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SITUACIÓN
DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS Y PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS AMÉRICAS PRESENTACIÓN
Hasta la fecha, los derechos de las personas y de los pueblos indígenas
no han tenido una regulación específica en los instrumentos básicos que rigen
el sistema interamericano de derechos humanos. En efecto, ni la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, ni la Convención Americana
sobre Derechos Humanos así como sus Protocolos Adicionales y demás tratados
interamericanos sobre derechos humanos, contienen disposiciones que desarrollen
los derechos indígenas.
Es además curioso -y hasta inexplicable- constatar, que los únicos
instrumentos internacionales (tratados) en materia de pueblos indígenas, no han
sido codificados por los órganos internacionales sobre derechos humanos, sino
específicamente por iniciativas de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT). En efecto, se trata de dos Convenios relevantes sobre la materia: el 107
y el 169. El Convenio No. 107 es relativo a la Protección e Integración de las
Poblaciones Indígenas y otras Poblaciones Tribales y Semitribales en los Países
independientes (1957); y el Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales
en países independientes (1989). Este último instrumento constituye una revisión
del anterior, con una aproximación mucho más progresiva a los pueblos indígenas,
en la cual priva la valoración de lo propiamente indígena, consagrándose
disposiciones relativas a la eliminación de la discriminación; el respeto a la
cultura e instituciones de los pueblos indígenas incluidas sus formas de
gobierno y el derecho consuetudinario, con especial atención a las normas
penales; los territorios y las tierras indígenas; y las formas de inversión
social en poblaciones indígenas, el trabajo, la salud, la educación y la
cultura. No obstante la importancia del Convenio No. 169, el mismo no se
encuentra vigente en todos los países del sistema interamericano, sino en un
pequeño grupo de ellos (Canadá, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Guatemala, Honduras, México, Paraguay y Perú. Argentina, ratificó el Convenio
en 1984, pero el instrumento de ratificación aparentemente no ha sido aún
depositado ante la O.I.T.)
La otra aproximación internacional a los derechos de los pueblos indígenas,
pero no ya especializada, lo han constituido los diversos instrumentos relativos
a la lucha contra la discriminación y los derechos de las minorías. En este
sentido, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone que en
los Estados en que existen minorías étnicas, religiosas o lingüísticas no se
negará a las personas que pertenezcan a éstas, el derecho que les corresponde,
en común con los demás miembros de sus grupos, a tener su propia vida
cultural, a practicar y profesar su propia religión y a emplear su propio
idioma (artículo 27).
En el ámbito interamericano, la consagración correspondiente es aún más
tenue, pues solo tiene lugar en la Declaración y en la Convención Americana en
el ámbito del derecho a la igualdad, sin discriminación alguna por motivos de
raza, color, idioma, religión, condición social, etc. (artículo II Declaración
y artículo 1 Convención).
Sin embargo, como insistiremos más adelante, esta aproximación a los
derechos de los pueblos indígenas por la vía de los conceptos de “minorías”
o de la “prohibición de discriminación”, si bien ha sido en algunas
ocasiones el único mecanismo existente, constituye un enfoque incompleto,
reduccionista y por tanto inadecuado. Es
importante rescatar, que en 1948 la IX Conferencia Internacional Americana que
creó la OEA y adoptó la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, adoptó la Carta Interamericana de Garantías Sociales, en la cual se
dispuso en uno de sus últimos artículos una disposición relativa a los
derechos indígenas. En efecto, dicha norma, contenida en la sección sobre
trabajo rural, dispuso: Artículo
39. En los países en donde exista el
problema de la población aborigen se adoptarán las medidas necesarias para
prestar al indio protección y asistencia, amparándole la vida, la libertad y
la propiedad, defendiéndolo del exterminio, resguardándolo de la opresión y
la explotación, protegiéndolo de la miseria y suministrándole adecuada
educación. El
Estado ejercerá su tutela para preservar, mantener y desarrollar el patrimonio
de los indios o de sus tribus, y promoverá la explotación de las riquezas
naturales, industriales, extractivas o cualesquiera otras fuentes de
rendimiento, procedentes de dicho patrimonio o relacionadas con éste, en el
sentido de asegurar, cuando sea oportuna, la emancipación económica de las
agrupaciones autóctonas. Deben
crearse instituciones o servicios para la protección de los indios, y en
particular para hacer respetar sus tierras, legalizar su posesión por los
mismos y evitar la invasión de tales tierras por parte de extraños.
En contraste con esta situación en el sistema interamericano, la Carta
Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981 fue el primer
instrumento sobre la materia que incluyó no solo los derechos individuales,
sino los derechos colectivos de los pueblos.
Esta última tendencia en relación a los derechos de los pueblos indígenas
fue reconocida en la Declaración de Viena de 1993, aprobada por la Conferencia
Mundial de Derechos Humanos. Allí el movimiento indígena logró que se
separara su declaración de derechos (art. 20) de la de los derechos de las
minorías (art. 19), obteniendo así especificidad propia y diferenciada. Esta
declaración, reflejó los principios de igualdad y no discriminación, con la
obligación de los Estados de adoptar incluso medidas positivas; estableció la
médula de los derechos colectivos relativos al respeto a la diversidad de sus
diferentes identidades, culturas y sistemas de organización social; así como
el derecho a la participación de los indígenas en las cuestiones que les
conciernen. Sin embargo, en dicha Declaración es notoria la no referencia a los
derechos de territorio y tierras indígenas.
Por su parte, en las Naciones Unidas se viene discutiendo desde 1982 un
proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,
actualmente en análisis por un Grupo de Trabajo de la Comisión de Derechos
Humanos. Si bien dicha Declaración debe superar todavía serios desacuerdos
entre los Estados antes de ser aprobada, el proceso ha permitido e impulsado
avances significativos en las posiciones de los países y en la doctrina sobre
los derechos de los pueblos indígenas.
Este brevísimo panorama, nos refleja el estado, por decir poco,
embrionario, del desarrollo de los instrumentos internacionales relativos a los
derechos de los pueblos indígenas.
En el hemisferio americano habitan más de 40 millones de personas que se
identifican como integrantes pueblos indígenas, y se calculan en no menos de
400 las etnias y pueblos que los agrupan. En términos generales, y
particularmente en Latinoamérica, los indígenas son los pobres entre los
pobres y los excluidos entre los excluidos, es decir los más pobres y excluidos
de nuestras sociedades.
El tratamiento tradicional de sus derechos como minorías, o por la vía
de la prohibición de discriminaciones, no es suficiente, pues desconoce la
naturaleza y complejidad de los pueblos indígenas. Se trata en efecto de un
hecho más complejo y completo que el de las minorías, o incluso el de un grupo
étnico. En efecto, los pueblos indígenas configuran una historia, y unas
culturas, lenguas, diversidades étnicas, cultos o religiones, técnicas
ancestrales, tradiciones artísticas, instituciones propias, regímenes jurídicos
y de administración de justicia, territorios y hábitat. En fin, dicha realidad
rica y compleja es mucho más que una minoría o una raza. Además, los derechos
de los indígenas tienen una doble dinámica simultánea consistente en la
interconexión entre los derechos individuales y los colectivos.
El análisis anterior refleja la relativa carencia de instrumentos
especializados tanto en el sistema internacional como en el interamericano de
derechos humanos, que consagren y desarrollen los derechos de los pueblos indígenas.
Desde 1941 en el ámbito interamericano el Instituto Indigenista
Interamericano con sede en la ciudad de México, ha tenido la función de apoyar
la política indigenista de los gobiernos miembros, hacer estudios y análisis,
y promover políticas hacia el desarrollo integral y la erradicación de la
pobreza.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (la “Comisión” o la
“CIDH”) ha venido promoviendo desde su creación en 1959, la protección de
los derechos de los pueblos indígenas. En efecto, la Comisión ha contribuido a
esta tarea, a través de sus visitas in
loco e informes generales sobre países, dedicando capítulos especiales a
la situación de los pueblos indígenas (Colombia, Guatemala, Ecuador, Chile,
Bolivia, Suriname, Brasil y México); o realizando informes especiales (situación
de los DDHH a las personas de origen Miskito en Nicaragua, 1987; y sobre las
Comunidades de Pueblos en Resistencia en Guatemala en 1994). Así mismo, la
Comisión a través de su sistema de casos individuales, ha tenido la
oportunidad de resolver peticiones de personas o comunidades indígenas, cuyos
derechos humanos han sido violados. Se trata de diversos casos resueltos por la
Comisión desde 1970 que se reseñan en el presente trabajo, relativos tanto a
los derechos individuales (ej. vida, libertad) como a los colectivos (ej.
tierras, familia). Así mismo, la Comisión adoptó en 1972 una importante
resolución sobre “La Protección Especial para Poblaciones Indígenas, acción
para combatir el racismo y la discriminación racial”, afirmando entre otros
principios, “por razones históricas y principios morales y humanitarios,
proteger especialmente a las poblaciones indígenas es un compromiso sagrado de
los Estados”.
Por ultimo, en virtud de una demanda elevada por la Comisión, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos resolvió en 1993 el caso "Aloeboetoe
v. Suriname", en el cual frente a la masacre de miembros de una
comunidad indígena, reconoció la procedencia de las reparaciones con base en
el derecho consuetudinario indígena de familia, que incluía la poligamia de
esa comunidad. Recientemente, en 1998, la Comisión sometió a la Corte
Interamericana, un nuevo caso (“Awas Tingi v Nicaragua”), relativo a las
garantías judiciales y la garantía de la participación consultiva de los indígenas
en sus territorios.
En suma, el sistema interamericano de derechos humanos requiere ser
fortalecido en esta área mediante diversas iniciativas que incluyan normas
objetivas, adoptadas por los Estados Miembros de la OEA, que establezcan estándares
propios en todo caso mínimo en materia de derechos de los pueblos indígenas.
Así lo han reconocido por demás, los Jefes de Estado y de Gobierno en la
Cumbre de las Américas celebrada en 1998 en Santiago de Chile. Ello tendrá por
objetivo, en primer lugar, obligar a los Estados a adoptar y desarrollar medidas
necesarias en el Derecho Interno, para garantizar la vigencia de los derechos
declarados. En segundo lugar, una declaración de derechos en esta materia,
facilitará una acción más profunda y especializada por parte de los órganos
del sistema (Comisión y Corte), en la promoción y la defensa de los derechos
de los pueblos indígenas del hemisferio.
Por iniciativa de la Comisión desde 1989, y a recomendación de la
Asamblea General de la OEA, la Comisión inició sus trabajos relativos a la
preparación de una Declaración sobre derechos de los pueblos indígenas. Luego
de dos rondas de consultas y otras actividades de difusión con los Estados
miembros y con diversos grupos indígenas del hemisferio, la Comisión aprobó
el 27-2-97 en su 95º periodo de sesiones, el documento titulado “Proyecto de
Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas”. Dicho
instrumento que aquí presentamos entre los materiales contenidos en esta
publicación, consta de un Preámbulo y 37 artículos. El Preámbulo del
instrumento, contiene declaraciones preliminares en relación a las
instituciones indígenas y el fortalecimiento nacional; la erradicación de la
pobreza y el derecho al desarrollo; la cultura indígena y la ecología; la
convivencia, el respeto y la no discriminación; el territorio y la
supervivencia indígena; la seguridad y las áreas indígenas; los instrumentos
de derechos humanos y otros avances en el derecho internacional; el goce de
derechos colectivos, y los avances jurídicos nacionales. El cuerpo normativo de
la Declaración está estructurado en seis secciones: pueblos indígenas;
derechos humanos; desarrollo cultura; derechos organizativos y políticos;
derechos sociales, económicos y de propiedad; y provisiones generales. Cada
sección de la Declaración antes enunciadas, organiza bajo ella los diversos
artículos contentivos de temas de especialidad:
La Declaración Americana propuesta establece su ámbito de aplicación a
los pueblos indígenas y otros cuyas tradiciones o costumbres propias lo
permitan. A fin de determinar quien pertenece a un pueblo indígena, la
Declaración lo difiere al criterio de la “autoidentificación” y a las
tradiciones y normas de cada pueblo. Por otro lado, a semejanza del Convenio No.
169 de la OIT, la Declaración aclara, que el termino “pueblo” utilizado en
ella, no debe interpretarse en su sentido en el derecho internacional
(autodeterminación como Estado); por lo que no puede conllevar a ignorar las
fronteras de los Estados, ni a ignorar los principios de la OEA, incluyendo la
igualdad soberana, la integridad territorial y la independencia política de los
Estados.
Finalmente, en relación a las normas de interpretación, la Declaración
propuesta establece que no podrá ser interpretada en el sentido de excluir o
limitar derechos presentes o futuros que los pueblos indígenas puedan tener o
adquirir. Además, los derechos reconocidos en dicha Declaración constituyen el
estándar mínimo para la supervivencia, dignidad y bienestar de los pueblos indígenas
de las Américas.
La declaración propuesta por la Comisión fue sometida a una Reunión de
Expertos Gubernamentales celebrada en la OEA en febrero de 1999, conforme a las
pautas establecidas por la Asamblea General de la OEA celebrada en 1998 en
Caracas. Dicha reunión tuvo la peculiaridad de haber sido la primera reunión
gubernamental de la OEA que pudo contar con la participación de representantes
de pueblos indígenas del hemisferio. Como se detalla en la publicación que
presentamos, en dicha reunión se tomaron algunas decisiones sobre el avance del
documento.
Por decisión de la Asamblea General realizada en Guatemala de 1999,
durante dicho año y con anticipación a la Asamblea a realizarce en Canadá
(2.000), deberán realizarse reuniones preparatorias también organizadas por la
Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos del Consejo Permanente de la OEA. A
tales efectos, en el mes de noviembre de 1999 se celebra en la OEA una reunión
de un Grupo de Trabajo sobre la Declaración.
Con ocasión del trabajo que se publica en este volumen, debemos
reconocer la labor de los miembros de la Comisión que nos antecedieron como
relatores sobre derechos de los pueblos indígenas, quienes contribuyeron a
gestar y desarrollar las tareas de esta relatoría, ellos son: Patrick Robinson,
Michael Reisman y John Donaldson, con la eficaz colaboración del Secretario
Ejecutivo, Jorge E. Taiana. Muy en particular, deseo destacar la labor
desempeñada en esta relatoría, por el abogado especialista de la Secretaría
de la Comisión Dr. Osvaldo Kreimer, por su vocación y dedicación profesional
a la misma, a la cual ha contribuido de manera determinante desde 1989.
La publicación que aquí se presenta esta dirigida a los pueblos y
Estados de las Américas, a fin de contribuir al proceso de adopción de la
Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Así mismo,
esta publicación tiene el propósito de divulgar no solo el proceso y el
instrumento propuesto, sino la jurisprudencia y la doctrina que ha sido
desarrollada en los últimos años por el sistema interamericano de derechos
humanos, en relación a los derechos de los indígenas americanos y sus pueblos.
Esperamos con este esfuerzo, contribuir a fomentar la conciencia hemisférica
sobre estos temas tan trascendentales para el futuro de nuestra América y de
sus pueblos. Carlos
M. Ayala Corao
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