado. O parágrafo 2 desse mesmo artigo estabelece que as disposições em relação ao esgotamento de recursos da jurisdição interna não se aplicarão quando:

a.         não existir, na legislação interna do Estado de que se tratar, o devido processo legal para a proteção do direito ou direitos que se alegue tenham sido violados;

b.         não se houver permitido ao presumido prejudicado em seus direitos o acesso aos recursos da jurisdição interna, ou houver sido ele impedido de esgotá-los; e

c.          houver demora injustificada na decisão sobre os mencionados recursos.

31.              O Estado brasileiro alega que não foi cumprido o requisito do prévio esgotamento dos recursos internos, e que tampouco se aplica à situação a exceção alegada pelos peticionários de demora injustificada na decisão sobre tais recursos. Conforme o Estado, o procedimento administrativo de demarcação, iniciado no ano de 1989, tem avançado satisfatoriamente e dentro de um prazo razoável. Em conclusão, sustenta que o processo de demarcação avança sem atrasos, pese a que reconhece que o mesmo ainda segue inconcluso devido às dificuldades encontradas no tocante à retirada dos ocupantes não indígenas do território identificado.

32.              Em primeiro lugar, a Comissão Interamericana observa que, conforme os princípios do direito internacional, refletidos nos precedentes estabelecidos pela CIDH e pela Corte Interamericana, o Estado que alega o não esgotamento deve assinalar os recursos internos que devem ser esgotados e proporcionar evidências de sua efetividade.[8]

33.              A respeito, a CIDH considera pertinente reiterar que o objeto da presente petição é o direito do povo indígena Xucuru à propriedade de suas terras ancestrais. Não é um fato controverso entre as partes que o direito à propriedade (ou à “posse”, conforme a legislação brasileira) dos povos indígenas no Brasil deve ser assegurado através de um processo administrativo de demarcação, mediante iniciativa da FUNAI e do Ministério da Justiça.  Tampouco é fato controverso neste assunto que o processo administrativo de demarcação da terra indígena Xucuru iniciou-se em 1989, há 20 anos, sem que até a presente data tenha sido finalizado pela via administrativa.

34.              Por outro lado, a Comissão Interamericana também considera relevante observar que – em conformidade ao alegado pelos peticionários e não controvertido pelo Estado – os recursos judiciais que foram interpostos desde o ano de 1989, durante o transcurso do processo administrativo de demarcação, tem sido promovidos por terceiros interessados no território indígena, com o objetivo de questionar, obstruir ou anular o processo administrativo de demarcação.  Isto é, tais recursos judiciais não são recursos interpostos pelos peticionários ou pelas supostas vítimas, nem a seu favor. Esse é o caso, por exemplo, da ação de suscitação de dúvida (No. 2002.83.00.012334-9), da ação de reintegração de posse (No. 92.0002697-4) e da ação judicial para anulação do processo administrativo de demarcação (No. 2002.83.00019349-2).  Portanto, a Comissão Interamericana não toma em consideração tais recursos judiciais a fim de determinar se foi cumprido o requisito do prévio esgotamento dos recursos internos, conforme o artigo 46.1.a da Convenção Americana.

35.              Com efeito, consta que em 1989 foram iniciados perante a instância administrativa respectiva, quer dizer a FUNAI e pelo Ministério da Justiça, os trâmites contemplados na legislação interna para a reivindicação do hábitat tradicional do povo indígena Xucuru, sem conseguir-se até o presente – 20 anos depois – uma solução definitiva para a situação. O Estado não apresentou informação específica e concreta a respeito de circunstâncias especiais aplicáveis ao presente caso que pudessem justificar, para efeitos de uma decisão sobre admissibilidade, o referido lapso temporal transcorrido, sem que finalizasse o procedimento administrativo de demarcação.  Tendo em conta as circunstâncias da presente petição, a CIDH considera que o período transcorrido desde o início do processo administrativo de demarcação excede, em muito, o que seria razoável a fim de assegurar os direitos fundamentais do povo indígena Xucuru.  Portanto, a CIDH considera que há uma demora injustificada a respeito da via administrativa pertinente, isto é, o processo administrativo de demarcação, pelo que opera a exceção prevista no artigo 46.2.c da Convenção Americana.[9]

36.              Por último, resta sublinhar que a invocação das exceções à regra do esgotamento dos recursos internos previstas no artigo 46.2 da Convenção Americana encontra-se estreitamente ligada à determinação de possíveis violações a certos direitos consagrados em tal instrumento internacional, tais como as garantias de acesso à justiça.  Contudo, o artigo 46.2 da Convenção Americana, por sua natureza e objeto, é uma norma de conteúdo autônomo, vis á vis as normas substantivas da referida Convenção. Portanto, a determinação acerca de se as exceções à regra do esgotamento dos recursos internos, previstas em mencionada norma resultam aplicáveis ao caso em questão deve ser realizada de maneira prévia e separada da análise do mérito do assunto, já que depende de um parâmetro de apreciação distinto daquele utilizado para determinar a violação dos artigos 8 e 25 da Convenção Americana.[10]  Em consequência, a Comissão Interamericana aclara que as causas e os efeitos que impediram o esgotamento dos recursos internos no presente caso serão analisados dentro do que seja pertinente, no relatório que adote a CIDH sobre o mérito da controvérsia, a fim de constatar se, efetivamente, configuram violações à Convenção Americana.

2.         Prazo de apresentação

37.              O artigo 46.1.b da Convenção Americana exige que as petições sejam apresentadas dentro do prazo de seis meses a partir da notificação da decisão definitiva. Por sua parte, o artigo 32.2 do Regulamento da CIDH, consagra que quando se apliquem as exceções ao requisito do prévio esgotamento dos recursos internos, a petição deverá ser apresentada dentro de um prazo razoável, a critério da Comissão Interamericana, conforme as circunstâncias de cada caso.

38.              A CIDH pronunciou-se supra sobre a aplicabilidade, a estes fatos, de uma exceção à regra do esgotamento prévio dos recursos internos, assim, corresponde determinar se a petição foi apresentada dentro de um prazo razoável.  Nas circunstâncias do presente caso, a Comissão Interamericana observa que a petição foi apresentada em 16 de outubro de 2002, vários anos depois de que se iniciou o processo administrativo de demarcação da terra indígena Xucuru, mas antes que o mesmo se finalizasse, visto que este segue pendente até a presente data.  Com base nas circunstâncias específicas deste assunto, particularmente às alegações apresentadas em relação a uma suposta demora injustificada no processo administrativo de demarcação do território indígena, a CIDH considera que a petição foi apresentada dentro de um prazo razoável, e que, portanto, cumpre com o requisito previsto no artigo 32.2 de seu Regulamento.

3.                  Duplicação de procedimentos e res judicata

39.              Não surge dos autos que a petição apresentada perante a Comissão Interamericana esteja atualmente pendente de outro procedimento internacional, nem reproduza substancialmente alguma petição ou comunicação anterior já examinada pela CIDH ou outro organismo internacional, como estabelecem os artigos 46.1.c e 47.d da Convenção Americana, respectivamente.

4.         Caracterização dos fatos alegados

40.              O artigo 47.b da Convenção Americana estabelece que a Comissão Interamericana declarará inadmissível toda petição ou comunicação apresentada quando "não expuser fatos que caracterizem violação dos direitos garantidos por esta Convenção".  O critério de avaliação desses requisitos difere do que se utiliza para decidir sobre o mérito de uma petição.  Com efeito, a avaliação da CIDH está dirigida a determinar, prima facie, se a petição compreende o fundamento da violação, possível ou potencial, de um direito garantido pela Convenção Americana, e não a estabelecer a existência efetiva de uma violação de direitos.  Em outros termos, esta análise tem caráter sumário e não implica em pré-julgamento sobre o mérito do assunto.

41.              Os peticionários sustentam que o Estado violou o direito à propriedade do povo indígena Xucuru em virtude da demora no processo de demarcação de seu território ancestral e à ineficácia da proteção judicial destinada a garantir seu direito à propriedade.

42.              Nesse sentido, a Comissão Interamericana observa que, caso sejam provadas as alegações dos peticionários em relação à suposta demora injustificada no processo de demarcação do território ancestral Xucuru e a ineficácia da proteção judicial destinada a garantir seu direito à propriedade, assim como a suposta falta de recursos judiciais que sejam eficazes e acessíveis aos indígenas, poderiam caracterizar violações aos artigos 8, 21 e 25 da Convenção Americana, com relação à obrigação de respeitar os direitos e o dever de adotar as medidas legislativas ou de outro caráter a fim de assegurar o exercício dos direitos consagrados na Convenção Americana, previstos nos artigos 1.1 e 2 do mesmo instrumento internacional.

43.              Ainda, a Comissão Interamericana toma nota de que o processo de demarcação em questão foi iniciado em 1989, quando a Convenção Americana ainda não havia sido ratificada pelo Brasil; portanto, em aplicação do princípio iura novit curia, a CIDH estima que os fatos referidos supra, ocorridos anteriormente a 25 de setembro de 1992, poderiam caracterizar violações aos artigos XVIII (direito à justiça) e XXIII (direito de propriedade) da Declaração Americana.

44.              Em conclusão, a CIDH decide que a petição é admissível de acordo com o estabelecido no artigo 47.b da Convenção Americana, nos termos descritos anteriormente, com respeito a supostas violações aos artigos XVIII e XXIII da Declaração Americana, e dos artigos 8, 21 e 25 da Convenção Americana, em relação com os artigos 1.1 e 2 do mesmo tratado.

V.         CONCLUSÕES

45.              A CIDH conclui que tem competência para examinar a petição e que esta cumpre com os requisitos de admissibilidade, de acordo com os artigos 46 e 47 da Convenção Americana.  Em razão dos argumentos de fato e de direito anteriormente expostos e sem pré-julgar acerca do mérito da questão,

A COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS,

DECIDE:

1.         Declarar admissível a petição, com relação às supostas violações aos artigos 8, 21 e 25 da Convenção Americana em sua relação com os artigos 1.1 e 2 do mesmo instrumento. Em virtude do princípio iura novit curia, também declara admissível esta petição por uma possível violação aos artigos XVIII e XXIII da Declaração Americana;

2.         Notificar esta decisão ao Estado e aos peticionários;

3.         Iniciar o trâmite sobre o mérito da questão;

4.         Publicar esta decisão e incluí-la em seu Relatório Anual, a ser apresentado para a Assembléia Geral da OEA.

Dado e assinado na cidade de Washington, D.C., aos 29 dias do mês de outubro de 2009. (Assinado): Luz Patricia Mejía Guerrero, Presidente; Victor Abramovich, Primeiro Vice-Presidente; Felipe González, Segundo Vice-Presidente; e Paolo G. Carozza, Membro da Comissão.