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PRESENTACIÓN
DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN LA PRIMERA REUNIÓN
DEL GRUPO DE TRABAJO AD HOC POR
LOS DERECHOS HUMANOS San
José, Costa Rica 2 de octubre de 2000
En primer lugar quisiera agradecer esta oportunidad de presentar
las opiniones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ante esta
Comisión Ad Hoc, cuya creación demuestra el interés de los Estados miembros
en el fortalecimiento del sistema interamericano de protección de los
derechos humanos y que esperamos tendrá por resultado brindar una mayor y
mejor protección de los derechos fundamentales a los pueblos del
Hemisferio. Quisiera además
expresar nuestra satisfacción porque acabamos de concluir un seminario
con la Corte Interamericana, y no será una sorpresa para ustedes, ambos
organismos compartimos una misma visión sobre la substancia y forma de
fortalecer el sistema.
Antes de abordar los temas planteados en el contexto de esta Comisión
Ad Hoc, debemos señalar que cualquier debate realista sobre el
fortalecimiento del sistema debe basarse en la situación actual de los
derechos humanos en el Hemisferio. La
legitimidad de la democracia, las elecciones periódicas, sociedades
civiles bien estructuradas, gobiernos y pueblos que buscan avanzar en la
protección y promoción de los derechos humanos es positiva y abre
grandes posibilidades. Al
mismo tiempo, enfrentamos desafíos de inmensa magnitud.
La realidad indica que nuestros pueblos sufren la violencia, la
discriminación y la marginación. Vivimos
en un contexto en el cual millones de hombres, mujeres y niños carecen de
los recursos para satisfacer sus necesidades básicas y acceder
equitativamente a la educación y los servicios esenciales.
A la marginación económica se suma aquella generada por la
discriminación y los impedimentos a la libre difusión de información
que socavan el ejercicio de la democracia.
Desafortunadamente aún
el 70% de los casos de la Comisión se refieren a violaciones del derecho
a la vida. El uso de tortura
como instrumento de castigo o para obtener información no se ha
erradicado de la región. Las
condiciones carcelarias no satisfacen condiciones mínimas y más del 70%
de los presos no tienen condena.
A esto se suma una administración de justicia que en muchos casos
no ofrece garantías de independencia, imparcialidad y efectividad.
El funcionamiento de los sistemas judiciales en numerosos países
se ve afectado por deficiencias básicas que, por ejemplo, impiden el
acceso efectivo a la justicia de los ciudadanos de escasos recursos; ponen
en tela de juicio la imparcialidad de los magistrados debido a problemas
estructurales tales como su falta de estabilidad, o debido a la sentencia
de la justicia militar; o por situaciones donde impera la corrupción o el
temor a represalias. Estos
problemas, entre otros, han resultado en impunidad y debilitado o incluso
destruido la confianza en el Poder Judicial y como consecuencia, en el
Estado de Derecho.
Frente a este panorama, la protección regional de los derechos
fundamentales de nuestros pueblos requiere más que nunca de mecanismos
que permitan evaluar y actuar ante esta situación; de órganos capaces de
responder de manera efectiva a su mandato y cuyas decisiones cuenten con
el respaldo de los miembros de la Organización como garantes colectivos
del respeto de los derechos fundamentales en el Hemisferio.
La Comisión considera, con todo el respeto a este Grupo de Trabajo,
que el debate sobre el fortalecimiento del sistema debe girar en torno a
los aspectos que se detallan a continuación. 1.
El respeto de las obligaciones internacionales por los Estados
miembros y la subsidiaridad del sistema
La responsabilidad de garantizar el respeto de los derechos
protegidos por el sistema recae principalmente sobre los propios Estados
miembros, en especial sobre sus respectivos poderes judiciales.
Sería así importante que la Comisión Ad
Hoc reflexionase entonces no sólo sobre la manera en que la Comisión
y la Corte ejercen sus potestades de supervisión, sino también sobre las
responsabilidades de los Estados y los órganos políticos en el sistema
establecido por la Organización.
Las normas del sistema establecen que los Estados no sólo se
comprometen a garantizar a todas las personas sujetas a su jurisdicción
los derechos y libertades allí reconocidos sino también a dar efecto jurídico
a esos derechos y libertades en el ámbito interno, y armonizar la
interpretación de la legislación vigente.
Como corolario, proponemos que los Estados modifiquen, o incluso
deroguen, normas internas que resulten incompatibles con las obligaciones
asumidas en el marco del sistema interamericano de derechos humanos.
Los Estados parte estarían así obligados a brindar recursos
judiciales a quienes consideren que sus derechos y libertades han sido
violados. La regla del
agotamiento previo de los recursos internos prevista en la Convención está
basada en la idea de que el Estado debe contar con la posibilidad de
reparar la situación infligida dentro del marco de su propia jurisdicción.
En consecuencia, la protección internacional que brindan los órganos
de supervisión es, esencialmente, de carácter subsidiario.
En este sentido los documentos relevantes se refieren claramente a
la protección internacional como un sistema destinado a reforzar o
complementar la protección ofrecida por el derecho interno de los Estados
americanos.
La Comisión se ve obligada, sin embargo, a tratar cada vez más
casos en los cuales los Estados miembros se abstienen de recoger de manera
operativa en su legislación interna los derechos consagrados en las
normas del sistema, o en los que los jueces aplican normas de derecho
interno de manera incompatible con las obligaciones que han adquirido
libremente. Evidentemente, en
la medida en que estos derechos no se encuentren reconocidos en la
legislación doméstica, no existen recursos internos efectivos que
permitan reparar las consecuencias de su violación.
Afortunadamente, y esto es muy positivo, algunos Estados han
adoptado medidas específicas encaminadas a garantizar y facilitar el
cumplimiento de las obligaciones que han asumido en el marco de las normas
del sistema. Por ejemplo, algunos Estados incluyen directamente en la
legislación interna disposiciones de los instrumentos de derechos humanos,
en tanto que otros dan prelación a dichos instrumentos frente al derecho
interno. Además, algunos
Estados han diseñado mecanismos que dan efecto jurídico interno a las
decisiones y recomendaciones de los órganos de supervisión.
Dado que los Estados partes son responsables primarios de la
salvaguardia de los derechos humanos, la forma en la cual están
cumpliendo con esta responsabilidad formalmente adquirida requiere cierto
grado de reflexión. 2. El cumplimiento
de las decisiones y órdenes de los órganos
Un aspecto esencial en el fortalecimiento del sistema es el
cumplimiento de las decisiones de la Corte y de los informes de la Comisión.
Al respecto, es conveniente reiterar la obligación de los Estados
de establecer procedimientos internos para posibilitar dicho cumplimiento.
Según expresó la Comisión ante la Asamblea General en el mes de
junio de 1999, ese cumplimiento es fundamental para la vitalidad e
integridad del sistema de derechos humanos de la Organización.
La Comisión desea recordar que el artículo 68 de la Convención
Americana establece de manera categórica que “los Estados partes en la
Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso
en que sean partes”. En lo
que se refiere a la Comisión, sus informes son interpretaciones válidas
de obligaciones libremente adquiridas por los Estados. Si un Estado no concuerda con dichas interpretaciones tiene
la libertad de recurrir a la Corte Interamericana, disputando las
conclusiones y procedimientos de la Comisión.
Hasta el momento, lo que es significativo, ningún Estado ha
recurrido en casos contenciosos en contra de los informes de la Comisión. 3.
El papel de los órganos políticos en el fortalecimiento del
sistema
Los órganos políticos deben cumplir un rol central en asegurar el
cumplimiento de las decisiones de los órganos de protección.
El fortalecimiento del sistema no depende únicamente ni se agota
en el funcionamiento de los órganos de supervisión.
En última instancia su efectividad depende de la acción que los
órganos políticos estén dispuestos a emprender ante quienes ignoren sus
obligaciones internacionales. Los
Estados y los órganos se constituyen en la garantía colectiva del
cumplimiento de las normas de derechos humanos.
Para ello, debe como mínimo discutirse los informes de violaciones
a los derechos humanos, así mismo el incumplimiento de decisiones de los
órganos cuando éstas ocurran. Según
ya se señalara ante la Asamblea General, la inobservancia de las
sentencias (de cumplimiento obligatorio) de la Corte Interamericana
constituye un hecho sumamente preocupante que merece un serio examen y la
adopción de medidas apropiadas por los órganos políticos de la
Organización. Creemos que de
esto depende tanto el futuro del sistema como la credibilidad de dichos órganos
políticos y de este proceso de fortalecimiento.
4.
Perfeccionamiento de las normas y prácticas procesales vigentes
La Comisión considera que es posible mejorar el funcionamiento del
sistema mediante la modificación de ciertas prácticas y normas de
procedimiento relativas a casos individuales.
La Comisión tiene la convicción de que un proceso de esta
naturaleza, por el momento, puede ser abordado eficazmente mediante la
enmienda de los respectivos reglamentos de los órganos de protección
cuando esto proceda, en un proceso de "ensayo de error" a través
del cual se desarrolle la experiencia necesaria para ir adecuando el
sistema a las necesidades de protección y promoción de los derechos
humanos.
Una experiencia rica en significado se ha ido desarrollando, por
ejemplo, en el sistema de casos. Los
primeros procedimientos para el estudio de peticiones individuales se
iniciaron en el momento en que existían violaciones masivas y sistemáticas
en el hemisferio, que requerían de una aproximación muy flexible y rápida
por parte de la Comisión. Como
consecuencia, las normas y prácticas de entonces no presentaban una
secuencia estricta y la incipiente jurisprudencia de los órganos del
sistema se referían entonces a derechos esenciales.
Con la superación de esta etapa y a la luz de los parámetros
progresivamente establecidos por la Corte, la Comisión inició un proceso
de adecuación de sus procedimientos.
Este proceso ha involucrado la modificación y consolidación de
una serie de prácticas procesales, así como intercambios periódicos con
la Corte con el fin de discutir problemas de procedimiento derivados de
particulares interpretaciones de la Convención Americana.
Entre las prácticas instauradas durante los últimos cuatro años
se cuenta el registro de peticiones recibidas de acuerdo con ciertos parámetros
comunes, con el fin de asegurar la transparencia y homogeneidad y
posibilitar la preparación de estadísticas.
Vale la pena indicar que sólo el 33% de las peticiones recibidas
son abiertas como casos, lo cual revela la prudencia de la Comisión en el
ejercicio de su mandato cuasi-judicial.
La Comisión también ha incorporado expresamente en su
jurisprudencia la llamada doctrina de la cuarta instancia, conforme a la
cual se abstiene de reevaluar hechos o formular interpretaciones del
derecho interno salvo que se trate de violaciones flagrantes de las
disposiciones de la Convención o la Declaración Americana, de ese modo
demostrando la debida deferencia a los poderes judiciales independientes
que protegen el acceso a la justicia de los individuos.
Las conclusiones alcanzadas en el seminario celebrado por la Comisión
en diciembre de 1996, con participación de los Estados y los más
destacados expertos en el área, revelaron que la mayoría de las
cuestiones planteadas--que no difieren de algunas de las que han
desembocado en la creación de esta Comisión Ad
Hoc--deben ser abordadas a través del proceso permanente de
perfeccionamiento de los respectivos reglamentos de los órganos del
sistema, para no afectar la legitimidad de tratados básicos, generando
reformas sustanciales poco apoyadas en la práctica.
La Comisión inició el estudio enfocándose en la mejora de su
reglamento, para lo cual desarrolló un proceso de consulta del mismo con
los usuarios del sistema y los Estados.
La Comisión obviamente tendrá en cuenta además las discusiones
que se desarrollen en la ilustre Comisión Ad
Hoc y en el Diálogo que se lleva a cabo en el seno de la Comisión de
Asuntos Jurídicos y Políticos de la OEA.
Quisiéramos agradecer el gran número de Estados que nos han hecho
llegar sus puntos de vista.
Aunque existen diversas y variadas propuestas, hay sin embargo un
área en la cual existe acuerdo entre los Estados, los peticionarios y la
Comisión misma: La Comisión no debe permanecer en la posición ambigua de
previo adjudicador y fiscal ante la Corte.
La Comisión está convencida de que su rol ante la Corte debe
limitarse a la representación general de los altos intereses de la
Convención, sólo reservándose la representación de los intereses
particulares de aquellas víctimas que, dada su situación, así lo
requieran expresamente. Corresponde
aclarar que el logro de un sistema bajo el cual las víctimas escojan sus
representantes ante la Corte--después que la Comisión lo envíe--no
requiere de la modificación de la Convención Americana o de la conclusión
de un protocolo especial.
La representación independiente de las víctimas ante la Corte sólo
requiere de la modificación de unas pocas disposiciones reglamentarias.
Se trata de una solución que cuenta con el total respaldo de los
usuarios del sistema y cuya exitosa vigencia desde 1997 para la etapa de
reparaciones prueba que el sistema es capaz de absorber la carga
administrativa adicional que representa.
Debemos expresar nuestro entusiasmo porque en la reciente reunión,
que tuvimos en la Corte para coordinar nuestros puntos de vista, la Corte
se manifestó partidaria de continuar con el proceso de reformar su
Reglamento para permitir que la Comisión y las víctimas tengan el
rol que aspiramos. Del mismo
modo hemos avanzado con la Corte en el régimen de pruebas para evitar
duplicaciones y costos innecesarios.
5.
Incremento de los recursos materiales de los órganos del sistema
Si bien la Comisión reconoce el compromiso demostrado por los
Estados miembros al designarla como área de financiamiento prioritario
dentro de la Organización, su capacidad de cumplir con mayor efectividad
su mandato requiere un compromiso equivalente en el plano de la asignación
de los recursos financieros y
humanos. A mediados de la década
del noventa se produjo un aumento del presupuesto que contribuyó al
aumento de productividad de la Comisión en años recientes.
Hoy el sistema requiere de mayores recursos para responder a los
desafíos que se presentan.
La triste realidad indica que el monto total del presupuesto de la
Comisión para el presente ejercicio, que asciende a US$2,9 millones de dólares,
representa menos del 3,7% del presupuesto global de la Organización.
Aproximadamente dos de esos US$2,9 millones de dólares están
destinados a los salarios y beneficios del personal de la Comisión.
El monto restante apenas cubre los costos derivados de los
preparativos y la celebración de dos períodos ordinarios y un período
extraordinario de sesiones, la publicación de nuestro Informe Anual,
contratos por resultado, suministros y rubros similares.
Esto significa que el presupuesto no prevé fondos suficientes para
la conducción de visitas in loco a Estados miembros y litigio de casos ante la Corte.
Debo señalar, entre paréntesis, que en los últimos cuatro años
la Comisión ha llevado a cabo entre dos y tres visitas in
loco por año a petición de los Estados miembros.
Además, 23 casos contenciosos y más de diez medidas provisionales
se encuentran actualmente pendientes ante la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. En suma, la
Comisión requiere de una infusión considerable de nuevos recursos
financieros para cubrir mínimamente el trámite de cerca de 1000 casos
activos, las actuaciones ante la Corte, las solicitudes de visitas de los
Estados y sus otras atribuciones.
6.
La participación del Instituto Interamericano de Derechos Humanos
y la sociedad civil en el fortalecimiento del sistema
Cualquier debate sobre el fortalecimiento del sistema de protección
debe necesariamente contar con la participación del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos y de la sociedad civil.
En tal sentido se pronunció expresamente la Asamblea General de la
OEA, en su resolución 1633 (XXIX-0/99).
Durante los últimos años, el Instituto y la sociedad civil han
hecho un aporte fundamental para la promoción y salvaguarda de los
derechos humanos en el Continente, así como para el funcionamiento del
sistema. El sistema requiere
de su visión y participación. Además,
no hay razón para tener un debate de tal trascendencia sin condiciones de
transparencia y publicidad que garanticen el mejor resultado. Tenemos la
osadía de recomendar que a la próxima reunión del grupo ad
hoc sean invitados el Instituto y representantes de la sociedad civil
a exponer sus puntos de vista. Esperamos
que esta reunión estructure un mecanismo que asegure que se les consulte
adecuadamente. La Comisión considera que estos seis puntos representan los principales aspectos a ser tenidos en cuenta por la Comisión Ad Hoc al abordar el tema del perfeccionamiento del sistema.
Durante los últimos meses, la Comisión ha tomado conocimiento de
una serie de propuestas presuntamente dirigidas al fortalecimiento del
sistema.
La propuesta más ambiciosa que se ha planteado es la de la fusión
de los órganos de protección, a la manera del onceavo Protocolo a la
Convención Europea de Derechos Humanos.
Esta judicialización total de la protección
internacional--necesariamente acompañada por el derecho de cualquier
individuo que se encuentre en uno de los Estados Parte a demandar
directamente a los Estados ante un tribunal internacional--ha entrado en
vigor recientemente en Europa junto con avances sustanciales en el proceso
de unificación de algunos países, tales como la eliminación total de
barreras impositivas y la adopción de un signo monetario común.
Este proceso revela un consenso generalizado.
Sin embargo, la incorporación de los países del Este al sistema
europeo ha creado grandes tensiones frente a una avalancha de miles de
casos a la semana. En el
seminario que la CIDH efectuó en Washington en 1996, los participantes
europeos cuestionaron la sabiduría de haber reducido la flexibilidad del
sistema europeo y haberlo abierto a tensiones de gran magnitud.
Valoraron altamente, además, el sistema de dos órganos en nuestro
hemisferio que permite un filtro de peticiones que de otro modo abrumarían
al sistema. Además, se valoró
la alternativa de que la Comisión llevara algunos casos a la Corte o que
decidiera, en otros, sólo informar a la opinión pública y a los Estados.
A lo anterior se agrega la facultad de la Comisión de efectuar
visitas in loco por iniciativa
de los Estados con propósitos diversos (violaciones a derechos,
consolidar avances, evaluar categorías de derecho, etc.).
Estas facultades y técnicas son el resultado de una rica y valiosa
experiencia histórica y reflejan la necesidad de entender y actuar sobre
una realidad compleja que combina acciones judiciales y semijudiciales en
aras de la protección a los derechos humanos.
Un ejemplo de desarrollo de esta flexibilidad y del valor de las
labores de la Comisión es su papel de impulsar soluciones amistosas.
En efecto, además de actuar como "filtro" del gran
volumen de peticiones individuales recibidas cada año, la Comisión ha
desarrollado un rol de mediador u oficiante con el fin de facilitar la
conclusión de soluciones amistosas, para lo cual emplea técnicas
inaccesibles a un tribunal, tales como confidencialidad de discusiones y
propuestas, divisibilidad de los asuntos sometidos, aislamiento de
diferencias, etc., haciendo posible la resolución de controversias de
manera amistosa en importantes casos.
La Comisión también ha desarrollado prácticas que le permiten
llamar la atención de los Estados sobre situaciones que pueden llevar a
violaciones del derecho a la vida y la integridad personal, sin necesidad
de dictar medidas cautelares o solicitar el dictado de medidas
provisionales por parte de la Corte.
Este mecanismo ha resultado de gran utilidad para todas las partes
involucradas. En este sentido,
debe valorarse y reconocerse también que ha sido de gran utilidad para la
protección de los derechos humanos la presencia de la Comisión en
Washington, con posibilidad permanente de ofrecer sus servicios a los
Estados y los órganos de la OEA, en sus funciones semijudiciales.
Por último, la Comisión debe señalar que cualquiera que sea el
proceso de modificación que se emprenda, éste debe ser conducente, después
de la debida maduración, a posibilitar la mayor universalidad en la
aplicación de todas las normas del sistema.
Al mismo tiempo, debemos estar conscientes que cualquier enmienda
que afecte la jurisdicción de la Comisión puede privar de protección a
los habitantes de los Estados miembros que no han ratificado la Convención.
Sólo resta reiterar que cualquier reflexión o proceso que se
emprenda debe conducir a un verdadero fortalecimiento de los órganos de
supervisión para que puedan desempeñar su mandato de proteger a las
mujeres, hombres y niños del hemisferio de manera más efectiva y al
ejercicio de la garantía colectiva que corresponde a los órganos políticos
para una efectiva defensa de los derechos humanos.
Para ello, se requiere continuar con las mejoras reglamentarias
apropiadas, el otorgamiento de recursos suficientes y fortalecer la
voluntad política de apoyo al sistema.
La Comisión es un participante con entusiasmo y compromiso en el
logro de dichos objetivos respecto del cual la historia,
las generaciones venideras, la libertad y los derechos humanos nos
darán su juicio.
Por ende, queda bien claro en este pronunciamiento de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos que deseamos el mayor éxito en los
trabajos de este Grupo "Ad Hoc", adoptando como fundamento de sus recomendaciones
el deseo común de encontrarnos consensualmente en los caminos que, sin
duda, harán abrir espacios para que, todos juntos, podamos concretar la
utopía de una sociedad más igual y más justa, donde los derechos
humanos sean la base misma del Estado democrático. La Comisión está convencida que por el alto nivel de los participantes del Grupo de Trabajo, ese objetivo será fectivamente alcanzado. Muchas gracias.
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