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SEMINARIO LATINOAMERICANO SOBRE BUENAS PRÁCTICAS PENITENCIARIAS Noviembre 2007
PRESENTACIONES DE LOS ESTADOS
BRASIL
BUENAS PRÁCTICAS PENITENCIARIAS BRASILEÑAS
I - CONTEXTO DEL SISTEMA PENITENCIARIO BRASILEÑO
Inicialmente es importante señalar que en Brasil la materia penal se rige por tres principales instrumentos jurídicos interrelacionados, a saber:
a) el Código Penal, que define los delitos y las penas; b) el Código de Proceso Penal, que define normas relativas al debido proceso en la imposición y seguimiento de la pena; y c) la Ley Nº 7.210, de julio de 1984, la Ley de Ejecución Penal (“LEP”).
En relación con la cuestión penitenciaria el principal cuerpo de la leyes de referencia es la Ley de Ejecución Penal (LEP), que se aplica a las personas de más de 18 años de edad. En tanto que los menores (de 14 a 17 años de edad), están sometidos a medidas socioeducativas, la ejecución de estas medidas no está a cargo del Ministerio de Justicia.
Los órganos responsables de la ejecución penal en Brasil están definidos en el Título III, de la Ley Nº 7.210 de julio de 1984, (LEP) y cabe mencionarlos en los términos siguientes:
En el ámbito federal
a) El Consejo Nacional de Política Criminal y Penitenciaria - CNPCP, cuya principal atribución consiste en proponer directrices de política criminal referentes a la prevención de delitos, la administración de la justicia penal y la ejecución de penas y medidas de seguridad. Está subordinado al Ministerio de Justicia, que a su vez designa a los miembros que han de componerlo. b) El Departamento Penitenciario Nacional (DEPEN), órgano de ejecución de la política penitenciaria nacional, subordinado al Ministerio de Justicia y con respaldo financiero del CNPCP. Su principal atribución consiste en el seguimiento de la fiel ejecución de las normas en todo el país y de colaborar técnicamente con las unidades de la Federación en la implementación de los principios y reglas establecidos en la LEP.
En el ámbito estadual
c) Los Juzgados de Ejecución Penal, cuya principal atribución consiste en aplicar la ley material, procesal y de ejecución penal (artículos 65 y siguientes); d) El Ministerio Público, fiscaliza la ejecución de la pena y las medidas de seguridad, actuando en el proceso ejecutivo y en los incidentes de la ejecución (artículo 67 y siguientes). e) Los Consejos Penitenciarios Estaduales, órganos consultivos y de fiscalización de la ejecución penal en el ámbito de los Estados (artículo 69) f) Los Departamentos Penitenciarios Estaduales/Secretarias Responsables de la Administración Penitenciaria, que supervisan y coordinan los establecimientos penales que pertenezcan a la esfera de su unidad de la Federación y de ejecutar directamente las políticas penitenciarias (artículos 73 y 74) g) Los Patronatos Públicos o Particulares, que prestan asistencia a los reclusos y a los liberados (artículos 78 y 79) h) Los Consejos de la Comunidad (artículos 80 y 81).
En consecuencia, es importante destacar que la ejecución penal es realizada directamente por los 27 Estados que componen la República Federativa del Brasil. Correspondiendo, por lo tanto, al Ministerio de Justicia - Departamento Penitenciario Nacional (DEPEN) - la responsabilidad de las políticas penitenciarias y su gestión.
En consecuencia, para auxiliar a las unidades federadas en la efectiva ejecución de la pena, el Ministerio de Justicia realiza el financiamiento de algunas acciones para que se desarrollen planes, programas y proyectos específicos.
II – ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PENITENCIARIO BRASILEÑO
Brasil tiene ya más de 420.000 presos en sus 1.051 prisiones. No menos de 7 de cada 10 de los que son liberados regresan a prisión. Esa cantidad de personas está confinada en poco más de 262.000 plazas, lo que evidencia la superpoblación carcelaria.
Si San Pablo, el Estado federado con mayor población carcelaria (cerca del 40% del total), quisiese ir al compás de la demanda carcelaria tendría que inaugurar cada 30 días una penitenciaría de 500 plazas.
La superpoblación carcelaria contribuye a fragilizar la seguridad y dificulta el proceso de reinserción social. Además existen factores que contribuyen en forma significativa a dificultar la gestión del sistema carcelario brasileño, a saber:
Curiosidades:
La población carcelaria brasileña posee el siguiente perfil:
1) Franja etaria:
–
2) Etnia La mayoría de la población es blanca.
3) Escolaridad La mayoría de la población carcelaria brasileña tiene un bajo grado de escolaridad.
4) Situación jurídica:
La población carcelaria brasileña está compuesta en un 66% por presos condenados y en un 34% por presos en detención preventiva.
III – LAS ACTIVIDADES DEL MINISTERIO DE JUSTICIA - DEPARTAMENTO PENITENCIARIO NACIONAL Y LAS BUENAS PRÁCTICAS
Como ya se señaló, el Ministerio de Justicia es tan sólo el órgano de ejecución de la política penitenciaria, es decir que se ocupa únicamente de la gestión. En consecuencia, a fin de apoyar a los Estados federados, responsables directos de la ejecución penal, el Ministerio de Justicia/DEPEN elabora planes, programas y proyectos específicos encaminados a mejorar las condiciones de encarcelamiento. Tales acciones pueden ser costeadas por los propios Estados, o financiarse con recursos del propio Ministerio de Justicia, en este caso específico, denominado FUNPEN.
FUNPEN significa: Fondo Penitenciario Nacional, y fue creado a través de la Ley Complementaria Nº 79 del 7 de enero de 1994, reglamentada por el Decreto Nº 1.093 del 3 de marzo de 1994.
De acuerdo con el artículo 2 de la citada Ley Complementaria los recursos del FUNPEN deben aplicarse a: I – construcción, reforma, ampliación y mejoramiento de establecimientos penales; II – mantenimiento de los servicios penitenciarios; III – formación, perfeccionamiento y especialización del servicio penitenciario; IV – adquisición de material permanente, equipos y vehículos especializados, imprescindibles para el funcionamiento de los establecimientos penales; V – implementación de las medidas pedagógicas relacionadas con el trabajo de profesionalización del preso y del recluso; VI – formación educativa y cultural del preso y del recluso; VII – elaboración y ejecución de proyectos encaminados a la reinserción social de presos, reclusos y liberados; VIII – programas de asistencia jurídica para los presos y reclusos carentes de ella; IX – programa de asistencia a las víctimas de delitos; X – programa de asistencia a dependientes de presos y reclusos; XI – participación de representantes oficiales en eventos científicos en materia penal, penitenciaria o criminológica, realizados en Brasil o en el exterior; XII - publicaciones regulares de investigación científica en la esfera penal, penitenciaria o criminológica; XIII - costos de su propia gestión, exceptuados los gastos de personal relativos a funcionarios públicos ya remunerados por las arcas públicas; XIV - mantenimiento de casas de albergue destinadas a acoger a víctimas de violencia doméstica. (Incluido por la Ley Complementaria Nº 119, de 2005).
El referido fondo constituye un importante mecanismo para el fomento de las políticas penitenciarias, a la vez que garantiza un presupuesto propio para la ejecución de las respectivas acciones. Como se sabe, a la cuestión penitenciaria en realidad no se le da la misma importancia que a las demás políticas públicas, por lo cual fue necesario asegurar recursos propios para fomentar el mejoramiento de las condiciones de reclusión. Es así que, como fuente de recursos del FUNPEN, se destacan: a) el 3% del monto recaudado proveniente de concursos de pronósticos, sorteos y loterías en el ámbito del Gobierno federal; b) rentas de cualquier naturaleza, provenientes de remuneraciones, c) recursos financieros; d) recursos no financieros; entre otros. A continuación se presentan cuadros demostrativos del FUNPEN:
Corresponde señalar que durante mucho tiempo la principal fuente de recursos de este fondo estuvo constituida por ingresos provenientes de costas judiciales, en tanto que en la actualidad ya no integra tal presupuesto.
Distribución de recursos del FUNPEN, por regiones brasileñas:
Recursos del FUNPEN que se invirtieron en creación de plazas carcelarias, para reducir al mínimo el problema de la superpoblación carcelaria:
Es oportuno señalar que a ejemplo del Fondo Penitenciario Nacional, muchos Estados Federados del Brasil están creando fondos penitenciarios estaduales, lo que facilita el desarrollo de acciones que hagan viable la ejecución penal conforme a las orientaciones legales.
Con la finalidad de establecer mecanismos y criterios para el financiamiento de las acciones penitenciarias que han de desarrollar los Estados, el Ministerio de Justicia / Departamento Penitenciario Nacional dicta anualmente un decreto. A título de ejemplo, este año se dictó el Decreto Nº 136, del 28 de septiembre de 2007, que establece las siguientes prioridades para el ejercicio financiero de 2008:
Artículo 2. La propuesta dirigida al Departamento Penitenciario Nacional del Ministerio de Justicia – DEPEN – para la obtención de financiamiento con recursos del Fondo Penitenciario – FUNPEN– en el ejercicio de 2008, debe destinarse a la consecución de por lo menos de uno de los siguientes objetivos: I – construcción, ampliación o reforma de establecimientos penales; II – implantación, equipamiento y reequipamiento de escuelas penitenciarias; III – capacitación de funcionarios penitenciarios; IV – equipamiento y reequipamiento de establecimientos penales; V – reinserción social del preso, recluso o liberado; VI – integración al Sistema Integrado de Informaciones Penitenciarias – InfoPen; VII – fomento de penas y medidas alternativas a la prisión; VIII – implantación y reequipamiento de auditorías del sistema penitenciario; IX – estudio, producción y difusión de datos e informaciones relativos a la ejecución penal, y X – fortalecimiento y mejoramiento institucional de los órganos que componen el sistema penitenciario y el sistema de justicia brasileños. §1 La propuesta deberá ser presentada en el período comprendido entre el 1 de octubre de 2007 y el 31 de diciembre de 2007, fuera del cual no será analizada. §2 El proponente que presente más de una propuesta deberá indicar el orden de prioridad de los proyectos, acciones o actividades a analizarse. § 3 El plazo será improrrogable.
Artículo 3. En las propuestas de construcción, ampliación o reforma de establecimientos penales deberá preverse el suministro de plazas carcelarias con espacio físico, instalaciones eléctricas e hidrosanitarias destinadas a los presos de edad avanzada o que tengan necesidades especiales.
* En forma de anexo se presenta el texto completo de este decreto.
Por consiguiente es importante señalar que algunas acciones específicas, que a continuación se indican, merecen destacarse como buenas prácticas para el mejoramiento del sistema penitenciario:
1) Capacitación/formación de personal:
Actualmente está teniendo lugar un profundo proceso de transformación en la esfera de la formación y el perfeccionamiento del funcionario penitenciario. Al año 2008, 25 de los 27 Estados brasileños contarán con Escuelas de Administración Penitenciaria, las cuales funcionan como centros de excelencia en ejecución penal, en que se realizan cursos, debates y reuniones sobre la cuestión penitenciaria.
Para establecer parámetros para la formación-capacitación del personal penitenciario se elaboró una matriz curricular en la que se establecen como obligatorios los siguientes ejes básicos:
a) administración penitenciaria; b) salud y calidad de vida; c) seguridad y disciplina; d) relaciones interpersonales y reinserción social.
Además de los cursos de capacitación y formación vale la pena señalar que el Ministerio de Justicia /Departamento Penitenciario Federal está financiando algunos cursos de postgrado latu sensu sobre gestión penitenciaria, en asociación con instituciones de enseñanza superior y secretarías estaduales responsables de la administración penitenciaria.
2) Educación:
Para mejorar el nivel de escolaridad de las personas privadas de libertad se elaboró el Proyecto “Educando para la libertad”, en asociación con el Ministerio de Educación y la UNESCO, cuyos ejes de actuación fueron los siguientes: 1) gestión, articulación y movilización; 2) formación y valorización de los profesionales comprendidos en la oferta, y 3) aspectos pedagógicos.
La experiencia y los resultados de este proyecto han demostrado la necesidad de elaborar un Plan Nacional de Educación en las Prisiones, para trazar estrategias de aumento de la oferta de la educación en tales ambientes; ellas están en fase de elaboración por el Ministerio de Educación y el Ministerio de Justicia y cuentan con la participación tanto de las secretarías estaduales (administración penitenciaria y educación), como de personas privadas de libertad y de la sociedad civil. Como buena práctica se señala asimismo la realización de un Concurso Literario Nacional, llamado “Escribiendo la Libertad”, para personas privadas de libertad, con el objetivo de viabilizar la comunicación de ellas con el mundo exterior e incentivar la elevación de la escolaridad. Ese concurso se realizó en asociación de esfuerzos con una asociación civil, con el apoyo del Ministerio de Educación y de la UNESCO, así como con la colaboración de instituciones de enseñanza superior. Se obtuvo la participación de 7.879 participantes, de los cuales 873 eran mujeres encarceladas. Los treinta (30) primeros clasificados fueron premiados con la suma de R$500,00 (quinientos reales) y dos juegos de libros (uno para él y otro para la penitenciaría en que cumple la pena). Además esas 30 obras serán publicadas por el Ministerio de Educación en determinada recopilación.
3) Salud
En diciembre de 2003 se lanzó el Plan Nacional de Salud del Sistema Penitenciario Nacional, a través del cual el Ministerio de Justicia /Departamento Penitenciario Nacional, en asociación con el Ministerio de Salud, transfiere recursos para dotar a las unidades carcelarias de equipos e instalaciones médicas además de reservar cierto porcentaje para el incentivo de atención básica a la salud, en cumplimiento del Decreto Interministerial Nº 1.777, de 2003. Las secretarías estaduales responsables de la administración penitenciaria y las secretarías estaduales y municipales de salud también poseen atribuciones específicas en este plan, el que ya está en funcionamiento en 13 de los 27 Estados.
4) Profesionalización
• Se están llevando a cabo acciones de profesionalización en asociación con entidades paraestatales: servicios sociales autónomos – industria y comercio. La profesionalización desarrollada en cada una de las cárceles asistidas por el programa fue concebida en función de las demandas existentes en la región en que está situado el establecimiento y en la realidad social de la persona beneficiada.
• Diversos estados tienen experiencias exitosas de profesionalización con la implantación de industrias dentro de las cárceles.
• Acuerdo de cooperación técnica con el Ministerio de Desarrollo Agrario para la implementación de dos proyectos:
a) Proyecto Nascer da Terra: Los presos de origen rural reciben capacitación en agricultura y ganadería, orientación para la implantación de agroindustrias y agricultura familiar, dentro de una metodología que favorezca el espacio de discusión de ejercicio de la ciudadanía. Además se procura constituir un canal de acceso a la tierra y a la infraestructura necesaria por medio de las líneas de acción del Programa Nacional de Crédito Agrario (PNCF), de la Secretaría de Reordenamiento Agrario/Ministerio de Desarrollo Agrícola (SRA/MDA).
b) Proyecto Arca das Letras: Los presos reciben capacitación en ebanistería y fabrican cofres (muebles de madera), que son destinadas originalmente a las comunidades rurales, y funcionan como una biblioteca móvil. También participan de la asociación el Ministerio de Educación, Cultura y el del Medio Ambiente.
5) Mujer encarcelada Acuerdo de cooperación técnica con la Secretaría Especial de Políticas para Mujeres de la Presidencia de la República, para la formulación de una política encaminada específicamente a las mujeres encarceladas. En este sentido se constituyó un grupo de trabajo que cuenta con la participación de 13 ministerios integrantes de la administración pública federal.
6) Instrumentos de control social
Con la reestructuración del Departamento Penitenciario Nacional se creó la Auditoría del Sistema Penitenciario, órgano cuyas principales atribuciones son las siguientes:
- Mediar en la relación entre el preso, personas interesadas u órganos que tengan que ver con la ejecución penal y el Departamento Penitenciario Nacional en el ámbito interestadual y federal. Por medio de la recepción de denuncias, reclamos o manifestaciones, dando a conocer a los interesados las medidas adoptadas y los resultados obtenidos, salvo en aquellos procedimientos en que la ley exige reserva;
- Apoyar e incentivar la implantación y el funcionamiento de auditorías exclusivas del sistema penitenciario en las unidades de la Federación, a fin de prevenir o impedir las desviaciones de gestión, el exceso de poder y el abuso de autoridad en los establecimientos penales, incluso sirviendo como instrumento de lucha contra la tortura, el trato inhumano, cruel o degradante;
- Inspeccionar periódicamente los establecimientos penales en todo Brasil.
7) Los consejos de la comunidad
Son órganos colegiados cuya función consiste en contribuir a la ejecución de las penas privativas de libertad. Representan la participación de la sociedad en la gestión carcelaria.
En el ámbito de los Estados miembros los consejos de la comunidad están vinculados con el juzgado de ejecución penal. En el ámbito del Ministerio de Justicia la Auditoría del Sistema Penitenciario se desempeña como órgano de apoyo en la interrelación entre los consejos y el Departamento Penitenciario Nacional.
8) Alternativas penales a la prisión
El Código Penal Brasileño sufrió una profunda reforma en su parte general en el año 1984. En virtud de esa reforma se crearon las llamadas “penas alternativas”, que pueden aplicarse a delitos cuya pena sea inferior a 4 años, en tanto no sean cometidos con violencia contra la persona.
Las penas alternativas tienen como objetivo reducir el encarcelamiento sin tener que abstenerse de castigar. Los condenados reciben como penas, entre otras, la de prestación obligatoria de servicios a instituciones filantrópicas en general (casas cuna, asilos, hospitales, escuelas, etc.). Ya son más de 300.000 las personas que están cumpliendo penas alternativas.
El Ministerio de Justicia, por medio del Departamento Penitenciario Nacional, creó la Coordinación General de Fomento de Penas y Medidas Alternativas, destinada a estimular y apoyar esa práctica en todo Brasil.
Anualmente el DEPEN proporciona recursos federales a los Estados para la creación de “Centrales de Penas Alternativas” que sirven para ejercer la actividad de seguimiento y fiscalización de los “prestadores” de servicios. En los Estados brasileños prolifera diariamente la creación de juzgados especializados exclusivamente en esta modalidad de pena.
9) Programa Nacional de Seguridad con Ciudadanía - PRONASCI
El PRONASCI, puesto en marcha el 20 de agosto de 2007, prevé 94 acciones integradas que abarcan a varios ministerios, organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil. Constituye el comienzo de una iniciativa inédita en la lucha contra la criminalidad en el país. El diferencial del proyecto está en la articulación de políticas de seguridad pública con acciones sociales y en el ataque a las causas de la violencia, y no tan sólo a sus consecuencias. Inicialmente la propuesta será implementada en las 11 regiones metropolitanas brasileñas más violentas.
Dentro de las 94 acciones se prevé la creación de 43.000 nuevas plazas carcelarias con la construcción de prisiones especiales destinadas a presos comprendidos en la faja etaria de 18 a 24 años, además de la construcción de penitenciarías femeninas. Esas cárceles tendrán una estructura administrativa diferenciada (salones de clase, salas de informática, espacios productivos, etc.) y operarán con una metodología y un modelo de gestión propios para la población carcelaria joven. Se prevé también la construcción de módulos de educación y de salud, destinados a las unidades que no poseen tales espacios.
10) Modificaciones legislativas
Los principales proyectos de ley (PL) en trámite en el Parlamento brasileño, que guardan relación con la cuestión penitenciaria son los siguientes:
– PL que instituye la reducción de la pena a través del estudio; – PL que instituye el sistema de videoconferencias como forma de realización de audiencias procesales; – PL que instituye el seguimiento electrónico; – PL que reglamenta la posibilidad de tercerizar algunos servicios penitenciarios
11) Acciones desarrolladas por los propios Estados federados
Vale la pena señalar asimismo que además de las acciones arriba destacadas, a las que da impulso el Ministerio de Justicia//Departamento Penitenciario Nacional, los Estados federados, como poseen autonomía para desarrollar su política penitenciaria, también tienen excelentes iniciativas. La síntesis de las principales acciones de esas iniciativas figuran en documento anexo.
IV) EL SISTEMA PENITENCIARIO FEDERAL
Sin perjuicio de que el Departamento Penitenciario Nacional es el órgano ejecutivo de la penitenciaría nacional, cabe señalar que dicho departamento también asume el papel de ejecutor en virtud del Sistema Penitenciario Federal.
En el 2006, a partir de la reestructuración del Departamento Penitenciario Nacional - DEPEN- se creó el Sistema Penitenciario Federal, con la finalidad de que fuera el gestor y fiscalizador de las penitenciarías federales en expreso cumplimiento del contenido de la Ley de Ejecución Penal –LEP. Especialmente de su artículo 72 que le confiere esa competencia en forma exclusiva.
El proyecto inicial del Sistema Penitenciario Federal prevé la construcción de cinco penitenciarías federales, una para cada región de Brasil (Norte, Nordeste, Sur, Sudeste y Centro-Oeste). En junio de 2006 se inauguró la primera Penitenciaría Federal, en Catanduvas/PR (región Sur), y en diciembre del mismo año, la Penitenciaría Federal en Campo Grande/MS (región Centro-Oeste). Están en fase de conclusión la construcción de la Penitenciaría Federal de Mossoró (región Nordeste) y la Penitenciaria Federal de Porto Velho (región Norte). La construcción de la Penitenciaria Federal de la región Sudeste aún no se inició.
De acuerdo con el Decreto Nº 6.049 del 27 de febrero de 2007, que aprobó el Reglamento Penitenciario Federal, los establecimientos penales federales tienen por finalidad promover la ejecución administrativa de las medidas restrictivas de libertad de los presos, en detención provisional o condenados, cuya inclusión se justifique en interés de la seguridad pública o del propio preso, y también albergar a presos, en detención provisional o condenados, sujetos al régimen disciplinario diferenciado previsto en el artículo 1 de la Ley 10.792 del 1 de diciembre de 2003.
Cada una de las citadas penitenciarías federales posee capacidad de 208 plazas y un equipo de 250 agentes penitenciarios. Su estructura cuenta con celdas individuales, vigilancia electrónica las 24 horas del día y toda la tecnología necesaria para controlar la entrada y el uso de celulares, armas y drogas. Las personas que allí se encuentran privadas de libertad están sometidas a un régimen diferenciado y no tienen contacto con la población carcelaria en general, salvo en el baño de sol diario, en grupos de a lo sumo diez personas.
Pese a su finalidad fundamental de aislar a los presos considerados de alta peligrosidad, o sea los más peligrosos del país, esos establecimientos, conforme a los preceptos del ordenamiento jurídico brasileño, promueven derechos sociales, en forma de asistencia material, de salud, jurídica, educativa, social, psicológica y religiosa al preso, y asimismo coadyuvan al proceso de individualización de la pena.
Cabe destacar que los presos que están en la Penitenciaría Federal de Campo Grande ya tienen acceso a salones de clases, en asociación con la Secretaría Estadual de Educación. Ya en la Penitenciaría Federal de Catanduvas se está ejecutando el Proyecto “Capacitación de Capacitadores”, por medio del cual los agentes penitenciarios están siendo capacitados para que ejerzan la función de seguimiento y tutoría en cursos de enseñanza a distancia. Terminada esta etapa se dará inicio a los cursos de capacitación de las personas privadas de libertad, cursos que se ejecutarán bajo la orientación del Servicio Nacional de Industria - SENAI.
V - CONSIDERACIONES FINALES
Por todo lo expuesto se desea dejar constancia de que en materia de ejecución penal y penitenciaria, la seguridad y disciplina no deben presentarse como obstáculos al debido tratamiento penal, ya que éste está basado en el principio de la dignidad humana. La persona encarcelada sólo pierde los derechos impuestos por la sentencia y por la ley, en especial el de la libertad. En consecuencia, como no pierde su condición de persona humana, goza de todos los restantes derechos.
En este sentido, el Ministerio de Justicia, por medio del Departamento Penitenciario Nacional, viene incentivando y propagando políticas penitenciarias tendientes a integrar la seguridad y la disciplina con el debido tratamiento penal y con acciones de reintegración social. A esos efectos, los esfuerzos se encaminan a asegurar a la persona privada de libertad acceso a sus derechos para que las acciones de reintegración social se interrelacionen con todos los sectores y actores de la ejecución penal.
Asimismo, se entiende que la finalidad de la función reeducativa de la pena está relacionada también con un proceso de concienciación de la sociedad sobre cuál es su papel y su responsabilidad para la modificación de este escenario.
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