INFORME N° 78/06

PETICIÓN 12.094

ADMISIBILIDAD

COMUNIDAD ABORÍGENES LHAKA HONHAT (NUESTRA TIERRA)

ARGENTINA

21 de octubre de 2006

I.      RESUMEN

1.      El 4 de agosto de 1998, la Asociación Comunidades Aborígenes "Lhaka Honhat" (en adelante, "los peticionarios" o Asociación "Lhaka Honhat") con el patrocinio del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)[1] y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL), presentaron una petición ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la Comisión", "la Comisión Interamericana" o "la CIDH") por violación de los derechos a la vida (artículo 4), integridad personal (artículo 5), a la no injerencia arbitraria en la vida privada (artículo 11.2), a la información (artículo 13), a la libertad de asociación (artículo 16), a la circulación y residencia (artículo 22), a la protección judicial (artículo 25), en concordancia con la obligación general de respetar los derechos humanos reconocida en el artículo 1.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante "la Convención" o "la Convención Americana") y los artículos XI, XII, XIII, y XXII de la Declaración Americana de los Deberes y Derechos del Hombre (en adelante “la Declaración”), en contra de la República Argentina (en adelante el “Estado”, el “Estado argentino” o “Argentina”) por el perjuicio sufrido por las comunidades indígenas que conforman la Asociación Lhaka Honhat y, que habitan los lotes fiscales Nº 14 y 55, Municipio de Santa Victoria del Este, Departamento de Rivadavia, Provincia de Salta, al no haber sido consultadas sobre la realización de distintas obras de infraestructura dentro del marco del proyecto de integración al MERCOSUR (Mercado Común integrado por los países de Argentina, Paraguay, Brasil y Uruguay, con la participación de Chile), a partir de 1995. La Asociación de comunidades aborígenes "Lhaka Honhat" se encuentra integrada  por 35 comunidades indígenas de los grupos étnicos Mataco (Wichi), Chorote (Iyjwaja), Toba (Quom), Chulupí (Nivacklé), Tapiete (Tapy´y).  En la región del Chaco-Salteño, lotes fiscales Nº 14 y 55, viven aproximadamente 45 comunidades indígenas (entre 6.000 y 7.000 personas) que pertenecen a nueve pueblos indígenas y que conviven con unos 2.600 criollos.     

2.    Los peticionarios alegan que a pesar de que la Constitución Nacional[2] y la Constitución de la Provincia de Salta[3] reconocen a los pueblos indígenas la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan y, aseguran su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten, a la fecha no se les han reconocido legalmente estos derechos. 

3.    El Estado, desde su primera respuesta, ofreció su disposición para iniciar un proceso de solución amistosa con los peticionarios, a través del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas  (INAI), con la finalidad de reconocer la posesión y propiedad comunitarias de las tierras en las que habitan estas comunidades, conforme al artículo 75(17) de la Constitución Nacional.  Los peticionarios aceptaron iniciar el proceso de solución amistosa a fines del año 2000, con la condición previa de que el Estado interrumpiera las obras que dieron origen a la presente denuncia y no se realizaran nuevas mediciones y parcelamientos, hasta que se lograra un acuerdo sobre cómo se realizaría la distribución de la tierra en los lotes fiscales Nº 14 y 55.

4.    La convocatoria por parte de la Provincia de Salta, en julio de 2005, de un referéndum a celebrarse en octubre de 2005, para que los habitantes del departamento de Rivadavia manifestaran si estaban de acuerdo o no con la entrega de la tierra correspondiente a los lotes 14 y 55 a sus actuales ocupantes; así como la falta de consenso respecto a la forma de entrega de la tierra a las comunidades indígenas, llevó a los peticionarios a romper el procedimiento de solución amistosa desarrollado durante 5 años.

5.    Con respecto a la admisibilidad, los peticionarios alegan que su petición es admisible, porque se han agotado los recursos internos en relación a la falta de consulta a las comunidades y por aplicación de la excepción contemplada al requisito de agotamiento de recursos internos, prevista en el artículo 46.2 de la Convención al no existir en el ordenamiento jurídico argentino un procedimiento efectivo para delimitar, demarcar y titular las tierras indígenas bajo un "título único".  Por su parte, el Estado mantiene que no se han agotado todos los recursos internos.

6.    Sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, la CIDH concluye en este informe que el caso es admisible, pues reúne los requisitos previstos en el artículo 46 de la Convención Americana.  Por lo tanto, la Comisión Interamericana decide notificar la decisión a las partes y continuar con el análisis de fondo relativo a la supuesta violación del derecho a las garantías judiciales (artículo 8.1), al derecho a la libertad de pensamiento y de expresión (artículo 13) en conexión con los derechos políticos (artículo 23), al derecho a la propiedad privada (artículo 21), y al derecho a la protección judicial (artículo 25), reconocidos en la Convención Americana, en relación con las obligaciones generales consagradas en los artículos 1 y 2 de dicho instrumento.  La Comisión decide igualmente publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.

II.         TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN

7.    La denuncia fue presentada por los peticionarios ante la Secretaría Ejecutiva de la Comisión el 4 de agosto de 1998. La CIDH recibió información adicional el 29 de diciembre de 1998, y transmitió la petición e información adicional al Estado el 26 de enero de 1999, solicitando que informe a la Comisión en el plazo de 90 días. El 7 de mayo de 1999 el Estado de Argentina solicitó una prórroga para presentar su respuesta, que fue concedida por la Comisión el 10 de mayo por un plazo de 30 días. El 7 de junio de 1999, el Estado solicitó una nueva prórroga, la cual fue concedida por la Comisión el 8 de junio por un plazo de 30 días.  Finalmente, el Estado de Argentina contestó a la CIDH el 7 de julio de 1999.  El 29 de julio de 1999, la CIDH transmitió la respuesta del Estado a los peticionarios con el plazo de 20 días para presentar observaciones.

8.    Los peticionarios presentaron sus observaciones el 18 de agosto de 1999, indicando, entre otras cosas, que aceptaban iniciar el proceso de mediación del INAI ofrecida por el Estado en su comunicación de 7 de julio de 1999, a condición de que el Gobierno asumiera como compromiso previo la interrupción de las obras que dieron origen a la presente petición, así como se abstuviera de realizar cualquier otro tipo de actos en el territorio, particularmente que entregara viviendas a los integrantes de las comunidades en forma individual.  Además, los peticionarios solicitaron a la Comisión que se concedieran medidas cautelares.  Estas observaciones fueron transmitidas al Estado el 24 de agosto de 1999.

9.    La Comisión recibió una solicitud por parte de los peticionarios el 20 de agosto de 1999, para que se realizara una audiencia en el 104º periodo de sesiones.  Esta audiencia se realizó el 1 de octubre de 1999. 

10.    El 18 de octubre de 1999, el Estado solicitó una prórroga para presentar su respuesta, la cual fue concedida por la Comisión el 9 de noviembre de 1999, por un plazo de 15 días. La Comisión recibió el 24 de noviembre de 1999 las observaciones solicitadas al Gobierno. Estas observaciones fueron transmitidas a los peticionarios el 9 de diciembre de 1999 con el plazo de 30 días para que presentaran su respuesta, junto con cualquier información nueva o complementaria.  Los peticionarios contestaron el 10 de enero de 2000, reiterando además su pedido de medidas cautelares de 18 de agosto de 1999.

11.    El 18 de febrero de 2000, la CIDH, antes de pronunciarse sobre la pertinencia de las medidas cautelares, solicitó al Estado que informara en el plazo de 15 días sobre el impacto que tendrían las obras planificadas en el territorio que ocupan estas comunidades.

12.    El 7 de junio de 2000, los peticionarios enviaron un escrito a la CIDH con información actualizada sobre la situación que dio lugar a la petición, solicitando a la CIDH que arbitrara los medios adecuados a fin de iniciar el procedimiento de solución amistosa propuesto por el Estado en su comunicación de 7 de julio de 1999.

13.    El 25 de septiembre de 2000, los peticionarios solicitaron nuevamente a la Comisión la adopción de medidas cautelares.  El mismo 25 de septiembre la CIDH transmitió esta comunicación al Estado dándole un plazo de 16 días para responder.  El 12 de octubre de 2000 se celebró una audiencia dentro del 108º Periodo Ordinario de Sesiones de la CIDH.

14.    El día 19 de octubre de 2000, la Comisión transmitió a los peticionarios la información enviada por el Estado el 16 de octubre.  El 3 de noviembre de 2000, el Estado envió información que fue trasladada a los peticionarios el 10 de noviembre de 2000, con un plazo de 15 días para presentar las observaciones pertinentes.  El 30 de noviembre de 2000, los peticionarios informaron a la Comisión acerca de la primera reunión mantenida dentro de procedimiento de solución amistosa con representantes del Estado argentino el 1 de noviembre y que contó con la presencia del Relator de la CIDH para Argentina.

15.    El procedimiento de solución amistosa entre los peticionarios y el Estado de Argentina se desarrolló desde el 1 de noviembre de 2000 hasta el 20 de julio de 2005, cuando los peticionarios informaron a la Comisión sobre su decisión de poner fin a este procedimiento.  Durante estos casi cinco años, se celebraron numerosas audiencias y reuniones de trabajo entre las partes tanto en la Provincia de Salta como en Ciudad de Buenos Aires.  Igualmente, se celebraron numerosas reuniones de trabajo y audiencias dentro de los periodos ordinarios de sesiones de la Comisión[4].

16.    En el transcurso de la reunión de trabajo mantenida en la sede de la CIDH el 2 de marzo de 2005, todavía en el marco del procedimiento de solución amistosa, el representante de la Provincia de Salta hizo entrega al Gobierno Nacional, a los Peticionarios y a la CIDH de un ejemplar de la propuesta de entrega de tierras elaborada por la Provincia de Salta. El Gobierno Nacional y los peticionarios se comprometieron a presentar las observaciones pertinentes dentro del plazo de 30 días, contados a partir de esta fecha.

17.    El 16 de marzo de 2005, los peticionarios solicitaron una prórroga de 30 días para presentar sus observaciones. La CIDH concedió esta prórroga el 22 de marzo y, otorgó igualmente al Gobierno una prórroga de 30 días contados a partir de la fecha de vencimiento del plazo original para presentar observaciones. 

18.    El 11 de abril del 2005, los peticionarios, antes de presentar su posición respecto de la propuesta de distribución de tierras, solicitaron a la CIDH que pidiera distinta información al Estado argentino.  Esta información fue transmitida al Estado por la Comisión el 28 de abril de 2005.  El 20 de abril de 2005, la Comisión recibió una comunicación del Estado argentino en la que se solicitaba nuevamente una prórroga de 10 días para presentar sus observaciones.  La Comisión el 22 de abril notificó a las Partes que había concedido dicho plazo.

19.    El 10 y 19 de mayo de 2005, la Comisión recibió nuevas comunicaciones de los peticionarios.  El 13 de julio de 2005, los peticionarios presentaron una solicitud de medidas cautelares a la CIDH, a la que se le asignó el número MC-150/05, al conocer que el proyecto de ley de referéndum sobre los lotes fiscales 55 y 14 había sido definitivamente ingresado el 6 de junio a la Cámara de Diputados de la Provincia, firmado por el Gobernador. Al respecto, la CIDH solicitó información al Estado argentino el 29 de julio de 2005.

20.    Los peticionarios informaron a la Comisión el 20 de julio de 2005, que el Senado y la Cámara de Diputados de la Provincia de Salta habían aprobado un proyecto de ley para que se convocara a los electores del Departamento de Rivadavia a un referéndum y, una copia de la carta que habían dirigido en esa fecha al Representante Especial para los Derechos Humanos, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, en la que informan sobre su decisión de poner fin al procedimiento de solución amistosa con base en la convocatoria de este referéndum.

21.    El 15 de agosto de 2005, la Comisión recibió una nota del Estado argentino solicitando una prórroga de siete días en adición al plazo inicialmente otorgado.  El 17 y 19 de agosto de 2005, el Fiscal de Estado de la Provincia de Salta contestó en el marco de las medidas cautelares solicitadas.  Igualmente, en nota de 19 de agosto de 2005, el Estado argentino contestó a esta solicitud de información. 

22.    El 6 de septiembre de 2005, el Fiscal de Estado de la Provincia de Salta envió una nueva comunicación a la Comisión. La CIDH recibió el 9 de septiembre de 2005 una copia de la carta enviada por la Asociación Lhaka Honhat al Representante Especial para los Derechos Humanos, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, en la que realizan una serie de observaciones a la propuesta de distribución de tierras realizada por el Gobierno de la Provincia de Salta.  El 12 de septiembre de 2005, la CIDH transmitió a los peticionarios las comunicaciones enviadas por el Estado el 15 y 19 de agosto y, por el Fiscal de la Provincia de Salta el 17 y 19 de agosto de 2005, con un plazo de 15 días para que presentaran observaciones.

23.    El 3 de octubre de 2005, los peticionarios enviaron a la Comisión una reiteración de las medidas cautelares solicitadas el 12 de julio, particularmente la suspensión del referéndum convocado por el Gobierno de Salta y que se celebraría el 23 de octubre de 2005.  Igualmente, en este escrito los peticionarios enviaron las observaciones solicitadas por la CIDH el 12 de septiembre.  El 4 de octubre de 2005, los peticionarios enviaron a la Comisión distinta información, que fue transmitida al Estado el 7 de octubre y, sus anexos el 18 de octubre.  Además, la Comisión solicitó al Estado argentino que informara en el transcurso de la audiencia o con anterioridad sobre distintos aspectos relacionados con el referéndum convocado y sus implicaciones.

24.    El Fiscal de la Provincia de Salta informó a la Comisión, mediante escrito de fecha 11 de octubre acerca de una propuesta de ampliación, modificación y mejora de la propuesta de adjudicación de tierras.  El 12 de octubre de 2005, la CIDH recibió una copia de la carta dirigida por el Secretario General de la Gobernación de Salta al Representante Especial de Derechos Humanos, Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio Internacional y Culto, en relación a la solicitud de información realizada por la CIDH el 7 de octubre.  La Comisión transmitió esta carta el 13 de octubre a los peticionarios para su conocimiento.

25.    La Comisión recibió el 10 de noviembre de 2005, un escrito de los peticionarios en el que señalaban que el referéndum se había realizado el 23 de octubre y reiteraban su solicitud a la Comisión para que adoptara medidas urgentes.  La Comisión trasladó este escrito a Estado argentino el 31 de enero de 2006, con el plazo de un mes para que presente observaciones.

26.    La Comisión transmitió a los peticionarios el 21 de febrero de 2006 las partes pertinentes de información adicional aportada por el Estado de Argentina en el transcurso de la reunión de trabajo celebrada en el 123º período ordinario de sesiones de la CIDH.

27.    El 1º de junio de 2006, los peticionarios enviaron a la CIDH una carta firmada por los caciques de las comunidades que conforman la Asociación Lhaka Honhat.  El Fiscal de Estado de la Provincia de Salta envió a la Comisión el 9 de junio de 2006, copia del acta de la reunión de 14 de marzo de 2006 que tuvo lugar entre el Secretario General de la Gobernación de la Provincia de Salta y el señor Francisco José Pérez, Coordinador de la Asociación Lhaka Honhat.  El 18 de julio de 2006, la Comisión recibió un escrito de la Asociación Lhaka Honhat en la que informaba de los acontecimientos más recientes en la zona. 

28.    La Comisión, el 16 de agosto de 2006, solicitó tanto a los peticionarios como al Estado que enviaran información actualizada en el plazo de un mes sobre la materia objeto de la petición y trasladó los escritos de los peticionarios de 1º de junio y 18 de julio de 2006.  El Estado y los peticionarios enviaron información a la Comisión el 7 y 15 de septiembre de 2006, respectivamente. 

III.      POSICIÓN DE LAS PARTES

A.       Los peticionarios

29.    La Asociación de comunidades aborígenes "Lhaka Honhat" (los peticionarios) es una Asociación Civil sin fines de lucro, según consta en la Resolución Ministerial Nº 449 de fecha 9 de diciembre de 1992 que aprueba su estatuto social y le otorga personería jurídica.  La Asociación "Lhaka Honhat" se encuentra integrada  por 35 comunidades indígenas de los grupos étnicos Mataco (Wichi), Chorote (Iyjwaja), Toba (Quom), Chulupí (Nivacklé), Tapiete (Tapy´y), que viven en la zona del Río Pilcomayo (lotes fiscales Nº 14 y 55) desde tiempos inmemoriales.  En la región del Chaco-Salteño, Departamento de Rivadavia, Municipio de Santa Victoria Este, Provincia de Salta, concretamente, en los lotes fiscales Nº 14 y 55, viven aproximadamente 45 comunidades indígenas (entre 6.000 y 7.000 personas) que pertenecen a nueve pueblos indígenas y,  que conviven con unos 2.600 criollos.  Se trata de una zona de baja densidad poblacional y escasos signos de urbanización, con una extensión aproximada de 600.000 hectáreas. 

1.         Antecedentes

30.    Los peticionarios alegan que a pesar de que son los legítimos propietarios de las tierras en las que viven, tal y como lo reconoce la Constitución  Nacional, y han realizado numerosas gestiones desde que Argentina retornó a la democracia en 1983, para que se reconozca legalmente la propiedad comunitaria de estas tierras, a la fecha solamente han obtenido promesas. Como antecedentes, señalan que en 1991 se firmó un Acta entre las comunidades indígenas que representan los peticionarios y el Director General de Adjudicaciones de Tierras Fiscales de la Provincia de Salta, en la que se establecían las condiciones de adjudicación de los territorios en los que vivían las poblaciones indígenas.  Posteriormente, el Gobernador de Salta emitió un Decreto en el que ratificaba todos los puntos recogidos en el anterior Acta.  Con motivo del cambio de gobierno, este Decreto fue ratificado por segunda vez el 6 de noviembre de 1992 por el nuevo Gobierno de Salta, quien manifestó su voluntad de adjudicar las tierras conforme a lo ya establecido.  En consecuencia, el Gobernador de Salta promulgó el 13 de enero de 1993 el Decreto Nº 18/93 mediante el cual se creaba una Comisión Asesora Honoraria  para estudiar y hacer recomendaciones acerca de la metodología a utilizar para concretar la entrega de tierras. Esta Comisión presentó sus conclusiones en abril de 1995, recomendando que a las poblaciones indígenas se les entregue la tierra respetando las "áreas de recorrido" de las comunidades con asentamientos en ambos lotes, de forma comunitaria, sin subdivisiones y bajo título único.

31.    Los peticionarios indican que, a pesar de los estudios técnicos aprobados, los fundamentos jurídicos, la voluntad de las autoridades políticas expresada legalmente en el sentido de hacer efectiva la entrega de la tierra y el consenso indígena, a la fecha de presentación de la petición no se había efectivizado la entrega de tierras.

32.    Los peticionarios sostienen que para las comunidades indígenas la importancia de la tierra radica en que es parte esencial de su identidad, además del recurso indispensable para sus comunidades. Según los peticionarios, desde tiempos remotos se hallan definidas las áreas de recorrido de caza y recolección en la extensión cubierta por los lotes fiscales 14 y 55, siendo vitales para su supervivencia en razón de que es en los recorridos demarcados tradicionalmente donde encuentran los animales y frutos necesarios para su alimentación.  Los peticionarios indican que la riqueza del suelo y la abundancia de los recursos naturales ya no son características de su territorio como en tiempos pasados.  La razón de ello se debe a la existencia de población no indígena (criollos) desde 1902, que se dedican principalmente a la ganadería.  El problema radica en que las actividades económicas que llevan adelante uno y otro grupo resultan contrapuestas.  Los peticionarios alegan que el Gobierno de Salta es el responsable del conflicto por no tomar las medidas necesarias para demarcar los territorios correspondientes a cada uno de los grupos.

2.         Hechos que motivan la presente petición

33.    Los peticionarios indican que a partir de 1995, la Provincia de Salta había iniciado con el aval del Gobierno Nacional una serie de obras de infraestructura dentro del proyecto de integración de Argentina al MERCOSUR (Mercado Común integrado por los países de Argentina, Paraguay, Brasil y Uruguay con la participación de Chile), habiéndose ya concluido la construcción de un puente internacional.  Además, se encontraban proyectadas las rutas que completarían el corredor Atlántico-Pacífico y un vasto plan de urbanización de la región que incluía un centro de control fronterizo, un casino de gendarmería, viviendas para los oficiales y suboficiales de gendarmería, un puesto de aduana y migraciones, un centro de salud, escuela, viviendas, comercios, estación de servicios, restaurantes y, casas de cambio.

34.    Los peticionarios sostienen que no se oponen a que se realicen las obras proyectadas, siempre y cuando no afecten sus legítimos derechos sobre el territorio y derecho a la cultura. Sin embargo, exigen que las obras y construcciones se realicen una vez analizado el impacto socio-ambiental que tendrían en sus comunidades y, se considere la opinión e interés de quienes históricamente han ocupado esas tierras. Además, los peticionarios señalan que de concretarse todas las obras proyectadas los pueblos indígenas que habitan la región se verían desplazados de los territorios, viéndose  amenazada la base de su subsistencia al cortarse las áreas de recorrido de caza y recolección que van desde el río Pilcomayo hasta el monte.

35.    Por este motivo, los peticionarios alegan que el 11 de septiembre de 1995 presentaron un recurso de amparo contra la Provincia de Salta ante la Corte de Justicia de esta Provincia a fin de que se ordenara la suspensión de las obras de construcción del puente Misión La Paz - Pozo Hondo (Paraguay), así como cualquier obra de construcción, urbanización o actos de alteración de la reserva Misión La Paz y/o de los lotes fiscales 55 y 14.  Dentro de este recurso de amparo y, como medida cautelar previa, los peticionarios solicitaron que se dictara la provisión de "No Innovar", respecto de la obra de construcción del puente internacional y demás obras que se estaban desarrollando en la zona, a fin de evitar mayores daños ambientales.  No obstante, la Corte de Justicia de Salta resolvió el 8 de noviembre de 1995 no hacer lugar a la Prohibición de Innovar y, el 29 de abril de 1996 resolvió rechazar la acción de amparo, señalando que: “Al limitarse el análisis al actuar de la Provincia de Salta, y al parecer éstos como acto de ejecución de decisiones nacionales no cuestionadas en el presente, y que tienden a la integración de tales comunidades en la vida nacional, existiendo en juego intereses sociales económicos que fueron determinantes de tales obras, los actos se muestran como carentes de ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta, lo que por sí impide el progreso de la acción interpuesta, dado que la dilucidación de esta cuestión exige un mayor debate y amplitud de prueba impropios del juicio expeditivo y rápido que nos ocupa”. 

36.    Con fecha 14 de mayo de 1996, los representantes legales de la Asociación interpusieron un recurso extraordinario federal, que fue también rechazado.  El 27 de febrero de 1997, los peticionarios interpusieron un recurso de queja por la denegación del recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que fue desestimada por la Corte el 5 de febrero de 1998.

37.    Dado que el Estado, en su contestación de 7 de julio de 1999, ofreció que el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (organismo dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación) "arbitrara todos los mecanismos disponibles para dar cumplimiento al imperativo constitucional de reconocer la posesión y propiedad comunitarias de las tierras ocupadas por los indígenas (artículo 75 (17) de la Constitución Nacional) ", los peticionarios aceptaron iniciar el procedimiento de mediación el 18 de agosto de 1999, siempre y cuando el Estado asumiera como compromiso previo la interrupción de las obras que dieron origen a la presente petición.  Además, los peticionarios solicitaron que el Estado se abstuviera de realizar cualquier otro tipo de actos en el territorio, particularmente que entregara viviendas a los integrantes de las comunidades en forma individual.  Para asegurar estas condiciones previas los peticionarios solicitaron a la Comisión que otorgara medidas cautelares. 

38.    Los peticionarios reiteraron su solicitud de medidas cautelares a la CIDH el 10 de enero de 2000.  Las medidas solicitadas consistían en que el Estado Provincial: 1) interrumpiera las obras iniciadas y las explotaciones forestales en marcha; 2) se abstuviera de realizar nuevas obras en las tierras materia de la denuncia; 3) no entregara individualmente viviendas a miembros de las comunidades representadas por la Asociación; y 4) no entregara la titularidad de las tierras en cuestión ya sea a indígenas de forma individual o criollos.

39.    El 25 de septiembre de 2000, los peticionarios solicitaron nuevamente a la Comisión la adopción de medidas cautelares en virtud de los hechos que referidos en solicitudes anteriores y de otros nuevos.  Los peticionarios indicaron que las obras continuaban su marcha y que además, en los últimos meses se estaban talando árboles en la región, a pesar de la expresa prohibición que surgía del decreto Nº 2609 dictado por el Poder Ejecutivo de la Provincia de Salta. Los peticionarios solicitaron que: 1) se interrumpieran las obras iniciadas y las explotaciones forestales en marcha; 2) se abstuvieran de realizar nuevas obras en las tierras materia de la denuncia, 3) se abstuvieran de entregar individualmente vivienda a miembros de las comunidades representadas por la Asociación; y 4) se abstuvieran de entregar la titularidad de las tierras en cuestión ya sea a indígenas en forma individual o a criollos.

40.    Los peticionarios y el Estado iniciaron el procedimiento de solución amistosa el 1 de noviembre de 2000, en Buenos Aires en presencia del Relator de la CIDH para Argentina.  En el marco de esta reunión, los peticionarios manifestaron su intención de lograr el otorgamiento del título único de propiedad comunitaria de las tierras en las que habitan, así como la realización del informe de impacto socio-ambiental y, la correspondiente consulta a las comunidades con relación a las obras viales iniciadas en territorio indígena. Este procedimiento se desarrolló hasta el mes de julio del año 2005, cuando los peticionarios comunicaron a la Comisión su voluntad de poner fin a este procedimiento.

41.    A lo largo del procedimiento de solución amistosa seguido ante la CIDH, los peticionarios señalaron de forma reiterada que la titularización de las  tierras de los lotes fiscales Nº 14 y 55 a nombre de las comunidades indígenas debía corresponder a los siguientes principios:

1)         el principio de un territorio bajo un título único con base en lo acordado por las comunidades indígenas y los diferentes gobiernos salteños entre 1991 y 1996[5], ya que la unidad de las tierras es la única manera en que puede respetarse “las modalidades de transmisión de los derechos sobre la tierra entre los miembros de los pueblos interesados establecidas por dichos pueblos”, conforme al artículo 17 del Convenio Nº 169 de la OIT y el artículo 75 (17) de la Constitución Nacional.  Los peticionarios alegan que el reconocimiento que hace la Constitución Nacional del derecho a “la propiedad comunitaria de la tierra” necesariamente exige que la interpretación del término “comunitaria” se efectúe de acuerdo a las pautas culturales de los pueblos indígenas, ya que si el Estado se arroga la facultad de darle contenido a la propiedad comunitaria, la letra de la norma se torna vacua.

2)         El principio de que los pobladores criollos que se dediquen a la explotación ganadera sean reubicados en áreas no indígenas, reconociéndoles todas las mejoras que han realizado en sus puestos.

3)         El principio de que las comunidades indígenas no pueden ser reubicadas.

4)         El principio de compensación del costo económico de los pobladores criollos que, en virtud del diálogo con las comunidades indígenas, decidan reubicarse.

5)         El principio de que se consultará de forma libre e informada a las comunidades indígenas respecto de futuras áreas de urbanización y trazado de rutas y caminos, antes de su proyección y ejecución.

6)         El principio de que todos los cambios que sean necesarios realizar para la reorganización territorial cuenten con suficientes incentivos.

42.    Igualmente, dentro del procedimiento de solución amistosa, los peticionarios denunciaron, en distintas oportunidades, el incumplimiento por parte de la Provincia de Salta de algunos compromisos asumidos en el marco de este procedimiento.  Los peticionarios informaron a la Comisión que, a pesar de que el Estado Nacional se había comprometido desde el inicio del procedimiento de solución amistosa a no iniciar nuevas obras en el territorio objeto del reclamo (salvo las previstas para la Gendarmería y el salón de usos múltiples), y a no continuar con el proceso de entrega parciales de tierras, había autorizado la realización de una serie de obras destinadas a la exploración y explotación de hidrocarburos; había dictado las medidas legislativas necesarias a fin de que se iniciara la construcción de la ruta nacional Nº 86; y había iniciado el pavimentado de un camino en el territorio objeto del reclamo. Los peticionarios también indicaron que el Gobierno de la Provincia había promovido conversaciones individuales con algunos caciques de las comunidades que integran la Asociación Lhaka Honhat a fin de insistir en la suscripción de actas-acuerdos para la entrega de parcelas individuales de tierra.

43.    Los peticionarios nuevamente informaron a la CIDH sobre hechos que perjudicaban el entendimiento de las partes en el procedimiento de solución amistosa e implicaban, a su parecer, el quebrantamiento de los compromisos asumidos en el curso de la negociación.  Entre estos hechos, los peticionarios señalan que los caciques de cada comunidad habían recibido una nota de la interventora del Instituto Provincial de Pueblos Indígenas de Salta en la que se instaba a las comunidades a que obtuvieran la personería jurídica de la Provincia de Salta, como requisito previo para la elección de representantes ante el mencionado instituto, estableciendo un plazo que operó en el mismo mes de junio.  Según los peticionarios, este proceder tiene como finalidad fragmentar a la Asociación Lhaka Honhat en varias organizaciones con personalidad jurídica.  Los peticionarios alegan el Gobierno de Salta había venido realizando de forma sistemática todo tipo de maniobras para deslegitimar la representativa que tiene la Asociación respecto de las comunidades que la integran, la cual ha sido reiteradamente manifestada y ratificada individualmente por cada uno de los caciques de las comunidades.  Además los peticionarios señalan que ingenieros del Gobierno Salteño continuaron realizando mediciones para supuestas entregas de parcelas, e incluso habían hecho una propuesta concreta de entrega de 15.000 hectáreas a la comunidad La Puntana. 

44.    El 13 de julio de 2005, los peticionarios presentaron una solicitud de medidas cautelares a la CIDH al conocer, a través de una noticia periodística publicada en el diario El Tribuno de 13 de junio de 2005, que el proyecto de ley de referéndum sobre los lotes fiscales 55 y 14 había ingresado el 6 de junio en la Cámara de Diputados de la Provincia, firmado por el Gobernador. Los peticionarios consideran que la aprobación por parte del Poder Legislativo de la Provincia de una consulta popular sobre la entrega "de las tierras correspondientes a los lotes fiscales 55 y 14 a sus actuales ocupantes, tanto aborígenes como criollos, ejecutándose las obras de infraestructura necesarias", constituye una ruptura del proceso de solución amistosa.  Los peticionarios señalaron igualmente que la situación en ese momento estaba caracterizada por "graves intrusiones en la zona: ofertas de solicitudes de tierra, amojonamiento y mensura de parcelas, tala ilegal de maderas y realización de obras de infraestructura, por un lado, así como actos que dividían a las comunidades…" desconociendo así "compromisos asumidos por el Estado" en el procedimiento de solución amistosa. 

45.    Finalmente, el 20 de julio de 2005, con motivo de la aprobación por parte del Senado y la Cámara de Diputados de la Provincia de Salta de un proyecto de ley para que se convocara a los electores del Departamento de Rivadavia a un referéndum, los peticionarios enviaron copia a la Comisión de una carta que habían dirigido en esa fecha al Representante Especial para los Derechos Humanos, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, en la que informaban sobre su decisión de poner fin al procedimiento de solución amistosa con base en la convocatoria de este referéndum.

46.    Los peticionarios presentaron una serie de observaciones a la propuesta de distribución de tierras del Gobierno de la Provincia de Salta, indicando que, a pesar de las distintas cartas que habían enviado al Estado Nacional, todavía no se había pronunciado sobre su posición en relación con el financiamiento necesario para concretar la distribución de las tierras, elemento, a su juicio, esencial para una futura solución del conflicto. 

47.    El 3 de octubre de 2005, los peticionarios reiteraron a la Comisión que adoptara las medidas cautelares solicitadas el 12 de julio.  En particular, solicitan que se suspenda el referéndum convocado unilateralmente por el Gobierno de Salta para el día 23 de octubre de ese año, el cual interrumpió el procedimiento de solución amistosa de más de cinco años.  A su vez, solicitaron que la Comisión requiriera al Estado argentino que adoptara medidas para evitar las constantes intrusiones en el territorio, así como las acciones emprendidas con el fin de dividir a la organización indígena y sus comunidades, desconociendo a las autoridades legítimamente elegidas. 

48.    Por otro lado, los peticionarios señalaron que el gobierno provincial había iniciado una agresiva campaña para desprestigiar y desestabilizar a Lhaka Honhat y a favor del referéndum.  En este sentido, los peticionarios indican que el gobierno provincial había promovido que un cacique de una comunidad ajena al conflicto de los lotes 55 y 14 interpusiera una acción de amparo en la justicia provincial, la cual fue acogida favorablemente, condenando a Lhaka Honhat a “abstenerse de realizar acciones tendientes a entorpecer por cualquier vía, el derecho a sufragar en el referéndum convocado para el día 23 de octubre de 2005”.  Además los peticionarios indican que la acción declarativa de certeza que promovieron contra el Estado Provincial y contra el Estado Nacional ante la Corte Suprema de la Nación con el fin de que declarara la inconstitucionalidad de la ley provincial 7352 por la que se convoca al referéndum, había sido rechazado el 27 de septiembre.  A ello se suma, según los peticionarios, el hecho que otro recurso presentado por un grupo de personas ante la justicia provincial salteña no había tenido trámite alguno, declarándose incompetentes sucesivos magistrados, lo cual demostraba que los recursos presentados en los tribunales de Salta respecto a las tierras indígenas no podían considerarse como “recursos efectivos” en los términos de la jurisprudencia establecida por los órganos del sistema interamericano.

49.    El 10 de noviembre de 2005, los peticionarios informaron a la Comisión sobre el resultado oficial del referéndum llevado a cabo el 23 de octubre de 2005, en el departamento de Rivadavia, Provincia de Salta, y que salió como resultado el sí. 

50.    Respecto de la política de distribución de tierras que se está ejecutando por parte de la Provincia de Salta desde la realización del referéndum, los peticionarios sostienen que el gobierno provincial comenzó a dictar desde comienzos del año 2006, las normas necesarias para iniciar el proceso de entrega de tierras a su antojo.  Respecto del Estado Nacional, los peticionarios indican que a pesar de que elaboró una propuesta alternativa de distribución de tierras, la cual se ajusta en gran medida a los estándares internacionales en materia de derechos territoriales indígenas, no ha dado señales concretas de intervención efectiva para frenar a la provincia.  Los peticionarios alegan que en este contexto, la continua tala de árboles y madera, la construcción de viviendas, la entrega de tierras parceladas de manera arbitraria y desinformada, la indiferencia del estado provincial a la propuesta nacional entre muchas cosas, someten a la comunidad a un estado de inseguridad e incertidumbre que no les permite siquiera defenderse y proteger sus derechos.

B.        El Estado

51.    En relación con el agotamiento de recursos internos el Estado en su respuesta inicial de 7 de julio de 1999, señaló que a pesar de que los peticionarios habían interpuesto y agotado todos los recursos internos con respecto al recurso de amparo, no habían cumplido con los requisitos del artículo 46.1 de la Convención Americana.  El Estado sostiene que existe otra vía adecuada para la resolución de un conflicto de tan compleja naturaleza, y que los peticionarios debían haber intentado accionar en un proceso de conocimiento por la cuestión de fondo.

52.    No obstante lo anterior, el Estado señala que, sin que ello importe reconocimiento ni admisión de ilícito alguno por su parte, el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) considera que la construcción del Puente Internacional sobre el río Pilcomayo Misión La Paz (Argentina) – Pozo Hondo (Paraguay), así como otros caminos y edificios diversos, modifica sensiblemente la forma de vida de las comunidades indígenas, motivo por el que habría sido oportuna la celebración de consultas así como un Informe de impacto medioambiental de esas obras.  Por este motivo, el INAI había ofrecido su disposición para arbitrar todos los mecanismos disponibles para dar cumplimiento al imperativo constitucional de reconocer la posesión y propiedad comunitarias de las tierras ocupadas por los indígenas (artículo 75 (17) de la Constitución Nacional) y desarrollar procesos de mediación entre las partes.  El Estado igualmente indicó que, sin perjuicio de lo anterior, se reservaba el derecho de abundar en el tratamiento de las cuestiones de admisibilidad y derecho planteadas en esta petición.

53.    Durante la audiencia celebrada en Washington D.C. en el 104º período ordinario de sesiones de la CIDH, el 1º de octubre de 1999, el representante del INAI señaló que en la presente petición la falta de consulta por parte del Estado con las comunidades indígenas se había consumado.  Motivo por el que el Estado consideraba fundamental comenzar en este momento un procedimiento de solución amistosa.  Sin embargo y, dado que la Corte Suprema había decidió que la cuestión objeto de esta petición no era materia federal sino que competía a la Provincia de Salta, el INAI confiaba que el Gobierno de Salta podía ser persuadido a través del procedimiento de solución amistosa, de la necesidad de retrasar y paralizar la construcción mientras se desarrolla este procedimiento.

54.    Con motivo de la reunión celebrada el 1º de noviembre de 2000 con los peticionarios y que contó con la presencia del Relator para Argentina de la CIDH, el Gobierno de la Provincia de Salta se comprometió, en el marco del proceso de solución amistosa, a no iniciar nuevas obras en el área de litigio, salvo las previstas para Gendarmería y el salón de usos múltiples, y a no continuar por el momento con el proceso de entrega de tierras hasta acordar un marco más amplio sobre la modalidad de distribución de la misma.  Además, y con motivo de la reunión mantenida con los peticionarios el 4 de diciembre de 2000, el Gobierno de la Provincia de Salta se comprometió a hacer entrega de una propuesta por escrito a los peticionarios para hacer efectivo el derecho de las comunidades indígenas que conforman la Asociación Lhaka Honhat a la propiedad de las tierras que ocupan, la cual fue presentada el 5 de diciembre de 2000.

55.    Durante el proceso de solución amistosa, el Estado informó sobre una serie de medidas que había adoptado, en consulta con los peticionarios, con el fin de organizar un Grupo Técnico (cuyo objetivo sería elaborar una propuesta de entrega de tierras que serviría de base para el inicio del diálogo entre las comunidades indígenas y las familias criollas que históricamente han vivido en los lotes fiscales Nº 14 y 55), y una Mesa Ampliada de negociación (integrada por órganos del Estado nacional, provincial, los peticionarios y representantes de las familias criollas con sus respectivos asesores), e informó sobre varios estudios efectuados por el primero, y el diálogo entablado en el segundo entre los miembros de la Asociación Lhaka Honhat y la población criolla sobre la situación en la zona.

56.    Con motivo de la audiencia celebrada en la sede de la Comisión el 2 de marzo de 2005, el Fiscal de Estado de la Provincia de Salta señaló que la realidad humana en la zona donde se plantea el cuestionamiento de los peticionarios existe una convivencia larga e ininterrumpida que data de más de 100 años, entre los habitantes aborígenes y los grupos criollos denominados "chaqueños", por lo que con el mestizaje sobreviviente quedaba desactualizados los criterios de pureza étnica y la posibilidad de discriminar, en cualquier sentido.  Igualmente, alegó que la demora en el presente caso tenía un alto costo humano ya que limitaba y posponía la ejecución de obras públicas indispensables para evitar que se agraven aun más las condiciones de pobreza estructural de la región.  Por los motivos anteriores, el Gobierno de Salta había elaborado una propuesta de solución amistosa, y tenía la intención de que fuera sometida a consideración de los habitantes de la zona a través del mecanismo de consulta popular, ya que la opinión del pueblo constituiría a su parecer, un dato insoslayable dentro de un régimen democrático.  Esta propuesta de distribución de tierras fue entregada al Estado Nacional, a los peticionarios y a la CIDH en el transcurso de la audiencia.  En consecuencia, tanto el Estado Nacional como los peticionarios se comprometieron a comunicar al Gobierno de la Provincia de Salta en el plazo de 30 días, su posición respecto de la propuesta presentada. 

57.    El 12 de abril de 2005, el Fiscal de Estado de la Provincia de Salta informó al Estado Nacional que, dado que no se había recibido ninguna respuesta respecto de su propuesta de distribución de tierras, el Poder Ejecutivo Provincial había resuelto en esa fecha realizar una "consulta popular" respecto de las medidas a adoptar en la zona donde se realizaron las reclamaciones de Lhaka Honhat, por lo que habían remitido a la Legislatura el proyecto de ley de referéndum.  Según la Provincia de Salta, solamente después de realizado el referéndum podría abrirse nuevamente el diálogo.

58.    Finalmente, el 11 de julio de 2005, el Estado argentino señaló que dado que los peticionarios no habían presentado observaciones concretas respecto de la propuesta entregada por la Provincia de Salta, no tenía objeciones en acompañar la propuesta del Gobierno de la Provincia de Salta en sede internacional, sin perjuicio de los detalles y especificaciones que, en el ámbito de la unidad ejecutora del proyecto pudieran discutirse en el futuro a efectos de garantizar la compatibilidad del proyecto con los estándares que fueran exigibles.  Además, el Estado Nacional pidió a los peticionarios que remitieran su posición respecto de la propuesta de distribución de tierras antes del 30 de julio, así como su disponibilidad para participar en una nueva reunión de trabajo en la Ciudad de Salta.

59.    Con motivo de una solicitud de información realizada por la CIDH al Estado Argentino el 29 de julio de 2005, el Fiscal de Estado de Salta envió distinta información a la Comisión el 17 y 19 de agosto de 2005. En su contestación, el Fiscal señala que Francisco Pérez, Representante de Lhaka Honhat y quien firmó la solicitud de medidas cautelares, había perdido "la representatividad que invocaba", ya que el 12 de agosto de 2005 el INAI convocó una asamblea para designar representantes de las distintas etnias indígenas y, como representante de los "wichis" resultó elegido “Coordinador General de Caciques” Indalecio Palermo por amplia mayoría.  Respecto a las intrusiones y extracción clandestina de madera denunciada por los peticionarios, el Estado Provincial indica que estos hechos ocurren por tratarse de una vasta extensión de tierra (650.000 hectáreas) difícil de vigilar y cuya titularidad pertenece al Estado Provincial.

60.    El Fiscal de Estado de la Provincia de Salta alega que la petición formulada ante la CIDH es inadmisible ya que conforme al artículo 46.a de la Convención, para que una petición sea admitida se requiere que se hayan agotado todos los recursos ante los tribunales.  En este sentido, el Fiscal indica que el tema relativo a la adjudicación de las tierras pertenecientes a los lotes 55 y 14 se encuentra actualmente en discusión en el expediente judicial "Asociación de Comunidades Aborígenes Lhaka Honhat vs. Poder Ejecutivo Provincial", Expte. Nº 21.648/00, que se tramita ante la Corte de Justicia de Salta y por tanto, los peticionarios no han agotado todos los recursos internos.  La Provincia de Salta señala que Lhaka Honhat interpuso una acción de amparo contra el decreto 461/99 de la Provincia de Salta y la Resolución 423/99 de la Secretaría General de la Gobernación de la Provincia de Salta, que disponían medidas preparatorias para la adjudicación de tierras fiscales.  Dado que la Corte de Justicia de la Provincia de Salta rechazó el amparo mediante sentencia del 14 de marzo de 2001, los peticionarios interpusieron un recurso extraordinario federal que fue resuelto por la Corte Suprema de Justicia de Argentina el 15 de junio de 2004.  La Corte Suprema de Justicia de la Nación en su sentencia, dejó sin efecto el fallo de la Corte de Salta con el argumento que dicha sentencia carecía de fundamentos suficientes, entre otras cosas, porque los ocupantes a quienes se convocaba no habían sido notificados debidamente y, porque la citación por edictos no se ajustaba a los requisitos legales.  Por los anteriores motivos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dispuso que la Corte de Justicia de Salta dictase una nueva sentencia, la cual no había dictada a la fecha.

61.    Respecto al alegado incumplimiento por parte de la Provincia de Salta de los compromisos asumidos dentro del procedimiento de solución amistosa alegado por los peticionarios, el Fiscal de Estado indica que: 1) el Gobierno Provincial formuló un ofrecimiento el 2 de marzo de 2005, pero no fue aceptada por los peticionarios en el término de 30 días ofrecido por la Provincia; 2) la Provincia de Salta no es parte en la petición que se tramita ante la Comisión; 3) de las alegaciones realizadas por los peticionarios no surge que exista ninguna violación concreta ni verosímil de los derechos de los pueblos indígenas consagrados en el artículo 75.17 de la Constitución Nacional y de la Convención, sino que demuestra que el Gobierno Provincial está haciendo lo necesario para cumplirlos de acuerdo a la modalidad prevista en el artículo 15.II de la Constitución Provincial, que manda que respecto de las tierras fiscales se deben acordar soluciones con los pobladores indígenas y no indígenas.  Para la Provincia el referéndum constituye el mecanismo para la efectiva participación de tales pobladores y, además se encuentra previsto en el artículo 6 de la Convención Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo que establece la "consulta a los pueblos interesados mediante procedimientos apropiados".  

62.    El Gobierno Nacional, mediante nota de fecha 19 de agosto de 2005, contestó a la solicitud de información realizada por la CIDH el 29 de julio de 2005 en el marco de las medidas cautelares solicitadas por los peticionarios.  En su contestación, el Estado Nacional indica que “sin perjuicio de las objeciones que desde el plano jurídico merece la solicitud de adopción de medidas cautelares, el Estado entiende que la situación en la zona no resulta susceptible de una solución compulsiva de ninguna naturaleza”, ya que el escenario planteado resulta de una complejidad tal, que de no ser el diálogo y el consenso entre todas las partes interesadas no se advierte la manera de que una medida como la solicitada por los peticionarios podría contribuir a garantizar una solución que respete los derechos de los habitantes de los lotes fiscales 55 y 14 conforme a estándares internacionales.  En relación con los "agravios" de los peticionarios respecto al referéndum aprobado por la legislatura de la Provincia de Salta al que califican de "ilegal" y "contrario a los compromisos internacionales asumidos por el Estado Federal y Provincial", el Estado Nacional señala que tanto la Constitución Nacional como la Constitución de la Provincia de Salta reconocen la acción de amparo como remedio sumarísimo susceptible de ser invocada frente a acciones u omisiones del poder público que afecten o amenacen, con arbitrariedad manifiesta, derechos reconocidos en la Constitución, las leyes o en tratados internacionales.   

63.    Respecto de la alegada "pasividad" del Estado Nacional frente a la consulta popular, señalada por los peticionarios, el Estado indica que cuando fue notificado de la decisión de la Provincia, la Cancillería manifestó su profunda preocupación al gobierno local, "haciendo especial hincapié en los efectos que una decisión de tal naturaleza podría generar en el marco del proceso de solución amistosa". Además, los organismos del Estado Nacional que participan en la Mesa Ampliada emitieron una "Declaración Conjunta" en la que "expresan su profunda preocupación por la probación del referéndum vinculado con las tierras fiscales de los lotes 55 y 14, y solicitan al señor Gobernador de la Provincia que, en aras a facilitar una solución global y definitiva del conflicto planteado, se adopten las medidas necesarias para suspender dicha iniciativa".

64.    El Fiscal de Estado de la Provincia de Salta envió a la Comisión en escrito de 11 de octubre de 2005, tras haber realizado una reunión con los peticionarios ese mismo día, una propuesta ampliada y mejorada de la propuesta de adjudicación de tierras presentada por la Provincia de Salta el 2 de marzo de 2005, que supuestamente incluía las observaciones realizadas por los peticionarios de fecha 8 de septiembre de 2005.

65.    El 7 de septiembre de 2006, el Estado Nacional envió a la CIDH un borrador de propuesta alternativa a la propuesta del Estado Provincial de distribución de las tierras fiscales ubicadas en los lotes fiscales 55 y 14.  La propuesta contempla la entrega de la propiedad de la tierra a las comunidades indígenas bajo un título único, libre de ganado y alambrados y, a la población criolla derivado del derecho de posesión veinteñal y, compensación de las pérdidas debido a la reubicación.  Respecto del financiamiento necesario para la implementación de esta propuesta, se indica que el financiamiento "deberá ser mixto: Estado Nacional y Estado Provincial".  Mientras que el Estado Nacional es el responsable de los fondos para las obras  de infraestructura y otros fondos para el trabajo de consenso social, se encarga al Estado Provincial el financiamiento de las tareas de delimitación de servicios públicos (escuelas, centros de salud, ejido urbano). 

66.    Posteriormente, la CIDH recibió información del Estado sobre cómo se estaba implementando la última propuesta de distribución de tierras presentada por la Provincia de Salta.  El Estado envió una copia del decreto de la Secretaría General de la Gobernación Nº 939/05 (de 10 de mayo de 2005), mediante el cual se creó la Unidad Ejecutora Provincial de los Lotes 55 y 14, que es la "autoridad de Aplicación" responsable de la ejecución de la propuesta y depende del Ministerio de la Producción y el Empleo.  Igualmente, mediante el decreto de la Gobernación Nº 2407 de 2 de diciembre de 2005, se establecieron las distintas modalidades de traspaso de titularidad de dominio: comunitario (para las comunidades indígenas) especificando que dos o más comunidades podrán optar por un título conjunto; y a título individual o de condominio del derecho civil para los ocupantes no indígenas con derecho a título.  Con fecha 19 de abril de 2006, el Ministerio de la Producción y el Empleo emitió la resolución Nº 65, nombrando a los miembros de esta Unidad, asignando funciones específicas a la misma y, estableciendo los requisitos necesarios que deben reunir tanto criollos como comunidades indígenas para beneficiarse de esta propuesta de distribución de tierras.

IV.     ANÁLISIS DE ADMISIBILIDAD

A.        Competencia de la Comisión ratione personae, ratione materiae, ratione temporis y rationi loci

67.    Los peticionarios se encuentran facultados por el artículo 44 de la Convención Americana para presentar denuncias ante la CIDH. Respecto de las presuntas víctimas, esto es los miembros de las comunidades indígenas pertenecientes a los pueblos indígenas Wichi (Mataco), Iyojwaja (Chorote), Nivacklé (Chulupí), Quom (Toba) y Tapy´y (Tapiete) que conforman la Asociación Lhaka Honhat y que habitan los lotes fiscales Nº 14 y 55, el Estado de Argentina se comprometió a respetar y garantizar los derechos consagrados en la Convención.  En lo concerniente al Estado, la Comisión observa que Argentina es Estado parte de la Convención Americana, al haberla ratificado el 5 de septiembre de 1984. Asimismo, la CIDH observa que en cuanto a la competencia pasiva en ratione personae, es un principio general del derecho internacional que el Estado debe responder por los actos de todos sus órganos, incluidos los de su Poder Judicial.  Asimismo es responsable por los actos de las Provincias que integran el Estado Federal en virtud de principios generales universalmente reconocidos de derecho internacional y de los artículos 1, 2 y 28 de la Convención Americana.  Por tanto, la CIDH es competente en la presente petición.

68.    La Comisión tiene competencia ratione loci para conocer esta petición por cuanto en ella se alegan violaciones de derechos protegidos en la Convención Americana que habrían tenido lugar dentro del territorio de un Estado parte de dicho tratado.

69.    La CIDH tiene competencia ratione temporis, por cuanto los hechos alegados en la petición tuvieron lugar cuando la obligación de respetar y garantizar los derechos establecidos en la Convención ya se encontraba en vigor para el Estado. 

70.    Finalmente, la CIDH tiene competencia ratione materiae porque en la petición se denuncian violaciones a derechos humanos protegidos en la Convención Americana.

71.    Con respecto a los alegatos sobre violaciones de la Declaración Americana, en atención a lo dispuesto en los artículos 23 y 49 de su Reglamento, la Comisión goza, en principio, de competencia ratione materiae para examinar violaciones de los derechos consagrados por dicha Declaración.[6]  Sin embargo, la CIDH ha establecido previamente[7] que una vez que la Convención Americana entra en vigor en relación con un Estado, es dicho instrumento --no la Declaración-- el que pasa a ser la fuente específica del derecho que aplicará la Comisión Interamericana, siempre que en la petición se aleguen violaciones de derechos sustancialmente idénticos consagrados en los dos instrumentos[8] y que no medie una situación de continuidad.[9]

B.        Otros requisitos para la admisibilidad de la petición

1.       Agotamiento de los recursos internos

72.    El artículo 46.1.a de la Convención establece como requisito para que una petición sea admitida "que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios de Derecho Internacional generalmente reconocidos".[10] Tanto la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la Corte" o "la Corte Interamericana"), como la CIDH han sostenido en reiteradas oportunidades que “(…) según los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos y la práctica internacional, la regla que exige el previo agotamiento de los recursos internos está concebida en interés del Estado, pues busca dispensarlo de responder ante un órgano internacional por actos que se le imputen, antes de haber tenido la ocasión de remediarlos con sus propios medios.[11] No obstante, la misma Convención prevé que esta disposición no se aplique cuando los recursos internos no están disponibles por razones de hecho o de derecho. Más concretamente, el artículo 46.2 establece excepciones al principio general de agotamiento de los recursos internos: (a) cuando la legislación interna del Estado no concede las debidas garantías para la protección de los derechos cuya violación se alega; (b) si se ha obstaculizado el acceso del presunto damnificado a los recursos de jurisdicción interna; (c) o si se ha presentado un retardo injustificado en la resolución del asunto.  Que los recursos sean adecuados significa:

[Q]ue la función de esos recursos, dentro del sistema de derecho interno, sea idónea para proteger la situación jurídica infringida.  En todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos, pero no todos son aplicables en todas las circunstancias.  Si, en un caso específico, el recurso no es adecuado, es obvio que no hay que agotarlo.  Así lo indica el principio de que la norma está encaminada a producir un efecto y no puede interpretarse en el sentido de que no produzca ninguno o su resultado sea manifiestamente absurdo o irrazonable.[12]

73.    Con anterioridad a la presentación de la petición, la Asociación "Lhaka Honhat" interpuso, el 11 de septiembre de 1995, un recurso de amparo contra la Provincia de Salta ante la Corte de Suprema de esta Provincia con el fin de que se ordenara la inmediata suspensión de las obras de construcción del Puente Misión La Paz – Pozo Hondo, así como de toda obra (urbanización, construcción de rutas) o acto de alteración de la reserva de Misión La Paz y/o de los lotes fiscales Nº 14 y 55.  La Corte de Justicia de Salta rechazó el 8 de noviembre de 1995, la solicitud de "No Innovar" y, el 29 de abril de 1996 la acción de amparo.  En su sentencia, la Corte Suprema de Salta indicó que del análisis de la presentación efectuada y de los elementos aportados no podía concluirse que la conducta de la Provincia hubiera sido manifiestamente ilegítima o arbitraria, dado que la actuación cuestionada achacable a la Provincia de Salta consistiría en la ejecución de decisiones del gobierno federal, no cuestionadas por los peticionarios.  Por ello se evidenciaba la necesidad de recurrir a vías ordinarias que permitieran una mayor posibilidad de debate y prueba.  En relación al perjuicio que implicaría la ejecución de estas obras, así como el devastador alcance ambiental que tendrían respecto de las comunidades aborígenes, la Corte Suprema de Salta indicó que aunque estas obras y actos podían afectar a los accionantes, no surgía que ello excediera lo razonable.  Posteriormente, el 14 de mayo de 1996, los representantes legales de la Asociación Lahka Honhat interpusieron un recurso extraordinario federal contra la anterior sentencia, que fue también rechazado.  Finalmente, el 27 de febrero de 1997, los peticionarios interpusieron un recurso de queja por la denegación del anterior recurso ante la Corte Suprema de la Nación, que fue desestimado por esta Corte el 5 de febrero de 1998.

74.    Una vez interpuesta la petición ante la CIDH y, con motivo de la publicación del Decreto Nº 461/99 de 24 de diciembre de 1999[13] (mediante el cual el Gobernador de la Provincia adjudicaba en forma comunitaria a los miembros de varias comunidades indígenas y a algunos criollos distintas fracciones del lote fiscal Nº 55), los peticionarios interpusieron una acción de amparo ante la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Salta contra el Poder Ejecutivo de la Provincia, el 8 de marzo de 2000.  Los peticionarios alegaron que la Secretaría General de la Gobernación de Salta, con anterioridad a la aprobación del Decreto Nº 461, había emitido la Resolución Nº 423/99 para que se publicaran edictos por quince (15) días en el Boletín Oficial y Diario El Tribuno citando a los ocupantes no relevados y a todos los que se consideraran con derechos sobre los terrenos del Lote Fiscal Nº 55 a adjudicar, a fin de hacer valer sus derechos y formular oposición conforme a derecho, lo cual violaría expresamente los derechos reconocidos de propiedad, igualdad y debido proceso y, especialmente los reconocidos a las comunidades indígenas tanto en la Constitución Nacional como en la de la Provincia de Salta.  Además indican que las fracciones individualizadas que se pretendía adjudicar a través del Decreto Nº 461/99, formaban parte del reclamo original formulado en 1991 y, el Decreto Nº 3097/95 (mediante el cual se aprueba lo actuado por la Comisión Asesora Honoraria) deja establecido expresamente que la superficie a entregar “es bajo la figura de un título único sin fracciones ni divisiones internas”.  Por los anteriores motivos, los peticionarios solicitaron que se suspendan los efectos y la se declare inconstitucional la resolución 423/99 de la Secretaría General de la Gobernación de la Provincia y el decreto 461/99 del Poder Ejecutivo local, por vulnerar los artículos 14, 17, 18 y 75 (17) de la Constitución Nacional y el artículo 15 de la Constitución Provincial. 

75.    Los peticionarios mantienen que con anterioridad a la interposición del presente recurso de amparo, habían interpuesto en vía administrativa un recurso de revocatoria contra la Resolución Nº 423/99 y solicitado la suspensión del acto porque adolecía de vicios graves que la descalificaban como acto administrativo.  Al ser rechazado este recurso el 20 de diciembre de 1999[14], los peticionarios interpusieron recurso jerárquico el 30 de diciembre de1999, con reiteración del pedido de suspensión del acto, el cual no había sido resuelto a la fecha de interposición del recurso de amparo.  Por los motivos anteriores, los peticionarios mantuvieron que ante la inexistencia de otra vía ordinaria idónea para la defensa del derecho, habían recurrido a la acción de amparo.

76.    Con motivo de publicación en el Diario El Tribuno de la noticia de que el Poder Ejecutivo Provincial había entregado el día 4 de abril de 2000, las escrituras traslativas de dominio de las fracciones del lote fiscal Nº 55 contempladas en el Decreto Nº 461 impugnado por los peticionarios, éstos solicitaron dentro de la acción de amparo que, “con carácter previo a la resolución definitiva se ordene al Poder Ejecutivo la suspensión de todos los actos y efectos que se deriven de los decretos cuestionados.  Esta solicitud de "No Innovar" fue rechazada por la Corte Suprema de Salta el 8 de junio de 2000.  La Corte de Justicia de Salta rechazó el 15 de noviembre de 2000 la acción de amparo interpuesta por los peticionarios, al no verificarse una concreta lesión de los derechos invocados, ni la ilegitimidad manifiesta en el accionar de la demanda.  Los peticionarios interpusieron un recurso extraordinario federal contra esta sentencia que fue rechazado por la Corte de Salta el 14 de marzo de 2001, por lo que interpusieron un recurso de queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 

77.    En sentencia de 15 de junio de 2004, la Corte Suprema de la Nación declaró procedente el recurso extraordinario interpuesto y dejó sin efecto la decisión apelada, ordenando que volvieran los autos al Tribunal de origen a fin de que procediera a dictar un fallo con arreglo a lo expresado en esta sentencia.  La Corte Suprema de Justicia de la Nación en su sentencia señala que hace suyos los fundamentos y conclusiones expuestos por el Procurador General, a los que remite por razones de brevedad.  Entre sus conclusiones, el Procurador General señala que la sentencia  recurrida "ha extinguido la acción entablada sin suficientes fundamentos jurídicos y fácticos que lo autorice.  Máximo, cuando no se advierte utilidad en la sustanciación de otro proceso con más debate y prueba, al cual no han de aportarse más datos conducentes para la solución del caso que los que obran en el presente litigio". Igualmente, el Procurador General dictaminó que la sentencia debería ser descalificada con fundamento en la doctrina de la arbitrariedad, ya que la Corte Suprema de Salta desconoció disposiciones de derecho público local invocadas por los peticionarios, con afectación de derechos que cuentan con amparo constitucional.[15] Hasta la fecha, la Corte Suprema de Salta no ha dictado la nueva decisión.

78.    Los peticionarios alegan que han agotado todos recursos judiciales disponibles en el ámbito de la jurisdicción interna del Estado argentino para lograr el reconocimiento del derecho a la propiedad comunitaria, bajo una forma legal que les permita continuar con sus pautas socioeconómicas de subsistencia y su especial forma de vida; así como para exigir que se realicen los estudios de impacto socio-ambiental necesarios para el diseño y ejecución de distintas obras de infraestructura que afectarían su modo de vida, siendo por tanto aplicable la excepción contenida en el artículo 46.2 de la Convención, por cuanto no existe en el ordenamiento jurídico argentino un procedimiento efectivo para delimitar, demarcar y titular bajo "un título único" las tierras indígenas.

79.    El Estado, en su respuesta inicial de 7 de julio de 1999, alegó que si bien los peticionarios habían interpuesto y agotado todos los recursos internos con respecto al recurso de amparo, no habían cumplido con los requisitos del artículo 46.1 de la Convención Americana.  En este sentido, el Estado señaló que existía otra vía adecuada para la resolución de tan compleja naturaleza, y que los peticionarios debían haber intentado accionar en un proceso de conocimiento por la cuestión de fondo.  Posteriormente y, tras la ruptura del procedimiento de solución amistosa en el año 2005, el Estado nacional alegó que si bien la presente petición se había ocasionado como consecuencia de las obras vinculadas con el puente internacional Misión La Paz – Pozo Hondo, a partir del inicio del proceso de diálogo había aflorado la cuestión de la distribución de las tierras fiscales de los lotes 55 y 14 como eje central de la cuestión indígena, sin que a ese respecto se hubiera verificado agotamiento de instancia local alguna. 

80.    Por otro lado, la Provincia de Salta hizo llegar a la Comisión un escrito señalando que los peticionarios no habían agotado todos los recursos internos, motivo por el que se debería declarar la petición inadmisible. La Provincia alegó que la Corte Suprema de la Nación en su sentencia de 15 de junio de 2004 dejó sin efecto el fallo de la Corte Suprema de Salta y ordenó a la Corte de Salta que dicte una nueva sentencia teniendo en cuenta los planteamientos anteriores, la cual hasta la fecha no había sido emitida.

81.    La Comisión observa que el Estado ha tenido múltiples oportunidades de resolver el asunto de fondo, es decir, la tutela efectiva del derecho a la propiedad de los miembros de la Asociación "Lhaka Honhat".  Los peticionarios han intentado distintos recursos desde 1999 para salvaguardar que la demarcación y titulación de las tierras de los lotes fiscales de los lotes fiscales Nº 14 y 55 se realice de forma comunitaria y teniendo en cuenta su forma de vida, sin que hasta la fecha se haya reconocido este derecho.  A la fecha, la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de 15 de junio de 2004, no se ha implementado por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Salta. La Comisión no dispone de normas específicas sobre la duración del período que constituye "demora indebida". Más bien, la Comisión evalúa las circunstancias del caso y realiza una evaluación caso por caso para determinar si se ha producido una demora indebida.[16]  En el presente caso, tomando en cuenta que los peticionarios interpusieron un recurso de amparo en el año 2000 que sigue pendiente y, dadas las circunstancias expuestas anteriormente, la Comisión concluye que, sin perjuicio de su futura determinación sobre los méritos del caso, ha existido una demora indebida en el pronunciamiento de una sentencia final dentro del significado del artículo 46.2.c.  En cuanto a la cuestión de prejuzgamiento, es importante recordar que:

La posibilidad de invocar excepciones al requisito del artículo 46 está estrechamente vinculada con el examen de los aspectos sustanciales de las posibles violaciones de derechos en él estipulados, especialmente las garantías relativas al acceso a la justicia. No obstante, dadas las características y la finalidad de esa disposición, el examen previsto en el artículo 46(2) posee autonomía con respecto a las normas sustanciales de la Convención.  La determinación de si en un caso específico se aplican las excepciones al requisito del agotamiento de los recursos internos requiere un análisis de las denuncias planteadas antes e independientemente del pronunciamiento sobre el fondo del asunto, y a través de un criterio claramente independiente del utilizado para establecer si el Estado es responsable de la violación de los derechos a la protección o las garantías judiciales estipulados en la Convención.  Las causas que han impedido el agotamiento de los recursos internos, y las consecuencias del mismo, serán analizadas en la medida en que corresponda, cuando la Comisión examine los aspectos sustanciales de este caso.[17]

82.    Dado que los hechos del presente caso quedan comprendidos dentro de la norma de la "demora indebida" del artículo 46.2.c, se excusa el cumplimiento del requisito del artículo 46.1.a sobre el agotamiento de los recursos internos. La Comisión no tiene por qué considerar los demás recursos invocados por el Estado dado que ha determinado la existencia de una demora indebida en el pronunciamiento de la sentencia final respecto de un recurso idóneo para proteger los derechos bajo estudio en la presente petición.

2.       Plazo para presentar la petición

83.    Conforme a los dispuesto en el artículo 46.1.b de la Convención para que una petición pueda ser admitida, debe presentarse dentro del plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que la parte denunciante fue notificada de la decisión definitiva dictada a nivel nacional.  La norma de los seis meses garantiza certidumbre y estabilidad jurídica una vez que una decisión ha sido adoptada.  En ausencia de una decisión final, el artículo 32.2 del Reglamento de la Comisión requiere que la petición sea presentada en un plazo razonable.

84.    La Comisión observa que la última decisión definitiva a nivel nacional respecto del recurso de amparo se dictó el 5 de febrero de 1998 por parte de la Corte Suprema de la Nación y, la petición fue presentada ante la CIDH el 4 de agosto de 1998.  Por otra parte, como se refleja en la sección anterior, hay otro recurso que sigue pendiente hasta la fecha del presente informe.  Por tanto, la Comisión concluye que se ha cumplido con este requisito exigido por la Convención.

3.       Duplicación de procedimientos y cosa juzgada internacionales

85.          El artículo 46.1.b dispone que la admisión de las peticiones está sujeta al requisito respecto a que la materia "no esté pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional, " y en el artículo 47.d de la Convención se estipula que la Comisión no admitirá la petición que "sea sustancialmente la reproducción de petición o comunicación anterior ya examinada por" la Comisión o por otro organismo internacional. En el presente caso, las partes no han esgrimido la existencia de ninguna de esas dos circunstancias de inadmisibilidad, ni ellas se deducen de los procedimientos.

4.       Caracterización de los hechos alegados

86.    El Estado solicitó a la Comisión que declare inadmisible la petición.  La Comisión considera que no corresponde en esta etapa del procedimiento establecer si hay o no una violación a la Convención Americana.  A fines de la admisibilidad, la CIDH debe decidir si se exponen hechos que pueden caracterizar una violación, como estipula el artículo 47.b de la Convención Americana, y si la petición es "manifiestamente infundada" o sea "evidente su total improcedencia", según el inciso (c) del mismo artículo.

87.    El estándar de apreciación de estos extremos es diferente del requerido para decidir sobre los méritos de una denuncia.  La CIDH debe realizar una evaluación prima facie para examinar si la denuncia fundamenta la aparente o potencial violación de un derecho garantizado en la Convención y no para establecer la existencia de una violación.  Tal examen es un análisis sumario que no implica un prejuicio o avance de opinión sobre el fondo del asunto discutido.  El propio Reglamento de la Comisión, al establecer dos claras etapas de admisibilidad y fondo, refleja esta distinción entre la evaluación que debe realizar la Comisión a los fines de declarar una petición admisible y la requerida para establecer una violación de derechos humanos.

88.    En el presente caso, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 47.b de la Convención Americana, la Comisión considera que los planteos de los peticionarios resultan fundados y conducentes para determinar, al estudiar el fondo del asunto, si los hechos constituyen violaciones a la Convención Americana.

89.    La Comisión considera que los hechos denunciados por los peticionarios sobre la falta de implementación de una política de demarcación y titulación de tierras por parte de la Provincia de Salta, a través de una forma legal respetuosa de la forma de vida de las comunidades, de ser comprobada podrían caracterizar violaciones a los derechos garantizados en los artículo 8.1 (garantías judiciales), 13 (libertad de pensamiento y de expresión) en conexión con el artículo 23 (derechos políticos), artículo 21 (derecho a la propiedad privada) y, artículo 25 (protección judicial), todos de la Convención Americana, en relación con las obligaciones generales consagradas en los artículos 1 y 2 de dicho tratado.

90.    En consecuencia, la CIDH no encuentra que la petición sea "manifiestamente infundada" o "extemporánea".  Con fundamento en lo expuesto, la Comisión considera satisfechos lo requisitos establecidos en el artículo 47.b y c de la Convención Americana. 

V.         CONCLUSIONES

91.    La Comisión concluye que tiene competencia para conocer la denuncia presentada por los peticionarios y que la petición es admisible de conformidad con los artículos 46 y 47 de la Convención.

92.    Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos y sin prejuzgar sobre el fondo de la cuestión,

LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

DECIDE:

1.         Declarar admisible la presente petición en cuanto se refiere a las presuntas violaciones de los derechos protegidos en los artículos 8.1, 13 en conexión con el 23, 21 y 25, reconocidos en la Convención Americana, en relación con las obligaciones generales consagradas en los artículos 1 y 2 de dicho instrumento. 

2.         Notificar esta decisión a las partes.

3.         Proceder con el análisis de fondo de la petición, y

4.         Publicar esta decisión e incluirla en su informe Anual para la Asamblea General de la OEA.

Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., a los 21 días del mes de octubre de 2006. (Firmado) Evelio Fernández Arévalos, Presidente; Paulo Sérgio Pinheiro, Primer Vicepresidente; Florentín Meléndez, Segundo Vicepresidente; Clare K. Roberts, Freddy Gutiérrez y Paolo G. Carozza, Miembros de la Comisión.