PRESENTACIÓN DEL PROF. HÉLIO BICUDO, PRESIDENTE DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS ANTE LA COMISIÓN
DE ASUNTOS JURÍDICOS Y POLÍTICOS

Washington D.C., 19 de octubre de 2000  

En primer lugar quisiera agradecer la oportunidad que el Comité de Asuntos Jurídicos y Políticos ofrece una vez más a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de presentar sus puntos de vista sobre el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos y, bien así, sobre las medidas que tendrán por resultado brindar una mayor y mejor protección de esos derechos fundamentales como resultado del fortalecimiento del Sistema como un todo. 

          Antes, de abordar esos temas, debemos señalar que cualquier debate realista sobre el fortalecimiento del Sistema debe basarse en la situación actual de los derechos humanos en el Hemisferio.  La legitimidad de la democracia, las elecciones periódicas, sociedades civiles bien estructuradas, gobiernos y pueblos que buscan avanzar en la promoción y protección de los derechos humanos es positiva y abre grandes posibilidades.  Ésta es una aspiración aunque no sea la realidad.  Mas constituye un desafío de inmensa magnitud que debemos enfrentar. 

          Nuestros pueblos sufren la violencia, la discriminación y la marginalización.  Vivimos en un contexto en el cual millones de hombres, mujeres y niños carecen de los recursos básicos para satisfacer sus necesidades más primarias y acceder equitativamente a la educación y a los servicios esenciales.  A la marginalización económica se suma aquella generada por la discriminación y los impedimentos a la libre difusión de información que socavan el ejercicio de la democracia.  Desafortunadamente aún el 70% de los casos de la Comisión se refieren a violaciones del derecho a la vida.  El uso de tortura como instrumento de castigo para obtener informaciones no se ha erradicado de la región.  Las condiciones carcelarias no satisfacen las condiciones mínimas de humanidad y más del 70% de los presos no tienen una sentencia de condena. 

          A esto se suma una administración de justicia que en muchos casos no ofrece garantías de independencia, imparcialidad y efectividad.  El funcionamiento de los Sistemas judiciales en numerosos países se ve afectado por deficiencias básicas que, por ejemplo, impiden el acceso efectivo a la justicia de los ciudadanos de escasos recursos; ponen en tela de juicio la imparcialidad de los magistrados debido a problemas estructurales tales como su falta de estabilidad, y debido a la existencia de una justicia militar esencialmente corporativa, o por situaciones donde impera la corrupción o el temor a represalias.  Estos problemas, entre otros, han resultado en impunidad y debilitado o incluso destruido la confianza en el Poder Judicial y como consecuencia, en el Estado de Derecho. 

          Realmente, el proceso de democratización de parte importante de los países de la región ha constituido un avance esencial en el cumplimiento con los propósitos de la Organización y con los presupuestos básicos de la protección de los derechos fundamentales de nuestros habitantes y la elección democrática de las autoridades ha facilitado auspiciosamente la tarea de supervisión hemisférica de los órganos del sistema.  Sin embargo, el funcionamiento institucional de la mayoría de los Estados miembros aun padece de deficiencias que obstaculizan el imperio de la ley, afectando la vigencia de los derechos fundamentales de las personas e impidiendo alcanzar la establilidad necesaria para hacer posible un sostenido desarrollo social, económico y cultural. 

          La Comisión Interamericana ha notado con preocupación que en los últimos dos años se han sucedido una serie de crisis político- institucionales en diversos Estados que confirman la gravedad de los problemas que se enfrentan así como las dificultades de los sistemas políticos en su intento de dar respuesta a las demandas de la sociedad.  En este sentido, resulta evidente que debe trabajarse con seriedad y de manera urgente en la consolidación del imperio de la ley y el Estado de Derecho a la luz de los estándares de nuestro sistema regional, evitando retrocesos que afecten la legitimidad y la legalidad de las instituciones. 

          En este contexto, los resultados de labor de supervisión de la Comisión Interamericana revelan que parte de la población del Hemisferio, incluyendo a defensores de los Derechos Humanos y Periodistas, continúan siendo víctimas de violaciones a derechos fundamentales como la vida, la libertad, la integridad personal y la libertad de expresión.  Los abusos de autoridad por parte de la policía, las fuerzas armadas, las deficiencias y las flaquezas de los poderes judiciales, los agentes del servicio penitenciario u otros servidores públicos persisten, así como en muchos casos continúa el incumplimiento de la obligación de prevenir o reparar con justicia las consecuencias de las violaciones cometidas. 

          La protección y aseguramiento de los derechos fundamentales de los habitantes del Hemisferio depende de la adopción impostergable de medidas para mejorar la administración de justicia.  La impunidad y las violaciones al debido proceso legal constituyen un grave problema que afecta tanto a las víctimas como a ciudadanos acusados de quebrantar la ley.  Al mismo tiempo, el retardo en pronunciarse sobre las causas pendientes, afecta la presunción de inocencia de cerca del 70% de la población carcelaria, la cual, según continúa documentando la Comisión, permanece hacinada en condiciones que ofenden el derecho al trato humano.  En esta área, cabe resaltar el reiterado retraso y/o ineficacia en el juzgamiento de violaciones a los Derechos Humanos que involucran a agentes del Estado.  La impunidad y la desconfianza en la vigencia del Estado, la impunidad y la desconfianza en la vigencia del Estado de Derecho que ésta genera, constituyen uno de los desafíos más serios que enfrenta nuestro Hemisferio. 

Frente a este panorama que ahora rápidamente describo, la protección regional de los derechos fundamentales de nuestros pueblos requiere más que nunca mecanismos que permitan evaluar y actuar ante esta situación; de órganos capaces de responder de manera efectiva a su mandato y cuyas decisiones cuentan con el respaldo de los miembros de la Organización como garantes colectivos del respeto de los derechos humanos en el Hemisferio. 

          Las deficiencias en materia de protección del derecho a la vida, la libertad, la justicia y la libertad de expresión coexisten con la falta de acciones decididas para enfrentar de manera efectiva la marginación social, racial o étnica que aqueja a los pueblos del Hemisferio.  Los Estados miembros deben implementar medidas positivas destinadas a garantizar igual acceso de oportunidades en todas las esferas de la vida nacional.  Es un hecho que millones de hombres, mujeres y niños de nuestra región todavía son incapaces de satisfacer sus necesidades diarias de alimentación, vestimenta, vestimenta y vivienda y carecen de acceso equitativo a la educación, la atención de salud, el agua potable, los servicios sanitarios y la electricidad. 

          La observancia del principio de no discriminación constituye uno de los pilares básicos del sistema interamericano y uno de los desafíos centrales a ser enfrentado por los Estados miembros mediante el fortalecimiento de los mecanismos legales e institucionales donde persista, por ejemplo, la discriminación por género como es el caso en gran parte de la legislación de los países del Hemisferio.  Al mimo tiempo, debe asumirse seriamente el compromiso de brindar especial protección a ciertas personas o grupos de personas tales como los niños, los trabajadores migratorios y las comunidades indígenas.  Con relación a este último grupo, los Estados miembros deben, de un vez por todas, plasmar su reconocimiento a los derechos y justas aspiraciones de los pueblos indígenas de nuestro Continente mediante la consagración de la Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, cuya aprobación por la Asamblea General de la Organización no debe admitir más dilación. 

          La CIDH considera que el debate en torno del fortalecimiento del Sistema debe tener en cuenta, ante todo, el respeto por los Estados miembros de las obligaciones internacionales libremente asumidas y la subsidiaridad del Sistema. 

La responsabilidad de garantizar el respeto de los derechos protegidos por el Sistema recae principalmente sobre los propios Estados miembros, en especial sobre sus respectivos poderes judiciales. 

          Las normas del Sistema establecen que los Estados no sólo se comprometen a garantizar a todas las personas sujetas a su jurisdicción los derechos y libertades allí reconocidas sino también a dar efecto jurídico a esos derechos y libertades en el ámbito interno, y armonizar la interpretación de la legislación vigente.  La Comisión viene proponiendo que los Estados modifiquen,  o incluso deroguen normas internas que resulten incompatibles con las obligaciones asumidas en el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.  Los Estados parte estarían obligados a brindar recursos judiciales a quienes consideran que sus derechos y libertades han sido violados.  La regla del agotamiento previo de los recursos internos prevista en la Convención está basada en la idea de que el Estado debe contar con la posibilidad de reparar la situación infligida dentro del marco de su propia jurisdicción  En consecuencia, la protección internacional que brindan los órganos de supervisión es, esencialmente, de carácter subsidiario.  En este sentido los documentos relevantes se refieren claramente a la protección internacional con un Sistema destinado a reforzar o complementar la protección ofrecida por el derecho interno de los Estados Americanos. 

          La CIDH se ve obligada, sin embargo, a tratar cada vez más casos en los cuales los Estados miembros se abstienen de recoger de manera operativa en su legislación interna, los derechos consagrados por las normas del Sistema, o en los que los jueces aplican normas de derecho interno incompatibles con las obligaciones que han adquirido libremente. Es evidente, en la medida en que estos derechos no se encuentren reconocidos en la legislación doméstica, que no existen recursos internos efectivos que permitan reparar las consecuencias de su violación. 

          Afortunadamente, lo que es muy positivo, algunos Estados han adoptado medidas específicas encaminadas a garantizar y facilitar el cumplimiento de las obligaciones que han asumido en el marco de las normas del Sistema. 

          Un aspecto esencial en el fortalecimiento del Sistema es el del cumplimiento de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de los informes de la CIDH.  Al respecto, es conveniente reiterar la  obligación de los Estados de establecer procedimientos internos para posibilitar dicho cumplimiento.  Según expresó la Comisión ante la Asamblea General de la OEA en el mes de junio de 1999 y lo reiteró ante la misma Asamblea en Windsor, Canadá, en el mes de junio último, ese cumplimiento es fundamental para la vitalidad del Sistema Interamericano de Derecho Humanos.  Deseamos pues, recordar que el artículo 68 de la Convención Americana establece de manera categórica que “Los Estados partes de la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes“.  En lo que se refiere a la CIDH sus informes son interpretaciones válidas de obligaciones libremente adquiridas por los Estados.  Así, si un Estado no concuerda con dichas interpretaciones tiene la libertad para recurrir a la Corte, disputando las conclusiones y procedimientos de la Comisión.  Hasta el momento, lo que es significativo, es que ningún Estado ha recurrido en casos contenciosos en contra de los informes de la CIDH. 

Los órganos políticos deben cumplir un rol central en asegurar el cumplimiento de las decisiones de los órganos de protección.  El fortalecimiento del Sistema no depende únicamente ni se agota en el funcionamiento de los órganos de supervisión.  En última instancia su efectividad depende de la acción que los órganos políticos estén dispuestos a emprender ante quienes ignoran sus obligaciones internacionales.  Los Estados y los Organos se constituyen en la garantía colectiva del cumplimiento de las normas de Derechos Humanos.  Para ello, debe, como mínimo, discutirse los informes de violaciones a los Derechos Humanos como asimismo el incumplimiento de decisiones de los órganos cuando éstas ocurran.  La inobservancia de las sentencias (de cumplimiento obligatorio) de la Corte Interamericana y de las recomendaciones de la CIDH que deben ser cumplidas de buena fe, constituyen hechos sumamente graves y preocupantes que merecen un serio examen y la adopción de medidas apropiadas por los órganos de la OEA.  Creemos que de esto depende tanto el futuro del Sistema, como la credibilidad de dichos órganos políticos y del proceso mismo de la evolución del Sistema. 

          La CIDH considera que es posible mejorar el funcionamiento del Sistema mediante la  modificación de ciertas practicas y normas de procedimiento relativas a casos individuales. 

          Una experiencia rica se ha desarrollado, por ejemplo en el sistema de casos.  Los primeros procedimientos para el estudio de peticiones individuales se iniciaron en el momento en que existían violaciones masivas y sistemáticas en el Hemisferio, que requerían una intervención muy flexible y rápida por parte de la CIDH.  Como consecuencia, las normas y practicas de entonces no presentaban una secuencia  estricta y la incipiente jurisprudencia de los órganos del Sistema se referían entonces a derechos esenciales. 

          Con la superación de esta etapa y a la luz de los parámetros progresivamente establecidos por la Corte, la CIDH  inició un proceso de adecuación de sus procedimientos.  Este proceso ha involucrado la modificación y consolidación de una serie de prácticas procesales, así como intercambios periódicos con la Corte con el fin de discutir problemas de procedimiento derivados de particulares interpretaciones de la Convención Americana. 

          Entre las prácticas instauradas durante los últimos años se cuenta el registro de peticiones recibidas de acuerdo con ciertos parámetros comunes, con el fin de asegurar la transparencia y homogeneidad y posibilitar la preparación de estadísticas.  Vale la pena apuntar que sólo el 33% de las peticiones recibidas son abiertas como casos, lo cual revela  la prudencia de la CIDH en el ejercicio de su mandato cuasi-judicial.  La CIDH  también ha incorporado expresamente en su jurisprudencia la llamada “doctrina de la cuarta instancia,” conforme la cual se abstiene de re-evaluar hechos o formular interpretaciones del derecho interno, salvo que se trate de violaciones flagrantes de las disposiciones de la Convención o de la Declaración Americana, de ese modo demostrando la debida deferencia a los poderes judiciales independientes que protegen el acceso a la justicia de los individuos. 

Las conclusiones alcanzadas en el seminario celebrado por la CIDH en diciembre de 1996, con participación de lo Estados y los más destacados expertos en el área, revelarán que la mayoría de las cuestiones planteadas - que no difieran de algunas que han desembocado en la creación del Grupo de trabajo “ad hoc” para sugerencias a propósito del fortalecimiento del Sistema – deben ser abordadas a través del proceso permanente proceso permanente de perfeccionamiento de los reglamentes de la CIDH y de la Corte, mas que afectan la legitimidad de tratados básicos generando reformas poco apoyadas en la practica. 

La CIDH inicio el estudio enfocándose en la mejora de su Reglamento para lo cual desarrollo un proceso de consulta del mismo, con los usuarios del Sistema y los Estados.  La Comisión tendrá en cuenta, además las discusiones que se desarrollaran en el aludido campo de trabajo “ad hoc” y en el diálogo llevado a cabo en el seno de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos de la OEA. 

          Una cuestión que viene siendo objeto de discusiones es el problema de la representación independiente de las víctimas ante la Corte.  En ese caso, la CIDH tiene entendido que una vez iniciada la demanda ante la Corte siempre por iniciativa de la Comisión, la representación independiente de las víctimas solas requiere de la modificación de unas pocas disposiciones reglamentarias en el seno de la Corte y de la propia Comisión.  Se trata de una solución que cuenta con el total respaldo de los usuarios del Sistema y cuya exitosa vigencia desde 1997 para la etapa de reparaciones, prueba que el Sistema es capaz de absorber la carga administrativa adicional que representa.  En ese caso, la Comisión está estudiando la participación de los peticionarios (víctimas) en el proceso de decisión para la demanda ante la Corte. 

Por otro lado, la CIDH está convencida de que su rol ante la Corte debe limitarse a la representación general de los altos interese de la Convención, solo reservándose la representación de los intereses particulares de aquellas víctimas que, dada su situación, así lo requieran expresamente.  Corresponde aclarar aun que el logro de un Sistema al cual las víctimas escojan sus representantes ante la Corte – después que la CIDH lo envíe -  no requiere de la modificación de la Convención Americana o de la conclusión de un protocolo especial. 

          Debemos expresar nuestro entusiasmo porque en la última reunión que tuvimos con la Corte, para coordinar nuestros puntos de vista, la Corte se manifestó partidaria de continuar con el proceso de reformas de su Reglamento para permitir que la CIDH y las víctimas tengan el rol que aspiramos.  Del mismo modo hemos avanzado con la Corte en el régimen de pruebas para evitar duplicaciones y costos innecesarios. 

          La CIDH considera que estos puntos, a los cuales se debe añadir un presupuesto más confortable, representan los principales aspectos a ser tenidos en cuenta en el tema del fortalecimiento del Sistema. 

          Todavía, durante los últimos meses, la Comisión ha tomado conocimiento de una serie de propuestas presuntamente dirigidas al fortalecimiento del Sistema. 

          Su propuesta más ambiciosa – quizás utópica -  que se ha planteado, es de la fusión de los órganos de protección a la manera del Protocolo 11 a la Convención Europea de Derechos Humanos.  Esta judicialización total del proceso de la protección internacional – necesariamente acompañada por el derecho de cualquier individuo que se encuentre en uno de los Estados partes, a demandar directamente a los Estados ante un tribunal Internacional- ha entrado en vigor recientemente en Europa junto con avances sustanciales en el proceso de unificación de algunos países, tales como la eliminación total de barreras impositivas y la adopción de un signo monetario común. 

          Sin embargo, la incorporación de los países del Este al Sistema europeo ha creado grandes tensiones frente a una avalancha de miles de casos a la semana, a tal punto que el Secretario General de dicha Corte, hablando en la ocasión de los actos conmemorativos de los 30 años de la Convención Americana de Derechos Humanos, celebrados en noviembre de 1999 en San José, Costa Rica, señaló que el Sistema europeo, encontrábase, por esos motivos, en crisis.  Asimismo, en el seminario que la CIDH efectúo en Washington en 1996, los participantes europeos ya cuestionaron la sabiduría de reducirse la flexibilidad del Sistema europeo para abrirlo a tensiones hasta entonces desconocidas.  Valoraron altamente, además, el Sistema de los órganos en nuestro Hemisferio que permite un filtro de peticiones que de otro modo abrumarían al Sistema. 

Un ejemplo de desarrollo de esta flexibilidad y del valor de las labores de la CIDH es su papel de impulsar soluciones amistosas.  En este sentido, la Comisión ha desarrollado un rol de mediador u oficiante con el fin de facilitar la conclusión de soluciones amistosas para lo cual emplea técnicas inaccesibles a un tribunal, tales como la confidencialidad de discusiones y propuestas, divisibilidad de los asuntos sometidos, aislamiento de diferencias, etc., haciendo posible la resolución de controversias de manera amistosa en importantes casos. 

La CIDH también ha desarrollado prácticas que le permiten llamar la atención de los Estados sobre situaciones que pueden llevar a violaciones del derecho a la vida y la integridad personal, sin la necesidad de dictar medidas cautelares o solicitar el dictado de medidas provisionales por parte de la Corte.  Esta actuación de la CIDH solamente ha sido posible dada su proximidad con los órganos de la OEA. 

          Por ultimo, la CIDH debe señalar que cualquiera que sea el proceso de modificación que se emprenda, éste debe ser conducente después de la debida maduración, a posibilitar la mayor universalidad en la aplicación de todas las normas del Sistema.  Al mismo tiempo debemos estar conscientes que cualquier enmienda que afecte la jurisdicción de la CIDH puede privar de protección a las personas de los Estados miembros que no han ratificado la Convención. 

          En verdad, en cuanto a la tarea de supervisión hemisférica de los órganos del sistema interamericano, ésta se ha ampliado sustancialmente en las últimas dos décadas conjuntamente con la participación de los Estados miembros.  Las recientes iniciativas destinadas al fortalecimiento del sistema interamericano de protección confirman que debe darse prioridad al incremento de los recursos materiales y humanos con los que cuenta el sistema para dar cumplimiento eficaz al mandato de promover y proteger los Derechos Humanos en la región, así como a los esfuerzos para alcanzar la universidad del sistema y asegurar el que sus normas sean debidamente interpretadas y aplicadas en el ámbito interno, en particular, por los tribunales.  Por último, los Estados deben respetar sus compromisos internacionales y cumplir plenamente con las recomendaciones, sentencias y otras órdenes de los órganos de supervisión del sistema. 

          La Comisión, entiende a propósito de la Cumbre de Canadá, en el mes de abril de 2001, que sean aumentados sustancialmente los recursos disponibles para que los órganos del sistema interamericano cumplan con su mandato. 

          En segundo lugar, los Estados deben dar la más alta prioridad política a la ratificación de la Convención Americana, sus protocolos adicionales y demás tratados del sistema, así como el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Interamericana.  Con este fin debe iniciarse un diálogo de alto nivel con aquellos Estados miembros que aun no sean parte de estos instrumentos. 

          En tercer lugar, los Estados deben promover la adopción de un plan de acción para brindar ayuda a nivel de adecuación de la legislación interna y las prácticas administrativas a las normas internacionales, además del establecimiento de mecanismos para el cumplimiento con las decisiones y recomendaciones de los órganos del sistema.  Asimismo, la cooperación debe enfatizar la instrucción de funcionarios del poder judicial y de las fuerzas de seguridad e incluso a la sociedad civil.         

          Por último, los Estados deben asumir su rol conforme a la obligación colectiva de garantizar el cumplimiento con las obligaciones internacionales emanadas de los instrumentos del sistema.  En este sentido deben adoptar las medidas que sean necesarias para actuar conforme a los informes, recomendaciones y decisiones de los órganos del sistema en el marco de competencias de la Asamblea General y el Consejo Permanente. 

Sólo resta reiterar que cualquier reflexión o proceso que se emprenda debe conducir a un verdadero fortalecimiento de los órganos de supervisión para que puedan desempeñar su mandato de proteger a las mujeres, hombres y niños del Hemisferio de manera más efectiva y al ejercicio de la garantía colectiva que corresponde a los órganos políticos para una efectiva defensa de los Derechos Humanos. 

          Muchas gracias