RELATÓRIO Nº 88/03

PETIÇÃO 11.533

INADMISSIBILIDADE

 PARQUE NATURAL METROPOLITANO

PANAMÁ

22 de outubro de 2003

I.        RESUMO

1.       Em 11 de agosto de 1995, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (doravante denominada a “Comissão”) recebeu uma petição do senhor Rodrigo Noriega, em nome dos cidadãos da República do Panamá, contra o governo do Panamá (doravante denominado o Estado), devido a violação dos  direitos de propriedade dos cidadãos do Panamá sobre o Parque Natural Metropolitano, e dos artigos 8,19, 21(1) e (2), 23(1)(a) e (c), 24, e 25(1) e (2)(a)(b)(c) da  Convenção Americana, ao ter promulgado a lei Nº 29 de 23 de junho de 1995 que permite a construção de um projeto rodoviário que atravessa o Parque Natural Metropolitano, o qual havia sido declarado reserva ecológica, científica e cultural, pela  lei Nº 8 de 1985. Os peticionários consideram que este parque não é propriedade do Estado, mas sim de todos os cidadãos do Panamá, que o Estado atentou contra seus direitos, por  não ter consultado as entidades a cargo do Parque sobre a construção da rodovia, e que resultaram  afetados grupos ecológicos e científicos.

2.       Por sua vez, o Estado manifestou ter atuado de acordo com as suas faculdades constitucionais, em vista da  grave situação de congestionamento viário existente na  cidade de Panamá, alegando que foram consultadas instituições públicas e privadas durante o estudo de impacto ambiental, e destacando o fato de que, com a construção do corredor Norte, o Estado cumpriu com seu  dever de propiciar o desenvolvimento que prevê a contaminação do meio ambiente.

3.       Após analisar as posições das partes, a CIDH concluiu que a petição deve ser declarada inadmissível, de conformidade com o artigo 47 da  Convenção Americana, pois o peticionário apresentou uma petição abstrata sem  individualizar as vítimas específicas.  A Comissão decidiu igualmente notificar as partes desta decisãos, publicá-la e incluí-la em seu Relatório Anual à Assembléia Geral da  OEA.

          II.       TRÂMITE PERANTE A COMISSÃO

4.       Em 11 de agosto de 1995, o peticionário apresentou uma petição perante à Comissão em nome dos  cidadãos da  República do Panamá.

5.       Em 8 de setembro de 1995, a Comissão Interamericana remeteu ao Estado do Panamá cópia das partes pertinentes da  petição, concedendo-lhe o prazo de 90 dias para apresentar suas observações.

6.       Em 11 de janeiro de 1996, o Estado remeteu as observações respectivas, indicando que o Ministério de Obras Públicas firmou um convênio com a empresa PYCSA PANAMA S.A. em 29 de dezembro de 1994, pelo qual o concessionário comprometeu-se a realizar, a suas custas, o estudo de Mitigação de Impacto Ambiental do projeto prévio à construção da  obra, o que implica que foram tomadas as precauções necessárias a fim de proteger o meio ambiente.

7.       Em 8 de março de 1996, a Comissão informou ao peticionário que, em seu último período de sessões, havia examinado o caso e aprovado um relatório sobre admissibilidade, indicando neste relatório que a petição havia sido declarada inadmissível, pois os peticionários não haviam esgotado os recursos da  jurisdição interna, já que estava pendente de  trâmite uma ação de inconstitucionalidade perante à Corte Suprema.

8.       Em 10 de dezembro de 1996, os peticionários apresentaram à CIDH informação adicional sobre o esgotamento dos  recursos internos.

9.       Em 2 de janeiro de 1997, a Comissão remeteu ao Estado a parte pertinente da  informação adicional proporcionada pelos peticionários, concedendo-lhe um prazo de 60 dias para que efetuasse as observações respectivas.

10.     Em  21 de maio de 1997 (recebido em 23 de maio de 1997), o Estado remeteu à Comissão o relatório que continha a contestação relativa à denúncia apresentada pelos  peticionários.

11.     A partir desta data, a Comissão remeteu aos peticionários as partes pertinentes das observações do Estado solicitando suas observações. Posteriormente, o Estado encaminhou à Comissão informação adicional, a qual foi enviada aos peticionários para que apresentassem suas observações pertinentes.

III.      POSIÇÃO DAS PARTES

A.      Posição dos  peticionários

12.     O peticionário alega que as ações empreendidas pelo  Estado constituem uma violação dos  direitos de propriedade dos cidadãos do Panamá sobre o Parque Natural Metropolitano, alegando violações dos  artigos 8, 19, 21(1) e (2), 23(1)(a)(c), 24, e 25(1) e (2)(a)(b)(c) da  Convenção Americana.

13.     O peticionário alega que o Estado violou o direito de propriedade dos  cidadãos do  Panamá[1] sobre o Parque Natural Metropolitano e as garantias processuais reconhecidas na  legislação nacional.  Indica que a Lei 8 de 1985 criou uma reserva ecológica, científica e cultural denominada “Parque Natural Metropolitano”, sendo ela a principal área verde disponível para os residentes da  cidade do Panamá, livre de congestionamento de trânsito.  Assegura o peticionário que o Parque não é propriedade do Estado mas sim, dos  cidadãos do mesmo.

14.     O peticionário alega que, de acordo com a lei antes mencionada, as decisões  relativas ao parque devem ser feitas de forma colegiada entre organizações não governamentais, o município e o governo nacional, sendo que, no final de 1994, o Estado anunciou sua intenção de expandir a rede rodoviária de acesso à área metropolitana, atravessando a reserva ecológica do Parque, em contraposição ao estabelecido por ESTAMPA (Estudo de Transporte para a área Metropolitana do Panamá) e sem realizar estudos de impacto ambiental.

15.     O peticionário alega que o Estado reformou a lei 8 de 1985 para permitir a construção de uma rodovia que atravessa o Parque Natural Metropolitano, violando desta forma o artigo 21(1) (2) da  Convenção, pois o direito de propriedade dos panamenhos sobre a reserva ecológica, científica e cultural do Parque Metropolitano foi violentado sem  justificação de utilidade pública ou nenhum benefício social.

16.     O peticionário alega ademais que o Estado violou o artigo 25 da  Convenção Americana, ao continuar com as obras de construção apesar de as organizações não governamentais terem interposto recursos legais. O peticionário argumenta que o Estado também violou o artigo 19 da  Convenção que estabelece a proteção à infância, o que deve ser entendido não somente como a infância desta geração, mas também as gerações futuras.

17.     O peticionário solicitou à Comissão que utilizasse seus recursos para chegar a uma solução amistosa, de acordo com o artigo 48(f) da  Convenção Americana, a fim de que o Governo suspendesse as obras, e para que reintegrasse os servidores públicos que foram destituídos de seus cargos por sua oposição ao projeto de expansão rodoviária, indicando que a lista de funcionários seria apresentada posteriormente, o que nunca o fizeram.

18.     O peticionário anexou em 10 de dezembro de 1996 (recebida em 18 de dezembro de 1996) perante à Comissão, cópia da decisão da  Corte Suprema do Panamá, relativa a ação interposta em nome da Sociedade Audubon do Panamá, uma organização ecologista, para que fosse declarada inconstitucional a lei Nº 29 de 23 de junho de 1995. Esta decisão da Corte Suprema do Panamá, datada  de 13 de setembro de 1996, declarou que a mencionada lei não é inconstitucional,  indicou que existem outros mecanismos legais mediante os quais se poderia questionar a legalidade desta obra e o problema do impacto ambiental originado pela construção do corredor Norte sobre o meio ambiente, e concluiu que a lei em exame não viola a carta magna.

          B.       Posição do Estado

19.     O Estado argumenta que atuou no uso de suas faculdades constitucionais e em vista da  grave situação de congestionamento rodoviário existente na cidade do Panamá, sendo que no  ano 1984 ordenou a elaboração do estudo conhecido como ESTAMPA, o qual foi elaborado pelo  JICA (Agência de Cooperação do Japão) e o Ministério de Obras Públicas, que realizou o Projeto rodoviário do Corredor Norte.

20.     O Estado explica que a Lei 8 de 1985 criou na área metropolitana da  cidade do Panamá uma reserva ecológica, científica e cultural denominada Parque Natural Metropolitano, áreas verdes disponíveis para os residentes do Panamá, e que esta lei permitia a construção de um projeto rodoviário de desalojamento da área metropolitana, baseado no  projeto ESTAMPA.

21.     O Estado alega que a letra (f) da Lei 8 de 1985 considerava  a construção de uma via dentro do Parque Natural Metropolitano contemplada no  projeto ESTAMPA, e que foram consultadas instituições públicas e privadas durante o estudo de impacto ambiental, recebendo opiniões verbais e escritas sobre o mesmo, as quais foram tomadas em conta ao efetuar a análise geral do mesmo.

22.     O Estado afirma que, mediante a Lei Nº 29 de 23 de junho de 1995,  adaptou os requerimentos físicos do projeto através da  reforma da  extensão do Parque Natural Metropolitano, ordenando a compensação pelo  uso das terras do Parque para a construção do Projeto Corredor Norte, a ampliação da  extensão da  superfície do Parque Nacional Camino de Cruces, vizinho ao Parque Natural Metropolitano, o que adicionou-lhe 590 hectares.

23.     Além disso, o Estado indica que, do ano 2000 ao 2002, a Autoridade Nacional de Ambiente reuniu-se com a PYCSA PANAMÁ S.A., a empresa contratada pelo  Ministério de Obras Públicas para a construção do projeto, a fim de dar cumprimento às medidas de mitigação ambiental contempladas no estudo de Impacto Ambiental, as quais foram verificadas mediante os relatórios de avanço entregues pela  empresa. O Estado afirma que atualmente a Administração Regional Metropolitana do Panamá está levantando Protocolo de Inspeção para verificar o cumprimento destas medidas, e solicitou à Comissão Interamericana que declarasse  inadmissível a petição, alegando que a rota escolhida para o projeto Corredor Norte, era  a mais favorável, uma vez que não afeta o Parque Natural Camino de Cruces, nem o Parque Natural Soberanía, razão pela qual o dano causado ao sistema ecológico era muito menor que o dano que poderia ocasionar a rota originalmente estabelecida pelo  projeto ESTAMPA.

24.     O Estado informa que a Sociedade AUDUBON interpôs perante a Corte Suprema de Justiça uma ação de inconstitucionalidade contra a  Lei 29, de 23 de junho de 1995, a fim de que esta fosse declarada inconstitucional a citada lei. A Corte declarou que a lei antes mencionada não é inconstitucional, dado que a mesma não viola a carta magna, nem as normas assinaladas como infringidas, e que existem outros mecanismos legais através dos  quais se poderia questionar a legalidade da  obra.

25.    Por último, o Estado faz referência ao congestionamento de veículos que ocasiona contaminação e ruido, argumentando  que com a construção do corredor Norte o Estado cumpre com o dever de propiciar um desenvolvimento que prevaleça sobre a contaminação do meio ambiente.

          IV.      ANÁLISE SOBRE A ADMISSIBILIDADE

A.      Competência da  Comissão

26.    O artigo 44 da  Convenção Americana, que trata da  competência da  Comissão, estabelece que “qualquer pessoa ou grupo de pessoas, ou entidade não governamental legalmente reconhecida em um ou mais Estados membros da  Organização, pode apresentar à  Comissão petições que contenham denúncias ou queixas de violação desta Convenção por um Estado parte”.

27.     Convém enfatizar que, diferentemente de outros sistemas de proteção de direitos humanos, o sistema interamericano permite diversos tipos de peticionários apresentarem petições em nome das vítimas.  Com efeito, a terminologia do artigo 44 é muito aberta, permitindo a qualquer pessoa ou grupo de pessoas, ou entidade não governamental legalmente reconhecida em um ou mais Estados membros da  Organização, apresentar à Comissão petições que contenham denúncias ou reclamações sobre a violação desta Convenção por um Estado parte, sem exigir, como requerido pela  prática do sistema europeu ou do Comitê sobre Direitos Humanos das Nações Unidas, que sejam as vítimas como tal, ou seja, ter um interesse pessoal, direto ou indireto na adjudicação de uma petição.  Tampouco exige a autorização da  vítima ou que os peticionários apresentem procuração legal das supostas vítimas. [2]

28.     Entretanto, a jurisprudência desta Comissão seguiu o critério de interpretação do artigo 44 da  Convenção Americana no sentido de que, para que uma petição seja admissível devem existir vítimas concretas, individualizadas e determinadas[3], não sendo admissíveis petições realizadas in abstracto, desvinculada dos  direitos de seres humanos individualizados.[4]

29.     Analizando a jurisprudência existente da  Comissão sobre a aplicação do artigo 44 da  Convenção,  verifica-se que esta norma foi interpretada no  sentido que a competência ratio pessoae, no  trâmite de petições individuais, refere-se a  fatos que relacionam-se aos direitos de uma pessoa ou pessoas específicas.  É o caso da  petição 12.404 (Peru), na qual a Comissão considerou uma denúncia em que a Defensoria Pública alegava atuar em representação em abstrato em nome do coletivo de mulheres  votantes em potencial, na forma de actio popularis (ação popular).  Contudo, a petição foi admitida por esta Comissão somente a respeito daquelas vítimas devidamente individualizadas, identificadas e determinadas conforme a jurisprudência do sistema interamericano.[5]

30.     No  relatório Nº 48/96, sobre um caso de Costa Rica antes citado, a Comissão considerou que:

(...) não se deve interpretar que o liberalismo do sistema interamericano neste aspecto pode admitir a interposição de uma ação in abstracto perante à Comissão. Um indivíduo não pode instituir um actio popularis e impugnar uma lei sem estabelecer certa legitimação processual ativa  que justifique seu recurso à Comissão. A peticionária deve apresentar-se como vítima de uma violação da  Convenção ou deve comparecer perante à Comissão como representante de uma vítima de uma violação da  Convenção por um Estado parte.[6]

31.     A Comissão pronunciou-se no  mesmo sentido no  relatório do caso da María Eugenia Morais de Sierra, de Guatemala,  observando que:

(...) para iniciar os procedimentos estabelecidos nos  artigos 48 e 50 da  Convenção Americana a Comissão requer  uma petição que contenha uma denúncia de uma violação concreta a respeito de uma pessoa determinada.[7]

32.     O fato de que sejam inadmissíveis petições apresentadas como ações populares não implica que o peticionário deve sempre identificar cada vítima em nome da qual apresenta uma petição.  Com efeito, cabe notar que a Comissão admite petições em nome de grupos de vítimas quando o grupo era específico e definido e os indivíduos que o compunham eram determináveis, e os direitos deles eram diretamente afetados pela  situação enunciada, como no caso de membros de uma comunidade específica por exemplo.[8]

33.    Por último, em relação à natureza da  vítima, cabe enfatizar que se entende que deve ser uma pessoa física e que a Comissão não tem competência sobre os direitos de pessoas jurídicas.[9]

34.     Da análise da  petição, matéria do presente relatório, observa-se que foi apresentada pelo  senhor Rodrigo Noriega, em nome dos  cidadãos do Panamá, alegando que o Estado havia violado o direito de propriedade de todos os panamenhos,[10] e que os grupos ecológicos, cívis e científicos, em particular os residentes da  cidade do Panamá, o Patronato do Parque Natural Metropolitano, a Sociedade Audubon do Panamá, as Associações Cívicas Unidas, a Associação para a Investigação e proteção de Espécies Panamenhas foram as principais afetadas.[11]  Portanto, a CIDH deve declarar inadmissível a presente denúncia, pois trata-se de uma representação em abstrato, ou similar a uma actio popularis (ação popular), não havendo individualização das vítimas concretas, individualizadas e determinadas. A CIDH estima que, pela  natureza dos  fatos descritos na  petição, tampouco é possível identificar um grupo definido de vítimas, pois o peticionário referiu-se a todos os cidadãos do Panamá como proprietários do Parque Natural Metropolitano.  Também é inadmissível a denúncia quanto à suposta afetação de grupos ecológicos, civis e científicos, pois trata-se de pessoas jurídicas e não pessoas naturais como exige a Convenção.  Portanto, a Comissão declara que carece de competência ratione pessoae para resolver o presente assunto, conforme o critério de interpretação do artigo 44 da  Convenção estabelecido através da  jurisprudência nos  casos antes mencionados.

35.     Em relação aos outros aspectos da  admissibilidade da  petição, não cabe avaliá-los, pois a Comissão não tem competência ratione pessoae para resolver o presente caso.

V.      CONCLUSÃO

36.     A Comissão determinou que a petição não reúne o requisito previsto no  artigo 44 da  Convenção Americana, conforme o critério de interpretação estabelecido através da  jurisprudência por parte da  Comissão em casos similares.  Em consequência, a Comissão conclui que a petição é inadmissível, de conformidade com o artigo 47  da  Convenção Americana.

37.     Com base nos  argumentos de fato e de direito expostos anteriormente,

A COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS,

DECIDE:

1.       Declarar a presente petição inadmissível ratione pessoae de acordo com o artigo 47 da  Convenção Americana,.

2.       Enviar este relatório, em que se declara inadmissível a petição, ao Governo do Panamá e ao peticionário.

3.       Publicar esta decisão e incluí-la em seu relatório anual à Assembléia Geral da  OEA.

Dado e assinado na  sede da  Comissão Interamericana de Direitos Humanos, na  cidade de Washington, D.C., no dia 22 de outubro de 2003. (Assinado): José Zalaquett, Presidente; Clare K. Robert, Vice-Presidente; Robert K. Goldman, Julio Prado Vallejo e Susana Villarán, Comissionados.