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CAPITULO I

ESTRUCTURA DEL ESTADO Y SISTEMA NORMATIVO SOBRE DERECHOS HUMANOS

El objeto de este Capítulo I es realizar una presentación del sistema jurídico paraguayo en lo referido tanto a la organización política del Estado como al ordenamiento en materia de derechos humanos que ese Estado se ha comprometido a respetar y promover. Para tal fin, se analizarán las disposiciones pertinentes de la Constitución de la República del Paraguay, incluyendo la enmienda introducida en el año 1977, así como las leyes vigentes cuya aplicación incide en el sistema de poder o en el orden normativo referido a los derechos humanos. Se trata, por tanto, de una presentación destinada a servir de marco general al análisis que, en los capítulos respectivos, abordará la problemática específica de cada derecho examinado.

La Constitución vigente en Paraguay fue sancionada por la Convención Nacional Constituyente el 25 de agosto de 1967 y promulgada por el Poder Ejecutivo en esa misma fecha. El artículo 219 de la misma previó la posibilidad de "introducir las enmiendas aconsejadas por la experiencia" transcurrido el lapso de cinco años desde su promulgación. Sobre la base de tal dispositivo fue que, en el año 1977, otra Convención Nacional Constituyente enmendó el artículo 173 a fin de permitir la reelección del Presidente. La Constitución de 1967 con la enmienda señalada vino a substituir la Constitución de 1940 que había regido hasta entonces.

 

A. LA ORGANIZACION POLITICA DEL ESTADO PARAGUAYO

La Constitución en su artículo 1 proclama que la República del Paraguay "adopta para su Gobierno la democracia representativa". El artículo 3 de la Constitución, por su parte, establece que "El Gobierno de la República es ejercido por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, dentro de un sistema de división, equilibrio e interdependencia". Clásicamente se ha entendido que esta división y equilibrio de poderes es un elemento fundamental de la democracia representativa, la cual ha sido repetidamente considerada por la Comisión como la mejor salvaguarda de la vigencia de los derechos humanos. De allí que resulte de importancia tener presente este postulado general incorporado a la Constitución paraguaya para evaluar la forma en que el mismo se refleja o no en la práctica gubernamental, de manera especial en lo referido a la independencia del Poder Judicial.

Los artículos 40 y 41, por su parte, imponen restricciones al ejercicio del poder. Establecen dichos artículos:

Art. 40. Ningún Poder del Estado podrá jamás atribuirse, ni otorgar a otro, ni a persona alguna, facultades extraordinarias fuera de las previstas en esta Constitución, ni la suma del poder público, ni supremacía por la cual la vida, la libertad, el honor y la propiedad de las personas queden a su arbitrio. La dictadura está fuera de la ley.

Art. 41. Las autoridades superiores, los funcionarios y los empleados públicos ajustarán siempre sus actos a las disposiciones de esta Constitución y de las leyes. Ejercerán conforme a ellas las atribuciones de su competencia, y serán personalmente responsables de las transgresiones, delitos o faltas que cometieren en el desempeño de sus funciones, sin perjuicio de la responsabilidad del Estado, que será reglamentada. Una ley especial regulará la responsabilidad de 108 funcionarios a fin de asegurar su efectividad.

El Capítulo VII de la Constitución designa los tres poderes del Estado y define sus facultades. Este Capítulo se inicia con la consideración del Poder Legislativo, el cual, al tenor del artículo 133, es ejercido por el Congreso que se encuentra compuesto por una cámara de Senadores y otra de Diputados, aquella integrada por treinta miembros y ésta por sesenta. Tanto los senadores como los diputados son electos de manera directa.

Las funciones de ambas cámaras definidas por la Constitución son las que habitualmente incluyen las constituciones modernas. Sólo cabe mencionar que el Poder Ejecutivo mantiene la iniciativa en la legislación referida a "las concesiones para el establecimiento de industrias nuevas o de servicios públicos nacionales, así como para la extracción y transformación de materias primas" (artículo 149 inciso 10); en lo relativo a "las ordenanzas militares y a la ley orgánica de los Tribunales militares" (artículo 149 inciso 14), y respecto al traslado de la capital de la República (artículo 149 inciso 19).

Un aspecto relevante, por las razones que se explican en el acápite siguiente, es el referido a las mayorías calificadas que la Constitución exige para adoptar legislación en asuntos de importancia. Al respecto, cabe señalar que la mayoría de dos tercios es la requerida por la Constitución para aprobar legislación referida a las siguientes materias: amonestación o exclusión del seno de cualquiera de las cámaras de uno de sus miembros (artículo 141); suspender al miembro de cualquiera de las cámaras que fuere acusado por una autoridad judicial y ponerlo a disposición de esta (artículo 142), cuando la Cámara de Senadores juzgue a miembros de la Corte Suprema de Justicia, los dos tercios serán requeridos para condenarlos (artículo 151, inciso 3); para que la Cámara de Diputados inicie ante el Senado el juicio contra los miembros de la Corte Suprema (artículo 153 inciso 4); para considerar nuevamente y dentro del año un proyecto de ley que haya sido rechazado por el Poder Ejecutivo (articulo 158); para rechazar por segunda vez un proyecto de ley ya aprobado por segunda vez por la cámara en la cual se originó (artículo 160); para aprobar definitivamente las modificaciones introducidas a un proyecto de ley cuando estas hayan sido rechazadas dos veces por la cámara en la cual se originó (artículo 161); para rechazar totalmente el proyecto de presupuesto sometido a la consideración de cualquiera de las cámaras (artículo 163).

Estrechamente vinculado con estas disposiciones referidas a la mayoría calificada, se encuentra el sistema establecido por la Ley No. 886, denominada Estatuto Electoral, que en su artículo 8ø dispone lo siguiente:

Los Senadores, Diputados, y Convencionales Constituyentes, así como los miembros de las Juntas Municipales y Juntas Electorales, serán elegidos en comicios generales directos, por medio del sistema de lista completa y representación proporcional que seguidamente se enuncia:

a) el sistema de representación adoptado consiste en asignar dos tercios de los cargos al partido que hubiere obtenido mayor número de votos válidos. Para integrar los cargos restantes, la proporción se determinará en la siguiente forma: Se suma el total de los votos válidos emitidos a favor de los partidos minoritarios y se divide por el número de cargos por llenar, el resultado ser  el cociente electoral para la minoría, ‚este cociente servirá de divisor al número de votos válidos emitidos a favor de cada uno de los partidos minoritarios, y.

b) si una vez hechas las adjudicaciones respectivas quedare uno o más cargos por proveer, el primero se adjudicará al partido minoritario cuyos votos excedentes se aproximan más al cociente que hubiere obtenido el mayor número de votos válidos. El sistema establecido se aplicará igualmente a los suplentes.

Como puede advertirse, el sistema de representación proporcional adoptado, al adjudicar automáticamente al partido político mayoritario los dos tercios de las cámaras, establece un sistema en el cual ese partido político cuenta con la capacidad de controlar al conjunto del Congreso. Tal como será expuesto cuando se trate el tema de los derechos políticos, debe tenerse en cuenta que ha sido un solo partido, el Partido Colorado, el que ha obtenido sistemáticamente la mayoría de dos tercios a través de ese sistema, partido cuyo jefe es el Presidente Stroessner.

Es necesario también manifestar, al abordar el tema de la representación proporcional, que la Constitución establece de manera explícita este sistema en el artículo 111, considerándolo como uno de los fundamentos esenciales del ejercicio del derecho al sufragio. También el artículo 115 establece el sistema de representación proporcional para integrar los organismos electorales. Podría argumentarse que el sistema implantado por la Ley No. 886 adopta un sistema de representación proporcional ya que, efectivamente, adjudica escaños sobre la base de proporciones.

No obstante ello, el objetivo de los sistemas de representación proporcional es conceder participación en las decisiones a grupos minoritarios que, de aplicarse el sistema de la mayoría simple, quedarían excluidos del juego institucional y político de la nación. El sistema adoptado en Paraguay concede una proporción determinante (dos tercios) al partido mayoritario, independientemente del porcentaje de votos que haya obtenido, lo cual desnaturaliza el sistema de representación proporcional y los fines que el mismo persigue.

El Capítulo VIII de la Constitución se ocupa del Poder Ejecutivo, su composición, forma de designación de sus integrantes, la duración de los respectivos mandatos y las atribuciones. El artículo 171 dispone que el Poder Ejecutivo será ejercido por el Presidente de la República, quien es elegido en votación directa. El artículo 173 de la Constitución de 1967 limitaba la reelección a sólo un período adicional, consecutivo o alternativo. Como ya fuera señalado, este artículo fue modificado por la Convención Nacional Constituyente que el 10 de marzo de 1977 aprobó la enmienda por la cual no existe límite para la reelección del Presidente. Sobre la base de este dispositivo, el Presidente Stroessner ha sido reelegido hasta el presente.

La posibilidad de reelección indefinida del Presidente se suma a las amplias facultades que la Constitución concede al titular del Poder Ejecutivo, configurando una clara preminencia de ‚este Poder sobre los otros. En efecto, el Presidente, según la Constitución es el Jefe Supremo del Estado, Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y nombra a los miembros de la Corte Suprema de Justicia con acuerdo de la Cámara de Senadores, al Fiscal General del Estado con dictamen del Consejo de Estado y acuerdo del Senado, y a los miembros de los tribunales y jueces del Poder Judicial con acuerdo de la Corte Suprema (artículo 180 inciso 8).

Este sistema determina que el Poder Judicial dependa de manera directa del Poder Ejecutivo, especialmente si se tiene en cuenta que todos los magistrados son designados por períodos de cinco años, al cabo de los cuales pueden ser "reelectos" (artículo 195 de la Constitución). Como puede advertirse, se trata de un sistema en el cual los jueces no solo carecen de inamovilidad sin que, por el contrario, son mantenidos permanentemente en estado de inseguridad respecto a su futuro. Esta sola característica determina que el resto de atribuciones concedidas por la Constitución al Poder Judicial se vean radicalmente disminuidas, en especial cuando se refieren a actos que tengan por objeto ejercer cualquier tipo de control sobre el Presidente o las personas allegadas a él.

Además de las amplias facultades que el Poder Ejecutivo posee respecto al Poder Judicial, puede disolver el Congreso "por hechos graves que le sean imputables y que pongan en peligro el equilibrio de los Poderes del Estado, o de otro modo afecten la vigencia normal de esta Constitución o el libre desenvolvimiento de las instituciones creadas por ellas" (artículo 182 de la Constitución). Como puede apreciarse, existe un amplio margen de discrecionalidad por parte del Presidente para calificar como "graves" los hechos que puedan originar tan drástica medida.

Las amplias atribuciones del Presidente sobre la estructura institucional del Estado paraguayo, reflejadas en las facultades que afectan al Poder Judicial y al Congreso, son complementadas por los poderes que la Constitución concede al Presidente sobre las personas, a través de la declaración del Estado de Sitio que él puede decretar al tenor del artículo 181 de la Constitución. Debido al efecto que esta institución posee en el ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución, el tema del Estado de Sitio ser  abocado en la sección segunda de este Capítulo. Baste por ahora dejar indicado este importante aspecto que se relaciona de manera directa con las modalidades en que el poder es ejercido en el marco de la Constitución paraguaya.

La supremacía institucional del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes del Estado que surge de las disposiciones de la Constitución se complementa con la inexistencia de disposiciones que hagan al Presidente responsable por eventuales actos ilícitos cometidos durante su mandato. Esta ausencia de responsabilidad viene a conceder inmunidad personal a una bien protegida supremacía institucional. Si a ello se agrega que, como se verá en el Capítulo referido a los derechos políticos, el Presidente Stroessner es además General del Ejército en actividad y Jefe del Partido Colorado en el poder, resulta fácil comprender los muy escasos márgenes de acción política que quedan librados a sus opositores.

Tal como puede advertirse, las declaraciones formales contenidas en los artículos 1 y 3, referidas a la adopción de la democracia representativa y a la división de poderes, resultan severamente limitadas a través del conjunto de disposiciones específicas que deberían, por el contrario, tender a preservar dichos postulados y no a restringir y desnaturalizar su aplicación. De ello puede concluirse que, de acuerdo al orden institucional establecido por la Constitución, se concede una excesiva preponderancia al Poder Ejecutivo sobre los poderes Legislativo y Judicial que resultan de esta manera subordinados al primero. De tal forma los postulados esenciales referidos a la democracia representativa y a la división de poderes resultan declaraciones formales antes que principios integrados al orden constitucional paraguayo.

 

B. LOS DERECHOS HUMANOS Y SU PROTECCIÓN EN EL SISTEMA
NORMATIVO DE PARAGUAY

 

1. Los Derechos Protegidos

El objeto de la presente sección es presentar el sistema jurídico que define los derechos humanos en el ordenamiento legal paraguayo, lo cual incluye la presentación de los instrumentos que garantizan el ejercicio de tales derechos. Con tal fin, se procederá a realizar una presentación de tipo general de ese sistema con el objeto de que sirva de marco general a la consideración especifica de cada derecho a realizar en cada uno de los capítulos respectivos de este Informe.

El sistema jurídico que define los derechos reconocidos, establece ciertos recursos institucionales para su protección y fija las limitaciones a su vigencia derivadas de situaciones excepcionales, se encuentra recogido fundamentalmente en el Capítulo V de la Constitución de la República del Paraguay, vigente desde el 25 de agosto de 1967. El Capítulo III, por su parte, define en términos adecuados el derecho a la nacionalidad.

El mencionado Capítulo V, que considera los derechos, garantías y obligaciones de las personas, se refiere separadamente a los que denomina derechos individuales, también conocidos como los derechos civiles; a los derechos sociales que incluyen normas referidas a la familia, a la educación y la cultura y al derecho a la salud; los derechos económicos; los derechos de los trabajadores; y los derechos políticos que incorpora disposiciones sobre el sufragio, los partidos políticos y el asilo político. Este Capítulo de la Constitución finaliza estableciendo las obligaciones a que están sujetos los habitantes del Paraguay.

La sección No. 1 del Capítulo V, referida a lo que denomina derechos individuales, define de manera exhaustiva algunos de ellos mientras que a otros concede sólo una mención. Así, los derechos a la vida, a la integridad física, a la libertad, a la seguridad, a la propiedad, al honor y al respeto a la reputación son mencionados en conjunto en el artículo 50 al establecer el derecho que tiene toda persona a que esos derechos sean protegidos por el Estado.

El artículo 50 es parcialmente complementado por el artículo 65 que estipula que "en ningún caso se aplicará la pena de muerte por razones políticas". Es pertinente señalar aquí que la pena de muerte no ha sido aplicada por los tribunales del Paraguay al menos en cinco décadas.

El artículo 65 también complementa al artículo 50 en lo referido al derecho a la integridad personal al postular que "Nadie será sometido a tortura ni a tratos crueles o inhumanos". En lo referido al derecho a la propiedad, el mencionado artículo 65 también prohibe la confiscación de bienes, mientras que, en relación con la libertad personal, establece que el sistema penitenciario tenderá a la rehabilitación de los condenados.

El derecho de residencia y tránsito es reconocido en el artículo 56, mientras que el artículo 58 consagra el derecho a la propiedad intelectual. El derecho a la libertad personal es objeto de consideración en el artículo 59, respecto al cual cabe señalar como contraproducente el dilatado lapso concedido a la autoridad policial para comunicar al afectado las razones de su detención (24 horas); tampoco resulta conveniente la posibilidad de prolongar indefinidamente la incomunicación, aun cuando esa prolongación la realice la autoridad judicial.

Los artículos 60 a 64 regulan adecuadamente los diversos aspectos vinculados al derecho a la justicia y al proceso regular. El artículo 67 incluye la consideración de la no retroactividad de las leyes penales a menos que sean más favorables al reo. El artículo 68 consagra la inviolabilidad del domicilio y el 69 la inviolabilidad de los papeles, correspondencia y comunicaciones personales. La libertad de conciencia y religión, por su parte, es reconocida por el artículo 70, limitando su ejercicio en función del orden publico y las buenas costumbres.

El artículo 71 reconoce el derecho a la libertad de pensamiento y de opinión, pero el mismo resulta limitado a través del enunciado que contiene ese artículo y según el cual "No se permitirá predicar el odio entre los paraguayos, ni la lucha de clases, ni hacer la apología del crimen o de la violencia". El artículo 72 consagra el derecho a la libertad de expresión y de información estipulando dos limitaciones: las derivadas del enunciado transcripto del artículo 71 y las limitaciones referidas a informar sobre asuntos relacionados con la seguridad y defensa nacional en caso de conflicto bélico. La secuencia de artículos es completada con los artículos 73 y 74 que establecen la libertad del ejercicio del periodismo y la prohibición de las empresas periodísticas de recibir subvenciones del extranjero. El artículo 76, por su parte, reconoce el derecho a la libertad de asociación y de reunión, limitándolos en función del derecho de terceros y del orden público.

Esta sección No. 1 del Capítulo V incluye también disposiciones relativas a la igualdad ante la ley (artículo 54) y las limitaciones en el ejercicio de los derechos derivados de criterios generalmente aceptados, como son el derecho de terceros y el orden publico (artículo 49). También incorpora el principio que excluye de la autoridad de los magistrados las acciones privadas que no ofendan el orden publico, la moral o los derechos de terceros, así como el principio según el cual nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni privado de lo que ella no prohibe (artículo 49).

Resulta importante desde el punto de vista legislativo el artículo 80 de la Constitución con que se cierra esta Sección No. 1, disposición que es transcripta literalmente:

La enunciación de los derechos y garantías contenida en esta Constitución no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la personalidad humana, no figuren expresamente en ella. La falta de ley reglamentaria no podrá ser invocada para negar ni menoscabar ningún derecho o garantía.

La Sección No. 2 del Capítulo V está dedicada a los derechos sociales e incluye, como ya se señaló, normas relativas a la protección de la familia, las madres y los menores, así como sobre el régimen patrimonial familiar y de seguridad social. Esta Sección abarca también los derechos relativos a la educación y la cultura, estableciendo la obligatoriedad de la enseñanza primaria y consagrando la libertad para impartirla. También en lo referente a la educación y la cultura se contemplan elementos prácticos como el establecimiento de becas y bolsas de ayuda a fin de proporcionar los medios adecuados a quienes carezcan de recursos. También cabe mencionar que se concede nivel constitucional al compromiso del Estado de proteger y promover la lengua guaraní. El derecho a la salud es reconocido, por su parte, en el artículo 93 de la Constitución.

En la Sección No. 3 se regulan un conjunto de derechos denominados "económicos" por la Constitución. Al respecto cabe señalar que, excepto el artículo 96 referido al derecho a la propiedad, las restantes son normas ajenas al campo de los derechos humanos, pues se ocupan de la iniciativa privada, el desarrollo económico, la explotación de recursos naturales, etcétera.

La Sección No. 4 del Capítulo V de la Constitución está dedicada a los derechos de los trabajadores, la cual comienza estableciendo la prohibición de la servidumbre "o dependencia personal incompatible con la dignidad humana". Esta sección también estipula diversos criterios relativos a las condiciones de trabajo que deja librados a la regulación legal respectiva. Se refiere de manera particular a la protección a conceder a la mujer e incluye la consideración de los aspectos relacionados con la seguridad social. También se reconoce el derecho a la libertad de asociación gremial a los trabajadores y el derecho de huelga.

La Sección No. 5 de este Capítulo está referida a los derechos políticos e incluye la consideración del sufragio, los partidos políticos y el asilo político. En lo referido al sufragio, la Constitución paraguaya lo considera como "derecho, deber y función pública del elector", postulando que el mismo es "la base del r‚gimen democrático representativo, y se funda en el voto universal, libre, directo, igual y secreto; en el escrutinio fiscalizado; y en el sistema de representación proporcional" (artículo 111). Este sistema también es el indicado por la Constitución para integrar los organismos electorales (artículo 115). Ya se mencionó la observación que merece por parte de la Comisión el sistema de representación proporcional, tal como ha resultado reglamentado por la Ley No. 886, al referirse a los poderes del Congreso paraguayo.

Respecto a la capacidad electoral de los ciudadanos paraguayos, puede considerarse que la Constitución concede un tratamiento adecuado a ese tema, concediendo incluso la calidad de elector a los extranjeros cuando se trate de elecciones municipales (artículo 112). La Constitución también reconoce a los electores el derecho de manifestar pacíficamente (artículo 116).

El acápite destinado por la Constitución a regular los partidos políticos --artículos 117 a 121-- suscita observaciones referidas a la restricción contenida en el artículo 118, según la cual "Queda prohibida la subordinación o la alianza de los partidos políticos paraguayos con organizaciones similares de otros países. Tampoco podrán recibir subvenciones ni directivas del exterior". Un análisis más detenido de esta cláusula será realizada al referirse al ejercicio de los derechos políticos, de allí que por ahora baste señalar que se trata de una limitación anacrónica sin mayor justificación en este momento de las relaciones internacionales en las cuales se encuentran numerosas organizaciones políticas, nucleadas sobre la base de afinidades doctrinales e ideológicas, pero que no pueden ser consideradas como un elemento que subordine a decisiones externas el ejercicio de importantes derechos políticos al interior de Paraguay.

A la norma contenida en el artículo referido se debe agregar la del articulo 119 que establece que "Ningún partido político podrá proclamar la abstención que signifique no participación de los ciudadanos en elecciones". Ambas normas dejan en manos de la justicia la cancelación o suspensión de la personería jurídica de los partidos políticos que resulten comprendidos en ellas, de acuerdo a lo previsto por el artículo 121, lo cual constituye una situación claramente negativa para el funcionamiento de los partidos políticos.

 

2. Las limitaciones al ejercicio de los derechos reconocidos

El sistema jurídico paraguayo limita la vigencia a los derechos reconocidos por la Constitución a través de tres tipos de instrumentos diferentes: el primero es la declaración del estado de sitio, contemplado por el artículo 79 de la Constitución: el segundo es la Ley No. 294 de 1955 denominada "Ley de Defensa de la Democracia"; y el tercero es la Ley No. 209 de 1977 conocida como la "Ley de Defensa de la Paz Pública y Libertad de las Personas". La Comisión se referirá a ellos seguidamente.

 

a. El Estado de Sitio

El estado de sitio, como ya fuera señalado, es establecido por el artículo 79 de la Constitución que reza:

Artículo 79. Para la defensa de la Constitución y de las autoridades creadas conforme a ella, se instituye el estado de sitio, que podrá ser aplicado solamente en caso de conflicto o guerra internacional, de invasión exterior, de conmoción interior o de amenaza grave de uno de estos hechos. El estado de sitio ser  total o parcial según afecte a todo el territorio de la República o a sólo parte de ‚l, y durante su vigencia se podrá detener a las personas indicadas de participar en algunos de esos hechos, o trasladarlas de un punto a otro de la República y prohibir reuniones y manifestaciones publicas. Los detenidos en virtud del estado de sitio permanecer n en locales sanos y limpios, no destinados a reos comunes, y los traslados se harán siempre a localidades pobladas y salubres. La declaración del estado de sitio será por tiempo limitado y responder  en todos los casos a 108 fines de su institución. Su vigencia no interrumpir  el funcionamiento de los Poderes del Estado, ni afectar  el ejercicio de sus prerrogativas. La ley reglamentar  el ejercicio del estado de sitio.

El artículo transcripto es complementado por el artículo 181 de la Constitución, el cual dispone que:

Artículo 181. En 108 casos previstos en el Artículo 79 de esta Constitución, el Poder Ejecutivo podrá decretar el estado de sitio, debiendo expresar los motivos en que se funda, las garantías que se suspenden o restringen y si rige para todo o parte del territorio nacional, y adoptar las medidas autorizadas en el mencionado Artículo. Del Decreto respectivo dará cuenta al Congreso dentro de 108 cinco días siguientes al de su publicación.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha referido en numerosas ocasiones al difícil tema de 108 estados de excepción en los distintos Estados miembros de la OEA. La CIDH ha reconocido siempre la necesidad a que pueden verse confrontados los gobiernos, en situaciones excepcionales, de suspender el ejercicio de uno o varios derechos reconocidos en su sistema jurídico. Los modernos instrumentos internacionales, por su parte, reconocen también ese tipo de situaciones.

En lo que se refiere a Paraguay, debe mencionarse que la Declaración Americana de 108 Derechos y Deberes del Hombre que le es aplicable, no contempla la posibilidad de restringir o suspender algunos derechos. La Comisión abordará la consideración de este tema empleando algunos criterios doctrinarios que se derivan de la Convención Americana que, si bien no es aplicable al Paraguay por no haberla ratificado, en su momento recogió en el punto de vista hemisférico sobre la materia; también utilizará los otros criterios doctrinales que ha venido aplicando en tan delicado asunto.

La evolución del tratamiento de este tema ha dado lugar a que se vayan elaborando precisiones respecto a la forma en que los gobiernos deben proceder en estas circunstancias excepcionales. En primer lugar, se ha señalado que existen ciertos derechos que nunca, bajo ninguna circunstancia, pueden ser abolidos o su ejercicio suspendido. En el ámbito interamericano esos derechos son 108 enumerados por el inciso 2 del artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.1

Además de esta reconocida prohibición de suspender ciertos derechos, la Comisión, siguiendo la corriente doctrinaria unánime, ha estimado que las restricciones o suspensiones de derechos deben ser limitadas en el tiempo y adecuadas a la magnitud de la situación que provoca la adopción de esas medidas. En efecto, la Convención Americana al regular los estados de excepción en el articulo 27 mencionado, estipula que ellos proceden cuando exista una situación "de guerra, de peligro publico o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte" y que las medidas adoptadas por este deben serlo "en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación ...". La expresión "en la medida" hace referencia al criterio de proporcionalidad, mientras la expresión "por el tiempo" alude al criterio de temporalidad.

La Comisión proceder  ahora a examinar la forma en que el Gobierno de Paraguay ha aplicado las disposiciones del estado de sitio, para lo cual emplear  los criterios señalados: situaciones que dan lugar a la implantación del estado de sitio, proporcionalidad de las medidas adoptadas y temporalidad de las mismas. También analizará los derechos cuyo ejercicio puede ser suspendido según los términos de la Constitución paraguaya y la forma en que las decisiones adoptadas por el Poder Ejecutivo han sido llevadas a la práctica.

El artículo 79 transcripto más arriba inicia su enunciado señalando el objetivo que debe perseguir la implantación del estado de sitio: la defensa de la Constitución y de las autoridades creadas conforme a ella. También establece las causas que pueden originar la adopción de tal medida: conflicto o guerra internacional, invasión exterior, conmoción interior o amenaza grave de uno de estos hechos. Como se desprende de este texto, la conmoción interior debe ser de gravedad tal como para poner en peligro la vigencia de la Constitución o de las autoridades por ella creadas.

En lo referido a los derechos cuyo ejercicio se suspende, el texto constitucional resulta adecuado a los requerimientos de los instrumentos internacionales y a la doctrina en materia de derechos humanos. Según el artículo 79, durante la vigencia del estado de sitio "se podrá detener a las personas indicadas de participar en uno de estos hechos (causales de implantación del estado de sitio), o trasladarlas de un punto a otro de la República y prohibir reuniones y manifestaciones publicas". Esta disposición se complementa con aquella destinada a regular las condiciones en que las personas detenidas en virtud del estado de sitio deben cumplir su arresto: "en locales sanos y limpios, no destinados a reos comunes, y los traslados se harán siempre a localidades pobladas y salubres".

El criterio de temporalidad es también receptado en el transcripto artículo 79 al señalar que el estado de sitio regir  por tiempo limitado, aun cuando omite establecer el plazo de duración. También el criterio de proporcionalidad es reconocido cuando estipula que el estado de sitio "responder  en todos los casos a los fines de su institución".

De particular significación es la cláusula incorporada a este artículo 79, según la cual la vigencia del estado de sitio "no interrumpirá el funcionamiento de los Poderes del Estado, ni afectará el ejercicio de sus prerrogativas". Este tipo de disposición es de gran importancia cuando se trata de regular la práctica del Poder Ejecutivo cuando rige algún estado de excepción pues tiende a preservar el equilibrio de poderes propio a un r‚gimen democrático de gobierno y, por esta vía, asegurar la tutela del Poder Judicial sobre los individuos a fin de mantenerlos al margen de los excesos que pudieran derivarse de la aplicación de las medidas del estado de sitio por la autoridad administrativa o política. La participación del Congreso en este juego institucional está prevista en la última disposición del artículo 79 al determinar que "La ley reglamentará el ejercicio del estado de sitio".

Este equilibrio de poderes se ve reforzado por la disposición del artículo 181 según la cual el Poder Ejecutivo dará cuenta al Congreso del decreto implantando el estado de sitio, dentro de los cinco días siguientes a la publicación de tal medida. El mencionado artículo, además, establece las formalidades con que debe cumplir el decreto correspondiente: expresión de los motivos que provocan el estado de sitio, las garantías cuyo ejercicio de suspende o restringe y el ámbito geográfico en que regirá.

La Comisión presentará ahora la forma en que el Gobierno de Paraguay ha procedido a llevar a la práctica estas disposiciones constitucionales. Previo a ello, resulta imprescindible referirse a dos leyes que, por las severas limitaciones que imponen al ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución, constituyen instrumentos importantes en la práctica del Gobierno de Paraguay.

 

b. Ley No. 294/55 y Ley No. 209/70

El 17 de octubre de 1955 fue promulgada la ley No. 294, denominada "Ley de Defensa de la Democracia" que resultó luego parcialmente modificada por la Ley No. 209 del 18 de setiembre de 1970, conocida como la ley "de Defensa de la Paz Pública y Libertad de las Personas".2   Ambas leyes tienen un grave impacto en numerosos derechos reconocidos por el sistema jurídico paraguayo, por lo cual cabe referirse a ellas de manera detenida y como complemento a las consideraciones elaboradas respecto al estado de sitio.

El artículo 1 de la Ley No. 294/55 castiga con penas que van de cinco a diez años de penitenciaría a "Los que se alzaran a mano armada contra los poderes constituidos para suplantar total o parcialmente la organización democrática republicana de la Nación, por el sistema comunista o cualquier otro r‚gimen totalitario". Los artículos 4 a 6 determinan las penas a que serán condenados quienes asistan a mítines o reuniones de las organizaciones mencionadas, a quienes realizaran propaganda y a los que ostentaren emblemas o distintivos de tales organizaciones.

Esta ley también asigna penalidades a los funcionarios públicos que deliberadamente o por negligencia no previnieren la comisión de los delitos tipificados o no detuvieren a los responsables (artículo 7); a las publicaciones, radioemisoras y agencias noticiosas cuando "algunos de los delitos previstos en esta ley se cometieren por medio de la prensa" (artículo 8); y a los miembros de las Fuerzas Armadas o Policiales que difundieren la doctrina comunista (artículo 10), así como a los funcionarios públicos que incurrieren en tales delitos (artículo 14) y a los extranjeros naturalizados (artículo 13).

La Ley No. 294/55, asimismo, prohibe la contratación por parte de las instituciones publicas, municipios o empresas de servicios públicos de funcionarios, empleados u operarios que est‚n afiliados al Partido Comunista, a las organizaciones mencionadas en el artículo 1 o a quienes hubieren sido condenados por uno de los delitos tipificados en esta ley (artículo 10). También ordena la clausura de "cualquier establecimiento particular de enseñanza que no excluya de su personal directivo, docente o administrativo" a los afiliados a las organizaciones referidas (artículo 11).

los disposiciones mas de singular gravedad completan esta ley: el artículo 16, según el cual no procede "la excarcelación provisional bajo fianza, ni la substitución de la pena, salvo la conmutación de la misma por la de destierro dispuesta por el Poder Ejecutivo"; y el artículo 17 que dispone la creación de "un Juzgado de 1ra. Instancia y una Agencia Fiscal en lo Criminal para entender privativamente en los delitos previstos en la presente ley". Como puede advertirse, esta última disposición equivale a crear un fuero especial para el juzgamiento de conductas de tipo político, lo cual constituye una grave anomalía en lo que al derecho a la justicia y al proceso regular se refiere.

La Ley No. 209 de 1970 viene a modificar parcialmente la ley anterior, incorporando nuevas figuras delictivas respecto a conductas de claro contenido político. Así, esta ley establece sanciones para quien instigue a la comisión de delitos (artículo 1), al que haga la apología del crimen o de una persona condenada por un delito (artículo 2), al que incitare a la violencia o a la desobediencia de las leyes (artículo 3); al que predicare el odio entre los paraguayos o "la destrucción de las clases sociales" (artículo 4) y la asociación ilícita (artículo 5).

Esta ley No. 209/70 impone sanciones especialmente severas -- de tres a seis años de penitenciaría-- a quienes calumnien o difamen al Presidente, a Ministros de Estado, Miembros del Poder Legislativo y Miembros de las Suprema Corte (artículo 6). También impone penas para los que ultrajen los símbolos patrios (artículo 7).

El artículo 8 sanciona a quien se asocie o afilie a "cualquier partido comunista u organización que se proponga destruir por la violencia el r‚gimen democrático republicano de la Nación" (inciso 1o.). Impone también penalidades a quienes provean ayuda, a sabiendas, para realizar las actividades mencionadas a los que arrienden locales o los proporcionen para que se lleven a cabo reuniones enderezadas a realizar las actividades que sanciona este artículo; a los que con tales fines reciban y transmitan instrucciones de gobiernos, organizaciones o personas extranjeras; y a "los que con el mismo objeto introduzcan, impriman, mantengan en depósito, distribuyan o vendan folletos, revistas, l minas, periódicos, películas cinematográficas o televisivas, de la doctrina o sistema a que se refiere el inciso primero de este artículo".

Los artículos 9 a 15 de la Ley No. 209/70 están dirigidos a tipificar el delito de secuestro, sus agravantes y las sanciones por complicidad en el mismo. El artículo 16 sanciona a quien provoque tumultos o haga estallar bombas o materiales explosivos, mientras que el artículo 17 sanciona la ocupación ilegal de establecimientos públicos o privados.

Como puede advertirse, la amplitud con que se califican las acciones o hechos considerados punibles en ambas leyes sólo es comparable con la gravedad de las sanciones a que ellos dan lugar. La libertad de pensamiento y de expresión resultan severamente limitadas, como así también el derecho de reunión, 108 derechos políticos y hasta el derecho al trabajo que la misma Constitución paraguaya consagra. La falta de precisión en la calificación de las conductas punibles da lugar a una amplia discrecionalidad por parte de la autoridad judicial encargada de aplicarla. Ello se acentúa aún más por el hecho de crearse una jurisdicción especial para los casos previstos por la Ley No. 294/55.

Si a estos hechos se suman las amplias facultades de que se encuentra dotado el Poder Ejecutivo durante la vigencia del estado de sitio, resulta fácil prever los reducidos márgenes que restan para la vigencia de los derechos reconocidos en el texto constitucional. Es por ello que la verdadera realidad en materia de derechos humanos debe ser buscada en la práctica concreta del Gobierno de Paraguay en esta materia, tema al que está dedicado la sección siguiente.

 

3. Los estados de excepción y la práctica del Gobierno del Paraguay

Dentro de los límites que se ha fijado el presente informe, la Comisión ha considerado necesario examinar los diversos aspectos de la práctica del Gobierno de Paraguay desde la fecha de aprobación de su anterior Informe, es decir, desde 1978 en adelante. El examen realizado permite constatar numerosas y graves anomalías que se originan en la conducta del Gobierno. Para ello la Comisión se referirá al cumplimiento que el Gobierno ha dado a las disposiciones constitucionales transcriptas más arriba, especialmente las referidas a las causales para la implantación del estado de sitio, a la temporalidad de la medida, a la amplitud de los derechos cuyo ejercicio es suspendido o restringido y al control de las acciones del Poder Ejecutivo por parte de los otros poderes del Estado.

Debe señalares en primer término que, al tenor de lo previsto por el artículo 79 in fine de la Constitución, una ley debería regular el ejercicio del estado de sitio; tal ley nunca fue discutida ni aprobada, a pesar de numerosos proyectos presentados por congresistas opositores. De allí que las disposiciones del estado de sitio hayan sido aplicadas de manera amplia y ad hoc, en función de las necesidades específicas del momento político y la evaluación que del mismo realizara el Poder Ejecutivo.

En lo referente a las causales de implantación del estado de sitio, es procedente señalar que la Comisión, en su Informe de 1978 3 reprodujo dos decretos que prorrogaban el estado de sitio invocando como causales "la existencia de organizaciones cuyos principales objetivos constituyen la subversión del orden legítimo as¡ como el empleo de medios violentos con el fin de destruir las bases fundamentales sobre las que se asienta nuestra sociedad". En ambos decretos, la existencia de dichas organizaciones era "comprobada por hechos que son del dominio publico". Los decretos reproducidos en el Informe de la CIDH eran del 3 de enero de 1973 y del 13 de marzo de 1975.

El 27 de julio de 1985 --diez y doce años después de los decretos mencionados-- el Decreto que prorrogaba por noventa días el estado de sitio incluía las siguientes consideraciones:

Que aún subsisten organizaciones y agrupaciones clandestinas cuyas actividades se hallan dirigidas hacia la alteración del orden legítimo as¡ como el empleo de medios violentos con el fin de destruir las bases fundamentales sobre las que se asienta nuestra sociedad.

Que la organización, actuación y ayuda financiera de organizaciones extremistas del exterior en los últimos tiempos, son de publico conocimiento, constituyendo un peligro que el Estado tiene la obligación de reprimir y prevenir dentro del país, razón por la cual se ve obligado a utilizar las previsiones Constitucionales en tales emergencias.

La repetición de causales durante lapso tan prolongado, empleando los mismos conceptos y hasta el mismo lenguaje, obliga a la Comisión a realizar ciertas consideraciones. En primer lugar resulta necesario poner de manifiesto que en ningún momento se especifican detalles que permitan evaluar de manera seria la gravedad de la amenaza invocada por el Gobierno pues no se definen las acciones emprendidas por los grupos que menciona, los cuales tampoco son identificados ni localizados. En segundo término, esas afirmaciones contrastan de manera flagrante con las repetidas afirmaciones gubernamentales sobre la paz social que el régimen actualmente en el poder en Paraguay ha sabido establecer y preservar en ese país.

Estas dos constataciones y la ausencia de incidentes sociales graves en Paraguay en el lapso que va desde 1979 a la fecha conducen a la CIDH a concluir que la causal de conmoción interna, requerida por la

Constitución para establecer el estado de sitio, no se encuentra justificada por los hechos ni fluye de las razones proporcionadas por el Gobierno. Es del dominio publico, por otra parte, que durante el lapso que cubre el presente Informe tampoco ha existido conflicto o guerra internacional ni invasión exterior, que son las otras causales para declarar el estado de sitio.

Ante ello, la Comisión no puede sino concluir que las razones invocadas por el Gobierno de Paraguay para implantar el estado de sitio no se ajustan a los requerimientos constitucionales pues las causales exigidas por la Carta Magna simplemente no existen en el Paraguay. La inexistencia de causales justificadas hace improcedente analizar la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el estado de sitio en referencia con los motivos que lo originaron.

En ese marco, tampoco resulta pertinente examinar el criterio de temporalidad ya que en ningún momento se han producido hechos o situaciones que impongan implantar el estado de sitio. No obstante ello, debe señalarse al respecto que este estado de excepción ha regido ininterrumpidamente desde la fecha en que asumiera el poder el General Stroessner hasta el mes de abril de 1987 en que esa medida no fuera renovada. La práctica del Gobierno fue implantar el estado de sitio por sesenta o noventa días para renovarlo ritualmente en la fecha de su expiración. El estado de excepción constitucional era levantado por 24 horas una vez cada cinco años, el día en que se llevaban a cabo las elecciones generales en el país.

De acuerdo con la exposición realizada, la Comisión encuentra razonable concluir que la adopción de una medida tan grave como es la implantación del estado de sitio está dirigida a impedir el libre juego de las instituciones democráticas que la Constitución afirma establecer y defender.

Tal como fuera señalado más arriba, los derechos cuya suspensión o restricción la Constitución autoriza son el derecho a la libertad personal, el derecho de residencia y tránsito y el derecho de reunión. Cabe señalar, sin embargo, que esa suspensión o restricción en la vigencia de un derecho no puede asumir el carácter de indefinido, especialmente en lo que se refiere al derecho a la libertad personal.

La práctica del Gobierno de Paraguay al respecto se ha caracterizado por una permanente falta de cumplimiento de criterios razonables en la aplicación de las disposiciones del estado de sitio. Son estas disposiciones las que han servido de pretexto a la prolongación indefinida de privaciones de la libertad, tales como las que se describen en el capítulo correspondiente del presente Informe. A modo de ejemplo baste señalar que el sargento Guillermo Escolástico Ovando quien, luego de cumplir una condena de quince años de prisión, continuó siete años más detenido en virtud de las disposiciones del estado de sitio.

El derecho de residencia y tránsito, por su parte, ha sufrido por acción combinada del artículo 79 de la Constitución sobre estado de sitio y la regulación contenida en la Ley No. 294/55. En efecto, la práctica del Gobierno de Paraguay al respecto ha consistido en condenar a opositores políticos bajo las disposiciones de la mencionada ley y, al amparo del artículo 16 de la misma, conmutar la pena impuesta por la de extrañamiento y expulsar al afectado del país. Esta imposición de una medida de tal gravedad, por tiempo indefinido o por el tiempo que ha estado vigente el estado de sitio, ha constituido una verdadera desnaturalización de las razones que justifican la imposición de medidas de excepción y, por tanto, no sólo han implicado una violación del derecho de residencia y tránsito sino también al derecho a la justicia y al proceso regular pues los afectados se han visto privados de los medios de defensa más esenciales.

Estas graves violaciones se han visto posibilitadas por otra seria anomalía que contradice el texto expreso de la Constitución. En efecto, ya se puso de manifiesto más arriba la importancia que reviste el enunciado del artículo 79 de la Constitución según el cual, la vigencia del estado de sitio "no interrumpirá el funcionamiento de los Poderes del Estado, ni afectará el ejercicio de sus prerrogativas". No obstante esta disposición constitucional expresa, los tribunales de justicia se han negado expresamente a recibir y tramitar los recursos de habeas corpus cuando se trata de tomar conocimiento de medidas decretadas por el Poder Ejecutivo bajo el estado de sitio. Esta ha sido la norma y las excepciones a ella han sido muy escasas. No resulta redundante enfatizar, una vez más, la gravedad que reviste tal comportamiento por parte de los poderes del Estado paraguayo pues ello, en la práctica, deja a los individuos privados de cualquier defensa frente a las facultades del Presidente, destruyendo el equilibrio de poderes característico del sistema democrático de Gobierno reconocido por la propia Constitución paraguaya.

La ausencia de causales que justifiquen la implantación del estado de sitio, la vigencia por casi treinta y tres años de tan grave medida, la afectación de derechos que la Constitución no autoriza a suspender o restringir y la ausencia de recursos judiciales de los individuos frente a los poderes del Presidente, son todos elementos que permiten a la Comisión concluir que el estado de sitio no ha sido en Paraguay un instrumento para afrontar situaciones excepcionales, sino una herramienta al servicio de una dictadura, en abierta contradicción con las disposiciones constitucionales y los instrumentos internacionales aplicables a ese país.

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1   Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica; Derecho a la Vida; Derecho a la Integridad Personal: Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre; Principio de Legalidad y de Retroactividad; Libertad de Conciencia y de Religión; Protección a la Familia; Derecho al Nombre; Derecho del Niño; Derecho a la Nacionalidad; y Derechos Políticos. Tampoco autoriza la Convención la suspensión de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

2  La exposición que se realiza seguidamente incluye las disposiciones vigentes de la Ley No. 294/55).

3  Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Paraguay, página 17.