SEGUNDO INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN PERÚ

CAPÍTULO VII 

LOS DERECHOS DE LA MUJER

            A.            INTRODUCCION 

1.                  Los  principios de igualdad y no discriminación constituyen elementos esenciales de un sistema democrático en que rija el Estado de Derecho, presupuesto fundamental para la vigencia plena de los derechos humanos.  A pesar de la voluntad expresada de muchos Estados de avanzar en la protección de los derechos de la mujer, existe frecuentemente una marcada distancia entre la teoría y la realidad.  Tomando en cuenta tal circunstancia, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos asigna especial importancia a los derechos de la mujer en el hemisferio, tema cuya relevancia fue destacada a nivel mundial en la Conferencia sobre Derechos Humanos celebrada en Viena, en 1993, y en la Conferencia sobre Derechos de la Mujer celebrada en Pekín, en 1995.  En tal sentido, la Comisión creó una Relatoría especial sobre  la materia, cuyo Relator especial presentó un Informe sobre la condición de la mujer en las Américas que fue aprobado por la CIDH durante su 98° período de sesiones.[1] Asimismo, la Comisión ha dedicado un capítulo especial al tema de los derechos de la mujer en sus  últimos informes sobre la situación de los derechos humanos en distintos países.[2]  

2.                  La promoción y protección de los derechos de la mujer está muy relacionada con el tema de la discriminación de la mujer en el disfrute de los derechos humanos. Mientras subsista la discriminación por género, las mujeres no podrán gozar plenamente de sus derechos humanos. Por esta razón, la legislación internacional basa la protección de los derechos de la mujer fundamentalmente en el principio de no discriminación y en el principio de la igualdad entre hombres y mujeres. 

3.                  Aun cuando el Estado peruano ha adoptado importantes reformas legales para proteger los derechos de la mujer y para tratar de eliminar las formas de discriminación, subsisten sin embargo ciertas normas legales que implican discriminación. En el presente capítulo la CIDH, previa mención del régimen jurídico internacional y nacional concerniente a los derechos de la mujer, presenta avances del Estado peruano en la materia y analiza los problemas relacionados con dos temas específicos: la discriminación y la violencia contra las mujeres.  

B.            RÉGIMEN JURÍDICO  

1.            Normativa internacional  

4.                  Los instrumentos del sistema interamericano de derechos humanos, al igual que los correspondientes a los sistemas universales y regionales de derechos humanos, se caracterizan por tener como uno de sus pilares fundamentales el principio de igualdad y no discriminación. 

5.                  En el sistema interamericano, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establece en su artículo 2 que “todas las personas son iguales ante la ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna.” De igual manera la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por Perú en 1978, establece en su artículo 1 que: “Los estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo…”. Por su parte, la Convención Interamericana para Prevenir, Erradicar y Sancionar la Violencia contra la Mujer, “Convención de Belém do Pará”, ratificada por Perú en 1996, define la violencia contra la mujer como: “…cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como privado.”  

6.                  En el ámbito universal, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, ratificada por Perú en 1982, define la discriminación contra la mujer como: “…toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo, que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales…” y agrega en su artículo 2 que: “Los Estados Partes condenan la discriminación contra la mujer en todas sus formas y convienen en seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer.”  

2.            Normativa interna 

7.                  La Constitución peruana señala en su artículo 2 que “Toda  persona tiene derecho: …A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma…”. En materia de derecho al trabajo la Constitución señala en su artículo 23 que: “El trabajo, en sus diversas modalidades, es objeto, de atención prioritaria del Estado, el cual protege especialmente a la madre, al menor de edad y al impedido que trabajan…”, y establece en su artículo 26: “En la relación laboral se respetan los siguientes principios: 1. Igualdad de oportunidades sin discriminación…”.  

          8.                  Como puede observarse, las principales normas aplicables en Perú, tanto internacionales como nacionales, consagran los principios de igualdad y no discriminación, como base para el disfrute de los derechos humanos de la mujer en Perú.  

           C.            MEDIDAS PROGRESIVAS  

9.                  El Estado peruano, como se mencionó anteriormente, ha adoptado importantes reformas legales para proteger los derechos de la mujer y para tratar de eliminar la discriminación en su contra. A nivel internacional, uno de los más importantes avances en materia legislativa es la reciente ratificación por Perú, en 1996, de la Convención Interamericana para Prevenir, Erradicar y Sancionar la Violencia contra la Mujer. A nivel nacional, en primera medida, el artículo 24 del Código Civil vigente transformó en un derecho la obligación de las mujeres casadas de llevar el apellido del cónyuge añadido al suyo.[3] En segunda medida se presentó un avance en materia de violencia doméstica al promulgarse en 1993 la Ley contra la violencia familiar N° 26260, que luego fue modificada por la Ley N° 26763 de 1997. Esta ley establece la política estatal para la erradicación de la violencia, crea mecanismos de protección para las víctimas y define el rol que deben cumplir las organizaciones sociales de defensa de las mujeres y los niños.  

10.              Desde el punto de vista de avances prácticos, es importante destacar la creación por el Estado peruano del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH) y los avances generales que señalan distintos indicadores. Así, por ejemplo, el Gender related Development Index (GDI)  o Indice de Desarrollo de acuerdo al Género del Programa de Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas,[4] indica que en los últimos años se ha incrementado en Perú la igualdad entre hombres y mujeres en tres aspectos fundamentales: expectativa de vida, cobertura de la educación y nivel de ingresos.  

D.            DISCRIMINACIÓN  

11.              No obstante el esfuerzo realizado por el Estado peruano en la materia y los consiguientes importantes avances logrados, subsisten en Perú situaciones de discriminación de la mujer en áreas tales como la educación, el trabajo, el matrimonio y la política. Esta situación se agrava en el caso de la mujer indígena (infra). 

12.              En el área educativa, por ejemplo, la disparidad existente con relación a las tasas de analfabetismo continúa siendo significativa. El porcentaje de analfabetismo  en las mujeres es mucho mayor que en los hombres.[5] Por otra parte, es significante que de acuerdo a otro índice denominado Gender Empowerment Measure (GEM), o medida de poder por género, Perú parece haber retrocedido en los últimos años respecto al grado de participación política y poder económico de la mujer en comparación con el hombre.[6]   

13.            En sus observaciones al proyecto de informe, Perú ha ilustrado la situación respecto de este tema, aportando algunas cifras que demuestran el grado de "participación de las mujeres en las diferentes áreas de la vida pública del país". Así, el Estado informó que en el período 95-98, mujeres han sido designadas para conducir 5 ministerios (7.5% del total de designaciones). Así también se señala que las mujeres ocupan un 30% de los cargos de Alta Dirección en la Administración Pública, mientras que el porcentaje es de 15,7% en las Instituciones Públicas Descentralizadas. Agrega el Estado que, por ejemplo, de los funcionarios diplomáticos 14.55% son mujeres y que existe un 13.59% de embajadoras. En otro órden de cosas, se ha permitido el ingreso de las mujeres a la Escuela Nacional de la Marina Mercante, así como la incorporación de cuestiones de género en los curricula escolares. Asimismo el Estado indicó que con el fín de promover la participación feminina en el ejercicio del poder, se incorporó en la ley orgánica de elecciones y en la ley de elecciones municipales una norma que señala que las listas de candidatos deben incluir un número no menor de 25% de mujeres.  

14.            En lo relativo a los derechos civiles subsisten algunas normas que continúan vulnerando el derecho a la no discriminación de la mujer. Anteriormente las mujeres casadas requerían autorización de sus maridos para trabajar fuera del hogar, mientras los maridos lo podían hacer libremente. Tal disposición fue cambiada por el artículo 293 del actual Código Civil, conforme al cual ambos cónyuges necesitan el consentimiento de su pareja para trabajar. Al respecto, se ha señalado que en la práctica dicha norma se aplica solamente a las mujeres, y que por lo tanto no resolvió el problema.[7] Por otra parte, la capacidad civil de las mujeres no casadas, que han convivido en sociedades familiares de hecho, es bastante restringida en comparación con la capacidad civil de las mujeres casadas. En tal sentido, las leyes no les conceden a las concubinas el derecho a la comunidad de bienes cuando muere su pareja y sólo por excepción les conceden derecho a pedir alimentos cuando han sido abandonadas.[8]  

15.            En el tema de los derechos laborales debe señalarse que la Constitución de 1993 no incluyó expresamente los derechos laborales de la mujer reconocidos por la Constitución anterior, tales como el derecho a la igualdad de oportunidades para el acceso al trabajo en general, reduciendo el derecho únicamente al interior de las relaciones laborales, y el derecho de las mujeres y los hombres a igual remuneración por igual trabajo prestado. Al no incluir en la nueva Constitución el derecho de las mujeres y los hombres a igual remuneración por igual trabajo prestado, Perú desconoció la Recomendación N° 90 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y las disposiciones del Convenio N° 100 de dicha Organización, que consagran tal derecho. Al efecto, la CIDH observa que quitarle el rango constitucional a tales derechos implica ir contra la tendencia de incluirlos al más alto nivel del ordenamiento jurídico.  En sus comentarios al proyecto de informe, Perú sostiene que en la Constitución se prohibe en general, la discriminación. La Comisión considera sin embargo, que una previsión genérica de no discriminación, no alcanza para cumplir con las recomendaciones de la OIT. 

16.            Por otra parte, el Gobierno peruano derogó la Ley N° 2851, que establecía derechos de la mujer embarazada tales como: la licencia pre y post-natal, el derecho a tener una hora diaria para amamantar a su hijos, el derecho a una indemnización adicional en caso de despido injustificado o accidente de trabajo y el derecho a salas cunas en los lugares de trabajo, entre otros. En cuanto al despido atribuible al embarazo, la mujer sigue con el derecho de solicitar su reposición en el trabajo, pero no existe la presunción a favor de la mujer de que el despido se debió a su embarazo. Por el contrario, la carga de la prueba la tiene la mujer, lo cual en la práctica hace inaplicable el derecho de reposición. De esta manera, en materia laboral no sólo se acentuó la discriminación contra la mujer, sino además la mujer embarazada quedó prácticamente desamparada.[9] 

17.            Como puede observarse, a pesar de la creación de un Ministerio encargado de velar por los derechos humanos de la mujer, han habido atrasos a nivel legislativo y subsisten problemas de discriminación contra la mujer en Perú que están pendientes de solución por parte del Estado peruano. 

E.            VIOLENCIA  

            1.            Violencia doméstica y sexual 

18.            La violencia contra la mujer es una clara manifestación de discriminación por género. Las dos clases de violencia más comunes contra la mujer son la violencia sexual y la violencia doméstica. Aún cuando tales aspectos de violencia contra la mujer no sean cometidos por agentes estatales, su ocurrencia puede generarle responsabilidad al Estado cuando éste no instrumenta medidas razonables de prevención, no investiga debidamente los hechos de violencia o no castiga a los responsables.  

19.            En materia de violencia sexual, la CIDH fue informada durante su visita in loco que en Perú se produce una violación sexual cada dos horas, en promedio, y que paradójicamente el número de detenidos por ese delito disminuye día a día. Se señaló a la Comisión que no existe una política estatal clara y efectiva para la prevención de la violencia sexual, ni para la atención y el tratamiento de las víctimas dentro y fuera del proceso penal.[10] Se informó asimismo a la CIDH que la violación sexual de una mujer adulta constituye en Perú una “ofensa conciliable”, puesto que existe una exención de la pena para los violadores cuando contraigan matrimonio con la ofendida. Dicha exención a todas luces minimiza el delito y refleja que la violación es considerada un delito puramente sexual del ámbito privado y no un crimen que afecta la sociedad entera en cuanto vulnera derechos fundamentales que el Estado debe proteger. La CIDH ha manifestado respecto a situaciones como la mencionada que “Un problema generalizado que existe en relación con estos delitos es que el bien protegido de estas legislaciones continúa siendo la ‘honra’, lo que significa que sólo ‘mujeres honestas’ pueden ser objeto de violación”.[11] Al realizar sus comentarios al proyecto de informe, el Estado ha señalado que la reforma al Código Penal realizada en 1999, ha suprimido la acción privada para los delitos de violación sexual, violación a personas en estado de inconsciencia o imposibilidad de resistir, violación de personas bajo autoridad o vigilancia y seducción. Se señaló también que "se ha suprimido además la indicación de que el culpable de seducción quedará exento de la pena si contrae matrimonio con la víctima, en ningún caso existe la posibilidad de exención de la pena para violadores, sea cual fuera la edad de la víctima."  

20.            Otro aspecto de preocupación para la Comisión son las denuncias que recibió sobre situaciones de violencia contra la mujer que se presentan en los servicios públicos de salud. Según lo manifestado a la Comisión, las modalidades de violencia van desde el trato degradante, las ofensas verbales, la indiferencia y la negligencia, hasta la violencia sexual y la violencia contra mujeres gestantes y mujeres que arriban con sospecha de abortos incompletos. Además, de acuerdo a diferentes versiones, existe una discriminación institucional en la atención de la salud de la mujer, la cual se ha convertido en una práctica tolerada e impune ante el encubrimiento institucional frente a las denuncias y ante el temor de las mujeres de denunciar por miedo a generar actitudes hostiles por parte de los proveedores de salud.[12]  

21.            Como se denota, a pesar de que el Estado tiene la intención de acabar con la violencia contra la mujer[13] y con dicho objetivo ha promulgado normas en ese sentido[14], en la práctica la violencia sexual y física en contra de la mujer, tanto en el ámbito privado como público, sigue siendo un grave problema en el Estado peruano.  

            2.            Salud reproductiva             

22.            Aun cuando los programas de salud reproductiva desarrollados respetando plenamente los derechos humanos consagrados en la Convención Americana y en los demás instrumentos sobre derechos humanos son valorados de manera positiva por la CIDH, el tema de la salud reproductiva en el Perú es un tema que le ocasiona una gran preocupación a la Comisión, especialmente en lo referente a la aplicación de la política de planificación familiar mediante la Anticoncepción Quirúrgica Voluntaria (“AQV”). En septiembre de 1995 se promulgó la Ley N° 26530 que estableció el Programa Nacional de Planificación Familiar e implantó la esterilización como método de planificación familiar. Con base en esta ley, el Ministerio de Salud comenzó una campaña intensa de sensibilización por medio de festivales de salud, para inducir el uso de métodos anticonceptivos irreversibles y tratar de controlar de tal manera la tasa de natalidad, sobre todo entre las mujeres campesinas.  

         23.            En principio la Comisión considera que una campaña de divulgación de métodos de planificación familiar es una acción positiva, siempre que se refiera a una planificación familiar que tenga carácter voluntario. Sin embargo, en Perú, según información recibida por parte de varias fuentes, acciones de las AQV han conducido a casos de esterilizaciones forzadas. Durante la visita in loco a Perú, por ejemplo, la Defensoría del Pueblo manifestó a la CIDH haber recibido 168 denuncias de esterilizaciones forzadas.     

24.            A partir de marzo de 1998 el Estado se comprometió a emprender correctivos al programa, se suprimieron los festivales de salud y de esta manera el número de usuarios de la AQV descendió. Sin embargo, según información recibida por la Comisión durante su visita in loco, las esterilizaciones masivas, y a menudo forzadas, continúan ocurriendo en el Perú. La Defensoría del Pueblo se ha pronunciado al respecto destacando las siguientes fallas: falta de información previa y completa sobre los métodos anticonceptivos; amenazas con multas y cárcel si las mujeres no acceden a la esterilización; falta de diligencia y salubridad en las intervenciones quirúrgicas; falta de seguimiento posterior, por lo cual muchas mujeres se enferman a raíz de la operación, e inclusive algunas han muerto por tal causa; y discriminación en la aplicación de la AQV, en cuanto la campaña está dirigida principalmente a mujeres y no a hombres fértiles.[15] Perú ha señalado en sus observaciones al presente informe, que la Defensoría del Pueblo ha realizado una serie de recomendaciones sobre este tema que están siendo instrumentadas por el Gobierno.

25.            Un caso pendiente ante la CIDH en que se alegan las fallas descritas y en general la crítica situación de los derechos reproductivos de la mujer en el Perú es el caso de María Mamerita Mestanza. Se trata de una mujer campesina que murió una semana después de haber sido sometida a una esterilización. Según la denuncia, no solamente la intervención fue forzada, sino que además la víctima no recibió la atención post-operatoria que le hubiese salvado la vida. Dicho caso se encuentra actualmente en trámite ante la CIDH.  

         26.            La Comisión considera que cuando un programa de planificación familiar pierde su carácter “voluntario” y convierte a la mujer simplemente en un objeto de control para ajustar el crecimiento demográfico, el programa pierde su razón de ser y se transforma en un peligro de violencia y discriminación directa contra la mujer.            

F.            RECOMENDACIONES  

         27.            Teniendo en cuenta el análisis efectuado y los problemas específicos planteados, la Comisión formula las siguientes recomendaciones al Estado Peruano: 

(1)   Modificar los artículos 20, 293, 416, 724 y 822 del Código Civil y las demás normas o prácticas que impliquen discriminación contra la mujer casada o no casada.  

(2)   Garantizar efectivamente el principio de igual remuneración por igual trabajo entre hombres y mujeres y ampliar nuevamente el derecho de igualdad de oportunidades abarcando el acceso al trabajo.  

(3)   Regular la protección de la maternidad en el campo laboral, otorgándole a la mujer los mismos derechos que tenía antes de la derogación de la Ley N° 2851.  

(4)   Difundir la información referente a la Convención de Belém de Pará, los derechos protegidos por la misma y los mecanismos de supervisión; como también implementar medidas razonables de prevención y respuesta a los hechos de violencia sexual y doméstica, estableciendo garantías efectivas para que las víctimas denuncien a los violadores.  

(5)   Aplicar la Ley contra la violencia familiar N° 26260 de 1993 de una manera extensiva que garantice la protección de los derechos humanos de la mujer plenamente e iniciar las acciones pertinentes para hacer efectiva dicha ley.  

(6)   Adoptar medidas tendientes a que se respeten los derechos de las mujeres en los servicios públicos de salud, tales como: capacitar en derechos humanos a los proveedores de salud, desarrollar mecanismos para erradicar el encubrimiento de delitos en los establecimientos de salud y establecer en los hospitales y centros de salud oficinas de quejas, entre otras.  

(7)   Cumplir con las recomendaciones efectuadas por la Defensoría del Pueblo en su “Informe sobre la Aplicación de la Anticoncepción Quirúrgica Voluntaria: los casos investigados por la Defensoría del Pueblo respecto a las esterilzaciones forzadas”.


[1] Véase CIDH, Informe sobre la Condición de la Mujer en las Américas, CIDH, Informe Anual 1997, p. 1023 y ss. La CIDH reconoce también la importante contribución hecha en este campo por la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM) dentro del marco institucional de la OEA.

[2] Véase por ejemplo, CIDH, Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en la República Dominicana, 1999. Tercer Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia, 1999 e Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México, 1998. 

[3] Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán, Reporte sobre la Vigencia de los Derechos Humanos de las Mujeres en el Perú,  Elaborado por: Silvia Loli E. Lima, Marzo de 1996.

[4] Organización de las Naciones Unidas (ONU). Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Human Development Reports 1995, 1996, 1998 y 1999, Gender-related Development Index (GDI). Para entender el GDI es necesario primero explicar el Índice de Desarrollo Humano o “HDI”. El HDI es el índice utilizado por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas para tratar de medir el desarrollo integral de los países, mediante la obtención del promedio de tres índices específicos: expectativa de vida, cobertura de la educación y nivel de ingresos. EL GDI por su parte, se basa en los mismos tres índices utilizados en el HDI, pero enfocado a la desigualdad por género, mediante la obtención del promedio de las diferencias existentes entre hombres y mujeres.

[5] Las tasas de analfabetismo siguen siendo disparejas, mientras alrededor del 6% de hombres son analfabetos, el porcentaje asciende a cerca del 16% en el caso de las mujeres.

[6] Id. El GEM  mide el poder relativo de los hombres y mujeres en la actividad política y económica del país. Se utilizan igualmente tres variables: la primera está compuesta por dos índices: el porcentaje de hombres y mujeres en posiciones administrativas y gerenciales, y el porcentaje de participación en empleos profesionales y técnicos de cada sexo; la segunda es el porcentaje de puestos parlamentarios de hombres y mujeres y la tercera es la variable de ingresos para medir el poder sobre los recursos económicos entre hombres y mujeres.

[7]   Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán, Reporte sobre (. ..) las Mujeres en el Perú, op.cit.

[8]   Id.   En el mismo sentido, véanse también los artículos 415, 724, 730 y 822 del Código Civil peruano.

[9]   Id.

[10]  Id.

[11]  CIDH, Informe Especial sobre la Condición de la Mujer en las Américas, Informe Anual 1997, p. 1047.

[12]  CLADEM, CRLP y DEMUS, Entre el Olvido y la Manipulación. Derechos Reproductivos y Políticos de Salud. Extractos del Reporte Sombra, Junio de 1998.

[13]  En sus observaciones al proyecto de informe, el Estado mencionó diversos programas que se han puesto en práctica en distintos niveles del Estado, con el fin de terminar con el problema de la violencia contra la mujer. Así se mencionan, entre otros, la declaración del año 2000 como "el Año de Lucha contra la Violencia Familiar"; la creación de un plan multisectorial que prevé proyectos integrales para trabajar lo referente a la prevención y atención de violencia familiar; El proyecto "Formación de Grupos pro Mujer y Mesas Locales para la Atención de Violencia Familiar", que tiene como objetivo integrar la acción de las organizaciones de base y el trabajo de las instituciones locales. La Comisión ve con mucho agrado la creación de estos planes, y espera que en el futuro pueda ver cumplidos sus objetivos.

[14]  En el comentario al proyecto de informe, el Estado ha señalado que se han dictado numerosas normas relacionadas con el tema de la violencia familiar, entre  las que se encuentran: ley 27007, que faculta al Fiscal de familia a realizar conciliaciones en materia de violencia familiar; la ley 26842, "ley general de Salud" que considera la violencia familiar como un problema de salud mental; y la ley 27115, que establece un nuevo procedimiento en relación con los delitos contra la libertad sexual, que serán reservados, preservándose el nombre de la víctima.

[15]  Defensoría del Pueblo, Informe sobre la Aplicación de la Anticoncepción Quirúrgica Voluntaria: los casos investigados por la Defensoría del Pueblo, Lima, enero de 1998.